摘 要：績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，也是健全收支管理、提升資金效能的重要手段，更是提高公共部門財政治理能力和水平、推動預(yù)算工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。為此，以行政效能原則為理論指導(dǎo)，以優(yōu)化績效預(yù)算制度效力層級、協(xié)同公共部門預(yù)算管理與績效理念及堅持決算全面評價為實施路徑，提高公共部門的預(yù)算治理能力，可資為我國全面推進(jìn)績效預(yù)算、進(jìn)一步深化績效預(yù)算制度改革的參考方案。

關(guān)鍵詞： 公共部門；績效預(yù)算；預(yù)算法治

中圖分類號：F812．3；D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2024）05-0058-08

一、引 言

科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。為適應(yīng)新時代、新發(fā)展階段的需求，黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”這一深化財政體制改革的關(guān)鍵舉措，以充分發(fā)揮預(yù)算作為資源配置與財力保障的重要功能。2023年中央全面深化改革委員會第三次會議指出，要“健全收支管理，提升資金效能”?，F(xiàn)今，在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，我國面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的需求萎縮、供給受挫以及預(yù)期疲弱等多重壓力。同時，財政支出領(lǐng)域也出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)——地方政府債務(wù)危機(jī)、基本民生和科技攻關(guān)領(lǐng)域?qū)ω斦Y金支出需求不斷擴(kuò)大[1]、財政赤字率持續(xù)高位維持在3%國際警戒線之上等等。這些問題的顯現(xiàn)，表明我國政府亟需提升行政效能和治理能力[2]，以提升財政資金的利用效率，深化績效預(yù)算改革。然而，我國現(xiàn)有公共部門績效預(yù)算制度在整體公共利益和制度福祉的推進(jìn)方面卻存在考慮不足的問題，難以滿足建設(shè)高效政府的發(fā)展需求。

針對公共部門績效預(yù)算改革的問題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界已作出一定探討。在優(yōu)化績效預(yù)算管理制度體系方面，有觀點認(rèn)為應(yīng)另行作出單行法，從制度上統(tǒng)領(lǐng)公共部門的績效管理[3]；另有觀點則主張在現(xiàn)有法律框架體系內(nèi)，探求深化績效預(yù)算改革的途徑，認(rèn)為我國地方各級政府關(guān)于績效預(yù)算的實踐仍主要停留在預(yù)算績效評估等層面，尚未達(dá)成全面提升“預(yù)算績效”的理想目標(biāo)[4]。在制度運(yùn)行方面，認(rèn)為我國在預(yù)算編制和執(zhí)行中，應(yīng)重視對績效信息的考量及運(yùn)用[5]；還可效仿新西蘭建立激勵機(jī)制，以推動績效預(yù)算改革的發(fā)展[6]。而從行政效能原則及公共部門預(yù)算治理能力提升的角度，來分析目前我國績效預(yù)算改革存在的困境及其制度進(jìn)路的研究尚付之闕如。

中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控與有效的政府治理，是充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。在國家治理現(xiàn)代化背景下，行政效能原則是指導(dǎo)我國政府將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能的基本遵循，其強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新性治理、良好的制度設(shè)計和合適的政府工具，實現(xiàn)更高的效率與正當(dāng)性，即“以最小的資源投入獲取最大的效益”[2]。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》也將提升行政效能作為法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”，同時要“統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本”。這一決定深刻揭示了當(dāng)前我國公共部門績效預(yù)算改革的兩大主題，即“加強(qiáng)約束”與“提高績效”。故而，本文擬以績效預(yù)算的內(nèi)涵闡釋為邏輯起點，在行政效能原則的指導(dǎo)下，提出我國公共部門預(yù)算治理能力現(xiàn)代化及績效預(yù)算制度體系改革的優(yōu)化路徑，提升各級公共部門預(yù)算資源配置最大化滿足公共服務(wù)需求的能力，遏制不斷增長的公共財政支出需求，結(jié)余公共財政資金，提升績效，實現(xiàn)預(yù)算工作高質(zhì)量發(fā)展，并以此推動高效、責(zé)任、透明型政府的建設(shè)。

