摘要：地方政府債務(wù)風(fēng)險的解決依賴于是否能夠建立區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管，堅持全國一盤棋，調(diào)動各地區(qū)和部門的積極性，切實發(fā)揮集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。文章采用擴展的分布動態(tài)學(xué)模型，從空間分布與形態(tài)兩方面考察2010—2018年我國地方政府債務(wù)的空間分布動態(tài)演進過程。研究發(fā)現(xiàn)：Kernel密度估計結(jié)果顯示，四大板塊的地方政府債務(wù)擴張水平在樣本考察期內(nèi)呈現(xiàn)下降趨勢；從無條件的Kernel密度估計結(jié)果來看，我國地方政府債務(wù)水平的分布具有一定的穩(wěn)定性，但是地方政府債務(wù)水平較高的地區(qū)具有向低水平轉(zhuǎn)移的趨勢；從空間角度看，我國各地區(qū)政府債務(wù)擴張水平與相鄰地區(qū)并未呈現(xiàn)收斂趨勢。根據(jù)以上研究成果，提出建立區(qū)域聯(lián)合治理的政策建議，以實現(xiàn)全國聯(lián)合預(yù)警、聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合防范的協(xié)同治理戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；空間分布；區(qū)域聯(lián)合

中圖分類號：F811.5文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6432（2024）33-0006-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.33.002

1引言

我國地方政府債務(wù)問題存在已久，若不能有效防控風(fēng)險，地方政府債務(wù)超常規(guī)擴張的外溢效應(yīng)必然使債務(wù)風(fēng)險在金融體系傳染、擴散，進一步誘發(fā)潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，最終影響到金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。一方面，地方政府債務(wù)區(qū)域差異明顯，從2018年年末政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)來看，江蘇、山東和浙江均超過1萬億元，北京、重慶等在5000億元以下，而海南、青海和寧夏僅有1000億元左右；另一方面，隱形債務(wù)規(guī)模不可控，地方政府存在大量隱形債務(wù)，個體風(fēng)險難以監(jiān)控，比如對土地財政的嚴(yán)重依賴性、地方融資平臺公司數(shù)量的遺漏及未來可預(yù)期的大規(guī)模養(yǎng)老金債務(wù)等（楊燦明和魯元平，2013）。能否有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，既關(guān)系到穩(wěn)增長，更關(guān)系到國家金融與經(jīng)濟安全。我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟的空間相關(guān)性、風(fēng)險的跨國聯(lián)動性使得現(xiàn)有經(jīng)濟治理、風(fēng)險防控機制的缺陷逐漸顯現(xiàn)，已不足以應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟形勢。因此，為適應(yīng)新形勢，深入且全面認(rèn)識政府債務(wù)擴張的本質(zhì)、來源和區(qū)域差異，是防范金融風(fēng)險特別是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提。在此基礎(chǔ)上，協(xié)同各部門和各區(qū)域構(gòu)建防范化解政府債務(wù)風(fēng)險的長效機制，深入實施地方政府債務(wù)的區(qū)域聯(lián)合治理，以期構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險的區(qū)域協(xié)同治理體系，推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

學(xué)者從財政體制、政府行為兩方面分析地方政府債務(wù)超常規(guī)擴張的原因。部分研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行不完善的財政體制是促使地方政府債務(wù)擴張的原因之一。一方面，1994年分稅制后地方政府面臨財權(quán)上收事權(quán)下移的局面，巨大的財政壓力是導(dǎo)致地方政府大量舉借債務(wù)的根本原因（王敘果等，2012；陳菁和李建發(fā)，2015）；另一方面，地方政府舉債存在的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象導(dǎo)致地方政府只享有舉債的權(quán)利而不用承擔(dān)償還的義務(wù)也進一步促使地方政府無序擴張（繆小林和伏潤民，2015）。從政府行為來看，“唯GDP”考核模式下的政績利益驅(qū)動、對地方政府舉債行為的軟約束6K4OAXz2y9PzDde0qvrncw==以及各級政府間的縱向擔(dān)保鏈同樣是地方政府債務(wù)快速膨脹的原因，促使地方政府主動負(fù)債（劉尚希和趙全厚，2002；黃國橋和徐永勝，2011；伏潤民等，2017）。

