摘 要：智能社會背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制面臨著規(guī)制理念革新、參與主體擴大、規(guī)制手段多元與規(guī)制規(guī)范龐雜的新特點。當前構(gòu)成檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系包括法律法規(guī)層面、黨內(nèi)法規(guī)層面、檔案工作標準層面以及其他規(guī)范性文件層面四個面向；檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的基本內(nèi)容面貌則由制定檔案數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則、確立檔案數(shù)據(jù)安全保護機制以及出臺檔案數(shù)據(jù)跨境流動具體辦法三項基本類別構(gòu)成。面對檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系存在的規(guī)制理念、主體、手段和效果等方面的不足，應當從革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念、引導多方主體有序參與、豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容以及解釋與協(xié)調(diào)既有規(guī)范內(nèi)容四個方面予以完善。

關鍵詞：檔案數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理；規(guī)制；依法治檔

分類號：G271.3

An Outline of Archival Data Regulation in the Intelligent Society

He Xiaoqin1，2

（ 1.Development Strategy and Cooperation Center Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121； 2. Zhejiang Laboratory of Philosophy and Social Sciences-Laboratory of Intelligent Society and Governance， Zhejiang Lab， Hangzhou， Zhejiang 311121 ）

Abstract： The regulation of archival data in the context of an intelligent society is confronted with a number of new challenges， including the emergence of innovative regulatory concepts， the expansion of the number of subjects involved in the regulatory process， the diversification of regulatory instruments and the increasing complexity of regulatory norms. The current normative system of archival data regulation encompasses four aspects： laws and regulations， intraparty rules and regulations， standards of archival undertakings and other normative documents. The fundamental content of archival data regulation is constituted by three principal categories： the formulation of archival data classification and grading rules， the establishment of archival data security and protection mechanisms， and the introduction of specific measures for the cross-border flow of archival data. In light of the shortcomings of the extant archival data regulatory system with respect to regulatory concepts， subjects， means and effects， it is necessary to implement improvements in four key areas. These include the reformulation of the concept of archival data regulation， the guidance of the orderly participation of multiple subjects， the enrichment of the existing regulatory means and contents， and the interpretation and coordination of the existing normative contents.

Keywords： Archival Data； Data Governance； Regulation； Archival Management According to Law

智能社會背景下，檔案數(shù)據(jù)的規(guī)模呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢，其形態(tài)也日趨多樣化，從傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案到數(shù)字檔案，再到大數(shù)據(jù)檔案，檔案數(shù)據(jù)的形態(tài)和管理方式正在發(fā)生著深刻變革。如何構(gòu)建一個科學、合理、有效的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，確保檔案數(shù)據(jù)在智能社會中發(fā)揮積極作用，成為亟待解決的重要課題。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的建設是一個系統(tǒng)工程，需綜合考慮技術(shù)、法律、倫理等多個層面。本文旨在探討智能社會背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的構(gòu)建綱要。首先，分析智能社會檔案數(shù)據(jù)的基本含義及其所呈現(xiàn)的新特點；其次，探討檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系與內(nèi)容構(gòu)成；最后，討論當前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足與完善路徑，以期勾勒出檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的基本框架。

1 智能社會下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的概念內(nèi)涵

1.1 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的含義

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制是由“檔案數(shù)據(jù)”與“規(guī)制”兩個詞語構(gòu)成的偏正結(jié)構(gòu)式短語，語義重心落腳在“規(guī)制”二字上，被規(guī)制對象是檔案數(shù)據(jù)。檔案學界目前對“檔案數(shù)據(jù)”的認識尚處于討論之中，本文選取金波教授對檔案數(shù)據(jù)作出的定義，將“檔案數(shù)據(jù)”界定為“數(shù)據(jù)化的檔案信息及具備檔案性質(zhì)的數(shù)據(jù)記錄”[1]。檔案的“數(shù)據(jù)”屬性和數(shù)據(jù)的“檔案”價值構(gòu)成檔案數(shù)據(jù)的底層邏輯代碼，可以用一個公式加以概括總結(jié)：檔案數(shù)據(jù)化 + 數(shù)據(jù)檔案化 = 檔案數(shù)據(jù)。[2]

