【摘 要】普惠保險(xiǎn)是面向廣大人民群眾和小微企業(yè)的保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，是普惠金融的重要組成部分。構(gòu)建完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是普惠保險(xiǎn)發(fā)展的重中之重，關(guān)系到每個(gè)人的切身利益。論文以廣東多層次多支柱保險(xiǎn)為例闡述普惠保險(xiǎn)在廣東的實(shí)踐，分析“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展存在的問題及研判未來趨勢，最后結(jié)合廣東實(shí)際提出適當(dāng)性建議。

【關(guān)鍵詞】普惠保險(xiǎn)；三支柱；廣東；實(shí)踐

【中圖分類號】F842.6 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2024）08-0030-03

1 引言

黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“發(fā)展普惠金融”，將普惠金融上升為國家戰(zhàn)略，經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國普惠金融發(fā)展取得了顯著成效，基本形成了多層次、廣覆蓋的普惠金融服務(wù)體系。普惠保險(xiǎn)是普惠金融的重要組成部分，是面向廣大人民群眾和小微企業(yè)提供的公平可得、保費(fèi)較低、保障適度的保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)。普惠保險(xiǎn)包括普惠性質(zhì)的保險(xiǎn)和專屬普惠保險(xiǎn)兩種保障形式[1]，發(fā)展普惠保險(xiǎn)對于進(jìn)一步提升基本民生保障水平、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。2023年9月，國務(wù)院首次提出“完善高質(zhì)量普惠保險(xiǎn)體系”，明確了普惠保險(xiǎn)的三大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、普惠型人身保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)與服務(wù)。其中，大力發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)也是應(yīng)對我國人口老齡化的重要舉措。黨的二十大報(bào)告重點(diǎn)指出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，中央金融工作會(huì)議將“養(yǎng)老金融”作為五篇大文章之一，凸顯了黨中央對養(yǎng)老問題的高度重視。

黨的十八大以來，廣東不斷構(gòu)建完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系，基本形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充、以個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但總體而言，廣東“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展嚴(yán)重不平衡，第二、三支LW14bAwSsu7Dv8Ykifyv97RkF4MK4V8lOivkY2w16bg=柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后。廣東在新發(fā)展階段人口老齡化進(jìn)程加快，預(yù)計(jì)60歲及以上戶籍老年人口將于2025年突破17%，2030年超過20%[2]，進(jìn)入中度老齡化社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展將面臨更多挑戰(zhàn)和更大考驗(yàn)，因此加快完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系意義重大。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中，廣東肩負(fù)走在全國前列、創(chuàng)造新的輝煌的使命，應(yīng)緊抓國家政策紅利加快完善“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推動(dòng)普惠保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

2 廣東“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國早在1995年就發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，首次提出建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于歷史原因，2015年前我國存在退休養(yǎng)老制度的“雙軌制”，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)職工執(zhí)行兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在人口與經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化的背景下，國務(wù)院于2015年初對養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”進(jìn)行改革，將兩種退休制度進(jìn)行合并，也稱養(yǎng)老保險(xiǎn)的“并軌”。廣東緊跟國家步伐，2016年正式啟動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革，逐步建立起以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以職業(yè)年金和企業(yè)年金為補(bǔ)充的多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，2022年11月開始，個(gè)人養(yǎng)老金“第三支柱”試點(diǎn)落地，“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本建立。

第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，基金運(yùn)行總體平穩(wěn)。廣東不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有繳費(fèi)能力的城鄉(xiāng)戶籍靈活就業(yè)人員參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，已建立覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系。截至2022年底，第一支柱覆蓋了廣東省76.24%的16歲及以上常住人口，全省參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（含離退休人數(shù)）5 229.21萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2 764.32萬人（見表1）。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為5 430.34億元，基金支出2 703.15億元，年末累計(jì)結(jié)余15 034.37億元。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入366.41億元，基金支出293.41億元，年末累計(jì)結(jié)余579.41億元。待遇水平穩(wěn)步提升，2022年7月起全省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到190元/人·月。

第二支柱職業(yè)年金和企業(yè)年金穩(wěn)步增長，在全國處領(lǐng)先位置。廣東是全國最早實(shí)施補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的省份，1992年4月廣東印發(fā)《企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施意見》，率先探索開展企業(yè)年金試點(diǎn)。2014年10月起建立職業(yè)年金制度，多措并舉穩(wěn)慎推動(dòng)了職業(yè)年金基金投資運(yùn)營。截至2022年末，廣東有超過7 000家企業(yè)建立企業(yè)年金制度位居全國前列。全省符合條件的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員全部建立職業(yè)年金制度，職業(yè)年金參保單位40 261個(gè)，繳費(fèi)收入466.18億元，待遇領(lǐng)取金額11.05億元，基金累計(jì)結(jié)余2 319.48億元?！暗诙е苯ㄔO(shè)在全國范圍內(nèi)處于領(lǐng)先位置。廣東在企業(yè)年金方面進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，例如，優(yōu)化完善企業(yè)年金備案服務(wù)，通過精簡備案材料、優(yōu)化備案流程、加強(qiáng)服務(wù)管理，最大限度減少了企業(yè)年金備案手續(xù)的時(shí)間，解決了企業(yè)“備案難、備案煩”的痛點(diǎn)。率先啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位為編外人員建立企業(yè)年金，解決了機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制內(nèi)人員建立職業(yè)年金后，編制外人員缺少補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。在職業(yè)年金方面，廣東在全國率先印發(fā)了《廣東省職業(yè)年金基金監(jiān)管試行辦法》，從制度機(jī)制著手，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。廣東還率先推動(dòng)全部實(shí)賬積累，有效夯實(shí)了基金基礎(chǔ)，防范了隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分保障了參保人根本權(quán)益。

