摘 要：在基層治理中，政府回應(yīng)程序多樣化和多渠道導(dǎo)致政府與民眾間呈現(xiàn)出“強(qiáng)訴求—弱回應(yīng)”關(guān)系，屬事責(zé)任則增加了民眾訴求與職能部門(mén)的銜接空間，進(jìn)而導(dǎo)致政府訴求回應(yīng)過(guò)程中產(chǎn)生“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象。基層政府“回應(yīng)擁擠”體現(xiàn)為：渠道多樣性與訴求暢通呈現(xiàn)出弱關(guān)聯(lián)性，回應(yīng)制度導(dǎo)致訴求來(lái)源分散和難以前置識(shí)別；在屬事責(zé)任下，多渠道訴求的回應(yīng)主體為相關(guān)職能部門(mén)，但職能部門(mén)與訴求人缺乏直接溝通機(jī)制；政府回應(yīng)鏈條延展是科層行政層級(jí)和交辦督辦制度所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性后果，因而“回應(yīng)擁擠”呈現(xiàn)出必然趨勢(shì)。破解基層政府回應(yīng)中的“擁擠”現(xiàn)象，需要強(qiáng)化核心訴求渠道、優(yōu)化訴求信息傳遞流程、明確屬事主體回應(yīng)責(zé)任、運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行訴求識(shí)別篩選等，以期實(shí)現(xiàn)訴求人與行政體系內(nèi)事權(quán)責(zé)任主體的有效對(duì)接和精準(zhǔn)回應(yīng)，提升政府回應(yīng)效能。

關(guān)鍵詞：基層政府；回應(yīng)治理；民意訴求

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2024）06-060-（10）

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“特大型城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（22AZD141）、國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“少數(shù)基層干部‘空忙’現(xiàn)象及矯治機(jī)制研究”（21CZZ036）、深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心重大課題“深圳黨建工作創(chuàng)新案例與經(jīng)驗(yàn)研究——民意速辦”（SFQZD2401）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-16

作者簡(jiǎn)介：馮秀成 男（1987— ）深圳大學(xué)政府管理學(xué)院、全球特大型城市治理研究院副研究員

陳 文 男（1979— ）深圳大學(xué)政府管理學(xué)院、全球特大型城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng) 教授 博士生導(dǎo)師

一、問(wèn)題意識(shí)與文獻(xiàn)回顧

在責(zé)任政府和服務(wù)型政府理念中，回應(yīng)民意訴求構(gòu)成政府治理合法性基礎(chǔ)，是政府行政效能的直接體現(xiàn)［1］。政府對(duì)民眾訴求能夠精準(zhǔn)識(shí)別和及時(shí)有效回應(yīng)，是構(gòu)成政府治理能力的重要維度。隨著我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，強(qiáng)化政府回應(yīng)能力建設(shè)是未來(lái)政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要方向。我國(guó)政府回應(yīng)制度與渠道建設(shè)歷經(jīng)多次行政體制改革，尤其在政府信息化建設(shè)方面得到了改善，政府回應(yīng)制度逐漸完善、回應(yīng)能力得到顯著提升。基于此，政府回應(yīng)也成為學(xué)界對(duì)于政府治理研究的重要議題。在實(shí)證研究層面，學(xué)界主要從三個(gè)維度對(duì)政府回應(yīng)行為進(jìn)行研究。

一是結(jié)構(gòu)主義視角下的政府回應(yīng)行為分析。此種研究遵從結(jié)構(gòu)—行為的視角，即分析政府回應(yīng)作為一種主體性能動(dòng)行為，其背后所蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)性因素對(duì)其產(chǎn)生何種影響。結(jié)構(gòu)主義視角強(qiáng)調(diào)政府回應(yīng)不是單一的政府行為，而是政府在政治結(jié)構(gòu)中所產(chǎn)生的基于某種行為邏輯和策略的能動(dòng)選擇，并在此基礎(chǔ)上對(duì)政府回應(yīng)行為的差異性、多樣性做出解釋?zhuān)?］。有學(xué)者認(rèn)為地方政府回應(yīng)的積極性受到上級(jí)政府監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)壓力的影響［3］，也有學(xué)者指出互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)行導(dǎo)致政府輿論壓力倍增，使其回應(yīng)速度得到提升［4］。在諸如“市長(zhǎng)信箱”“12345熱線”等技術(shù)性回應(yīng)渠道制度化過(guò)程中，政府回應(yīng)民眾訴求成為獲取政績(jī)點(diǎn)的重要考量，因而促使一些地方政府能夠及時(shí)有效地回應(yīng)民眾訴求［5］。也有學(xué)者指出當(dāng)前我國(guó)民意訴求渠道的開(kāi)放性和政府管理體制的封閉性導(dǎo)致政府回應(yīng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性困境［6］。

二是政府回應(yīng)行為的因果機(jī)制分析。此種視角關(guān)注政府回應(yīng)民眾訴求行為中的各種運(yùn)行機(jī)制，用以解釋具體政府回應(yīng)行為中的因果關(guān)系。有學(xué)者指出我國(guó)政府回應(yīng)機(jī)制的五大基本要素為回應(yīng)主體、客體、對(duì)象、渠道和反饋，并進(jìn)一步將回應(yīng)機(jī)制劃分為控制型、管理型、參與型［7］。也有學(xué)者將政府積極介入訴求渠道管理的方式界定為公眾導(dǎo)向型政府回應(yīng)模式［8］。對(duì)政府回應(yīng)“阻滯”現(xiàn)象的分析關(guān)注為何在我國(guó)政府回應(yīng)制度愈發(fā)完善的背景下，仍舊產(chǎn)生回應(yīng)效率低、回應(yīng)不及時(shí)的現(xiàn)象，學(xué)者們給出諸如“有限回應(yīng)”［9］“壓力回應(yīng)”［10］“選擇性回應(yīng)”［11］等各種解釋。又如，將政府回應(yīng)作為政府決策的一種運(yùn)行機(jī)制，有學(xué)者指出回應(yīng)機(jī)制有助于提升政府決策的共同性和開(kāi)放性［12］，也有學(xué)者從信息技術(shù)運(yùn)用來(lái)分析網(wǎng)民政治話語(yǔ)如何被納入到政府回應(yīng)過(guò)程中來(lái)，成為民意表達(dá)的重要機(jī)制［13］。