“規(guī)制”一詞對應于英文單詞“regulation”，其譯法首見于朱紹文等翻譯的《微觀規(guī)制經(jīng)濟學》。[3]作為術(shù)語，規(guī)制已廣泛應用于社會科學領域，但定義尚不統(tǒng)一。[4]本文采用著名規(guī)制學者布萊克的定義，認為“規(guī)制”是指有意使用權(quán)力，根據(jù)既定標準，運用信息搜集和行為修正等工具，來影響其他當事人的行為過程。[5]顯然，布萊克的這一定義未明確規(guī)制主體。依照規(guī)制主體的公私屬性，可以作出“私人規(guī)制”與“公的規(guī)制”這一基礎分類：“由私人進行的規(guī)制，譬如私人（父母）約束私人（孩子）的行動，稱之為‘私人規(guī)制’；由社會公共機構(gòu)進行的規(guī)制，是由司法機關、行政機關以及立法機關進行的對私人及經(jīng)濟主體的規(guī)制，稱之為‘公的規(guī)制’”[6]。作為概念的“私人規(guī)制”一詞，是對于作為現(xiàn)象的私主體（包括企業(yè)、個人或其他組織）依據(jù)合同、法律或政府機構(gòu)授權(quán)、委托以及自身使命獲得相應“權(quán)力”，獨立或參與經(jīng)濟、社會規(guī)制現(xiàn)象的總結(jié)和理論概括。[7]規(guī)制理論對于“權(quán)力”持包容性觀念[8]，認為“權(quán)力意味著在一種社會關系內(nèi)，自己的意志即使遭到反對也能貫徹的任何機會，而不管這些機會建立在什么基礎上”[9]，故而企業(yè)、個人或者其他組織等私主體均可以成為規(guī)制主體，這與傳統(tǒng)檔案管理理念中僅將權(quán)力賦予有權(quán)國家機關或機構(gòu)的做法有所不同。

由此來看，“規(guī)制”一詞屬于動詞詞類，邏輯上至少包含著三個要素：規(guī)制主體（動作發(fā)起者）、被規(guī)制主體（動作承受者）及被規(guī)制對象（動作作用對象）。綜上，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制意指：公私規(guī)制者通過使用（包容性）權(quán)力，根據(jù)既有的特定檔案數(shù)據(jù)規(guī)制準則，綜合運用信息搜集和行為修正等手段，對被規(guī)制主體所擁有的數(shù)據(jù)化檔案信息及具備檔案性質(zhì)的數(shù)據(jù)記錄進行合規(guī)性判斷，并采取相應處理措施的行為。

1.2 智能社會下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的特點

規(guī)制理論并非一成不變，而是隨著時代與實踐的發(fā)展進行著相應的理論修正。因此，規(guī)制理論作用于智能社會下的檔案數(shù)據(jù)必然存在著與以往檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實踐所不同之處，主要體現(xiàn)在四個方面：尋求更佳規(guī)制理念、希冀相關主體參與、呼喚多元規(guī)制手段和必然龐雜的法律法規(guī)。具體而言，規(guī)制理念不僅是規(guī)制技巧層面的問題，更是一個涉及政策制定、資源配置、法律法規(guī)完善等多個方面的系統(tǒng)性問題；改變過去以檔案主管部門為單一規(guī)制主體的局面，構(gòu)建多元化的規(guī)制主體結(jié)構(gòu)，是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實踐發(fā)展的必然趨勢；傳統(tǒng)單一的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制手段已然難以應對復雜多變的現(xiàn)實情況，應當不斷完善和優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)規(guī)制手段；同時，當前各類法律法規(guī)之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，其規(guī)范對象相互交織，現(xiàn)行有效的八千多部法律法規(guī)均不同程度地涉及檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容。

2 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系與內(nèi)容構(gòu)成

2.1 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范體系是指現(xiàn)行有效的可以作為規(guī)制依據(jù)的各級各類法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、標準以及其他規(guī)范性文件中，涉及檔案內(nèi)容的文本，主要包括四個類別。

