美國近年來制定的與制造業(yè)回流相關(guān)的政策

19世紀末至20世紀80年代，美國一直以原創(chuàng)性發(fā)明和龐大的制造業(yè)穩(wěn)居全球產(chǎn)業(yè)鏈頂端。從1894年工業(yè)總產(chǎn)值超越英國開始，美國經(jīng)濟總量占據(jù)世界首位達130年。二戰(zhàn)后，美國依靠軍事和經(jīng)濟實力建立起一套全球制度和規(guī)則體系，全面主導全球化歷史進程，“黃金美元”和“石油美元”等因素相互疊加，成就了美國作為世界制造和金融中心的強勢地位。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國企業(yè)發(fā)起了一場“再造戰(zhàn)役（reengineering campaign）”，通過制造和服務外包進行梯次轉(zhuǎn)移，將大量勞動和資源密集型、高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向新興經(jīng)濟體。制造業(yè)的外移流出，使美國步入了“產(chǎn)業(yè)空心化”的軌道。制造業(yè)增加值占GDP比重從1970年的22.7%下跌至2021年的11.1%。

2008年，美國經(jīng)濟在金融危機中遭遇重創(chuàng)，美式全球化體系隨之衰落和終結(jié)。全球化處于重塑和再造的歷史十字路口。

2013年我國提出了“一帶一路”倡議。以此為標志，推動全球化朝開放、包容、普惠、平衡、共贏的發(fā)展方向，開啟了全球化的新周期。2023年，我國以美元計價的國內(nèi)生產(chǎn)總值為美國的65%，我國科技和產(chǎn)業(yè)競爭力快速上升，與美國的差距不斷縮小。隨著“70%魔咒”被打破的危機感，美國將對中國打壓遏制的觸角從貿(mào)易延伸到科技、金融、投資、文化、軍事等多個領(lǐng)域。實現(xiàn)超越的真正動力來自科技革命和產(chǎn)業(yè)革命。由此，美歐與我國在科技和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“脫鉤斷鏈”的趨勢不斷深化。美國政府將重振高科技、高附加值的先進制造業(yè)作為長遠發(fā)展戰(zhàn)略，出臺了一系列政策措施，意在夯實國家經(jīng)濟基礎(chǔ)和全球競爭力。

（一）奧巴馬政府的“再工業(yè)化”布局

奧巴馬政府布局“重振美國制造業(yè)”戰(zhàn)略，對內(nèi)增加政府投資以推動“再工業(yè)化”，對外鼓勵出口以逆轉(zhuǎn)長期以來的國際收支逆差。2009年2月，奧巴馬政府出臺《美國復興和再投資法案》（American Recovery & Reinvestment Act，ARRA），投入7000多億美元支持國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展；同年9月和12月出臺《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：促進可持續(xù)增長和提供優(yōu)良工作機會》和《重振美國制造業(yè)框架》，推出以技術(shù)創(chuàng)新帶動制造業(yè)和新興工業(yè)的全面規(guī)劃，并以此促進就業(yè)。2010年8月，奧巴馬簽署了《2010年制造業(yè)振興法案》（Unite States Manufacturing Enhancement Act of 2010），投入制造業(yè)170億美元，提高國家制造業(yè)的綜合實力；同年1月推出鼓勵國家出口倡議，2010-2014年出口倍增計劃，以促進經(jīng)濟增長，解決約200萬人就業(yè)崗位。還連續(xù)修訂《1930年關(guān)稅法案》，促進本國制造，削減貿(mào)易赤字。

在重拾先進制造業(yè)戰(zhàn)略中，奧巴馬執(zhí)政時期還推出《美國復興和再投資法案》，加強政府對新能源行業(yè)的優(yōu)先發(fā)展和投入；以及出臺一系列法案，強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新的重要性。2011年出臺《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保我們的經(jīng)濟增長與繁榮》，明確創(chuàng)新主體，框定了7個優(yōu)先發(fā)展的重大創(chuàng)新領(lǐng)域，加強創(chuàng)新配套制度建設(shè)。同年推出《先進制造業(yè)伙伴計劃》，提出成立先進制造伙伴指導委員會，形成“官產(chǎn)學研”的合作模式，2012年形成的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略規(guī)劃》得到了后繼政府的接續(xù)完善（見表1）。

