摘 要：注意力分配是近年國內(nèi)公共管理研究的熱點之一，且相關(guān)研究呈現(xiàn)明顯的研究偏好。從比較視角檢視此種傾向可以豐富和擴展該領(lǐng)域的研究多樣性。通過比較分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外相關(guān)研究在思維方式、關(guān)注焦點、方法運用、變量操作等方面存在差異?？傮w而言，國外注意力分配相關(guān)文獻(xiàn)呈現(xiàn)出多樣性特征，主要把注意力分配作為結(jié)果變量來看；國內(nèi)研究則集中于政府官員的注意力分配，分析注意力分配對其行動的影響，但對注意力分配變量性質(zhì)的認(rèn)知卻不統(tǒng)一。對于該領(lǐng)域今后的研究，建議著重注意以下議題：注意力的適應(yīng)性功能、行為主體的“幻想”對注意力分配的牽引作用、行為學(xué)習(xí)與模仿效應(yīng)對注意力分配解釋力的消解，以及注意力損耗等現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：注意力分配；思維方式；研究方法；變量關(guān)系；公共管理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-085-（14）

本文系國家社科基金重大項目“新時代縣域社會治理能力建設(shè)研究”（18ZDA108）的階段性成果。

收稿日期：2023-12-30

作者簡介：蘇 尋 男（1989— ）深圳大學(xué)管理學(xué)院博士后

馬衛(wèi)紅 女（1977— ）深圳大學(xué)管理學(xué)院教授 通訊作者

近年來，“注意力分配”概念常被學(xué)者們用于對中央與地方政府如何制定政策、領(lǐng)導(dǎo)人或官員對公共議題關(guān)注程度的變化、公務(wù)員的日常工作安排等現(xiàn)象的描述或解釋，還被用來分析基層行政人員如何執(zhí)行政策等。稍加溯源可發(fā)現(xiàn)，“注意力分配”是個舶來概念。國內(nèi)學(xué)者做“注意力分配”研究時，經(jīng)常引用國外心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科關(guān)于“注意力”的研究文獻(xiàn)。相關(guān)研究文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，“注意力分配”研究的關(guān)鍵起源人物主要是管理學(xué)者西蒙（Herbert Simon）和奧卡西奧（William Ocasio）、公共管理學(xué)者瓊斯（Bryan D. Jones）和鮑姆加特納（Frank R. Baumgartner）。在公共管理學(xué)中，“注意力分配”的主要內(nèi)涵指向處于復(fù)雜環(huán)境中的公共管理主體關(guān)注特定的公共問題，以便將有限的精力和資源投入解決該問題的活動中。

從相關(guān)文獻(xiàn)的發(fā)表來看，國內(nèi)外“注意力分配”研究在最近幾年都有顯著增長。原因可能在于公共管理者的注意力分配在很大程度上決定了政策實踐的方向，這關(guān)乎重要的社會問題有沒有得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q，因而反映到理論層面對公共管理者在有限理性的約束下如何決策問題的學(xué)術(shù)關(guān)注。比較國內(nèi)外文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，盡管它們引用幾乎相同的經(jīng)典文獻(xiàn)，卻有著明顯不同的研究偏好。國內(nèi)研究熱衷于用“注意力分配”來描述或解釋政府行為，而瓊斯之后的國外文獻(xiàn)多在議程設(shè)置的框架下開展多樣化的“注意力分配”研究。國內(nèi)外“注意力分配”研究為何呈現(xiàn)出差異化圖景？在研究內(nèi)容、研究方法等方面具體存在哪些異同？通過比較分析，對未來的注意力分配研究可以獲得哪些建設(shè)性思考？為了回答這些問題，本文首先追溯了注意力分配研究的起源；其次對國內(nèi)外“注意力分配”研究的興起做概要速描；然后重點分析國內(nèi)外相關(guān)研究的異同；最后，探討未來研究可以重點關(guān)注以及需要注意的問題。

一、“注意力分配”研究溯源

作為專業(yè)術(shù)語，公共管理學(xué)中的“注意力分配”概念與特定的研究主題聯(lián)系在一起。對“注意力分配”概念的溯源既是理解概念所指稱實質(zhì)的基礎(chǔ)，同時也有助于了解這一概念如何跨學(xué)科流動到管理學(xué)尤其是公共管理學(xué)科的。

（一）“注意力”概念的心理學(xué)本源

“注意力分配”一詞的核心是“注意力”。根據(jù)詞源學(xué)研究，“注意力”概念來自拉丁文“attentio animi”，有“思緒指引”之意。該詞最早見于西塞羅（Cicero）的寫作中，后來“attentio”逐漸被獨立使用①。笛卡爾（René Descartes）、洛克（John Locke）、休謨（David Hume）、貝克萊（George Berkley）等近代重要思想家都曾涉及注意力或類似的概念，但他們沒有把它當(dāng)作一項重要的主題專門研究。

19世紀(jì)后半葉，特別是70年代，注意力才成為“主體性的現(xiàn)代化過程中一個全新的對象”［1］。此后，注意力成為心理學(xué)研究的一項重要主題，指向個體意識聚焦于特定事物的能力。約翰·杜威（John Dewey）、威廉·卡本特（William Carpenter）、泰奧迪勒·里博（Théodule Ribot）、雷蒙·烏爾（Lemon Uhl）、詹姆斯·薩利（James Sully）、威廉·詹姆斯（William James）等諸多心理學(xué)家涉獵注意力研究領(lǐng)域。19世紀(jì)晚期，注意力已經(jīng)成為心理學(xué)知識積累的核心。原因是心理學(xué)研究依賴于一個行為主體的存在，而注意力則成為觀察、分類和測量其行為和心理指標(biāo)的必要概念［2］。