（1）法律法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

法律法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指廣義的國家法律中涉及檔案事宜的法律條款，這些法律條款依照法律位階理論，自上而下大體構(gòu)成一個金字塔式的復雜規(guī)制體系（如圖1所示），依次包括法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。對國家法律法規(guī)庫、國家行政法規(guī)庫和國家規(guī)章庫分別進行檢索，經(jīng)統(tǒng)計核驗，截至2024年8月13日，現(xiàn)行有效的直接涉及檔案內(nèi)容的法律共有59部[10]，行政法規(guī)108部，監(jiān)察法規(guī)1部，各級各類地方性法規(guī)4497部，自治條例和單行條例329部，部門規(guī)章781部，地方政府規(guī)章2591部?？傮w上，我國法律法規(guī)層面涉及檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的現(xiàn)行有效法律法規(guī)達8284部，其中標題明確包含“檔案”二字的法律法規(guī)為72部。檔案內(nèi)容已然滲入法律法規(guī)內(nèi)容之中，足以看出檔案數(shù)據(jù)法律法規(guī)規(guī)制體系的龐大。

（2）黨內(nèi)法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

黨內(nèi)法規(guī)層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則這七類黨內(nèi)法規(guī)文本中涉及檔案內(nèi)容的條款。基于筆者的自建黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)行公開有效的直接涉及檔案內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)共有63部，包括條例15部、規(guī)則2部、規(guī)定24部、辦法20部、細則2部。其中，標題明確包含“檔案”二字的黨內(nèi)法規(guī)有5部，分別是《機關檔案工作條例》《干部人事檔案工作條例》《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》和《紀檢監(jiān)察機關案件檔案管理辦法》。可見，中國共產(chǎn)黨對干部人事檔案問題的高度重視，通過出臺三個不同層級的專項黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范全黨范圍內(nèi)的干部人事檔案工作。對干部人事檔案數(shù)據(jù)開展規(guī)制工作時，應綜合考慮并協(xié)調(diào)好涉檔黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的關系。

（3）檔案工作標準層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

檔案工作標準層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指專門針對檔案行業(yè)制定的一系列標準規(guī)范，該體系主要由國家檔案局歸口管理，旨在推動檔案數(shù)據(jù)的標準化、規(guī)范化和高效管理。通過查閱國家檔案局官網(wǎng)的檔案標準庫可知，檔案行業(yè)標準體系全面覆蓋了檔案分類、存儲、利用等多個關鍵環(huán)節(jié)。以紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作為例，該項工作的開展需要從機構(gòu)及人員、基礎設施、工作方案、管理制度、工作流程控制、工作文件管理、檔案數(shù)字化外包等方面做好組織和管理工作。相關機構(gòu)依照《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》（DA/ T 31—2017）等相關標準要求，確保紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作的規(guī)范進行。通過制定和實施一系列檔案數(shù)據(jù)行業(yè)標準，能夠有力提高檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的規(guī)范化水平。

（4）其他規(guī)范性文件層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系

其他規(guī)范性文件層面的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系，是指雖未形成完整的法規(guī)體系，但對檔案數(shù)據(jù)的管理、保護和利用具有指導意義的政策、規(guī)范性文件。其中，國家檔案局單獨或聯(lián)合特定部委發(fā)布的政策和規(guī)范性文件居于主導地位。這些規(guī)定雖法律位階相對較低，但在實際工作中發(fā)揮著不可替代的作用，全面覆蓋檔案數(shù)據(jù)收集、整理、存儲、傳輸、利用等各個環(huán)節(jié)。這一層面的規(guī)制體系是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作中不可或缺的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作中，應當全面考慮這些規(guī)定，確保檔案數(shù)據(jù)得到合理、有效的管理和利用。

2.2 檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容構(gòu)成

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制貫穿于檔案管理的八大環(huán)節(jié)中，既要體現(xiàn)檔案行業(yè)的獨特屬性，也不能忽視數(shù)據(jù)規(guī)制的一般規(guī)則，如此方能便于檔案數(shù)據(jù)的法益實現(xiàn)。檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的內(nèi)容構(gòu)成勾勒出檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的基本實體面貌，主要包括三個方面。

