當前，政府數(shù)據(jù)開放正深刻影響治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及社會主義民主建設(shè)。2015年，中國出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（2015）》；2021年，十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035遠景目標綱要》明確提出，要“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”。相較于發(fā)達國家，中國政府數(shù)據(jù)開放起步較晚，開放過程中公民參與相對滯后。截至2024年7月，中國已有243個省市級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，但“數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)”“互動反饋”“用戶體驗”層面的相關(guān)評估表明，公眾參與政府數(shù)據(jù)開放的程度相對偏低，參與水平亟須提升。本研究以中國16個省級地方政府為案例，結(jié)合不同省級政府數(shù)據(jù)開放中影響公民參與的條件特質(zhì)，探討公民參與政府數(shù)據(jù)開放的影響因素及有效路徑，為打破公民“數(shù)據(jù)獲取壁壘”和“數(shù)據(jù)應(yīng)用障礙”、深入實施政務(wù)信息公開和構(gòu)建和諧政民互動關(guān)系提供借鑒參考。

一、學(xué)界研究與分析框架

（一）學(xué)界研究

近年來，國內(nèi)外對公民參與政府數(shù)據(jù)開放進行了深入研究并取得了豐碩成果。具體而言，一是關(guān)注公民參與政府數(shù)據(jù)開放的重要性。M.Kassen指出，公民參與能夠提供有價值的信息和集體智慧，提升政府的科學(xué)決策能力；黃如花認為，政府數(shù)據(jù)開放中引入公眾參與可以促使公眾建言獻策、表達利益訴求。二是聚焦公民參與政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容。該領(lǐng)域的研究主要從公眾參與政策制定、數(shù)據(jù)創(chuàng)建和采集、數(shù)據(jù)加工處理等環(huán)節(jié)展開分析。例如，莫祖英等分階段對政府信息開放展開分析，指出公眾反饋對政府jObi1kxMlpNnqkMTsIzjbw==開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量保障具有重要參考價值。三是分析公民參與政府數(shù)據(jù)開放的方式。D.S.Sayogo等指出，公眾參與政府數(shù)據(jù)開放的實踐形式有APP數(shù)據(jù)應(yīng)用、啟動數(shù)據(jù)消費項目、利用社交媒體工具等。四是研究公民參與政府數(shù)據(jù)開放的類型。沙勇忠等結(jié)合美國實際提出正式公眾參與、網(wǎng)絡(luò)公眾參與、面對面公眾參與以及開放政府文化創(chuàng)建等4種公民參與政府數(shù)據(jù)開放的類型。

（二）分析框架

本文運用TOE（Technology-Organization-Environment）理論，結(jié)合不同省級政府數(shù)據(jù)開放中影響公民參與的條件特質(zhì)，挖掘促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的影響因素，引入模糊集定性比較分析方法fsQCA探索技術(shù)、組織和環(huán)境因素對政府數(shù)據(jù)開放中公民參與行為的聯(lián)動效應(yīng)，揭示不同條件因素間的互動關(guān)系。

具體而言，技術(shù)因素包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和開放數(shù)據(jù)水平兩個二級條件，在技術(shù)與公民的相互作用中，技術(shù)特性可以影響公民對技術(shù)的采納應(yīng)用；組織因素包括財政資源和政務(wù)信息公開水平兩個二級條件，充足的財政資源是組織實施創(chuàng)新管理的重要保障，而政務(wù)信息公開能夠降低政府與公民的信息交流成本，提高公民參與意愿；環(huán)境因素包括省級政府發(fā)布的有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)與府際競爭兩個二級條件，政府作為促進公民參與數(shù)據(jù)開放的主要推動者，其政策法規(guī)制定能力對公民參與情況有直接影響。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以《中國地方政府開放數(shù)據(jù)報告（2020下半年）》為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源。該報告統(tǒng)計了開放政府數(shù)據(jù)指數(shù)、相鄰省份政府數(shù)據(jù)開放指數(shù)最大值等，測定了省政府技術(shù)水平和所處環(huán)境條件。其余數(shù)據(jù)來源于《政府信息公開工作2020年度報告》《中國透明政府指數(shù)2020》等。截至2020年12月，中國已建成省級政府數(shù)據(jù)開放平臺19個，寧夏、陜西、新疆2020年相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，故以16個省級政府為研究樣本。