約翰·杜威為理解注意力的本質(zhì)提供了一種光學(xué)的形象描述：“當(dāng)我們注意時，我們集中心智，就像凸透鏡聚集光線一樣，把平均分配到各方向的光和熱匯聚到一點?！保?］杜威模型強調(diào)了注意力是人在充滿各種刺激物的環(huán)境中展現(xiàn)的聚焦能力。隨著社會發(fā)展，信息逐漸成為最重要的刺激物。索恩蓋特（Warren Thorngate）是心理學(xué)界較早關(guān)注信息增長影響個體心理的學(xué)者。在《注意力研究》（“On Paying Attention”）一文中，索恩蓋特基于英文“pay attention to”短語中蘊含的隱喻，提出“注意力正是我們?yōu)榱双@得信息所付出的東西”［4］。在“付出”或“支付”（即“Pay”）概念中隱含著分配有限資源的意思，而卡尼曼（Daniel Kahneman）則使用“分配”（“allocate”及“allocation”）概念明確表達(dá)了“注意力”的稀缺性。他用“分配性政策”（Allocation Policy）一詞表明一種從多個事項中篩選出某個待處理事項的機制［5］。至此，在心理學(xué)中“注意力”與“分配”這兩個概念被聯(lián)系到了一起。

（二）“注意力分配”研究與現(xiàn)代組織

赫伯特·西蒙是公認(rèn)的現(xiàn)代管理學(xué)中注意力分配研究的拓荒者。他對注意力這一概念的理解主要基于心理學(xué)家威廉·詹姆斯（William James）和愛德華·托爾曼（Edward C. Tolman）的研究成果［6］。他在傳承心理學(xué)注意力意義的同時也超越了局限在個體意義上的注意力敘述，思考它與現(xiàn)代組織之間的關(guān)聯(lián)。

西蒙認(rèn)為注意力分配是理解組織行為的突破口。他把注意力分配與組織中的決策活動聯(lián)系到一起，同時揭示了現(xiàn)代組織中各層級、部門的注意力是組織行為的基礎(chǔ)。這種認(rèn)識把決策者的個體認(rèn)知能力與他所在的組織結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)到一起。這些看法奠定了管理學(xué)，特別是組織管理學(xué)中研究注意力分配的基礎(chǔ)。

在西蒙看來，管理者的注意力問題一方面與組織的縱向結(jié)構(gòu)相關(guān)——決策層級規(guī)定了相應(yīng)人員的職權(quán)、職能［7］，高層次決策者更加注意宏觀環(huán)境條件，低層次決策者的注意力則聚焦于具體的“現(xiàn)場”環(huán)境［8］；另一方面，組織的橫向分工同樣意味著成員的注意力被限制在特定的工作任務(wù)上［9］。他由此得出結(jié)論：組織會剝奪個人的部分決策自主權(quán)，代之以組織的決策制定過程［10］。

西蒙之后有較大影響力的是奧卡西奧的注意力基礎(chǔ)觀（Attention-Based View）理論。他拓展了西蒙的注意力分配理論，聚焦于解釋企業(yè)行為。他的中心論點是企業(yè)行為是該組織引導(dǎo)和分配決策者注意力的結(jié)果。決策者做什么取決于他們把注意力聚焦于哪些議題和答案上。后者又取決于在具體情境中組織的規(guī)則、資源和關(guān)系如何將各種議題、答案和決策者分配到特定的溝通渠道和程序中［11］。相較于西蒙，奧卡西奧更加強調(diào)企業(yè)的組織環(huán)境對注意力配置的影響，他建構(gòu)了一種理解組織行為的注意力分配機制。

二、“注意力分配”研究的興起

公共管理學(xué)領(lǐng)域的“注意力分配”研究的興起是21世紀(jì)以來的現(xiàn)象。在Web of Science網(wǎng)站使用關(guān)鍵詞“attention”在公共管理領(lǐng)域搜索，可以得到超過7000篇國外的研究文獻(xiàn)，但是直接研究注意力或把注意力當(dāng)作關(guān)鍵變量研究的文獻(xiàn)不到30篇。這些文章的作者分布在美國、丹麥、澳大利亞、比利時、挪威、德國、韓國、法國、荷蘭、瑞士、以色列、阿根廷等多個國家。在中國知網(wǎng)用關(guān)鍵詞“注意力分配”搜索，可以得到相關(guān)文章163篇，逐個排除不是直接研究注意力分配的文章后共計獲得95篇樣本。從國內(nèi)外相關(guān)研究的發(fā)表年份來看，2014年之后尤其是2019年后注意力分配研究得到學(xué)術(shù)界更多關(guān)注（見圖1）。

圖1 注意力分配研究論文歷年篇數(shù)趨勢圖

資料來源：作者自制。

（一）國外注意力分配研究

國外公共管理學(xué)關(guān)注注意力分配問題的主要是對政治議程設(shè)置的研究?？撇迹≧oger Cobb）和埃爾德（Charles Elder）在《美國政治參與：議程確立的動力學(xué)》（1972）一書中開啟了對議程設(shè)置問題的討論［12］。該研究表明議題進入系統(tǒng)議程的先決條件之一，就是問題得到社會廣泛關(guān)注［13］。安東尼·唐斯（Anthony Downs）的文章《生死沉?。鹤h題關(guān)注的周期》（1972）中提出“議題關(guān)注周期”（issue-attention cycle）這一關(guān)鍵詞，為公共管理學(xué)正式引入了“注意力”這一術(shù)語。該研究關(guān)心的是公眾對議題的注意力現(xiàn)象，而且尚未把“分配”與“注意力”一詞明確聯(lián)系在一起［14］。