第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金正式落地，發(fā)展空間巨大。個(gè)人養(yǎng)老金制度于2022年11月25日在全國36個(gè)城市正式實(shí)施，采取“兩層賬戶、多種金融產(chǎn)品、封閉運(yùn)營”的運(yùn)作模式，面向參與了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者，推行自愿參加，每年固定12 000元的繳費(fèi)上限，享受稅收優(yōu)惠。廣州、深圳進(jìn)入首批試點(diǎn)，隨后廣東相繼印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我省養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》《廣東省個(gè)人養(yǎng)老金制度政策宣講與推動(dòng)行動(dòng)工作方案》，推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金擴(kuò)面提質(zhì)增效，更好地滿足人民群眾多層次養(yǎng)老保障需求。截至2023年，廣東省個(gè)人養(yǎng)老金制度先行地區(qū)已開通個(gè)人養(yǎng)老金賬戶570萬戶，繳存用戶達(dá)187.60萬戶，累計(jì)繳存資金39.10億元，人均繳存金額2 084元，在全國居領(lǐng)先地位，還有具大發(fā)展空間。

3 廣東“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展面臨的問題及形勢

我國目前初步建立了較為完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”體系，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在2022年也實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌。但是目前我國“三支柱”保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)失衡，第二、第三支柱占比偏低，廣東也面臨同樣的問題。

一是從結(jié)構(gòu)看，第一支柱“一枝獨(dú)大”。我國第一支柱占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，占比58%（若將全國社會(huì)保障基金計(jì)入第一支柱，這個(gè)比例會(huì)更高），這也反映了政府養(yǎng)老壓力較大，而第三支柱占比僅為2%，個(gè)人養(yǎng)老金才剛剛起步，對第一支柱未能起到補(bǔ)充作用。從“三支柱”結(jié)構(gòu)對比來看，中美差異較大，美國二三支柱是整個(gè)養(yǎng)老體系的中流砥柱，分別占比54.2%、39%，第一支柱僅占6.8%。廣東第一支柱的發(fā)展也明顯優(yōu)于第二及第三支柱，基本養(yǎng)老金結(jié)余及上繳部分居全國最高水平。但基本養(yǎng)老金參保率依然不高，主要是靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等就業(yè)人員體量較大。此外，廣東第一支柱的地區(qū)差異也十分明顯，參保人數(shù)主要集中在珠三角地區(qū)，參保人數(shù)占全省的80.19%。

二是從規(guī)模看，第二、三支柱尚未能提供“補(bǔ)位”。第二支柱總體規(guī)模依然較小，相比職業(yè)年金的強(qiáng)制性，企業(yè)年金是自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，廣東企業(yè)年金覆蓋率仍然較低，2021年全省僅有7 490個(gè)企業(yè)建立企業(yè)年金，而且基本集中在大型國企。要保障“三支柱”體系平穩(wěn)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，亟需提高企業(yè)年金覆蓋率并保證年金在安全前提下穩(wěn)步增值。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度尚處于試點(diǎn)階段，廣東僅有廣州、深圳以及省直單位能開展個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)，擴(kuò)展到其他城市仍需一定時(shí)間。廣大人民群眾對個(gè)人養(yǎng)老金認(rèn)知度和參與度較低，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)占比不到3%，難以為第一二支柱提供“補(bǔ)位”[3]。目前第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)以儲蓄產(chǎn)品為主，收益率偏低、產(chǎn)品介紹不夠清晰和期限太長，進(jìn)一步制約了需求，導(dǎo)致居民投資參與度低，養(yǎng)老產(chǎn)品供給和需求不夠匹配。

三是從趨勢看，未來養(yǎng)老金缺口會(huì)越來越大。由于第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2022年開始全國統(tǒng)籌，盡管目前廣東的養(yǎng)老金是盈余的，上繳近全國一半的調(diào)劑養(yǎng)老金，但未來隨著老齡化程度不斷加深，全國層面的養(yǎng)老金缺口會(huì)越來越大，廣東會(huì)面臨同樣的壓力。2020年11月20日，中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國養(yǎng)老金第三支柱研究報(bào)告》指出，未來5到10年，我國養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)將達(dá)8萬～10萬億元，且缺口將隨時(shí)間的推移進(jìn)一步擴(kuò)大[4]。