三是過(guò)程視角下的政府回應(yīng)行為分析。此種微觀路徑關(guān)注具體訴求回應(yīng)過(guò)程中的政府行為邏輯及其特征。由于訴求表達(dá)和民意回應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、在具體情境中的政府與民眾互動(dòng)過(guò)程，因而不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)要在具體情境下研究政府與民眾互動(dòng)中的行為邏輯。有學(xué)者指出政府回應(yīng)過(guò)程中遵循利益至上的理性邏輯、公平優(yōu)先的價(jià)值邏輯和慣性主導(dǎo)的積習(xí)邏輯［14］。也有學(xué)者指出，政府對(duì)民眾訴求采取分類(lèi)回應(yīng)策略，如涉及民眾權(quán)利類(lèi)、政府及官員類(lèi)、公共事務(wù)類(lèi)等不同性質(zhì)的訴求，政府的反應(yīng)、處理和回應(yīng)時(shí)間都有不同［15］，產(chǎn)生鐘擺式回應(yīng)行為［16］等。有研究關(guān)注政府回應(yīng)過(guò)程中存在著政府主動(dòng)“制造回應(yīng)”來(lái)引導(dǎo)政府與民眾有效互動(dòng)［17］，還有研究關(guān)注基層選擇性應(yīng)付民眾訴求的發(fā)生機(jī)理［18］。

以上研究對(duì)于政府回應(yīng)的解釋具有積極意義，但從政府回應(yīng)的主客體關(guān)系來(lái)看，此種解釋皆是從政府主導(dǎo)論的角度出發(fā)分析政府回應(yīng)行為，對(duì)于民眾訴求結(jié)構(gòu)性特征有所忽略：一是未能分析當(dāng)前我國(guó)民意訴求表達(dá)渠道和制度設(shè)置具備何種結(jié)構(gòu)性特征，對(duì)政府回應(yīng)帶來(lái)什么樣的影響；二是未能區(qū)分民意訴求識(shí)別主體與事權(quán)責(zé)任主體的差異性，即政府內(nèi)部怎么分解民意訴求回應(yīng)責(zé)任，導(dǎo)致將政府回應(yīng)僅僅限定為政府對(duì)民眾訴求的識(shí)別和吸納，對(duì)事權(quán)主體回應(yīng)訴求有所忽略。此外，學(xué)界對(duì)于新的訴求表達(dá)方式關(guān)注較多，但未能有效關(guān)注各種渠道之間的差異性對(duì)于訴求表達(dá)帶來(lái)的影響，例如，網(wǎng)上訴求渠道增多并不一定減少實(shí)際訴求表達(dá)。

基于以上文獻(xiàn)綜述和分析，本研究的問(wèn)題是：在民意訴求得到政府有效識(shí)別情況下，政府回應(yīng)機(jī)制對(duì)于民意訴求的應(yīng)對(duì)過(guò)程和行為邏輯呈現(xiàn)出何種特征？具體而言，（1）在正式與非正式的渠道下，民眾利益訴求表達(dá)呈現(xiàn)出何種結(jié)構(gòu)性特征？（2）對(duì)于政府行政而言，民意識(shí)別主體與事權(quán)責(zé)任主體之間的訴求信息傳遞機(jī)制是否暢通？（3）為何產(chǎn)生政府回應(yīng)過(guò)程中的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象？

本研究所指的基層政府，即區(qū)縣級(jí)政府以及最低一級(jí)屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府。在基層治理中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并未建立起嚴(yán)格意義上的職能部門(mén)體系，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地治理權(quán)限不完備，因而，民眾“討說(shuō)法”的主要對(duì)象在于區(qū)縣級(jí)政府這一主體層級(jí)。具體的途徑包括書(shū)記信箱、區(qū)縣長(zhǎng)信箱、書(shū)記大接訪制度、12345熱線、區(qū)縣陽(yáng)光信訪平臺(tái)、區(qū)縣信訪局，以及各種非正式的網(wǎng)絡(luò)輿情平臺(tái)等。這些渠道呈現(xiàn)出多元化、多功能的特征，并且一些訴求吸納渠道設(shè)置了考核任務(wù)，即要求一定時(shí)限按照一定程序回應(yīng)民眾提出的訴求。這讓基層政府回應(yīng)民眾訴求，成為理解基層體制運(yùn)作的重要切入點(diǎn)。因而，民眾訴求的表達(dá)方式與體制運(yùn)作的基本邏輯之間存在一定的張力，導(dǎo)致基層政府雖然能夠充分吸納民眾訴求，但是訴求作為信息在政府系統(tǒng)內(nèi)識(shí)別、傳遞以及處理，卻呈現(xiàn)出相對(duì)的失效狀態(tài)。本研究即是分析體制吸納、回應(yīng)民意訴求過(guò)程中為何低效。

二、回應(yīng)結(jié)構(gòu)：訴求識(shí)別主體與屬事責(zé)任主體的內(nèi)在張力

當(dāng)前我國(guó)政府回應(yīng)制度強(qiáng)調(diào)政府廣開(kāi)言路和拓展民意訴求征集渠道，導(dǎo)致基層黨委政府建立起主體多元體系。由于政府訴求收集渠道依托于不同的職能部門(mén)和各屬地，而具體訴求所涉及的事權(quán)主體往往在于單一的職能部門(mén)，因而，在政府回應(yīng)過(guò)程中，存在著訴求收集責(zé)任主體與訴求涉及事權(quán)責(zé)任主體之間的信息傳YAjQhHYfvrU7dGbAnTlP/A==遞與轉(zhuǎn)換，構(gòu)成政府回應(yīng)的內(nèi)在張力。

（一）政府回應(yīng)過(guò)程中的主體類(lèi)型

1.基層政府內(nèi)的不同科層部門(mén)。有學(xué)者指出，縣級(jí)黨委、政府及社情民意機(jī)構(gòu)是民意訴求的主要辦理主體［19］。在政府回應(yīng)的過(guò)程中，科層意義上的政府回應(yīng)主體往往是不斷變化的。從基層科層制結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府回應(yīng)的主體類(lèi)型包括縣委、縣政府、縣級(jí)職能部門(mén)，以及更下一級(jí)的屬地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府。由于回應(yīng)主體存在層級(jí)差異，因而訴求人在向不同主體進(jìn)行訴求表達(dá)時(shí)，所得到的回應(yīng)行為有所差異。從廣義層面來(lái)看，只要是屬于黨和政府對(duì)民眾訴求的及時(shí)識(shí)別和處理，皆屬于政府回應(yīng)的范疇。