真正開啟公共管理學(xué)注意力分配研究的是鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和瓊斯（Bryan D.Jones）［15］。他們延續(xù)了科布、埃爾德以及唐斯的政治議程設(shè)置傳統(tǒng)，注意到在美國政策議程中政府精英的注意力分配維持了政策的局部均衡［16］。該研究的注意力主體包含媒體、國會、公眾、聯(lián)邦機構(gòu)、地方政府等多種政策議題參與者。在《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》（1993）中，他們第一次明確使用“注意力分配”這一短語搭配［17］，而且，瓊斯在《再思民主政治中的決策制定：注意力、選擇和公共政策》（1994）一書中把“注意力”一詞體現(xiàn)在書名中，提升了注意力分配作為研究議題的顯示度。他們的“注意力”概念也得益于心理學(xué)，特別是受到索恩蓋特和卡尼曼的研究啟發(fā)［18］。

雖然瓊斯和鮑姆加特納把“注意力”概念提升到專業(yè)術(shù)語的高度，但是他們無意把注意力分配研究發(fā)展成為一個獨立的研究領(lǐng)域，而是把它應(yīng)用到議程設(shè)置研究中，在之后的十多年時間里都是如此。直到2006年，Green-Pedersen和Wilkerson才明確以政治注意力為因變量，檢驗了議題本身的特性是如何影響它在議程設(shè)置過程中獲得高水平的關(guān)注［19］。

此后，國外公共管理學(xué)陸續(xù)出現(xiàn)更多的注意力分配研究，但僅僅形成了一個十分模糊、分散的領(lǐng)域，并且始終屬于議程設(shè)置研究的一部分。這些文獻(xiàn)也一直沒有被正式冠以“注意力分配”研究之名。

（二）國內(nèi)注意力分配研究

國內(nèi)“注意力分配”的概念出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代。1984年《社會》雜志發(fā)表了一篇題為《注意力分配的科學(xué)和藝術(shù)》的短文（只是一頁紙的短文，沒有引用任何文獻(xiàn)），用隨筆的形式說明個人在日常生活中提升注意力分配能力的重要性［20］。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了使用“注意力分配”概念的心理學(xué)研究。2000年，鄭江淮在一篇研究企業(yè)家創(chuàng)新問題的文章中使用了“注意力配置”概念［21］。同年，汪丁丁在經(jīng)濟學(xué)研究中使用了相同的概念［22］。2002年，童中賢在《論注意力在領(lǐng)導(dǎo)活動中的功效》一文中使用了“注意力分配”的概念［23］。

在本研究樣本中，較早涉足政府注意力分配問題的是領(lǐng)導(dǎo)學(xué)研究。除了童中賢以外，張銳在2007年發(fā)表的《行政首長如何妥善分配注意力》也討論了領(lǐng)導(dǎo)者的注意力分配問題［24］。其后，曹大友和熊新發(fā)在2008年發(fā)表《組織因素對公共部門管理者注意力分配的影響研究》一文。他們的實證研究發(fā)現(xiàn)，公共組織中標(biāo)準(zhǔn)化程度越高，管理層次越多，管理者在既定時間內(nèi)具體的工作目的數(shù)量就越多，其注意力焦點變動速度越快［25］。一些學(xué)者延續(xù)了曹大友和熊新發(fā)的研究思路，即把政府注意力分配作為組織結(jié)構(gòu)結(jié)果，探索層級制關(guān)系視角下官員和政策執(zhí)行者的注意力變化特征。其中一類研究把“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”看作科層運作的注意分配方式［26］，著重研究國家領(lǐng)導(dǎo)人對不同議題的關(guān)注變化［27］，以及不同層級的官員優(yōu)先關(guān)注的議題類型及其注意力特征［28］。易蘭麗和范梓騰則發(fā)現(xiàn)地方政府在回應(yīng)中央政府政策信號時更加偏好政策的經(jīng)濟屬性而不是行政或社會屬性［29］。

張永軍和梁東黎的研究指出，晉升激勵誘導(dǎo)官員把注意力更多配置在經(jīng)濟發(fā)展問題上，使得教育、醫(yī)療、社會保障等其他議題被忽視［30］。此后，很多文章把政府注意力分配問題聚焦在議題的選擇上。李文軍與朱穩(wěn)根的文章用關(guān)鍵詞詞頻回顧了人民日報對公共服務(wù)型政府建設(shè)的報道，以此展現(xiàn)中央政府對該議題的注意力變化［31］。此種關(guān)注某個議題注意力變化的研究逐漸流行。有學(xué)者描述了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的歷史關(guān)注變化［32］；有的學(xué)者以歷年政府工作報告回顧中央政府對科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)［33］、公共就業(yè)等議題的注意力變化［34］；還有學(xué)者研究了城市基層治理的注意力變化［35］。

近年來越來越多的學(xué)者嘗試探索影響科層結(jié)構(gòu)中政府注意力分配的因素或機制。如代凱提出科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力的交互作用導(dǎo)致政府注意力分配變化，繼而改變政府行為模式［36］。孫雨發(fā)現(xiàn)上級政府利用調(diào)整委托方、任務(wù)模式、監(jiān)督機制和激勵機制來改變?nèi)蝿?wù)情境，強化地方政府對某項議題的注意力［37］。曾潤喜和朱利平證實了晉升激勵與地方官員環(huán)境注意力分配的影響關(guān)系［38］。陳那波和張程驗證了議題屬性和來源以及決策執(zhí)行類型對省級領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的影響［39］。

三、國內(nèi)外“注意力分配”研究的比較

縱觀國內(nèi)外注意力分配的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)它們在思維方式、關(guān)注焦點、方法運用、變量操作、素材獲取等方面存在差異，并且思維方式的差異決定了其他差異的產(chǎn)生。

（一）思維方式的差異

從注意力分配的溯源可知，心理學(xué)的主要貢獻(xiàn)是指出信息增長會影響個體的心理，個體必須在復(fù)雜的信息環(huán)境下篩選出必要的信息或排列出需要優(yōu)先處理的事項。這成為國內(nèi)外注意力分配研究共同的基本假設(shè)。但是它們對現(xiàn)代組織理論的知識吸納有著明顯的不同。