（1）制定檔案數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則

檔案數(shù)據(jù)分級分類標準是檔案數(shù)據(jù)管理的基本前提。對檔案數(shù)據(jù)進行分類分級的法律依據(jù)源自《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第二十一條，該條款明確了國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度的要求。2024年10月1日起實施的《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》（GB/T 43697—2024，以下簡稱《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》），為檔案數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則的制定提供了重要參考。就數(shù)據(jù)分類與分級的關系來看，兩者雖屬不同維度，但密不可分，邏輯上遵循先“分類”后“分級”的順序，共同構(gòu)成數(shù)據(jù)法益識別和判斷的基礎。[11]具體實施策略包括：第一，將《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》提出的科學實用、邊界清晰、就高從嚴、點面結(jié)合與動態(tài)更新五個分類分級原則貫穿于檔案數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則的制定過程中；第二，結(jié)合檔案數(shù)據(jù)的描述對象（用戶數(shù)據(jù)、業(yè)務檔案數(shù)據(jù)等）、檔案數(shù)據(jù)主體（公共檔案數(shù)據(jù)、組織檔案數(shù)據(jù)和個人信息檔案數(shù)據(jù)）以及檔案數(shù)據(jù)加工程度（原始與衍生檔案數(shù)據(jù)），確定檔案數(shù)據(jù)的具體分類標準；第三，參照《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》中的數(shù)據(jù)分級方法”，并結(jié)合檔案法規(guī)關于檔案密級、永久保管檔案級別的規(guī)定，將檔案數(shù)據(jù)劃分為核心、重要和一般三個基本等級。

（2）確立檔案數(shù)據(jù)安全保護機制

正如《數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》在給出“6.2數(shù)據(jù)分級方法”時所提及的，檔案數(shù)據(jù)分級正是為了保護檔案數(shù)據(jù)安全。但需注意的是，檔案數(shù)據(jù)分級規(guī)則僅是檔案數(shù)據(jù)安全保護機制中的一項靜態(tài)維度措施，檔案數(shù)據(jù)分級規(guī)則制定后具有常態(tài)穩(wěn)定性、不輕易變更性，但檔案數(shù)據(jù)的安全保護機制應當兼具穩(wěn)定性與靈活性，具備應對突發(fā)檔案數(shù)據(jù)安全事件的制度效能。檔案數(shù)據(jù)安全不僅是“數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)安全的重要環(huán)節(jié)”[12]，也是國家安全的重要組成部分。檔案數(shù)據(jù)安全保護機制主要涉及網(wǎng)絡安全、國家安全、保密以及個人信息四個方面，要求相關主體（國家機關、企事業(yè)組織、其他組織和個人等）履行《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》規(guī)定的法定義務，以保障檔案數(shù)據(jù)接入的網(wǎng)絡免受干擾、破壞或者未經(jīng)授權(quán)的訪問，防止檔案數(shù)據(jù)泄露、被竊取、篡改。此外，檔案數(shù)據(jù)應當定期開展國家安全風險調(diào)查評估[13]；檔案數(shù)據(jù)有權(quán)部門在進行開放利用過程中，對于其知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息等數(shù)據(jù)應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供?？傮w上，通過確定檔案數(shù)據(jù)安全治理中的關鍵域，對檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度等級進行劃分，構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)安全治理能力成熟度模型，可有效提升檔案數(shù)據(jù)安全治理能力。[14]

（3）出臺檔案數(shù)據(jù)跨境流動具體辦法

檔案數(shù)據(jù)跨境流動涉及的規(guī)則體系復雜，涵蓋我國檔案數(shù)據(jù)出境與別國檔案數(shù)據(jù)入境時應遵守的相關準則。目前，檔案數(shù)據(jù)出境應遵守《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》，該辦法第二條第二款的規(guī)定為未來制定檔案數(shù)據(jù)出境安全相關法律法規(guī)預留了制度空間。具體而言，《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》）作為行政法規(guī)類別，其第二十七條對檔案出境的程序?qū)嶓w要求作了規(guī)定，檔案數(shù)據(jù)出境可以參照執(zhí)行：第一，一級或者核心檔案數(shù)據(jù)嚴禁出境，二級或者重要檔案數(shù)據(jù)出境需經(jīng)國家檔案主管部門審查批準；第二，屬于《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第二十五條規(guī)定的檔案數(shù)據(jù)確需出境的，需按管理權(quán)限報國家或省級檔案主管部門審查批準；第三，遵守《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等數(shù)據(jù)出境相關規(guī)定。

此外，檔案數(shù)據(jù)出境流動應當注意擬入境當?shù)叵嚓P的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制措施，基于對等互惠原則制定相關出境策略。在數(shù)據(jù)跨境流動問題上，歐盟認為，數(shù)據(jù)只能傳輸?shù)胶蜌W盟具有同等保護程度的國家和地區(qū)，只能在少數(shù)特殊情形下進行克減。[15]在此情形下，如若歐盟相關組織方請求我國檔案數(shù)據(jù)跨境流動至歐盟境內(nèi)用于文化交流、學術(shù)合作等，我國檔案數(shù)據(jù)管理者在作出出境決策之前，應當衡量“該歐盟組織方管理的檔案數(shù)據(jù)是否亦能夠跨境流動至中國境內(nèi)”這一重要風險點。