（二）特朗普政府制定“美國優(yōu)先”產(chǎn)業(yè)政策

特朗普強調(diào)發(fā)展新興技術(shù)以保持美國的全球領(lǐng)導力，并加強對先進制造技術(shù)的支持和推廣；將奧巴馬以內(nèi)生為主的“重振美國制造業(yè)”修訂為“制造業(yè)回流”計劃。將大額財政支持轉(zhuǎn)向稅收（包括關(guān)稅、企業(yè)稅和個稅）改革，降低家庭和企業(yè)負擔；吸引跨國企業(yè)攜帶資本、技術(shù)、人才回流；發(fā)布《制造業(yè)就業(yè)主動性計劃》，為鼓勵制造業(yè)設(shè)立了貿(mào)易和制造政策辦公室。此外，政府大幅調(diào)整對外經(jīng)貿(mào)政策規(guī)則，從多邊轉(zhuǎn)向雙邊，如退出“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）和重新簽訂“美加墨協(xié)定”（USMCA），意圖重新主導對全球貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)。特朗普通過提高進口關(guān)稅和展開“301調(diào)查”發(fā)動中美貿(mào)易戰(zhàn)，并通過《中國行動方案》打擊中國的“千人計劃”。

2018年，特朗普政府發(fā)布《先進制造美國領(lǐng)導力戰(zhàn)略》第二版，提出發(fā)展先進制造業(yè)三大目標，將“技術(shù)、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進制造業(yè)領(lǐng)導地位的核心要素；2020年發(fā)布《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，明確20項關(guān)鍵與新興技術(shù)的優(yōu)先領(lǐng)域清單，強調(diào)將國家戰(zhàn)略與技術(shù)戰(zhàn)略相統(tǒng)一，掌握技術(shù)話語權(quán)并保持領(lǐng)導力。對奧巴馬的戰(zhàn)略部署進行重大調(diào)整，從發(fā)展中高端制造業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展關(guān)鍵和新興技術(shù)的國家戰(zhàn)略高度（見表2）。

（三）拜登政府的“供應鏈韌性”建設(shè)

2021年，拜登政府推出《美國就業(yè)計劃》和《基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)法案》，分別通過金額達2.29萬億美元和1.2萬億美元的基建投資，旨在創(chuàng)造上百萬就業(yè)崗位、重建交通、電力、網(wǎng)絡通信等國家基礎(chǔ)設(shè)施，為先進制造業(yè)發(fā)展提供包括研發(fā)、制造和就業(yè)培訓。

4月，推出《美國制造稅收計劃》，通過總額約2萬億的新稅收計劃，將公司征稅由21%增加至28%，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供財力保證。拜登政府簽署《關(guān)于確保未來由美國工人在美國制造行政令》，將聯(lián)邦政府采購美國貨的占比從55%提高至75%，確保關(guān)鍵供應鏈的本土化生產(chǎn)。在多項法案和計劃的合力下，以政府大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來振興美國制造業(yè)。

美國政府和企業(yè)在保障供應鏈安全方面達成了共識。2021年1月，拜登簽署了《美國供應鏈行政令》，對半導體制造、電動汽車電池、關(guān)鍵礦物材料和醫(yī)藥等四類關(guān)鍵產(chǎn)品的供應鏈進行審查，重新評估供應鏈的安全性。政府推出了一系列支持制造業(yè)回流美國的扶持措施。

2022年8月，拜登簽署《2022年芯片與科學法案》和《2022年通脹削減法案》，向芯片產(chǎn)業(yè)提供約527億美元資金，向新能源汽車、太陽能、風力、氫能源以及與氣候相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入約3690億美元補貼，以吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈和企業(yè)的發(fā)展，并促進先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈回流。拜登政府還推出《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略》、《關(guān)鍵與新興技術(shù)清單》和《美國政府關(guān)鍵與新興技術(shù)的國家標準戰(zhàn)略》，從制造實體、技術(shù)創(chuàng)新到技術(shù)標準各方面完善產(chǎn)業(yè)科技政策體系，確保其在全球經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域的長期競爭優(yōu)勢。

在對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系方面，拜登政府一方面通過建立《印太經(jīng)濟框架》（IPEP）來分散跨國供應鏈、減少對中國的依賴，另一方面通過與日本、韓國和中國臺灣建立《芯片四方聯(lián)盟》掌握半導體產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)，成立“美國-東亞半導體供應鏈韌性工作組”。美國與歐盟達成的《跨大西洋貿(mào)易及投資伙伴協(xié)議》（TTIP）涉及服務貿(mào)易、政府采購、原產(chǎn)地規(guī)則、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、農(nóng)業(yè)、海關(guān)和貿(mào)易便利化，與歐盟建立的“貿(mào)易和技術(shù)理事會（TTC）”在人工智能、量子技術(shù)、6G技術(shù)、半導體技術(shù)、生物技術(shù)、清潔能源、出口管制和捍衛(wèi)人權(quán)等八個領(lǐng)域加強合作關(guān)系，形成高效的協(xié)調(diào)機制，為美國全球產(chǎn)業(yè)鏈分工與布局，全方位主導盟友的一致行動提供有利契機（見表3）。