西蒙和奧卡西奧的研究從組織環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)的視角強調(diào)了行動者的注意力分配不只是個體心理現(xiàn)象、而是會受到組織結(jié)構(gòu)以及其他環(huán)境因素的影響。國外公共管理的注意力分配研究基本上延續(xù)了西蒙和奧卡西奧的研究思維和理論假設(shè)，在議程設(shè)置研究中關(guān)注不同主體的注意力，進而分析他們的注意力如何成為“政治注意力”（Political Attention）的一部分。而且有些研究認(rèn)為政治注意力的主體有時候是模糊的，所以“分配”概念中蘊含的以主體存在為前提的“選擇性”意義很難成立。這在一定程度上解釋了為什么國外注意力分配的研究中實際上很少出現(xiàn)“分配”這一謂語。國內(nèi)公共管理學(xué)者的注意力分配研究雖然也以心理學(xué)和現(xiàn)代組織理論為學(xué)術(shù)源頭，但是與國外同行不一樣的是，這些研究形成了一個清楚且集中的思維：關(guān)注政府及其官員主體，注意力主體明顯且清晰。這使得“分配”一詞擁有明確的主體。

另一方面，國外學(xué)者在議程設(shè)置研究中對注意力與行為之間的分界并不清晰，除了針對官僚機構(gòu)注意力的研究，議程設(shè)置研究通常不以某個組織為主體，而是著重分析彼此之間的互相影響和牽制。這意味著國外公共管理的注意力分配研究并沒有繼承現(xiàn)代組織理論中對注意力與行為之間關(guān)系的基本假設(shè)。后者清楚地界定了注意力是環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)與行為間的中介變量。這一點在后文討論測量注意力變量時更加明顯：現(xiàn)代組織研究中測量注意力的一個重要途徑就是用實際支出作為注意力的代理變量，國外公共管理學(xué)者同樣也會用支出水平衡量注意力水平。反觀國內(nèi)研究，很多研究暗示注意力與行為之間有可觀察的清晰界限，這表現(xiàn)在用注意力分配預(yù)測行為。

（二）研究關(guān)注主體的不同

國內(nèi)外注意力分配研究的一元和多元的研究思維的根本差異決定了他們研究不同的主體。國外公共管理學(xué)中的“注意力分配”研究關(guān)注國會、公民、媒體、政府等多種主體的心理和行動，大致可以歸納為三個類別。

第一類研究檢驗了議程設(shè)置理論能否解釋不同政治體制下的各類主體的注意力分配狀況，擴展了議程設(shè)置研究的解釋范圍。Green-Pedersen和Wolfe最早開展此類研究。他們發(fā)現(xiàn)美國的政治系統(tǒng)以多場所（venues）為特征，對內(nèi)外政策競爭者開放，能就新議題快速生成注意力；歐洲議會政體則是單場所系統(tǒng)，以政黨為議題政治化的主導(dǎo)機制，注意力制度化程度更高［40］。Lam和Chan探討了中國香港［41］，Breeman等探討了荷蘭［42］政治制度安排下的注意力分配特征。

第二類研究深入探討了議程設(shè)置中注意力生成的原理和機制。如Halpin發(fā)現(xiàn)在議程環(huán)境中，絕大多數(shù)角色（包括媒體、關(guān)鍵群體、公民運動群體和公務(wù)人員）沒有直接監(jiān)視社會事件的能力，他們只是根據(jù)自己在政策環(huán)境中接受的信號強烈程度做出與之相應(yīng)的回應(yīng)，繼而推動少數(shù)熱點議題形成“浪潮”（bandwagons）［43］。

第三類研究關(guān)注特定主體的注意力，尤其是媒體、官僚機構(gòu)和議會。此類研究不僅討論這些主體在議程設(shè)置中的注意力分配及其影響，如Barkemeyer等人統(tǒng)計并描述了媒體對可持續(xù)發(fā)展議題的注意力變化［44］，Oliver等人分析了事件的強度和時長對媒體注意力的程度和情緒的影響［45］，Matus和Bernal探討了美國媒體對化學(xué)危險品、對化學(xué)風(fēng)險的科學(xué)認(rèn)知的關(guān)注與政策變遷之間的關(guān)系［46］，Bevan比較了哪些社會角色會影響英國官僚機構(gòu)注意力分配［47］，Bertelli和Sinclair研究了媒體注意力如何影響政府取消某些行政機構(gòu)［48］；一些針對官僚機構(gòu)的研究討論它們?nèi)绾雾憫?yīng)政策制定者發(fā)出的注意力信號［49］；還有一些研究分析了媒體注意力對議會注意力的影響［50］。

相比之下，國內(nèi)文獻(xiàn)雖然已經(jīng)認(rèn)識到政府行為是官員注意力、媒體注意力和公眾注意力交織互動的結(jié)果［51］，但大部分文獻(xiàn)幾乎只關(guān)注政府單一主體的注意力（見表1）。注重政府的注意力分配及其行為之間的關(guān)系，也更傾向于研究官僚組織結(jié)構(gòu)中的注意力分配問題，而不是像國外學(xué)者那樣在更大的環(huán)境中理解政治、政策與行政現(xiàn)象。其研究的主體多是中央或地方政府、領(lǐng)導(dǎo)人或官員、政策制定者或執(zhí)行者。樣本中只有1篇研究媒體注意力的文獻(xiàn)，并且它選擇的是《人民日報》這一高層官媒［52］。這類媒體在議程設(shè)置中的作用并不是反映公共輿論，而是中央政府的政策宣傳工具，本質(zhì)上體現(xiàn)的依然是政府注意力。