二、公共部門績效預(yù)算改革：原理及制度

（一）公共部門績效預(yù)算：概念、性質(zhì)及法律效力

《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）第十二條、第三十二條明確規(guī)定了預(yù)算要“講求績效”的原則，還規(guī)定預(yù)算需進(jìn)行“績效評價”及“績效目標(biāo)管理”?！吨腥A人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《預(yù)算法實施條例》）則進(jìn)一步要求改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算時應(yīng)當(dāng)以績效評價結(jié)果為依據(jù)?？梢姡爸v求績效”作為一項法定原則，是我國各級公共部門在編制預(yù)算時應(yīng)當(dāng)遵循的價值準(zhǔn)繩。

受新公共管理運(yùn)動以及全球治理風(fēng)潮的影響，現(xiàn)代國家的行政不應(yīng)只滿足于依法行政的最低要求，更應(yīng)積極主動地追求效率效能，同時努力實現(xiàn)憲法中對法治、民主與人權(quán)保障的要求?！翱冃ьA(yù)算”是一種結(jié)合“預(yù)算為民、關(guān)注預(yù)算資金產(chǎn)出和結(jié)果”等理念，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，是行政效能原則在政府財政法治化道路中的具體體現(xiàn)。

“績效預(yù)算”起源于1949年美國政府行政部門組織（第一屆胡佛委員會）的報告，胡佛委員會建議公共部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)“規(guī)劃”（program）來編制預(yù)算[7]。20世紀(jì)90年代后，為緩解政府財政赤字和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的問題，在新公共管理運(yùn)動“提升行政效果、化解公共危機(jī)”的理念指引下，各國紛紛實施績效預(yù)算改革并取得良效，我國也逐步將企業(yè)績效管理理念引入政府預(yù)算管理中。2011年，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，首次明確“預(yù)算績效”概念，著重強(qiáng)調(diào)了預(yù)算支出的責(zé)任與效率，要求公共部門更為注重使用預(yù)算資金之產(chǎn)出與效果。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱2018年《意見》）提出要改變預(yù)算資金分配格局。

行政效能原則又稱行政效率原則、行政效益原則[2]。行政效能原則被視為行政立法的基本原則[8]。在行政組織法領(lǐng)域，組織效能原則是行政效能原則的具體實現(xiàn)[2]。行政效能原則指向行政過程效能與良善政府目標(biāo)。這一理念也貫穿于我國績效預(yù)算制度體系中。2004年，《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將“提高行政管理效能”視為公共部門依法行政的基本要求。2021年，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》將提高行政效能視為法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2023年，中央全面深化改革委員會第三次會議強(qiáng)調(diào)“預(yù)算工作……要服務(wù)新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展”，對公共部門的預(yù)算治理及行政管理能力提出了新要求；并將公共部門秉持行政效能原則進(jìn)行預(yù)算績效管理，視為提升政府治理能力的關(guān)鍵。由上可知，在我國預(yù)算法治及法治政府建設(shè)的過程中，無論是對公共部門具體行政手段的選擇，還是對制度、機(jī)制與體制的設(shè)計與實施，無不以高效便民、降低行政成本和提高行政效能為導(dǎo)向。

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的一種國家年度集中性財政收支計劃。計劃通常被認(rèn)為僅具有指導(dǎo)性，而不具完全的法效性，這從單純的經(jīng)濟(jì)計劃或一般之行政計劃通常不發(fā)生法的拘束力一事可得到佐證[9]。“績效預(yù)算”則是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，其具備預(yù)算的“計劃性”。該“計劃性”恰能提供整合各種政策目標(biāo)活動資源之有效機(jī)制，提高資源分配的效率，并謀求社會利益之最大化。

正因為“績效預(yù)算”具有此種計劃機(jī)能，而不僅止于財政收支之授權(quán)，其可使公共部門預(yù)算安排模式更為靈活。因此，域外預(yù)算法治在一般公共預(yù)算外，又有所謂“特別預(yù)算”之設(shè)置，以及“預(yù)備金”“經(jīng)費(fèi)流用之許可”及“追加預(yù)算”等制度設(shè)置，以賦予預(yù)算執(zhí)行單位更多的執(zhí)行自主權(quán)[10]。有研究認(rèn)為，預(yù)算乃立法機(jī)關(guān)授權(quán)政府處理該財政事項的最高限額，而非要求政府具體所定的支出或債務(wù)負(fù)擔(dān)行為[9]。如將財政預(yù)算視為一種特殊的法規(guī)范，那么它當(dāng)然不僅具有“授權(quán)支出”之效力，亦有限制最高支出金額的“約束效力”，以及特定預(yù)算事項上的“強(qiáng)制效力”[11]。