（四）美國先進制造業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展步驟

美國三屆政府圍繞制造業(yè)振興和產(chǎn)業(yè)鏈韌性戰(zhàn)略，內(nèi)外雙管齊下，步步為營、絲絲入扣，逐漸構(gòu)筑由法案、行政令、關(guān)鍵與新興技術(shù)戰(zhàn)略等多層次、綜合性體系，實現(xiàn)宏觀、中觀、微觀立體化的系統(tǒng)設(shè)計。三屆政府有不同的政策側(cè)重，但都聚焦于確保美國制造技術(shù)領(lǐng)先全球的總目標。通過強勢外交和優(yōu)化營商環(huán)境，美國在高端制造業(yè)回流本土、中低端制造業(yè)向近岸和友岸遷移的布局，基本實現(xiàn)了全球產(chǎn)業(yè)鏈格局的重構(gòu)。

保持先進制造業(yè)戰(zhàn)略高度的連續(xù)性，有賴于歷屆政府在制度設(shè)計和計劃實施中的系統(tǒng)性和連貫性。從教育培訓、基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)到應用推廣，都體現(xiàn)了其戰(zhàn)略特點：（1）前瞻性和可行性；（2）任務清晰，機構(gòu)分工合作；（3）實施部門和人員的專業(yè)性；（4）政策和項目高度透明，接受公眾和法律監(jiān)督，杜絕職權(quán)濫用和腐??；（5）政府對科研機構(gòu)和企業(yè)僅提供政策引導，不參與各實體具體決策。

在戰(zhàn)略實施中，美國的國家科學基金會、商務部、國防部、能源部等對先進制造相關(guān)的跨部門分工協(xié)作發(fā)揮著關(guān)鍵作用。具體計劃和項目包括：科學基金會負責先進制造和制造系統(tǒng)集成計劃（MSI）、未來制造計劃（FM）、制造創(chuàng)新國家網(wǎng)絡計劃（NNMI）、增材制造推進計劃（AM Forward），國防部負責制造技術(shù)計劃（ManTech）、先進制造技術(shù)聯(lián)盟計劃（AM Tech），能源部負責先進制造技術(shù)路線圖計劃（MFG Tech）等（見表4）。

美國制造業(yè)回流和全球產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整現(xiàn)狀

在一系列政策措施推動下，美國基本遏止了制造業(yè)下滑的趨勢。2010 - 2021年，制造業(yè)增加值年均增速1.8%，2021年新冠疫情后，增速反彈至6.7%，高于GDP增速（5.9%），制造業(yè)增加值規(guī)模首次邁上2.5萬億美元的新臺階。

制造業(yè)就業(yè)人數(shù)從2010年的1159.5萬人增加至2022年的1293.4萬人（與此相對照，2000 - 2009年減少了580.5萬人），實現(xiàn)了“V形”反轉(zhuǎn)?！盎匕冻h”機構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，2010 - 2022年，回流制造業(yè)企業(yè)公告的新增就業(yè)崗位近160萬個。

（一）美國對中國實施脫鉤斷鏈

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)具有大國競爭的政治化、逆全球化、全球經(jīng)濟治理體系碎片化等新特點。在兼顧效率和安全的前提下，全球產(chǎn)業(yè)鏈格局正在朝著本土化、區(qū)域化和多元化的方向變化。

美西方對中國制造產(chǎn)業(yè)的脫鉤斷鏈主要表現(xiàn)為：低端制造業(yè)向東南亞、南亞和墨西哥轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)向歐盟、美國以及日本回流。新冠疫情的暴發(fā)使得歐洲各國意識到其關(guān)鍵物資供應能力下降，基于供應鏈安全性和韌性的考慮，輔以《歐洲藥物戰(zhàn)略》，歐盟各國加速醫(yī)療醫(yī)藥制造業(yè)的回流，對華制造業(yè)投資主要集中于汽車制造和石化產(chǎn)業(yè)，總體外遷規(guī)模較小。日資制造企業(yè)主要以回流和轉(zhuǎn)移兩個方向撤離中國（見表5）。