（三）定量與定性研究方法的運用

在研究方法上，國外偏重定量研究，國內(nèi)則綜合采用定性和定量分析（見表2）。Beem生動地敘述了澳大利亞大堡礁海洋公園管理局（GBRMPA）通過在國際舞臺施展影響，反過來吸引國內(nèi)政策主體注意力，最終改變澳大利亞海洋保護政策的過程。通過這一案例，Beem發(fā)現(xiàn)官僚機構(gòu)的國際聲譽增長會增強其國內(nèi)的政治影響力，其注意力變化會將專業(yè)知識帶入新的關(guān)注領(lǐng)域，并促成政策變化［53］?？上У氖?，國外注意力分配文獻(xiàn)較少使用這一方法，而是更多地采用定量分析。其優(yōu)點在于能夠更加精準(zhǔn)地展示議題受關(guān)注程度的變化，同時也有助于建立和檢驗數(shù)量化的模型、發(fā)現(xiàn)影響注意力分配的因素或是注意力程度對政府行動的影響。如Mortensen量化了美國國會對不同議題的注意力以及相關(guān)議題的聯(lián)邦支出，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)兩者之間的數(shù)量關(guān)系［54］，另外，還有少量研究將定量和定性方法相結(jié)合，如You等人檢驗了能源基礎(chǔ)設(shè)施項目所在縣的人口特征對選址沖突的注意力水平（主體包括官員、非營利組織工作人員和公民）的解釋程度，并對16個項目進行43次半結(jié)構(gòu)訪談。訪談材料一方面用于檢驗量化研究中注意力水平的測量結(jié)果，另一方面進一步了解受訪者對沖突因素的主觀看法［55］。

國內(nèi)研究采用質(zhì)性方法和量化研究的數(shù)量都比較多。質(zhì)性方法如章文光和劉志鵬用四個案例說明地方政府如何規(guī)避或者爭取上級政府注意力［56］。武晗和王國華對40個案例進行定性比較分析政府決策中焦點事件的失靈問題［57］。王惠娜和馬曉鵬分析了某市制革工業(yè)區(qū)整合重組過程中政府注意力分配對政策執(zhí)行的影響機制［58］。

2012年后，定量方法開始得到應(yīng)用，既用于精確地展示政府或其成員的注意力變化，又用于證明相關(guān)變量間的關(guān)系。文宏和趙曉偉是較早使用定量研究文獻(xiàn)探究變量關(guān)系的學(xué)者［59］。陳那波［60］和張程［61］以領(lǐng)導(dǎo)注意力分配為因變量，以議題類型、議題來源等為自變量，探究兩者之間關(guān)系；陶鵬和初春展示了多層級黨政領(lǐng)導(dǎo)在環(huán)保議題上的傳播效應(yīng)［62］；趙繼娣等人還引入了離散選擇實驗的方法測試影響城管執(zhí)法人員在街頭巡查、處理訴件時的選擇優(yōu)先任務(wù)的因素［63］。

國內(nèi)文獻(xiàn)有很大一部分屬于單個議題的跨時間分析，多議題跨時間分析和多議題跨領(lǐng)域研究較少，但近幾年有攀升趨勢，典型的如秦曉蕾等人根據(jù)國務(wù)院公報研究了21項政策議題的歷年分布變化，同時還分析了這些政策議題變化對公眾關(guān)注議題的回應(yīng)性關(guān)系［64］。這表明國內(nèi)研究正從簡單化的描述性研究轉(zhuǎn)向更具有理論價值的解釋性分析研究。

（四）注意力作為因變量抑或自變量

在國外研究的第一類中，政治結(jié)構(gòu)被當(dāng)作決定政治注意力特征的因素。Green-Pedersen和Wolfe就美國和丹麥的對比研究以及Lam和Chan對中國香港的研究都建立在這一假設(shè)基礎(chǔ)之上。第二類研究實際上也采用了這一假設(shè)，認(rèn)為參與到議程中的媒體、關(guān)鍵群體、公民運動群體和公務(wù)人員都只是議程環(huán)境中的信息接受者，他們對議題的注意力受政治結(jié)構(gòu)的支配。第三類針對特定主體的注意力研究更加關(guān)注不同主體之間的關(guān)系，如政策制定者與官僚機構(gòu)之間的相互影響，影響官僚機構(gòu)注意力的其他社會角色及其機制。

從變量關(guān)系的角度來看，第三類研究中有關(guān)官僚機構(gòu)的文獻(xiàn)還可以進一步區(qū)分為兩種。一種把官僚機構(gòu)的注意力當(dāng)作因變量，自變量是政策制定者或者其他社會角色所發(fā)出的議題信號［65］。國外學(xué)者也有少數(shù)研究把官僚機構(gòu)的注意力當(dāng)作自變量，因變量是它們?yōu)橛绊懽h題做出的行動［66］。但總體上此類研究不是主流選擇。

與國外研究傾向于將政治注意力視為因變量不同，國內(nèi)研究既會將政府注意力當(dāng)作自變量，討論注意力對行為的影響，也會將其視為因變量，討論影響注意力的因素（見表3）。一方面，政府注意力與政府行為有著直接聯(lián)系，特別是領(lǐng)導(dǎo)者或上級部門的注意力是決定政府行為的關(guān)鍵變量?；谶@一假設(shè)誕生了眾多描述政府注意力變化的文章。也有少量文章驗證了這一假設(shè)中的變量關(guān)系，如王惠娜和馬亮研究了政府注意力可分別通過環(huán)保法治、環(huán)保投入兩個中介變量影響環(huán)境治理效果［67］。另一方面，國內(nèi)學(xué)者也注意到影響領(lǐng)導(dǎo)注意力的組織因素或其他社會主體的行動，如劉軍強和謝延會發(fā)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)過多導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)注意力的分散［68］。此外，還有文獻(xiàn)展示了更全面的因果聯(lián)系，將注意力分配視為焦點事件、媒體這一自變量與政府決策這一因變量之間的中介變量［69］。