政府回應(yīng)主體具有兩個(gè)特征。其一，回應(yīng)主體只有在同一層級(jí)的政府及其職能部門(mén)，才構(gòu)成有效的訴求表達(dá)。其二，政府回應(yīng)主體會(huì)根據(jù)回應(yīng)的次數(shù)發(fā)生改變，即政府回應(yīng)部門(mén)的層級(jí)會(huì)因政府回應(yīng)的次數(shù)變動(dòng)而變動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，政府回應(yīng)過(guò)程先是從低層級(jí)主體回應(yīng)，再到高層級(jí)主體介入，最后回到基層政府及職能部門(mén)進(jìn)行回應(yīng)，但其回應(yīng)主體會(huì)根據(jù)不同的民眾訴求呈現(xiàn)不規(guī)則的變化［20］。而政府回應(yīng)中不同的主體類(lèi)型決定不同的回應(yīng)方式。面對(duì)民眾的訴求，政府職能部門(mén)在輿論壓力下一般選擇被動(dòng)回應(yīng)的方式給予回應(yīng)。在回應(yīng)載體的選擇上，民眾對(duì)黨委的訴求主要通過(guò)書(shū)記留言板、書(shū)記信箱等方式展開(kāi)互動(dòng)，對(duì)政府的訴求則主要通過(guò)市長(zhǎng)信箱、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站留言板等方式進(jìn)行。

2.正式與非正式渠道中的回應(yīng)主體。政府回應(yīng)是指在公眾利益最大化的原則下，政府對(duì)社會(huì)及公眾的訴求進(jìn)行制度整合的互動(dòng)過(guò)程［21］，這種互動(dòng)過(guò)程首先涉及政府回應(yīng)渠道的問(wèn)題。政府回應(yīng)渠道可劃分為兩類(lèi)，一類(lèi)是正式回應(yīng)渠道，一類(lèi)是非正式回應(yīng)渠道。正式回應(yīng)渠道是指在回應(yīng)組織系統(tǒng)內(nèi)，依據(jù)一定的組織原則進(jìn)行溝通與回應(yīng)的方式，如通過(guò)市長(zhǎng)信箱、市長(zhǎng)留言板、人大代表政協(xié)委員提交的民眾訴求意見(jiàn)、信訪件等向政府權(quán)力中樞表達(dá)民眾及個(gè)人訴求。

非正式回應(yīng)渠道是指正式回應(yīng)渠道之外的信息交流與傳遞，是正式回應(yīng)渠道的有機(jī)補(bǔ)充，主要是信息媒體，例如貼吧、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、微信公眾號(hào)、民意訴求小程序等。非正式回應(yīng)渠道往往能較為靈活且迅速地適應(yīng)民眾訴求的變化，精簡(jiǎn)政府回應(yīng)的程序，并能獲取大量通過(guò)正式回應(yīng)渠道難以獲得的信息。但在非正式回應(yīng)渠道上，新聞媒體作為政府信息公開(kāi)與回應(yīng)的重要載體，當(dāng)社會(huì)UxAMolH31Zy0ahECN/FBDQ==上出現(xiàn)不利于政府的負(fù)面信息時(shí)，政府需要及時(shí)取得回應(yīng)的主動(dòng)權(quán)。因此政府回應(yīng)主體發(fā)布信息與輿論引導(dǎo)均具有單向性，不重視雙向交流對(duì)話，流于形式并缺乏平等溝通意識(shí)［22］。

（二）屬事責(zé)任：民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體

訴求回應(yīng)的事權(quán)責(zé)任主體主要是具體的職能部門(mén)，即與民眾訴求直接相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)。這些業(yè)務(wù)部門(mén)是專(zhuān)項(xiàng)工作開(kāi)展的責(zé)任主體，具有行政法意義上的主體權(quán)力。由于民眾訴求大多是具體的事項(xiàng)及利益糾紛，有學(xué)者通過(guò)人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”21萬(wàn)多網(wǎng)民發(fā)帖和政府回應(yīng)資料，考察在網(wǎng)絡(luò)空間中民眾關(guān)注的議題類(lèi)型，發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)就業(yè)、交通、企業(yè)與文化娛樂(lè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題的關(guān)注度最高，其次關(guān)注較高的是環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育與社會(huì)治安等民生福利類(lèi)議題［23］。因而，在政府回應(yīng)民意訴求時(shí)，行政體系對(duì)訴求識(shí)別和吸納之后，還存在著將訴求交由具體的職能部門(mén)進(jìn)行問(wèn)題解決，即事權(quán)責(zé)任主體在訴求回應(yīng)中占有重要地位。

民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體會(huì)根據(jù)不同的議題歸屬、訴求主體以及議題的復(fù)雜程度采取不同的回應(yīng)策略。一般而言，較為強(qiáng)勢(shì)的訴求主體和復(fù)雜程度較低的議題更容易獲得地方政府的回應(yīng)，而相對(duì)弱勢(shì)的訴求主體且復(fù)雜程度較高的議題則難以得到地方政府的回應(yīng)。如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)類(lèi)議題因復(fù)雜程度較高，導(dǎo)致訴求回應(yīng)的事權(quán)主體做出的回應(yīng)性較低。農(nóng)業(yè)農(nóng)村與就業(yè)等相關(guān)的議題因訴求主體較為弱勢(shì)，則同樣導(dǎo)致回應(yīng)性較低。而拆遷征地等相關(guān)的議題不僅復(fù)雜程度高且訴求主體較為弱勢(shì)，因此訴求回應(yīng)的事權(quán)主體很少對(duì)此類(lèi)議題做出回應(yīng)。民眾訴求回應(yīng)的事權(quán)主體為相關(guān)職能部門(mén)，但職能部門(mén)與訴求人之間的溝通存在單向性，政府回應(yīng)的政治平等性與回應(yīng)能力建設(shè)較為薄弱。