（二）測量與校準

fsQCA方法中給案例賦予集合隸屬分數(shù)的過程即為較準，目的是將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集合，使得變量與外部標準一致。本文結(jié)合相關(guān)文獻的校準標準及案例，將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、開放數(shù)據(jù)水平、財政資源、政務(wù)信息公開水平、政策法規(guī)和府際競爭交叉點的校準標準設(shè)為0.5的分位點，完全隸屬校準標準設(shè)為0.95的分位點，完全不隸屬校準標準設(shè)為0.05的分位點，在三個錨點基礎(chǔ)上確定案例各變量的模糊隸屬度。條件和結(jié)果校準信息如表1所示。

1.結(jié)果變量

本文從《政府信息公開工作2020年度報告》中獲取有關(guān)公民參與政府數(shù)據(jù)開放資料，以公民依申請公開案件數(shù)作為最終結(jié)果變量?！耙郎暾埞_”作為政府機構(gòu)依據(jù)公民或組織申請而公開數(shù)據(jù)的方式，一定程度反映了公民主動從相應(yīng)平臺獲取政府數(shù)據(jù)的情況以及參與政府治理活動、協(xié)助政府創(chuàng)新治理的概況。

2.條件變量

一是技術(shù)條件。使用先進技術(shù)是政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的重要條件，同時也是強化公民和政府互動的重要因素。本文以《中國地方政府開放數(shù)據(jù)報告（2020下半年）》中各省2020年開放數(shù)據(jù)指數(shù)和當?shù)卮髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)為指標，測度公民參與政府數(shù)據(jù)開放的技術(shù)水平。

二是組織條件。財政資源一定程度上影響公民參與政府數(shù)據(jù)開放的主動性。本文利用2020年各省政府人均公共預(yù)算收入值進行衡量。政務(wù)信息公開能減少政府與公民的信息不對稱，增強政府數(shù)據(jù)開放的共享性，提升公民參與政府數(shù)據(jù)開放的積極性。本文以《中國政府透明度指數(shù)2020》中的政府透明度指數(shù)為指標，測定政務(wù)信息公開水平。

三是環(huán)境條件。省級政府推動公民參與政府數(shù)據(jù)開放涉及政策制定、部門權(quán)責劃分等問題，需持續(xù)頒布政策法規(guī)確保推進。本研究選取各省2020年頒布的政策法規(guī)數(shù)量，以此反映政府為促進公民參與數(shù)據(jù)開放工作營造的環(huán)境氛圍。府際競爭壓力主要使用《中國地方政府開放數(shù)據(jù)報告（2020下半年）》中相鄰各省份數(shù)據(jù)開放指數(shù)最大值進行衡量。

（三）定性比較分析

本文運用fsQCA方法，嘗試在組態(tài)視角的基礎(chǔ)上探究影響公民參與中國政府數(shù)據(jù)開放背后的多元影響機制。其主要考慮到以下方面：一是傳統(tǒng)統(tǒng)計分析難以揭示促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的多元路徑。QCA能夠分析原因條件的相互依賴和不同組合構(gòu)成的多重并發(fā)因果關(guān)系。二是省級政府在促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放過程中的關(guān)注因素及其對參與行為的影響可能存在差異。QCA能夠?qū)@些前因要素進行充分考量。三是在中小規(guī)模樣本分析中，fsQCA方法強調(diào)結(jié)果可以有多個因素組合，并發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致同一結(jié)果的多種方式。因此，fsQCA方法更適用于促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放路徑選擇問題。

三、實證結(jié)果及分析

根據(jù)案例信息選擇恰當?shù)淖兞抠x值標準，對公民參與省級政府數(shù)據(jù)開放案例進行賦值，得到真值表。

（一）條件變量必要性分析

本文使用fsQCA 3.0軟件對真值表信息進行單變量的必要性分析，涉及條件變量的一致性和覆蓋率。通過一致性指標判斷特定條件或組合是否為結(jié)果變量的充分條件或必要條件。若一致性指標達到0.8，認為該條件變量為結(jié)果變量的充分條件；若一致性指標達到0.9，認為該條件變量為結(jié)果變量的必要條件（該影響變量可獨立解釋結(jié)果變量）。其中，覆蓋率指標反映條件變量對結(jié)果的解釋力度，數(shù)值越大解釋力度越大。

如表2所示，所有條件的一致性水平都小于0.9，不存在影響公民高度和非高度參與政府數(shù)據(jù)開放的必要條件，即各單一變量均不能獨立解釋結(jié)果變量，需要對影響公民參與省級政府數(shù)據(jù)開放水平的條件變量進一步展開組態(tài)分析。