由于強調(diào)政府對社會的重大影響，國內(nèi)研究專注于用“注意力分配”的概念解釋政府行為。國內(nèi)對官僚機構(gòu)的研究重點在于描述政府對不同議題的關(guān)注程度變化，也試圖解釋政府注意力分配的組織原因。國內(nèi)研究更加重視政府注意力的組織結(jié)構(gòu)問題，采用了不同的視角，如激勵機制、合法性獲得機制、注意力爭奪機制等。例如，賴詩攀的研究提供的政策建議是上級政府應(yīng)降低經(jīng)濟發(fā)展方面的激勵水平，卻沒有涉及組織權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的問題［70］。后者是影響基層政府注意力的更深層次的要素?；乇芙M織結(jié)構(gòu)的問題，使得國內(nèi)“注意力分配”的組織途徑研究被束縛在既有政治結(jié)構(gòu)下。

（五）變量操作化規(guī)范程度

對于定量研究，對注意力變量進行操作化是關(guān)鍵步驟。心理學(xué)常使用紙筆作業(yè)測驗、軟件測試以及生物信號反饋等多種方法測量個體注意力的廣度、穩(wěn)定性、轉(zhuǎn)移等指標(biāo)。紙筆作業(yè)測驗是最基礎(chǔ)的注意力測試方法，典型如D2注意力測試，要求測試者用任意順序劃掉測試題中的字母D，通過計算個體完成測試的時間和正確率判斷個體注意力水平［71］。心理學(xué)家還借助測量設(shè)備更客觀和直接地測量與注意力相關(guān)的身體器官表征，如用眼動儀測量個體的視覺注意力［72］，又如通過比對測試者在靜息狀態(tài)、觀看電影狀態(tài)和完成設(shè)定的任務(wù)時的核磁共振成像測量注意力的持續(xù)、分散以及工作記憶能力［73］。相較于心理學(xué)，現(xiàn)代組織研究更多地用間接方式測量管理者和組織的注意力，主要測量組織對某一事項的實際資源配置作為代理變量，如Durand使用企業(yè)研發(fā)投資相對于行業(yè)平均研發(fā)支出比率、企業(yè)收集市場信息支出與競爭對手的差額、對員工能力的投資與同行業(yè)其他公司平均支出的差額等計算組織在預(yù)測和規(guī)劃方面的注意力水平［74］；Ferreira用員工食品和膳食支出、養(yǎng)老金和退休計劃支出、社會保障支出、醫(yī)療保健和教育支出以及員工人均培訓(xùn)支出代表組織對員工福利和津貼的注意力水平［75］。一些研究也使用文本分析的方式測量管理者對事項的關(guān)注程度，但重視注意力的分散性和事項優(yōu)先性問題，也就是管理者在同一時間面對多個事項容易分散注意力，而只聚焦于其中少量事項更容易將注意力轉(zhuǎn)化為組織行動，為此，Eklund等人用到赫芬達(dá)爾測量法測量注意力的廣度和聚焦程度［76］。

在鮑姆加特納和瓊斯之前的公共管理領(lǐng)域?qū)W者，就已經(jīng)研究如何量化注意力程度，如沃特（Spencer R. Weart）不僅用每年核電相關(guān)的文章占總文章的比例衡量媒體注意力水平，還根據(jù)文章標(biāo)題的性質(zhì)編碼［77］。鮑姆加特納和瓊斯使用了兩種指標(biāo)衡量媒體注意力，包括注意力水平（某議題報道量與文章總數(shù)的比值）、注意力性質(zhì)（議題報道的基調(diào)是正面、負(fù)面還是中性的，以及在總基調(diào)下議題相關(guān)的因素，包括經(jīng)濟金融、政府行為、問題嚴(yán)重性等）。他們對國會聽證的分析則使用了三種指標(biāo)，包括關(guān)注水平、基調(diào)以及議定場所。對于聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)的行動，他們用監(jiān)管或執(zhí)行相關(guān)事務(wù)的部門雇員數(shù)量、每年頒布的規(guī)章數(shù)量或是部門支出等指標(biāo)衡量［78］。

此后的研究有一些用相對簡單的方法量化注意力水平。如May等人對注意力程度的編碼基于相關(guān)材料（包括機構(gòu)發(fā)布的立法和指南）的題目內(nèi)容，用某議題占總數(shù)的百分比表示關(guān)注程度［79］。即便如此，國外文獻(xiàn)中很難見到只用相關(guān)議題材料的絕對量變化（無論是涉及的篇目數(shù)量還是同一類材料中關(guān)鍵詞詞頻）來表示注意力水平的變化。大多數(shù)研究設(shè)計了更復(fù)雜的指標(biāo)展現(xiàn)注意力的不同維度。如Green-Pedersen使用了三項指標(biāo)：（1）事件注意力（Issue Attention），用以衡量某議題占總政治議程的比率；（2）注意力復(fù)雜性（Attention Complexity），用以描述該議題下子議題的注意力分配集中或分散的程度；（3）注意力實質(zhì)（The Substance of Attention），用以衡量對該議題的關(guān)注側(cè)重于哪個或哪些實質(zhì)性內(nèi)容［80］。

國內(nèi)研究普遍使用了簡單的指標(biāo)設(shè)計。在單議題跨時間分析中，最為流行的量化方式是用關(guān)鍵詞占比表明政府對某項議題關(guān)注程度。這類文章通常展示兩種指標(biāo)，一種是針對該議題的注意力強度，另一種是該議題內(nèi)部不同方面的注意力指向［81］。這一方法在多議題跨時間分析中也被普遍采用。例如，文宏和趙曉偉仍以含關(guān)鍵詞的句子數(shù)占文本句子總數(shù)百分比衡量政府對基本公共服務(wù)各方面的注意力程度，研究材料只限于樣本省份的總計42篇政府工作報告［82］。另一方面，研究領(lǐng)導(dǎo)注意力的文獻(xiàn)把領(lǐng)導(dǎo)批示作為衡量領(lǐng)導(dǎo)注意力的指標(biāo)。例如，陶鵬和初春從領(lǐng)導(dǎo)公開批示中發(fā)現(xiàn)對不同議題的注意力分配特征［83］。張程則通過分析領(lǐng)導(dǎo)對“市長信箱”信件訴求的批示，探索影響官員決策注意力的影響因素［84］。但是，批示本身只是領(lǐng)導(dǎo)工作的一部分，是對自下而上信息的反饋，只能在一定程度上反映領(lǐng)導(dǎo)對議題優(yōu)先程度的考量，是否能作為注意力的操作化指標(biāo)仍值得商榷。那些引起領(lǐng)導(dǎo)者思考的重大議題則不一定體現(xiàn)在批示當(dāng)中。這種簡單的量化還有一些其他問題，如張程把無批示的項目賦值“0”，表示定序變量“領(lǐng)導(dǎo)注意力強度”為最低水平。但是領(lǐng)導(dǎo)不批示不一定意味著他不關(guān)注這一項議題，也可能表明他在當(dāng)時很難作出決斷。