在屬事責(zé)任制下，訴求回應(yīng)主體的作用與人的因素顯得十分重要。政府并非抽象的，政府工作人員是其重要組成部分。在政府回應(yīng)的過(guò)程中，訴求回應(yīng)的事權(quán)主體是與民眾訴求直接相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作開(kāi)展的責(zé)任主體，其中政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人發(fā)揮的作用最大。在基層政府中，主要領(lǐng)導(dǎo)人具有更為集中且實(shí)在的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)人不僅對(duì)基層政府工作人員的影響突出，對(duì)民眾訴求的回應(yīng)影響更是顯著。民眾訴求回應(yīng)渠道是否暢通，關(guān)鍵取決于基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視，主要領(lǐng)導(dǎo)的命令是訴求回應(yīng)主體的重要?jiǎng)恿ΑＰ枰⒁獾氖?，基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在政府回應(yīng)民眾訴求的過(guò)程中所發(fā)揮的作用并非完全根據(jù)科層制結(jié)構(gòu)下的部門(mén)分工責(zé)任，更多是按照越級(jí)干預(yù)發(fā)揮作用。一般情況下，民眾的訴求如果能夠獲得政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視，都會(huì)得到較好的政府回應(yīng)效果。當(dāng)前我國(guó)的地方政府回應(yīng)體制較為遲鈍，民眾認(rèn)識(shí)到政府領(lǐng)導(dǎo)人在政府回應(yīng)過(guò)程中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，當(dāng)制度無(wú)法滿(mǎn)足民眾的利益訴求表達(dá)時(shí)，民眾往往將希望寄托于政府領(lǐng)導(dǎo)人及上級(jí)政府部門(mén)，直接導(dǎo)致政府訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體出現(xiàn)分離。

（三）訴求回應(yīng)主體與事權(quán)責(zé)任主體的分離

從回應(yīng)過(guò)程來(lái)看，政府及行政負(fù)責(zé)人作為民眾訴求回應(yīng)的關(guān)鍵調(diào)節(jié)點(diǎn)，通過(guò)科層制傳導(dǎo)自上而下的制度壓力，從而影響與民眾訴求直接相關(guān)的職能部門(mén)對(duì)訴求的回應(yīng)程度，導(dǎo)致相關(guān)職能部門(mén)回應(yīng)民眾訴求時(shí)根據(jù)情景因素的差異而表現(xiàn)出不同回應(yīng)的態(tài)度。同時(shí)作為專(zhuān)項(xiàng)解決民眾訴求的責(zé)任主體在回應(yīng)民眾訴求時(shí)面臨的不是社會(huì)直接給予的壓力，而是自上而下傳導(dǎo)的制度壓力，使得民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體呈現(xiàn)脫鉤的狀態(tài)。即訴求來(lái)源渠道多樣，但多樣化的訴求收集主體，并不是這些訴求具體需要處理的事權(quán)責(zé)任主體。例如，一項(xiàng)涉及民眾宅基地的訴求，如果通過(guò)市長(zhǎng)信箱提交，市政府辦公室即是訴求回應(yīng)的主體，但這一事項(xiàng)的事權(quán)主體，即能夠處理和解決訴求的責(zé)任單位在于市政府職能部門(mén)——市住建局。根據(jù)屬地原則的要求，需要將涉及民眾宅基地的訴求分到相關(guān)責(zé)任單位并由其落實(shí)，因而此項(xiàng)訴求需要從市政府辦公室轉(zhuǎn)交到市住建局。在此過(guò)程中，市政府辦公室作為訴求回應(yīng)主體，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向訴求提出人做出回應(yīng)，同時(shí)，住建局也需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向訴求提出人做出回應(yīng)。因程序較為繁瑣，容易出現(xiàn)政府回應(yīng)不及時(shí)且不到位的現(xiàn)象，造成民眾對(duì)政府回應(yīng)的不滿(mǎn)。

在民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體分離的情況下，這種回應(yīng)模式不利于訴求信息在政府體系內(nèi)部傳遞，政府回應(yīng)鏈條被迫拉長(zhǎng)，回應(yīng)行為缺乏常規(guī)化與制度化操作，降低了政府回應(yīng)的效率與質(zhì)量。一方面，對(duì)于民眾訴求表達(dá)的信息收集、分類(lèi)、處理與反饋都需要一定的時(shí)間，在層級(jí)制結(jié)構(gòu)體制與條塊體制中，按照屬事責(zé)任原則，民眾訴求表達(dá)的信息不僅會(huì)在同一層級(jí)政府部門(mén)內(nèi)部流動(dòng)，也涉及不同層級(jí)政府間的溝通，訴求信息溝通影響到政府回應(yīng)的效率。民眾的訴求往往是復(fù)雜多變的，一項(xiàng)訴求可能涉及多個(gè)部門(mén)，即該項(xiàng)訴求可能需要多個(gè)事權(quán)主體進(jìn)行協(xié)商，接收訴求的回應(yīng)主體是否有權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)極大地影響了回應(yīng)質(zhì)量與效率，而質(zhì)量與效率是評(píng)價(jià)政府回應(yīng)力的重要指標(biāo)。另一方面，由于民眾訴求回應(yīng)主體與事權(quán)主體呈現(xiàn)脫鉤的狀態(tài)，導(dǎo)致政府在對(duì)民眾的訴求作出回應(yīng)時(shí)，對(duì)回應(yīng)載體的運(yùn)用隨意性較大，缺乏應(yīng)有的規(guī)范化與制度化。同時(shí)政府回應(yīng)的動(dòng)力并非來(lái)自社會(huì)與公眾的壓力，而是來(lái)自自上而下傳導(dǎo)的制度壓力，因此在實(shí)際操作中，政府往往將民眾提出的訴求與回應(yīng)形式化，忽略了政府為民眾解決直接利益訴求才是政府回應(yīng)的本質(zhì)所在。

三、政府回應(yīng)過(guò)程中的“回應(yīng)擁擠”產(chǎn)生邏輯

政府回應(yīng)過(guò)程中的“回應(yīng)擁擠”，即指由于訴求渠道的開(kāi)放性和多樣性，導(dǎo)致回應(yīng)過(guò)程呈現(xiàn)出民意表達(dá)的“強(qiáng)訴求”和政府被動(dòng)式的“弱回應(yīng)”，以至于政府回應(yīng)行為呈現(xiàn)出難以有效識(shí)別和篩選訴求人的真實(shí)意圖，并產(chǎn)生重復(fù)回應(yīng)和多次應(yīng)答卻難以有效解決訴求的困境。強(qiáng)訴求-弱回應(yīng)背景下所產(chǎn)生的回應(yīng)過(guò)程中“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象是當(dāng)前我國(guó)政府回應(yīng)制度和實(shí)踐機(jī)制的雙重結(jié)果。