（二）條件組態(tài)分析

本部分主要對影響公民參與政府數(shù)據(jù)開放的條件組合進行分析。在構(gòu)建真值表基礎(chǔ)上，結(jié)合案例分布特征及所得解在一致性與覆蓋度上的平衡性，最終將一致性閾值設(shè)置為0.8，案例數(shù)量閾值設(shè)置為1。按照常規(guī)條件組合分析操作步驟，在篩選案例后對上述6個條件變量選擇標準分析得到復(fù)雜解、簡單解和中間解三種條件變量的組合方式。本文選取中間解展開組態(tài)分析，并以簡單解為輔進行歸類，利用案例信息對促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的路徑進行提煉。

表3顯示，影響公民參與政府數(shù)據(jù)開放的條件組態(tài)多樣，共存在5種組態(tài)，且一致性均高于0.9，表明這5種條件變量組合具有較強的解釋力。此外，條件組態(tài)分析的總一致性為0.95，說明在符合這5種條件變量組合的案例中有95%以上的省級政府公民能夠高度參與政府數(shù)據(jù)開放?？偢采w度為0.67，表明本研究所得條件組態(tài)結(jié)果能夠解釋67%公民高度參與政府數(shù)據(jù)開放的案例。根據(jù)上述5種組態(tài)核心條件的差異，可細分為以下三種驅(qū)動類型：

1.多元驅(qū)動型

組態(tài)1可以被概括為“多元驅(qū)動型”。這一類型下促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的各項條件較為完備，僅在府際競爭因素下呈現(xiàn)不顯著水平。其中組態(tài)1的原始覆蓋率為0.355，表明其能夠解釋約36%的公民高度參與政府數(shù)據(jù)開放的案例，可視為促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵路徑之一。

該組態(tài)表明，對于政府數(shù)據(jù)開放技術(shù)基礎(chǔ)完善、機構(gòu)財政資源充沛且擁有政策法規(guī)支持的省級政府而言，加強大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升政府開放數(shù)據(jù)水平，進一步增加政府財政收入并制定有關(guān)數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)，有利于提高公民參與政府信息和數(shù)據(jù)搜集的主動性，實現(xiàn)公民高度參與政府數(shù)據(jù)開放。其代表地區(qū)為北京、上海、浙江等發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)作為中國經(jīng)濟發(fā)達城市，擁有雄厚的財政資金和政策能力促進公民積極參與政府數(shù)據(jù)開放，便于優(yōu)化促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放的組織條件和環(huán)境條件。

2.組織—環(huán)境型

組態(tài)2、3可以被歸納為“組織—環(huán)境型”。從整體來看，這一類型下公民參與數(shù)據(jù)開放的技術(shù)條件較為缺乏，但在組織條件和環(huán)境條件共同作用下呈現(xiàn)顯著性。這一類型凸顯了政府主觀能動性的發(fā)揮，意味著當技術(shù)條件匱乏時，增強財政能力、提高政務(wù)信息公開水平、積極制定政策法規(guī)以及主動參與政府數(shù)據(jù)公開的競爭有助于促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放。這也意味著，公民參與政府數(shù)據(jù)開放不一定要完全依靠高水平大數(shù)據(jù)技術(shù)或成熟的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府在一定時期積極作為、提供財政支持，也可以收獲良好的公眾參與度。

“組織—環(huán)境型”代表地區(qū)主要分布在中西部欠發(fā)達地區(qū)如廣西、江西、貴州等，這些地區(qū)本身在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)開放相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或財政資源稟賦等方面存在一定劣勢。憑借省級政府對數(shù)據(jù)開放工作的高度重視，積極提升政務(wù)信息公開水平，或結(jié)合一定數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗推行相關(guān)政策法F2izvgPtOMHoYhRqFGo4PB1p+gDSByJaCQr4LtTFYEY=規(guī)，能夠促進地區(qū)公民積極參與政府數(shù)據(jù)開放。其中，組態(tài)2和3的原始覆蓋率分別能夠解釋約39%、38%的公民高度參與政府數(shù)據(jù)開放的案例，可視為組織—環(huán)境型組合中較為有效的路徑。

3.技術(shù)—環(huán)境型

組態(tài)4、5可以被歸納為“技術(shù)—環(huán)境型”。與前兩種類型和組態(tài)對比，該組態(tài)強調(diào)技術(shù)條件和政策環(huán)境促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放所發(fā)揮的共同作用。在當?shù)卣幱诹己玫拇髷?shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境并具備相應(yīng)技術(shù)實力時，政策法規(guī)的推動和府際放競爭壓力的驅(qū)使能夠促使公民積極參與政府數(shù)據(jù)開放。