開展檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作，首要任務是根據(jù)檔案數(shù)據(jù)的“敏感性、重要性、被危害程度等因素”[16]對其進行級別劃分。其次須針對檔案數(shù)據(jù)所屬級別制定相應規(guī)制措施，對高級別檔案數(shù)據(jù)實施嚴格規(guī)則，對低級別檔案數(shù)據(jù)采取寬松管理，避免制定出“大炮打蚊子”式的畸重規(guī)制措施或“一刀切”式的惰性規(guī)制措施。最后，隨著法律法規(guī)變遷、技術(shù)進步以及檔案數(shù)據(jù)實踐的發(fā)展，動態(tài)調(diào)整并適時修正規(guī)制措施。

3 當前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足與完善

當前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系面臨著系統(tǒng)性不足，需采取針對性措施加以完善。主要問題包括：檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念有待升級、規(guī)制主體較為單一、規(guī)制手段有限、規(guī)制效果欠佳。針對前述不足，可以通過革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念、引導多方主體有序參與、豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容、協(xié)調(diào)解釋相關法律法規(guī)等路徑予以完善。

3.1 當前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的不足

（1）規(guī)制理念有待升級

當前檔案數(shù)據(jù)規(guī)制依然是以“命令–控制”型為主的規(guī)制理念，在此模式下，檔案主管部門居于核心，發(fā)揮主導作用。然而，這種模式也帶來了顯著的規(guī)制弊端。一方面，該模式可能限制被規(guī)制主體的創(chuàng)新性和靈活性?！懊瞑C控制”型規(guī)制通常要求企業(yè)或組織嚴格遵循特定的規(guī)則和標準，這可能會限制檔案數(shù)據(jù)治理的創(chuàng)新性和靈活性，使得被規(guī)制主體難以根據(jù)自身情況和需求進行檔案數(shù)據(jù)治理的定制和優(yōu)化。另一方面，該模式可能阻礙檔案企業(yè)或組織之間的合作和協(xié)同。盡管這些企業(yè)和組織可能已達到外部規(guī)定的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制標準，但它們內(nèi)部仍可能存在不同的檔案數(shù)據(jù)處理流程和作業(yè)標準。由于缺乏促進被規(guī)制主體間合作協(xié)同的制度激勵，相關檔案企業(yè)與組織難以形成統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)治理體系，導致信息共享和互操作性困難。這可能阻礙檔案行業(yè)組織間的有效合作，從而降低檔案數(shù)據(jù)治理的整體效果。

（2）規(guī)制主體較為單一

當前，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主要依賴于檔案主管部門的主導作用，這種做法具有一定合理性和正當性，但隨著檔案行業(yè)的快速發(fā)展和技術(shù)進步，這種以檔案主管部門為主導的規(guī)制方式已經(jīng)難以滿足新實踐樣態(tài)的需求。2018年機構(gòu)改革使得檔案行政編制縮減的同時，對檔案主管部門也提出了一系列新的要求。與此同時，在日漸鋪開實行的行政執(zhí)法“三項制度”要求下，檔案執(zhí)法人員力量不足和從業(yè)資格欠缺的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。檔案主管部門過度主導亦可能滋生官僚主義，科層制使得檔案數(shù)據(jù)規(guī)制的決策過程緩慢且缺乏透明度，進而影響檔案數(shù)據(jù)治理的效率和質(zhì)量。這些問題使得以檔案主管部門為核心的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)，繼續(xù)依賴單一主體進行規(guī)制的做法難以為繼。此種情形下，需要尋找更加有效和可持續(xù)的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制方式，以適應檔案行業(yè)的快速發(fā)展和技術(shù)進步。