（一）政府與民眾關(guān)系：“強(qiáng)訴求-弱回應(yīng)”特征

在既有的政府回應(yīng)制度背景下，正式回應(yīng)渠道的多樣化促使民眾提出訴求的有效渠道大大增加，同時(shí)，由于訴求表達(dá)具有個(gè)體差異性，推動(dòng)民眾在訴求表達(dá)時(shí)往往采取多渠道的形式進(jìn)行。因而，當(dāng)作為整體性的地方政府在通過(guò)不同渠道獲取民眾訴求時(shí)，地方黨政體制需要就來(lái)源廣泛的民意訴求進(jìn)行有效的、及時(shí)的回應(yīng)，以至于產(chǎn)生“強(qiáng)訴求-弱回應(yīng)”的特征。

1.強(qiáng)訴求的產(chǎn)生：多樣性和剛性訴求表達(dá)機(jī)制

民意強(qiáng)訴求的產(chǎn)生，即在訴求多樣性機(jī)制下，訴求能夠通過(guò)有效的方式為政府所接受，但此種訴求表達(dá)對(duì)于政府而言并不構(gòu)成行政責(zé)任，政府回應(yīng)的要求在于對(duì)民眾訴求的及時(shí)回應(yīng)。強(qiáng)訴求并未能夠有效轉(zhuǎn)化為回應(yīng)主體的有效回應(yīng)、積極回應(yīng)，行政體系對(duì)于民意強(qiáng)訴求往往采取“不出事”“事后回應(yīng)”“甩鍋”等方式來(lái)處理，這即體現(xiàn)出政府回應(yīng)出現(xiàn)強(qiáng)壓力但未能維持治理有效性。民眾訴求表達(dá)渠道增多以后，導(dǎo)致政府需要抽出一定的行政資源來(lái)吸收民意訴求。訴求表達(dá)機(jī)制BJWBq4LfY9Jta/5tvPPEe2n7T8Pu7/vc+/4JbaUAZrw=本意是為了廣開(kāi)言路，使得民意訴求表達(dá)能夠有效對(duì)接政府行政體系，即民眾有訴求能夠找到政府進(jìn)行適當(dāng)表達(dá)。當(dāng)前我國(guó)的民意訴求表達(dá)渠道較為豐富，對(duì)于提升政府吸納民意的能力有積極的作用。但由于行政體制的內(nèi)部主體較為多元，將一些非正式回應(yīng)主體納入到訴求吸納對(duì)象中來(lái)，使得政府需要耗費(fèi)一定的行政資源來(lái)對(duì)民眾訴求進(jìn)行回應(yīng)。

2.弱回應(yīng)現(xiàn)象：壓力機(jī)制下的政府被動(dòng)策略

由于政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)是政府形象和治理能力的重要體現(xiàn)，因而不少地方政府注重對(duì)民意的及時(shí)回應(yīng)。同時(shí)，由于在諸種回應(yīng)制度規(guī)定中，例如信訪件的回應(yīng)有嚴(yán)格的時(shí)間和程序規(guī)定，使得政府回應(yīng)行為必須按照一定的程序來(lái)進(jìn)行。因而，過(guò)度注重回應(yīng)形式將對(duì)回應(yīng)效果產(chǎn)生影響。一些政府回應(yīng)的創(chuàng)新被納入到政府亮點(diǎn)工作考核之中，來(lái)自上級(jí)政府和部門(mén)的考核壓力，使得地方政府必須有效應(yīng)對(duì)民意訴求。在諸如“12345”“市長(zhǎng)熱線”等標(biāo)準(zhǔn)化的回應(yīng)制度規(guī)定下，政府回應(yīng)變成一種責(zé)任機(jī)制和壓力機(jī)制，即回應(yīng)行為是否標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，成為考評(píng)政府回應(yīng)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。此種行為邏輯導(dǎo)致政府回應(yīng)的壓力增強(qiáng)，政府回應(yīng)的本質(zhì)產(chǎn)生一定程度的變異，不利于政府與訴求人的有效互動(dòng)。

（二）回應(yīng)過(guò)程不合理：難以精準(zhǔn)識(shí)別與缺乏有效整合

從訴求表達(dá)有效性來(lái)看，訴求人與行政體系內(nèi)事權(quán)責(zé)任主體的直接對(duì)接，是訴求表達(dá)最高效的理想化形式。例如，民眾具體的利益訴求需要直接與能夠解決此訴求的職能部門(mén)或直接相關(guān)屬地進(jìn)行對(duì)接，且后者能夠在行政職能范圍內(nèi)有效解決民眾提出的合理訴求。在此過(guò)程中，影響到政府回應(yīng)有效性的關(guān)鍵在于：政府對(duì)民意訴求的有效識(shí)別，行政體系對(duì)訴求意愿的有效傳遞。

1.行政體系難以精準(zhǔn)識(shí)別民意訴求

在壓力型體制下，職能部門(mén)缺乏直接對(duì)接訴求人進(jìn)行回應(yīng)的壓力和動(dòng)力，即無(wú)法對(duì)訴求人的意見(jiàn)進(jìn)行有效的回應(yīng)。因而政府拓展了多種訴求表達(dá)渠道，期望行政體系能夠廣泛地、深入地接收民意訴求。但廣泛增設(shè)渠道與訴求有效回應(yīng)并沒(méi)有較強(qiáng)的相關(guān)性，其原因在于訴求識(shí)別后，能否有效轉(zhuǎn)化和對(duì)接到具體的事權(quán)責(zé)任主體，以及其是否能夠及時(shí)有效地處理訴求。

由于訴求來(lái)源渠道的多樣化，以及責(zé)任主體之間的差異性，導(dǎo)致同樣訴求在多渠道上的提出，難以進(jìn)行有效的精準(zhǔn)識(shí)別。具體而言，多樣化的民意表達(dá)機(jī)制，使得訴求來(lái)源更加廣泛，行政體系內(nèi)的各種訴求識(shí)別主體，需要通過(guò)一定的行政資源來(lái)收集和預(yù)處理這些民意訴求。同時(shí)，還需要將民意訴求從識(shí)別主體有效轉(zhuǎn)移到事權(quán)責(zé)任主體。正如研究者曾到中部X市職能部門(mén)調(diào)研時(shí)，向市住建局負(fù)責(zé)民眾訴求回應(yīng)工作的干部了解到：同樣一個(gè)信訪件，前前后后我們需要多次多處回復(fù)，要給市委督查室、市政府辦公室、信訪局，甚至是電子政務(wù)辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），只要是他在這些渠道投遞過(guò)了的，我們都要給出正式回復(fù)，而且回復(fù)有時(shí)間限制，這樣導(dǎo)致我們每進(jìn)行一步，就要匯報(bào)一步。本來(lái)一個(gè)簡(jiǎn)短的時(shí)間，我們處理完了給他一個(gè)答復(fù)即可，結(jié)果因?yàn)槌绦蛞?guī)定，浪費(fèi)了大量時(shí)間，事情越拖越長(zhǎng)①。