值得注意的是，近兩年國內(nèi)學(xué)者開始使用更加科學(xué)、全面的測量技術(shù)。曾潤喜和莫敏麗專門研究了政府注意力的測量問題，提出用政策文本詞匯、句段和主題等測量政策文本維度；用書面指令、主體政治行為和時間分配等測量決策主體的偏好維度；用政府回應(yīng)、財政分配、議程設(shè)置、舉辦工作會議等測量政府組織行為維度［85］。張楠等人使用大數(shù)據(jù)技術(shù)抓取大規(guī)模的網(wǎng)站數(shù)據(jù)，并用潛在狄利克雷分配（Latent Dirichlet Allocation， LDA）概率主題建模方法建構(gòu)政府網(wǎng)站內(nèi)容主題概率矩陣，來描繪政府對不同主題的注意力分配差異［86］。這種測量方式也值得關(guān)注。

（六）研究素材的渠道來源

在材料方面，無論是質(zhì)性研究還是定量研究，國外文獻(xiàn)都使用了大量媒體或公共部門的公開資料。例如鮑姆加特納和瓊斯的研究使用的材料包括：《讀者期刊指南》《紐約時報索引》以及電子媒體索引用等媒體信息，關(guān)于國會決策的《國會信息服務(wù)摘要》，有關(guān)聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)行動的政府預(yù)算、規(guī)章、雇員信息，關(guān)于公眾輿論的蓋洛普民意調(diào)查等。［98］May等人的研究也使用了大范圍的材料，包括《聯(lián)邦公告》（The Federal Register）中刊發(fā)的《統(tǒng)一議程》（“The Unified Agenda”），聯(lián)邦應(yīng)急管理局和國土安全部下屬辦公室發(fā)布的一系列指導(dǎo)文件，國會記錄，總統(tǒng)的演講和聲明，以及一些重要的立法、行政命令和決策指南［99］。Beem的質(zhì)性研究除了使用公開和內(nèi)部資料，還對在職和前員工進行訪談以充實研究材料［100］。

國內(nèi)描述性研究所用的材料相對單調(diào)。雖然它們涉及各級政府工作報告、工作規(guī)劃、決策者批示文件或其他政策文本，但是絕大多數(shù)文章只單獨使用某個政府文件。最為廣泛使用的是國務(wù)院歷年政府工作報告。分析政府注意力形成機制的文章也有不少使用了單一來源的材料。例如陶鵬和初春僅從“中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫”中得到領(lǐng)導(dǎo)批示的相關(guān)報道［101］，張程只用某個城市網(wǎng)絡(luò)問政平臺中的“市長信箱”中的領(lǐng)導(dǎo)批示回應(yīng)信息［102］。可喜的是，近期一些文章嘗試使用更豐富的材料，如孫雨用到政府文件、政府網(wǎng)站、媒體報道、地方年鑒、地方志以及對工作人員訪談所獲一手資料［103］，或是建立更大規(guī)模的數(shù)據(jù)庫，如張楠等人利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，抓取省市兩級政府門戶網(wǎng)站170萬篇、10億文字量的文本數(shù)據(jù)［104］。

四、“注意力分配”研究的未來展望

比較分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)公共管理領(lǐng)域“注意力分配”的研究與國外有著明顯不同。首先，國內(nèi)外“注意力分配”的研究思維上存在顯著差別，主要表現(xiàn)為多元論還是一元論的假設(shè)。國外學(xué)者從多元論出發(fā)思考注意力分配問題，國內(nèi)學(xué)者偏好政府一元論主體的注意力分配研究。其次，在研究主體的關(guān)注度方面，國外學(xué)者注重不同主體如政府、公民、媒體等的注意力分配及其相互作用，并考察這些因素對議程設(shè)置的綜合影響。國內(nèi)研究則主要以政府或領(lǐng)導(dǎo)者為關(guān)注主體，尤其強調(diào)政府注意力分配對其行為的影響。再次，國外研究多將政治注意力視為因變量，而國內(nèi)研究既會將政府注意力當(dāng)作自變量，討論注意力對行為的影響，也會將其視為因變量，討論影響注意力的因素，體現(xiàn)出對注意力與行為結(jié)果之間關(guān)系判定的猶豫不決。最后，國內(nèi)研究主要集中在單個議題的跨時間分析上，對于多議題跨時間分析和多議題跨領(lǐng)域研究關(guān)注度不夠。在研究方法上國內(nèi)研究普遍存在簡單化傾向，包括指標(biāo)設(shè)置單調(diào)、研究材料不夠豐富。