（二）美國制造業(yè)回流現(xiàn)狀

美國制造業(yè)回流的趨勢顯得強勁與持久，且重點聚焦于縮短供應鏈。在美國看來，中國是其較大的貿(mào)易依存度、單一來源和地緣政治風險的最高組合。2010-2023年，美國回流企業(yè)和外商直接投資（FDI）所創(chuàng)造的工作崗位，分別為150206和137093個，美國企業(yè)回流創(chuàng)造的就業(yè)崗位的87%來源于亞洲地區(qū)，中國是美國企業(yè)第二大回流來源地，僅次于韓國。其中，電動汽車電池、太陽能等替代性進口領(lǐng)域的回流通常來源于中國，而芯片行業(yè)主要來源于中國臺灣。

在供應鏈多元化方面，美國促使勞動和資源密集型產(chǎn)品的進口來源多樣化。2013-2023年，美國從中國進口這些產(chǎn)品的份額急劇下降。此類生產(chǎn)企業(yè)因勞動成本高，故將此類制造業(yè)遷至“友岸”國家；因而2023年越南出口至美國的份額快速增長。2018-2023年，美國從中國進口份額占比下降至與歐盟持平，產(chǎn)業(yè)鏈近岸回流，使得墨西哥成為承接美國低技能技術(shù)密集型產(chǎn)品的第三大出口國。在中等技能技術(shù)密集型產(chǎn)品的進口方面，來自中國的進口份額大幅減少，2013 - 2023年，美國從墨西哥的進口占比增長明顯。2018 - 2023年，美國在高技能、技術(shù)密集型產(chǎn)品進口集中度中，中國所占份額明顯下降，歐盟躍升為第一大進口來源。

（三）美國制造業(yè)建造投入高速增長

持續(xù)加速制造業(yè)回流，推動了美國制造業(yè)相關(guān)建造投入高速增長。2022年，美國制造業(yè)建造總投入1275億美元，環(huán)比增長36.5%，在非住宅類建造總投入中占比12.0%，而過去該占比的增長僅為個位數(shù)；2023年，制造業(yè)建造總投入2313億美元，環(huán)比增長81.3%，占比17.6%；2024年1-7月，制造業(yè)建造總投入1617億美元，環(huán)比增長27.9%，占比19.1%，成為推動美國建造業(yè)投入的重要驅(qū)動力。

（四）制造業(yè)回流來源地多元化

根據(jù)kearney《美國制造業(yè)回流指數(shù)》報告調(diào)查，在歐盟的美國企業(yè)2021和2022年間回流增加，回流企業(yè)創(chuàng)造的新就業(yè)崗位占總新增就業(yè)的13%，2023年更是達到了34%。

根據(jù)“回岸協(xié)議”統(tǒng)計，除常規(guī)的機械制品之外，美國電動汽車電池和太陽能組件等大批量產(chǎn)品仍然來自中國，芯片通常來自中國臺灣。將回流和FDI結(jié)合來看，排名前五位的國家是韓國、中國、日本、德國和英國。

2023年，大多數(shù)回流美國的崗位都來自亞洲（87%），其次是西歐（5%）和北美（5%）。FDI崗位主要來自亞洲（42%）和西歐（41%）。美國對大量FDI的吸引力，源于其市場機會、融資能力、穩(wěn)定的法治環(huán)境、技術(shù)優(yōu)勢、戰(zhàn)略利益以及包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的優(yōu)惠條件。

（五）近岸/友岸轉(zhuǎn)移勢頭正旺

美國企業(yè)將縮短供應鏈，近岸外包近年來勢頭正旺。2023年，美國企業(yè)近岸遷移中75%來源于亞洲地區(qū)，其中80%的企業(yè)將生產(chǎn)鏈轉(zhuǎn)移至墨西哥。墨西哥已經(jīng)超過中國成為美國最大的貿(mào)易伙伴。

美國本土不可能對所有產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)全面覆蓋，近岸外包或可靠的友岸外包，都是其放棄遠岸外包，選擇本土回流之外的必要選項。據(jù)美國統(tǒng)計，墨西哥成為近岸回流的首選，對美國出口占其總出口的40%，而中國對美出口只占其總出口的13.99%。

在友岸轉(zhuǎn)移方面，美國加速將勞動密集型制造業(yè)轉(zhuǎn)移至東南亞等“友好國家”，促進了這些國家的出口增長，卻擠占了我國勞動密集型產(chǎn)品的出口市場。2023年，美國從14個亞洲低成本國家和地區(qū)的進口額下降了1430億美元，其中從我國進口額下降了20%（1050億美元）。為了適應出口市場的變化，我國通過轉(zhuǎn)運和再加工方式，增加了對美國外其他進口國的出口。

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