2.行政體系在接收訴求后難以進(jìn)行差異化整合

由于民意訴求表達(dá)具有較強(qiáng)的個(gè)體差異性，因而此種差異性在通過(guò)多樣化的渠道進(jìn)行表達(dá)時(shí)，政府系統(tǒng)內(nèi)部的各平臺(tái)和責(zé)任主體，并未有適當(dāng)?shù)脑V求整合機(jī)制。即使在具有諸如“陽(yáng)光信訪平臺(tái)”等信息化技術(shù)手段支持下，民意訴求的差異性和個(gè)體化特征仍舊難以有效整合。在此背景下，政府回應(yīng)呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)付行為，即有什么訴求就對(duì)應(yīng)回復(fù)什么訴求，一旦訴求呈現(xiàn)大量的重復(fù)和相似，行政體系就難以去做出有效的調(diào)整和優(yōu)化。當(dāng)作者向督查室工作人員詢(xún)問(wèn)“何種方式能夠解決此問(wèn)題”時(shí)，工作人員J某稱(chēng)：

要明確訴求信息來(lái)源渠道，各種來(lái)源渠道要有一個(gè)初步的識(shí)別，不能什么事情都直接往我們這里集中，要把一些不必要的、不合理的訴求去除掉。另外，所有的意見(jiàn)來(lái)了以后，需要有一個(gè)整合、篩選，重復(fù)的、反復(fù)提過(guò)的、相似的，也要去掉。還要把回應(yīng)時(shí)間延長(zhǎng)一些，把一些老大難的問(wèn)題，留給相關(guān)部門(mén)去認(rèn)真處理，一次處理不好，就多次處理，你不解決，后面不停地投訴，又要花大量時(shí)間去回復(fù)，形式大于內(nèi)容了，解決不了真問(wèn)題②。

對(duì)于訴求識(shí)別主體與事權(quán)責(zé)任主體之間關(guān)于民意訴求信息傳遞是否通暢，J某稱(chēng)：

這個(gè)是通暢的，只要我這里交辦及時(shí)，他們都能夠收到訴求件，這些都是要登記，不停督促解決的。有一些影響比較大或者說(shuō)反復(fù)在上訪的問(wèn)題，市長(zhǎng)會(huì)不定期地問(wèn)，我們也要督他們做事，不然領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)起來(lái)一問(wèn)三不知，這不行③。

由此可見(jiàn)，民意訴求能夠有效在行政體系內(nèi)傳遞，但此種傳遞渠道所依靠的是政府條塊關(guān)系中的科層制邏輯，訴求信息并未在此過(guò)程中得到有效整合。由于訴求回應(yīng)主體與事權(quán)責(zé)任主體之間的分離，導(dǎo)致訴求信息溝通增加了政府回應(yīng)的成本。

（三）政府“回應(yīng)擁擠”：行政資源浪費(fèi)與回應(yīng)行為異化

在政府回應(yīng)過(guò)程中產(chǎn)生的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象，指的是當(dāng)前我國(guó)地方政府回應(yīng)制度背景下，由于民意訴求表達(dá)渠道機(jī)制繁多、訴求吸納主體與事權(quán)責(zé)任主體分離以及訴求回應(yīng)鏈條過(guò)長(zhǎng)等原因，導(dǎo)致的政府回應(yīng)過(guò)程中產(chǎn)生的訴求信息傳遞效率不高、責(zé)任主體不夠明確、政府回應(yīng)效率有限且造成行政資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。此種現(xiàn)象的產(chǎn)生表明地方黨政體制在與民眾訴求互動(dòng)時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的政府行為邏輯，也體現(xiàn)出開(kāi)放性體制對(duì)于民意訴求的認(rèn)知態(tài)度和回應(yīng)策略邏輯。

“回應(yīng)擁擠”的產(chǎn)生，體現(xiàn)出當(dāng)前我國(guó)地方黨政體制在回應(yīng)民意訴求時(shí)所采取的治理邏輯在于：利用多樣化渠道來(lái)提升政府對(duì)民意訴求的識(shí)別能力，以有效降低民意訴求信息不確定性對(duì)于政府治理風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)；在吸納民意訴求同時(shí)，地方行政體系能夠通過(guò)“屬事責(zé)任”將民意訴求傳遞至具體的職能部門(mén)來(lái)進(jìn)行壓力傳導(dǎo)；地方黨委政府通過(guò)強(qiáng)化訴求回應(yīng)過(guò)程的監(jiān)督管理，使民意訴求所涉及的問(wèn)題能夠得到有效的處理和解決。在此種治理邏輯下，政府動(dòng)員行政資源對(duì)民意訴求進(jìn)行吸收和回應(yīng)，但從本質(zhì)上來(lái)講，此種民意訴求政府回應(yīng)的鏈條過(guò)于冗長(zhǎng)。地方政府并未有效建立起訴求人與事權(quán)責(zé)任主體之間直接且有效的政府回應(yīng)機(jī)制。例如，訴求人由于不同訴求提交渠道的程序有所差異，導(dǎo)致同一訴求到達(dá)回應(yīng)主體的時(shí)間有先后，而在回應(yīng)主體向事權(quán)主體交辦訴求時(shí)，又產(chǎn)生時(shí)間上的差異。在此情況下，同一訴求表達(dá)在不同時(shí)間內(nèi)到達(dá)同一事權(quán)責(zé)任主體，因而，作為事權(quán)責(zé)任的主體，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)同一訴求做出不同的答復(fù)，導(dǎo)致相關(guān)職能部門(mén)需要針對(duì)同一訴求進(jìn)行多次回復(fù)。以至于在回復(fù)訴求人的過(guò)程中，多次產(chǎn)生諸如“您的意見(jiàn)正在辦理”“您的意見(jiàn)正在開(kāi)會(huì)研究中”的應(yīng)付性回應(yīng)。