我國地方政府積極利用各種投融資平臺，通過政府借款為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障，地方政府債務(wù)在滿足融資需求以及城市化進程中，地方政權(quán)企業(yè)化、地方政府公司化傾向一直存在，出現(xiàn)長期投資與短期債務(wù)之間期限錯配等問題，致使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴張和風(fēng)險不斷積累，有引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能，進而影響宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定（陳志勇等，2015；嚴(yán)文浩，2017）。地方政府性債務(wù)已成為未來我國經(jīng)濟的重要“矛盾凸顯點”，學(xué)者們試圖從財政安全的視角分析我國地方政府性債務(wù)的生成機理（祝志勇和高揚志，2010；秦海林，2010），以揭示其深層次的體制原因。也有學(xué)者從地方政府債務(wù)風(fēng)險外溢效應(yīng)的角度研究了地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險的相互影響問題（徐海波，2013），我國地方政府性債務(wù)增長迅速、規(guī)模龐大，但同時管理使用不規(guī)范、體制機制不健全，債務(wù)風(fēng)險的不斷積累通過財政、金融和信用等途徑進行傳導(dǎo)（王國剛，2012；胡援成和張文君，2012），我國政府性債務(wù)風(fēng)險有通過融資平臺—金融機構(gòu)—金融系統(tǒng)和地方政府—中央政府—金融系統(tǒng)兩條途徑向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性（楊艷和劉慧婷；2013），同時我國地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融部門風(fēng)險存在相互傳染、強化，形成風(fēng)險的“雙螺旋”結(jié)構(gòu)。

文章基于空間分布視角，選取我國30個一級行政區(qū)（省、市、自治區(qū)，因為數(shù)據(jù)缺失原因刪除西藏，下同）2010—2018年的數(shù)據(jù)，利用空間Kernel密度估計對地方政府債務(wù)的分布動態(tài)演進過程進行估計，以考察地方政府債務(wù)的分布特征及隨時間變化的趨勢，明確政府債務(wù)擴張的空間分布呈現(xiàn)怎樣的特征、政府債務(wù)擴張的分布動態(tài)演進過程是怎樣的，對這些問題的回答能幫助我們把握政府債務(wù)擴張的地區(qū)差距程度，進而全面提升地方政府債務(wù)風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控水平，遏制政府債務(wù)擴張風(fēng)險的外溢效應(yīng)和傳染效應(yīng)。

2理論邏輯框架

2.1地方政府債務(wù)規(guī)模擴張的激勵機制

地方政府間存在一種激勵機制，這種激勵機制主要包括經(jīng)濟激勵、政治激勵以及金融激勵。在這種激勵機制下各地方政府競爭加劇，進而競相擴大借債規(guī)模引發(fā)各地債務(wù)規(guī)模超常擴張，同時在財政體制不完善、監(jiān)管約束力度低的情況下，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)常規(guī)擴張的外溢效應(yīng)。

其一，經(jīng)濟激勵。地方政府通過舉債可以籌集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，能在短期內(nèi)拉動經(jīng)濟增長，創(chuàng)造就業(yè)機會，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，提升政績表現(xiàn)。其二，政治激勵。首先，地方官員將大規(guī)模的舉債和項目建設(shè)視為自身能力和政績的體現(xiàn)，有助于其在政治晉升等方面獲得優(yōu)勢。其次，地方政府的舉債行為存在軟約束——權(quán)責(zé)時空分離的期限錯配問題，在某些情況下舉債可能導(dǎo)致未來的財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給下一屆政府，現(xiàn)任政府可能更有動力舉債。最后，來自上級政府的隱形擔(dān)保。其三，金融激勵。金融機構(gòu)可能出于自身利益，如獲取貸款利息收益等，有動力向地方政府提供貸款，這在一定程度上也激勵了地方政府舉債。

2.2地方政府債務(wù)擴張的外溢效應(yīng)

區(qū)域間復(fù)雜的空間關(guān)聯(lián)模式會使得地方政府債務(wù)風(fēng)險具有傳染、擴散等特性進而危及其他地區(qū)或部門，因此文章試圖從金融溢出效應(yīng)和信息溢出效應(yīng)兩方面闡述地方政府債務(wù)擴張的外溢效應(yīng)。

2.2.1地方政府債務(wù)風(fēng)險的金融溢出效應(yīng)

許多金融機構(gòu)持有地方政府債券或與地方政府債務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)。一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)問題，可能通過資產(chǎn)負(fù)債表渠道影響金融機構(gòu)的穩(wěn)健性，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險在金融機構(gòu)間傳導(dǎo)。當(dāng)?shù)胤秸媾R償債困難時，可能會通過各種方式籌集資金，從而在一定時期內(nèi)對金融市場的流動性產(chǎn)生抽吸作用，影響金融體系的資金正常流轉(zhuǎn)。

2.2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險的信息溢出效應(yīng)

地方政府債務(wù)風(fēng)險上升可能導(dǎo)致其信用評級下降，這會影響市場對其償債能力的信心。這種負(fù)面信號可能蔓延至金融市場，這種溢出效應(yīng)更多地體現(xiàn)為投資者心理因素的影響。在信息不對稱、市場投資主體有限理性、金融系統(tǒng)脆弱性等背景下，引發(fā)金融機構(gòu)對相關(guān)資產(chǎn)的重新定價，增加金融機構(gòu)的信用風(fēng)險。地方政府債務(wù)擴張的原因及外溢效應(yīng)見圖1。

3地方政府債務(wù)空間分布動態(tài)演進分析

3.1指標(biāo)與數(shù)據(jù)