然而，我國當(dāng)前的財政預(yù)算法制在限制預(yù)算調(diào)整的“強(qiáng)制性”、明確財政紀(jì)律及執(zhí)行預(yù)算行為的“合法性”兩方面僅擁有“硬化預(yù)算”之“拘束性”，尚未具備績效預(yù)算為“謀求社會利益之最大化”有“整合各種政策目標(biāo)活動資源之有效機(jī)制”之“計劃性”。例如，《預(yù)算法》第六十三條規(guī)定，政府不得擅自改變預(yù)算支出之用途；第六十九條規(guī)定，各級政府在預(yù)算執(zhí)行中，若因必要需調(diào)整預(yù)算，應(yīng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并說明預(yù)算調(diào)整之理由、項目及數(shù)額；第七十條及第七十二條還規(guī)定，未經(jīng)法定程序和全國人民代表大會（以下簡稱“人大”）批準(zhǔn)，預(yù)算不得擅自調(diào)整。各機(jī)構(gòu)及部門在預(yù)算管理上，必須嚴(yán)格遵循既定的預(yù)算科目框架，確保所有支出精準(zhǔn)對應(yīng)，嚴(yán)禁未經(jīng)許可的資金挪用行為，亦不可跨科目界限、層級結(jié)構(gòu)或項目范圍進(jìn)行財務(wù)調(diào)配，如果確實需要進(jìn)行調(diào)劑，則必須按照國務(wù)院財政部門制定的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

由此可見，我國現(xiàn)行的預(yù)算法制的程序性約束已趨健全。但當(dāng)預(yù)算編制者被過分要求遵循預(yù)算科目來逐一規(guī)劃其投入時，將可能忽視績效信息在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的潛在價值[5]。如果政府等預(yù)算執(zhí)行單位在執(zhí)行預(yù)算過程中無法根據(jù)績效信息進(jìn)行靈活調(diào)整，則難收預(yù)算績效提高之實效。“績效預(yù)算”重視將結(jié)果作為預(yù)算的資源分配之依據(jù)，而非僅依預(yù)算的支出計劃分配資源。若政府支出預(yù)算的目標(biāo)在于秉持“節(jié)約”“高效”的理念，能以最少的資金盡可能做多的實事，以提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來回饋社會，那么，賦予行政機(jī)關(guān)等預(yù)算執(zhí)行單位在執(zhí)行預(yù)算時適度的臨機(jī)調(diào)整之權(quán)，對于節(jié)約財政資源、減輕地方財政負(fù)擔(dān)以及提升公共服務(wù)質(zhì)量具有重要的意義[12]。

（二）“績效預(yù)算”：憲法及法律規(guī)范體系

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規(guī)定了財稅“節(jié)約”和公共部門“高效”“高質(zhì)量服務(wù)”的基本理念，為我國積極推進(jìn)績效預(yù)算改革指明了方向。憲法規(guī)范主要涉及三個方面，即國家權(quán)力條款、基本權(quán)利條款與國家目標(biāo)規(guī)定（或稱基本國策條款）。國家目標(biāo)規(guī)定一般見于憲法序言或憲法總綱之中，該類型憲法條款明確揭示憲法上的價值理念，其預(yù)示了未來的國家立法規(guī)劃，對于國家權(quán)力條款與基本權(quán)利條款之解釋與適用具有強(qiáng)烈的價值導(dǎo)向功能[13]。

在績效預(yù)算改革方面，《憲法》對其指引性規(guī)范的來源主要是如下幾個條款：

首先，《憲法》第十四條規(guī)定的“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”等憲法理念，為我國積極推進(jìn)績效預(yù)算改革提供了思想指引?？冃ьA(yù)算改革既然是致力于提高政府行政效能，那么，就需要讓預(yù)算執(zhí)行單位及其管理者更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行工作所產(chǎn)生的社會公共效益與結(jié)果[14]?！皣覅栃泄?jié)約，反對浪費(fèi)”的憲法理念既對公共部門的支出預(yù)算提出了應(yīng)以節(jié)儉的理念來安排預(yù)算，用最小的成本來謀求最大化的公眾福祉的原則要求，也是公共部門行使財政支出時，隨著情況的不同而進(jìn)行資金調(diào)劑的憲法規(guī)范依據(jù)。