（3）規(guī)制手段有限

作為規(guī)制對象的檔案數(shù)據(jù)具有顯著的技術(shù)性特征，涉及的被規(guī)制主體呈現(xiàn)出多元化特點，這使得單一、單調(diào)的規(guī)制手段治理效果有限。規(guī)制原理中，可以用作規(guī)制手段的工具豐富多樣，如法律法規(guī)類的制度規(guī)制、行政規(guī)制、信息規(guī)制等。然而，在當前的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制中，主要存在以下問題：一是大量檔案數(shù)據(jù)仍采用傳統(tǒng)的本地存儲方式，技術(shù)手段單一，缺乏云存儲、分布式存儲等多元化的存儲手段，導致檔案數(shù)據(jù)的安全性和可靠性難以保障；二是行政手段容易采取一刀切方式，缺乏針對不同檔案數(shù)據(jù)類型、不同檔案數(shù)據(jù)主體的差異化規(guī)制策略；三是尚未建立起有效的經(jīng)濟激勵機制；四是檔案數(shù)據(jù)規(guī)制過程中缺乏有效的社會參與，社會組織和公眾對檔案數(shù)據(jù)的關注和參與度不高；五是缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的檔案法治體系來指導規(guī)制實踐。

（4）規(guī)制效果欠佳

由于檔案數(shù)據(jù)治理中的規(guī)制理念傳統(tǒng)、規(guī)制主體單一、規(guī)制手段有限，實際規(guī)制效果難以滿足規(guī)制主體的制度預期，相應的規(guī)制能力與規(guī)制效率之間存在著緊張關系，這可能增加檔案數(shù)據(jù)的規(guī)制成本和復雜性?！懊瞑C控制”型規(guī)制往往需要企業(yè)或組織投入更多的資源來遵守相關規(guī)定，這可能導致涉檔行業(yè)組織的運營管理成本增加。此外，復雜的規(guī)制體系可能增加被規(guī)制主體的運營和管理復雜性，對檔案數(shù)據(jù)治理的效率和效果產(chǎn)生負面影響，與此同時也會降低有用檔需求的用戶參與度。缺乏用戶的參與和反饋，檔案數(shù)據(jù)治理的針對性和有效性可能會受到影響，難以滿足用戶的實際需求，這與民眾日益增長的檔案開放需求不甚相符。

3.2 智能社會背景下檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的完善路徑

隨著《檔案法》《檔案法實施條例》的修訂升級，軟性規(guī)制理念被引入其中。例如，《檔案法》第七條第一款明確規(guī)定，國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展；《檔案法》第六條第一款和第三款、《檔案法》第七條第二款同樣體現(xiàn)了國家機關以鼓勵支持為主的激勵性規(guī)制理念?！稒n案法實施條例》作為《檔案法》的執(zhí)行性立法，其條文中亦體現(xiàn)了這一理念。這為檔案數(shù)據(jù)規(guī)制體系的完善帶來了重要制度契機。

（1）革新檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制理念需要加以革新，以適應智能社會的發(fā)展要求。首先，革新規(guī)制主體與被規(guī)制主體的檔案數(shù)據(jù)理念，樹立檔案數(shù)據(jù)意識。智能社會中數(shù)據(jù)已成為重要資源，對于檔案工作尤為重要。全社會應充分認識到檔案數(shù)據(jù)的價值，及其在決策、管理、研究等方面的重要作用，以更好地保護、利用和管理檔案數(shù)據(jù)。其次，應當重視檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主體的能力與規(guī)制效率之間的根本性張力，加強檔案執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)和技能培訓。檔案主管部門應切實履行《檔案法實施條例》第四十七條的規(guī)定，加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設和教育培訓。最后，檔案數(shù)據(jù)規(guī)制主體應當認識到“命令–控制”型規(guī)制的局限，借鑒回應型規(guī)制與精巧規(guī)制理論資源[17]，綜合運用軟硬治理手段，用好《檔案法》中的激勵機制[18]，有效貫徹《檔案法實施條例》確立的“黨委領導、政府依托、部門主責、多方參與”的檔案協(xié)同治理新格局[19]，進一步提升檔案數(shù)據(jù)治理水平。