四、提升政府回應(yīng)效率的對(duì)策與建議

基層體制與民眾在訴求表達(dá)和回應(yīng)上所產(chǎn)生的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象，并未否認(rèn)體制的合法性及有效性。但是，此種現(xiàn)象體現(xiàn)出體制與民眾互動(dòng)時(shí)存在程序不夠優(yōu)化、機(jī)制不夠順暢的不足。因而，需要從訴求回應(yīng)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制和回應(yīng)責(zé)任關(guān)系等方面治理政府回應(yīng)中的“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象。

（一）精簡(jiǎn)和優(yōu)化民意訴求吸納核心機(jī)制

當(dāng)前基層政府吸納民眾訴求的途徑和渠道較為繁多，且各種渠道之間缺乏協(xié)作和整合。這些關(guān)于民意表達(dá)、吸納渠道的制度設(shè)置，充分體現(xiàn)出黨和政府對(duì)民眾訴求的高度重視。在基于執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)制各種政府吸納民意的制度規(guī)定，的確是強(qiáng)化政府與社會(huì)有效互動(dòng)的治理機(jī)制。但是，由于訴求表達(dá)和吸納機(jī)制歸屬于不同主體，此種回應(yīng)制度的責(zé)任界定，使得不同的廣義的屬地政府這一主體之下，還存在著具體的行動(dòng)主體。同時(shí)，訴求吸納主體與訴求回應(yīng)主體又存在著差異性。例如，在全國(guó)推廣的“市長(zhǎng)信箱”制度，為民眾與政府核心部門(mén)的訴求表達(dá)對(duì)接提供了便利。但是，訴求如何從政府核心部門(mén)移交至具體的訴求回應(yīng)部門(mén)，則存在著機(jī)制不清晰、路徑不順暢的狀況。因而，在訴求表達(dá)和吸納的制度設(shè)置上，需要強(qiáng)化訴求信息渠道的正式性、權(quán)威性和有效性，使得政府與民眾的訴求互動(dòng)程序更加規(guī)范。在數(shù)字政府和智慧政府建設(shè)的新背景和新形勢(shì)下，需要進(jìn)一步整合原有的多渠道反映機(jī)制，便利民眾和政府之間的互動(dòng)，利用智能技術(shù)輔助處理民眾訴求，增強(qiáng)民意訴求的整體性回應(yīng)能力和有效辦理民意訴求的能力。

（二）優(yōu)化行政體系民意訴求整合機(jī)制

渠道分散、整合能力弱，是當(dāng)前基層政府訴求識(shí)別和吸納機(jī)制存在的不足。分散的訴求吸納渠道導(dǎo)致訴求難以得到初步整合，產(chǎn)生分散回應(yīng)、重復(fù)回應(yīng)等現(xiàn)象。因此，應(yīng)設(shè)立由專(zhuān)職部門(mén)對(duì)民意訴求進(jìn)行有效篩選和整理，使得民意訴求能夠類(lèi)型化、專(zhuān)業(yè)化、精準(zhǔn)化分流?？茖芋w制與民眾訴求的對(duì)接應(yīng)當(dāng)是多元、開(kāi)放和高效的。由于民意訴求存在著個(gè)體化、復(fù)雜性和不確定性，因而，科層體制需要將民意訴求進(jìn)行篩選、識(shí)別和整合，使民意訴求能夠更加精準(zhǔn)地移交到具體的政府職能部門(mén)，提高民意訴求對(duì)接的精準(zhǔn)度。推進(jìn)城市社會(huì)治理的信息化、數(shù)字化、智能化和智慧化改革，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿信息技術(shù)深度嵌入民意訴求服務(wù)領(lǐng)域，探索和應(yīng)用民眾訴求的智能分類(lèi)與分撥、智能客服機(jī)器人使用等技術(shù)。

（三）簡(jiǎn)化行政體系內(nèi)的訴求信息傳遞流程和督辦程序

民意訴求雖然能夠被基層政府充分吸納，即體制能夠迅速識(shí)別和接受民意訴求，但是民意訴求作為待處理的信息，卻在官僚體制內(nèi)部傳遞時(shí)缺乏整合機(jī)制和高效的分流渠道。同時(shí)，由于訴求在體制內(nèi)傳遞和處理時(shí)，是依托于屬事屬地責(zé)任壓力來(lái)進(jìn)行監(jiān)管的，這導(dǎo)致職能部門(mén)或者屬地是在“唯上”地回應(yīng)訴求，而不是直接對(duì)接民意訴求人的意見(jiàn)。因而，需要簡(jiǎn)化行政體系內(nèi)訴求信息傳遞的程序，使得訴求人能夠直接與解決事務(wù)的職能部門(mén)對(duì)接，使職能部門(mén)集中精力去回應(yīng)處理個(gè)體化訴求，減少其程序化回應(yīng)的次數(shù)，避免只注重回應(yīng)程序和輕視回應(yīng)效果的傾向，可通過(guò)相關(guān)創(chuàng)新制度的設(shè)置和技術(shù)手段的實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化行政體系內(nèi)訴求信息傳遞的程序。

（四）強(qiáng)化政府訴求回應(yīng)的整體性

就基層政府治理而言，要真正提升政府回應(yīng)能力，應(yīng)當(dāng)提高政府的整體性治理績(jī)效。雖然民眾訴求是個(gè)體化表達(dá)，但是民眾訴求也是集體意志的呈現(xiàn)。對(duì)于民眾集中反映的訴求，需要通過(guò)政府一攬子政策來(lái)集中解決，而不是通過(guò)重復(fù)回應(yīng)和問(wèn)題導(dǎo)向的治理策略。對(duì)于民意訴求而言，基層政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)諸如“政府十件實(shí)事”“民生事項(xiàng)”等納入政府工作報(bào)告的制度性公共項(xiàng)目來(lái)一攬子有效解決，從根本上解決民意訴求的問(wèn)題來(lái)源，以積極的政府治理行為和主動(dòng)治理來(lái)回應(yīng)廣大民眾的利益訴求。