文章采用30個省、市、自治區(qū)2010—2018年政府性債務(wù)余額數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫和各省財政部、審計局，并將30個省、市、自治區(qū)分為四大板塊：東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括黑龍江、吉林和遼寧。

3.2傳統(tǒng)Kernel密度估計

在樣本考察期內(nèi)，30個省、市、自治區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的分布整體向左移動且左移的趨勢出現(xiàn)在2014年之后，說明《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和新《預(yù)算法》實施以來，地方政府舉債機制在一定程度上發(fā)揮了重要作用，限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險處置、日常監(jiān)督等管理體系在一定程度上遏制了地方政府債務(wù)規(guī)模的肆意擴張；地方政府債務(wù)規(guī)模的分布的波峰高度逐漸增大，這說明我國地方政府債務(wù)擴張的分布越來越集中。但是值得注意的是，在地方政府債務(wù)水平較高的地方出現(xiàn)“矮峰”，雖然這一位置概率密度比較小，但是“矮峰”位置的風(fēng)險水平高，一旦爆發(fā)風(fēng)險，其傳染效應(yīng)和溢出效應(yīng)會迅速發(fā)揮作用，局部風(fēng)險也會迅速蔓延至全國而引發(fā)系統(tǒng)性危機。

3.3空間Kernel密度估計

空間Kernel密度估計采用各省相對地方政府債務(wù)擴張水平（各省地方政府債務(wù)水平/全國均值），從兩個方面分析我國地方政府債務(wù)擴張水平的空間分布模式及動態(tài)演進。

3.3.1無條件的Kernel密度估計

通過無條件的Kernel密度估計考察我國地方政府債務(wù)擴張模式隨時間的變化趨勢，如圖3（a）和圖3（b）所示。由圖3可知，密度等高線集中于正45°對角線附近，說明隨著時間推移我國地方政府債務(wù)水平分布狀態(tài)變化較小。此外，在地方政府債務(wù)水平較低的區(qū)域，密度等高線基本分布在對角線兩側(cè)，而在地方政府債務(wù)水平較高的區(qū)域，密度等高線偏離正45°對角線較多且都分布在對角線下方，這說明原本地方政府債務(wù)水平較低的省份，其地方政府債務(wù)水平有向低水平轉(zhuǎn)移的趨勢，這也是加強地方政府債務(wù)監(jiān)管力度的結(jié)果。

3.3.2空間條件的Kernel密度估計

通過空間條件的Kernel密度估計考察我國地方政府債務(wù)擴張的收斂模式，以此估計是否存在空間相關(guān)性，如圖4（a）和圖4（b）所示。由圖4可知，密度等高線主要平行于Ｘ軸，說明整體來看，相鄰省份間地方政府債務(wù)擴張的相互影響并沒有起到特殊的作用。但是，在地方政府債務(wù)水平較低的區(qū)域存在一定的空間相關(guān)性，地方政府債務(wù)水平較高的區(qū)域不存在空間相關(guān)性。

4政策建議

第一，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制和監(jiān)管機制。地方政府債務(wù)的急劇擴張來源于財政分權(quán)導(dǎo)致的財政支出與財政收入不匹配，同時權(quán)責(zé)時空分離也使得地方政府的舉債行為缺乏約束和監(jiān)管。因此，一方面，要賦予地方政府依法舉債的權(quán)限，加快建立地方政府舉債融資渠道，并加強對地方政府舉債規(guī)模、程序、用途情況的監(jiān)管，建立對違法違規(guī)融資的懲罰機制。另一方面，要加強對地方政府舉債償還責(zé)任的監(jiān)督，建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制和責(zé)任追究機制，切實化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

第二，地方政府債務(wù)擴張問題的治理需要重視其地區(qū)差距特征。一方面，對地方政府債務(wù)擴張重點監(jiān)管地區(qū)加大資金和政策扶持，強化對重點監(jiān)管對象的聯(lián)合監(jiān)控和治理，以期實現(xiàn)治理效果的共同提升。另一方面，提升區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)治理能力和政策的溝通協(xié)調(diào)，促進聯(lián)合預(yù)警、聯(lián)合治理、聯(lián)合監(jiān)管，形成政策和行動合力，最終形成地方政府債務(wù)的區(qū)域協(xié)同治理體系，防止地方政府債務(wù)擴張的地區(qū)傳染效應(yīng)和外溢效應(yīng)。2010年爆發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機為我們敲響了警鐘，因此推動地方政府債務(wù)擴張風(fēng)險的區(qū)域協(xié)調(diào)治理、建立區(qū)域合作治理體系，成為提升政府債務(wù)風(fēng)險總體治理水平的關(guān)鍵。

第三，建立地方政府債務(wù)擴張的預(yù)警機制。通過測算全國各地區(qū)的債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)、新增債務(wù)等指標(biāo)，同時控制地方政府債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度，了解債務(wù)的使用情況，定期評估并發(fā)布各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對地方政府債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警并采取應(yīng)對措施，及時降低風(fēng)險。

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