4 發(fā)展建議與思考

發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)、推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展、健全社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是廣東推行普惠保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是根基，發(fā)揮著“?；?、兜底線”功能，第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是有益補(bǔ)充，第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)是新的增長點(diǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”均衡發(fā)展才能充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的社會(huì)效應(yīng)。

一是持續(xù)擴(kuò)大第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，提高參保率。2021年發(fā)布的《廣東省公共服務(wù)“十四五”規(guī)劃》提出到“十四五”期末要將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率提高到95%。雖然企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，每個(gè)企業(yè)員工都必須參加，但在實(shí)際操作過程中非公有制企業(yè)參保率不高，加上廣東還擁有數(shù)量龐大的靈活就業(yè)人員，導(dǎo)致整體城鎮(zhèn)職工參保率不高。當(dāng)前新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等重點(diǎn)群體參保率不高。在新業(yè)態(tài)起步階段，許多配套政策尚未完善，造成部分靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工未能參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，另外還有相當(dāng)一部分就業(yè)人員選擇繳費(fèi)更低但退休待遇不高的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。建議嚴(yán)格執(zhí)行《廣東省靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，降低甚至取消靈活就業(yè)人員戶籍參保門檻，提升其參保便利度。貫徹落實(shí)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，大力推動(dòng)港澳臺靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)。進(jìn)一步提高靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工等群體參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的便利度，加大“應(yīng)保盡?！本€上服務(wù)內(nèi)容和使用方法的宣傳力度，使服務(wù)方式由被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)為主動(dòng)聯(lián)絡(luò)。

二是深化第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金的改革，推動(dòng)年金穩(wěn)健增值。當(dāng)前廣東第二支柱發(fā)展較為緩慢，年金建立主體集中在部分壟斷企業(yè)和行業(yè)。做好企業(yè)年金擴(kuò)面工作，選擇省內(nèi)尚未設(shè)立年金的重點(diǎn)企業(yè)深度調(diào)研，及時(shí)動(dòng)態(tài)了解企業(yè)對改進(jìn)企業(yè)年金相關(guān)政策體系的意見建議，為企業(yè)年金持續(xù)擴(kuò)面奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加大企業(yè)年金政策宣傳普及，逐步將職工參加企業(yè)年金的情況作為評選和諧勞動(dòng)關(guān)系單位、人才引進(jìn)和積分落戶等工作的參考條件，作為享受鼓勵(lì)行業(yè)發(fā)展、吸引或培養(yǎng)人才等優(yōu)惠政策的重要條件。鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)揮示范和引導(dǎo)效應(yīng)，優(yōu)先為核心技術(shù)人員、骨干管理人員等群體建立企業(yè)年金。推進(jìn)職業(yè)年金實(shí)賬積累做深做實(shí)，及時(shí)跟蹤全省職業(yè)年金實(shí)行實(shí)賬積累工作落實(shí)情況，結(jié)合實(shí)際適時(shí)開展檢查督促，確保職業(yè)年金實(shí)行實(shí)賬積累工作落地見效。加強(qiáng)職業(yè)年金和企業(yè)年金的監(jiān)管機(jī)制，包括對資金收支賬戶的監(jiān)管機(jī)制和對投資運(yùn)營的監(jiān)管機(jī)制，在企業(yè)年金投資運(yùn)營過程中應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)水平，嚴(yán)密防范投資風(fēng)險(xiǎn)，依法依規(guī)管好職工的“養(yǎng)老錢”，實(shí)現(xiàn)年金的穩(wěn)健增值。

三是多維度擴(kuò)大第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋面，助力個(gè)人養(yǎng)老金提質(zhì)增效。積極爭取將個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)擴(kuò)展至全省范圍。擴(kuò)大個(gè)人養(yǎng)老金制度覆蓋范圍，逐漸放寬個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶開戶限制，將更多的新市民群體納入第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍，特別是最需要保障的靈活就業(yè)人員。目前個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策只針對繳納個(gè)稅的人群，可研究制定多樣化的稅收優(yōu)惠政策，如TEE稅收優(yōu)惠政策，即在繳費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅，以此吸引最需要加強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的中低收入群體加入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，突顯制度的普惠性。目前我國三大支柱之間的通道并未打通，阻礙了“三支柱”的協(xié)調(diào)配合。因?yàn)榈谝恢е膫€(gè)人賬戶中的資金是完全積累制的，與個(gè)人養(yǎng)老金制度中的個(gè)人賬戶性質(zhì)相同，為了更好實(shí)現(xiàn)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋面的提升，可嘗試打通第一支柱與第三支柱之間的通道[5]，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)賬戶之間的資金有條件流動(dòng)，在沒有增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的條件下擴(kuò)大第三支柱覆蓋面，助力第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金提質(zhì)增效。

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