“技術(shù)—環(huán)境”型組態(tài)的代表地區(qū)有重慶、江蘇、福建等地。以重慶為例，近年來，重慶市委、市政府全面貫徹落實數(shù)字中國戰(zhàn)略部署，提出全面推進“數(shù)字重慶”建設(shè)，在政策引領(lǐng)下加快實現(xiàn)“1361”整體構(gòu)架。在政府數(shù)據(jù)開放方面，提出推動建立“1+7+N”數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)體系，重點推動政務(wù)服務(wù)平臺功能升級。全市已建成公共數(shù)據(jù)資源開放系統(tǒng)，20個成員單位圍繞核心業(yè)務(wù)歸集的數(shù)據(jù)庫表目錄達3700個。

此外，不同組態(tài)條件間還存在一定程度的替代關(guān)系。如通過對比組態(tài)4和組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，兩個組態(tài)僅在府際競爭這一條件變量上存在差異。故當政府面臨較強的府際競爭壓力時，財政資源這一條件可以和政務(wù)信息公開水平相互替代，同樣可以促進公民參與政府數(shù)據(jù)開放。使用“調(diào)整一致性閾值”以及“調(diào)整校準點”等方法開展QCA研究結(jié)果的穩(wěn)健性檢驗，檢驗結(jié)果與原結(jié)果保持一致，表明具有很好的穩(wěn)定性。

四、政策建議

本文基于TOE框架并運用fsQCA方法探討了公民參與政府數(shù)據(jù)開放的路徑。研究認為，根據(jù)公民參與政府數(shù)據(jù)開放的不同影響因素，公民高度參與政府數(shù)據(jù)開放的情況可分為多元驅(qū)動型、組織—環(huán)境型和技術(shù)—環(huán)境型等三種不同驅(qū)動類型?；谘芯拷Y(jié)論，提出如下政策建議。

一是重視技術(shù)、組織和環(huán)境條件的綜合效應(yīng)。地方政府在推動公民參與數(shù)據(jù)開放過程中要結(jié)合當?shù)貙嶋H，充分發(fā)揮技術(shù)、組織和環(huán)境的綜合效應(yīng)，探索具有地方特色的模式和路徑。對于政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展經(jīng)驗豐富的地區(qū)而言，可以加強大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升政府數(shù)據(jù)開放水平；針對中西部欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)力量相對薄弱的現(xiàn)實情況，政府要積極發(fā)揮主觀能動性，在學(xué)習(xí)借鑒外部經(jīng)驗的同時，結(jié)合本土實際情況，發(fā)展和優(yōu)化政府數(shù)據(jù)開放模式，提高政務(wù)信息公開能力。

二是建立健全公民參與政府數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)。政策法規(guī)是發(fā)展的風(fēng)向標。拓展公民參與政府數(shù)據(jù)開放的路徑渠道、形成系統(tǒng)完備的政府數(shù)據(jù)開放機制，一方面需要推進制定操作性強的政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)地方性條例法規(guī)，明確數(shù)據(jù)開放的范圍、標準和流程，確保數(shù)據(jù)開放工作的系統(tǒng)性和可持續(xù)性；另一方面，應(yīng)當注重政府數(shù)據(jù)開放過程中的數(shù)據(jù)安全問題，建立健全數(shù)據(jù)保護、隱私安全、知識產(chǎn)權(quán)保護等相關(guān)法律法規(guī)，為數(shù)據(jù)開放提供堅實的法律保障，減少公民參與政府數(shù)據(jù)開放的后顧之憂。

三是重視數(shù)字技術(shù)賦能政府數(shù)據(jù)開放。技術(shù)始終是提升公民參與政府數(shù)據(jù)開放意愿、推動數(shù)據(jù)價值釋放的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。一方面，要加大技術(shù)研發(fā)投入，加速推動政府數(shù)據(jù)開放的關(guān)鍵技術(shù)突破，通過構(gòu)建功能完善的政府數(shù)據(jù)開放平臺，降低公民參與門檻，增強公民對政府數(shù)據(jù)開放的信任感。另一方面，重視公民數(shù)字素養(yǎng)提升，通過加強數(shù)據(jù)教育與培訓(xùn)，激發(fā)公民參與地區(qū)治理的積極性，進而形成良好的政民互動關(guān)系。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目“新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略支點打造研究”（項目編號：2024CDJSKPT11）階段性研究成果。

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作 者：譚志雄，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院研究員

陳彥宇，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

責任編輯：侯詩羽