五、總結(jié)與結(jié)論

民意訴求結(jié)構(gòu)性特征以及政府回應(yīng)機(jī)制將對(duì)政府行為產(chǎn)生影響。由于民眾訴求偏好側(cè)重于與自身利益相關(guān)的個(gè)體化訴求，因而導(dǎo)致民意訴求回應(yīng)的事權(quán)責(zé)任主體多是以具體業(yè)務(wù)工作為主的職能部門(mén)。而當(dāng)前我國(guó)地方政府回應(yīng)機(jī)制側(cè)重于“廣開(kāi)言路”，地方黨政體制內(nèi)部設(shè)立多元化渠道來(lái)吸收民意，即訴求接收主體的廣泛性與訴求事權(quán)責(zé)任主體的分散性存在內(nèi)在張力。此種結(jié)構(gòu)使得政府回應(yīng)過(guò)程中產(chǎn)生民意訴求吸納識(shí)別、訴求轉(zhuǎn)交和訴求回應(yīng)的流程，并且由于此流程涉及科層制內(nèi)不同的責(zé)任主體，因而在政府回應(yīng)過(guò)程中的訴求信息和壓力傳導(dǎo)，產(chǎn)生了一定的偏差，導(dǎo)致“回應(yīng)擁擠”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

民意訴求呈現(xiàn)出多維、零散和個(gè)體化特征，導(dǎo)致政府難以做到民意訴求精準(zhǔn)化識(shí)別。民意訴求呈現(xiàn)出愈發(fā)強(qiáng)烈的個(gè)體化特征，導(dǎo)致集體訴求降低而個(gè)人隨意性訴求、私人訴求增多。對(duì)于普通民眾而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道一級(jí)政府在政府回應(yīng)中是較低層次的政府主體，由此導(dǎo)致民眾往往向更上一級(jí)政府表達(dá)民意，而區(qū)市一級(jí)政府由于科層化凸顯而缺乏做群眾工作的空間，因而難以對(duì)民眾訴求進(jìn)行有效的熟知和理解。這種訴求表達(dá)特征與訴求對(duì)接方式的差異性邏輯，導(dǎo)致地方政府與民眾互動(dòng)時(shí)呈現(xiàn)出疏離感。雖然當(dāng)前我國(guó)設(shè)定了較為完備的民意訴求表達(dá)制度，但在政府治理過(guò)程中，訴求能夠被有效重視和回應(yīng)，仍舊依賴(lài)于行政體系對(duì)于訴求回應(yīng)壓力的感知程度，仍舊是被動(dòng)式的壓力回應(yīng)邏輯。

政府內(nèi)部組織構(gòu)成及其責(zé)任關(guān)系對(duì)于政府回應(yīng)效能有重要影響。地方政府由諸多明確的責(zé)任主體所構(gòu)成，而民意訴求往往有明確的事權(quán)責(zé)任主體，訴求表達(dá)機(jī)制即是要實(shí)現(xiàn)個(gè)體化的訴求表達(dá)與行政系統(tǒng)內(nèi)明確事權(quán)主體之間的有效對(duì)接。政府對(duì)民意訴求的及時(shí)回應(yīng)即是要實(shí)現(xiàn)具體責(zé)任主體與訴求人直接對(duì)接，并作出精準(zhǔn)回應(yīng)。當(dāng)前，由于民意訴求傳遞渠道和機(jī)制呈現(xiàn)出多維度特征，即民意訴求表達(dá)和吸納的制度設(shè)計(jì)存在冗雜的現(xiàn)象，政府識(shí)別民意訴求時(shí)難以有效集中和實(shí)現(xiàn)初步精準(zhǔn)識(shí)別，導(dǎo)致政府在回應(yīng)民意訴求時(shí)，出現(xiàn)追求回應(yīng)形式而忽略回應(yīng)效果的傾向，更加側(cè)重于動(dòng)用行政資源來(lái)解決訴求?！盎貞?yīng)擁擠”現(xiàn)象的產(chǎn)生，即是由于政府回應(yīng)需要行政體系內(nèi)的相關(guān)責(zé)任主體對(duì)訴求進(jìn)行有效的分類(lèi)、轉(zhuǎn)接和過(guò)渡，因而拉長(zhǎng)了訴求回應(yīng)的過(guò)程，降低了回應(yīng)效率。

黨政體制構(gòu)成地方政治運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性背景，政府與社會(huì)關(guān)系即處在這樣的結(jié)構(gòu)因素之中。對(duì)于地方政府而言，民意訴求是一種外部化和存在不確定性的治理因素。例如，民意訴求能夠促進(jìn)一些大型公共工程的有效落地，民意訴求也能夠在具體情境中演化成為影響地方政治生態(tài)的重要因素。在信息化時(shí)代，地方政府與民意訴求之間的互動(dòng)，成為輿論場(chǎng)域中的重要議題，這種來(lái)自于公共輿論上的評(píng)論壓力，也會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)于民意訴求的態(tài)度有所變化。另一方面，政府治理也是一項(xiàng)行政資源分配的過(guò)程，政府回應(yīng)民意訴求受到行政資源有限性的制約。民意訴求涉及的具體利益表達(dá)，通常需要政府動(dòng)員大量行政資源去解決和回復(fù)。在此種邏輯下，地方政府采取有選擇性的回應(yīng)和“消極回應(yīng)”來(lái)降低民意訴求回應(yīng)的壓力。

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①資料來(lái)源：訪談中部地區(qū)X市住建局科員HQ，編號(hào)：20201213HQ，訪談時(shí)間：2020年12月13日。

②③資料來(lái)源：訪談中部地區(qū)X市住建局科員HQ，編號(hào)：20201213HQ，訪談時(shí)間：2020年12月13日。

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Generative Logic and Governance Strategy of Grassroots

Government Response to Congestion

——Tracking Analysis Based on the Opinions of X City Mayor

Feng Xiucheng / Chen Wen

Abstract：In grass-roots governance， the diversified and multi-channel government response procedures lead to a “strong demand-weak response” relationship between the government and the public， and the functional responsibility increases the connection space between the public’s demands and functional departments， which leads to the phenomenon of “response congestion” in the process of government response. The “response congestion” of grassroots governments is reflected as follows： the diversity of channels shows a weak correlation with the unimpeded appeals， and the response system leads to scattered appeals sources and difficult to identify in advance; Under the materialistic responsibility， the main body of the response to the multi-channel appeals is the relevant functional departments， but the functional departments lack a direct communication mechanism with the appeals. The extension of the government response chain is the structural result of the bureaucratic administrative level and the system of assignment and supervision， so the response congestion shows an inevitable trend. To solve the “crowding” phenomenon in the response of grassroots governments， it is necessary to strengthen the core appeal channels， optimize the appeal information transmission process， clarify the response responsibilities of the subject matter， and use information technology to identify and screen appeals， so as to realize the effective docking and accurate response between the claimant and the subject matter and responsibility in the administrative system， and improve the response efficiency of the government.

Keywords：The Basic Level Government; Responsive Governance; Public Demand

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>