總的來講，國內(nèi)注意力分配研究相較于國外同行的研究，既有不足、也有特色和優(yōu)勢。從比較分析中對未來拓寬研究空間有如下啟示。首先，有意識地突破政府管理的視角限制，從公共管理實踐的真實環(huán)境出發(fā)，關(guān)注公眾、媒體、政府、企業(yè)及其他組織等各類主體在新形勢下如何影響公共問題的建構(gòu)與走向，乃至如何影響結(jié)果的處置。目前，豐富的自媒體、便利的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺以及傳統(tǒng)的政黨、人大、政府、政協(xié)與群眾溝通的渠道等都是不同的參與者影響政府注意力分配的重要途徑。其次，檢視注意力與政府行為或組織結(jié)構(gòu)各種要素的變量間關(guān)系，從理論上解決注意力與行為之間關(guān)系性質(zhì)的判定，而不是總在試錯一樣將各類型的變量關(guān)系假設(shè)檢驗一番。需要注意的是，研究中不要把政府結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)混為一談。政治結(jié)構(gòu)通常高度穩(wěn)定，但是政府的組織結(jié)構(gòu)可以不斷優(yōu)化。如何通過重構(gòu)或改善組織的信息流動渠道、提升處理信息的能力以及決策能力，在決策環(huán)境中的刺激物（包括議題和潛在的答案）如何進入組織的注意力架構(gòu)等等都是“注意力分配”研究值得重視且與組織結(jié)構(gòu)有關(guān)的問題。

綜合來看，國內(nèi)外“注意力分配”現(xiàn)有研究，對以下幾個問題都缺乏足夠思考，未來研究可能需要有所關(guān)注。第一，注意力具有適應(yīng)性功能，可以自我強化，先前關(guān)注的議題、經(jīng)驗感受，尤其成功的、為公共管理者帶來良好聲譽的議題會引導(dǎo)他們繼續(xù)關(guān)注該議題。這樣一來，公共管理者關(guān)注某個議題就很難說是這個議題本身重要、決策環(huán)境的影響，還是他們先前的注意力分配體驗在起作用。當(dāng)前的國內(nèi)外注意力分配研究在這一問題上尚缺乏思考。

第二，注意力分配會受到行為主體“幻想”的牽引，公共管理實踐領(lǐng)域的環(huán)境復(fù)雜，因而取得工作績效的可預(yù)期路徑常常存在較大的不確定性，行為主體可能會猜測或幻想某種可行路徑、進而傾注較多注意力。如此情況下，也就難以解釋注意力與某些任務(wù)的重要性是否關(guān)聯(lián)以及是否受到所謂外在政治的、結(jié)構(gòu)的因素影響。未來研究應(yīng)當(dāng)注意甄別此種注意力分配是受客觀因素的影響，還是行動者自身的想象。

第三，同類行為主體的行為相似性會降低“注意力分配”的解釋力。如果一個組織形態(tài)或者一種環(huán)境下某種行為普遍存在，這極有可能是模仿、制度、組織結(jié)構(gòu)或相似學(xué)習(xí)機制導(dǎo)致的結(jié)果。此時，“注意力”仍然可以作為一個可觀測變量嗎？它是不是已經(jīng)被模仿、制度、組織結(jié)構(gòu)、學(xué)習(xí)機制等變量替代？“注意力分配”還有解釋效力嗎？

第四，注意力的損耗問題值得關(guān)注。注意力損耗是指行為主體由于關(guān)注先前的活動而造成對后續(xù)活動的關(guān)注能力暫時下降的現(xiàn)象。注意力資源是有限的，在日常的多任務(wù)環(huán)境下需要使用同一來源的注意力資源。當(dāng)A事項得到關(guān)注，自然會減少B事項能動用的注意力資源。因此，某種任務(wù)得到關(guān)注的程度不高可能是行為主體的注意力分配失敗，而不能證明這項任務(wù)的重要性程度較之被關(guān)注的任務(wù)低。在這種情況下，如何解釋公共管理者的注意力分配受制于重要的議題和事項？

總之，縱觀國內(nèi)外注意力分配研究文獻(xiàn)，雖說近年來有興盛趨勢，但仍存在一些令人擔(dān)憂的問題。最主要的問題是注意力分配研究能否成為一個獨立的研究領(lǐng)域而存在，只關(guān)注政府主體是否足夠解釋注意力現(xiàn)象及其結(jié)果。如果注意力分配可以發(fā)展為一個有價值的研究領(lǐng)域，那么如何從理論層面突破注意力與行為的關(guān)系認(rèn)知，以及如何較為準(zhǔn)確地測量注意力。盡管此領(lǐng)域的研究疑點甚多，不能否認(rèn)的事實是，注意力分配研究的確有它獨特的吸引力，也有很大的學(xué)術(shù)探索空間，期待未來研究能建立新的領(lǐng)地。

注釋：

①相關(guān)論述參見：Charles E. Spearman， Psychology Down the Ages， New York： Macmillan，1937， p.VII。轉(zhuǎn)引自Daniel E. Berlyne， “Attention，” in Edward C. Carterette， Morton Friedman， Handbook of Perception （Volume I）： Historical and Philosophical Roots of Perception， New York and London： Academic Press，1974， p.126。

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What Should Be Paid Attention to in the Study of “Attention

Allocation” in Public Management？—A Comparative Analysis

of Domestic and International Studies on Attention Allocation

Su Xun / Ma Weihong

Abstract：Attention allocation is one of the hot spots of domestic public management research in recent years， and related research shows obvious preferences. Examining such tendencies from a comparative perspective can enrich and expand the diversity of research in this field. Through comparative analysis， it is found that there are differences between domestic and foreign studies in terms of mindset， focus of attention， methods， variable manipulation， and material acquisition. Generally speaking， the literature on attention allocation in foreign countries is characterized by diversity， and mainly focuses on attention allocation as an outcome variable; while domestic studies focus on the attention allocation of government officials， and most of them take attention allocation as an independent variable to analyze the determining effect of attention allocation on their actions. For future research in this area， it is recommended that attention be paid to the following topics： the adaptive function of attention， the pulling effect of the actor’s “fantasy” on attention allocation， the dissolution of the explanatory power of attention allocation by behavioral learning and imitation effects， and the phenomenon of attentional depletion.

Keywords：Attention Allocation; Mindset; Research Methods; Variable Relationships; Public Administration

（責(zé)任編輯 方 卿）