（2）引導多方主體有序參與

檔案數(shù)據(jù)規(guī)制是一項系統(tǒng)工程，涉及的規(guī)制層面廣泛，需要多方主體共同參與、協(xié)同治理，這些主體包括檔案主管部門、涉檔行業(yè)的機關、團體、企事業(yè)單位、其他組織以及關心檔案事業(yè)發(fā)展的個人。為了將以上主體有效納入檔案數(shù)據(jù)規(guī)制進程，提高規(guī)制效率并優(yōu)化規(guī)制結(jié)果，可以從四個方面著手設計相關機制：一是推動檔案部門與數(shù)據(jù)管理部門之間職能的協(xié)調(diào)優(yōu)化[20]，使檔案部門融入數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理體系，獲得數(shù)據(jù)管理的法定參與機制，推動檔案數(shù)據(jù)開發(fā)利用和檔案數(shù)據(jù)安全標準的完善[21]；二是利用制度激勵措施，鼓勵涉檔單位和行業(yè)組織積極參與檔案數(shù)據(jù)治理，減輕檔案主管部門規(guī)制壓力并提高規(guī)制效率；三是加強檔案專業(yè)人才培養(yǎng)，通過教育部等部門的支持，在高等院校、職業(yè)院校設立相關專業(yè)，為檔案數(shù)據(jù)規(guī)制工作提供人才儲備，以落實《檔案法實施條例》第八條提出的法定政策內(nèi)容[22]；四是開展包括檔案法規(guī)在內(nèi)的涉檔知識宣傳，提升公民對檔案價值的認識，強化守檔、護檔、用檔意識。通過綜合舉措，引導多方主體有序參與檔案數(shù)據(jù)規(guī)制實踐，有效提升檔案數(shù)據(jù)治理水平。

（3）豐富現(xiàn)有規(guī)制手段與內(nèi)容

《檔案法》第八條第一款明確國家檔案主管部門負責全國檔案工作的統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)；《檔案法實施條例》第十一條進一步規(guī)定了國家檔案主管部門的六項具體職責，第十二條、第十三條和第十四條分別規(guī)定了縣級以上地方檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的具體職責。上述部門和組織在其職責范圍內(nèi)豐富、創(chuàng)新現(xiàn)有的規(guī)制手段與具體規(guī)制措施。例如，針對檔案行政編制大幅縮減帶來的執(zhí)法力量不足等問題，北京市通州區(qū)委發(fā)布了《檔案行政管理若干工作規(guī)程》，明確區(qū)委辦統(tǒng)籌負責加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設，積極探索檔案行政執(zhí)法委托、執(zhí)法聯(lián)絡員、第三方參與等制度和機制，并提供必要的時間和經(jīng)費保障，采取多種形式支持相關科室人員考取檔案執(zhí)法資格證書、參與行政執(zhí)法。[23]基于現(xiàn)有實踐，檔案主管部門應及時出臺頂層制度設計，如制定檔案數(shù)據(jù)共享標準，探索利用信息技術(shù)開展檔案數(shù)據(jù)智能監(jiān)管實踐。此外，可利用檔案行業(yè)各項技術(shù)標準，將一定規(guī)制權(quán)授權(quán)給中國檔案學會，探索構(gòu)建以中國檔案學會、重點行業(yè)檔案企事業(yè)單位、檔案專家為主要參與主體的檔案數(shù)據(jù)規(guī)制委員會等。

（4）解釋與協(xié)調(diào)相關規(guī)范內(nèi)容

隨著《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等法律的出臺，數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理已成為共識，然而在上述法律的相互援引中，檔案法律卻被排除在外。[24]實踐中條塊分割的數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管機制，不利于部門職責和相關法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接。[25]因此，亟須明確檔案法律在數(shù)據(jù)法律體系中的地位和作用，確保檔案部門在數(shù)據(jù)協(xié)同治理機制中的參與度，理順檔案管理部門與數(shù)據(jù)生產(chǎn)部門、數(shù)據(jù)管理部門等多個部門之間的關系，進而厘清檔案數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等的交叉重合關系，通過規(guī)劃統(tǒng)籌形成合力，破解數(shù)據(jù)治理的難題。新近出臺的法律法規(guī)在短期內(nèi)修改的可能性不大，但是檔案數(shù)據(jù)治理實踐中所面臨的法律法規(guī)沖突現(xiàn)象是客觀存在的。為此，應當利用法律解釋以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制，理順檔案數(shù)據(jù)治理體系，切實提升檔案數(shù)據(jù)治理能力。

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[22]《檔案法實施條例》第八條指出：“國家加強檔案相關專業(yè)人才培養(yǎng)，支持高等院校、職業(yè)學校設立檔案學等相關專業(yè)?！?/p>

[23]北京市通州區(qū)著力做好檔案機構(gòu)改革“后半篇文章”試行《規(guī)程》確保檔案行政管理有制可依[N].中國檔案報，2020-05-28（02）.

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（責任編輯：張 帆 李 婧）