其次，《憲法》第二十七條規(guī)定對政府工作人員提出“高效”“反對官僚主義”的要求?？冃ьA(yù)算改革的推進(jìn)要依循《憲法》和行政效能原則，這要求對公共部門處理事務(wù)“高效”并“提高工作質(zhì)量”?！翱冃ьA(yù)算”是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，涉及預(yù)算資金的管理、使用、效益以及公共部門工作人員的理念、思想、行為規(guī)范等諸多方面的系統(tǒng)規(guī)劃。實行績效預(yù)算后，政府要獲得公共預(yù)算就必須拿出成果。通過績效審計和監(jiān)督可以有效促進(jìn)轉(zhuǎn)變行政風(fēng)氣、降低政府行政成本，使得政府更加務(wù)實、高效、為民，切實貫徹憲法的理念與要求。

以實施預(yù)算績效、建立預(yù)算績效評價制度為起點，我國陸續(xù)出臺了從中央到地方各級關(guān)于績效預(yù)算管理的法律法規(guī)。現(xiàn)階段的主要特征可歸納為兩點：一是對現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修訂；二是出臺大量的績效管理制度規(guī)范，且效力層級以部門規(guī)章為主。自2017年黨的十九大提出“全面實施績效管理”，我國隨后陸續(xù)頒布了共計10余部黨內(nèi)法規(guī)及中央政策文件。2018年《意見》旨在3～5年內(nèi)建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，并強(qiáng)調(diào)提高財政資源的利用效率；同年，財政部也相應(yīng)發(fā)布通知，要求快速實施績效管理并加強(qiáng)財政支出的績效監(jiān)管，以確保“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則得到貫徹執(zhí)行[4]。2021年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與績效管理以增強(qiáng)預(yù)算約束力。2022年，《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》的出臺標(biāo)志著“績效管理”在我國全面推進(jìn)。2024年，國務(wù)院進(jìn)一步發(fā)布相關(guān)文件，提出要將國有資本經(jīng)營預(yù)算支出納入績效管理，推動預(yù)算與績效深度融合，全面提升資金效能。

目前，我國以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、相關(guān)法律法規(guī)為主干，初步構(gòu)建了績效預(yù)算的法律規(guī)范體系。具體為：第一，規(guī)定財稅基本國策的《憲法》。第二，以績效預(yù)算為內(nèi)容的《預(yù)算法》及地方性法規(guī)178部①。其中，北京市首創(chuàng)預(yù)算事前績效評估管理模式，并推出了預(yù)算績效管理問責(zé)辦法，從結(jié)果問責(zé)方面增強(qiáng)了績效預(yù)算管理的約束力。第三，以預(yù)算為內(nèi)容的行政法規(guī)44部、地方政府規(guī)章及地方規(guī)范性文件3000多件①。其中，廣東省發(fā)布的《財政預(yù)算支出績效評價試行方案》等文件，所設(shè)置的預(yù)算績效指標(biāo)庫收錄了52個子類，資金用途達(dá)277個，績效指標(biāo)達(dá)2589個，在指標(biāo)建設(shè)方面居于前列[4]。此外，廣東省還建立了預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理制度，其中的第三方專家全程參與機(jī)制，要求在預(yù)算評價時組織專門的第三方參與打分，并將考核評估結(jié)果與預(yù)算掛鉤，有效提升了預(yù)算績效管理的質(zhì)量與結(jié)果應(yīng)用。

黨的十八大以來，我國中央到地方關(guān)于績效管理的系列規(guī)定，正在推動我國財政預(yù)算制度向績效預(yù)算全面轉(zhuǎn)型。隨著相關(guān)政策措施的不斷完善，體制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，我國預(yù)算績效管理逐步踏入了改革創(chuàng)新的深水區(qū)，開始在公共部門預(yù)算的事前、事中、事后全過程開啟更為系統(tǒng)、深入、全面的改革。2023年，中央全面深化改革委員會第三次會議指出，要“始終堅持‘過緊日子’的思想”，要強(qiáng)化財政資源科學(xué)統(tǒng)籌與合理分配的能力，要求公共部門審慎制定預(yù)算，統(tǒng)籌保障與改善民生，同時嚴(yán)禁奢靡浪費(fèi)，為我國未來的績效預(yù)算改革提供了明確的思想指引。但當(dāng)前財政預(yù)算日益嚴(yán)重的高投入、低效益問題遠(yuǎn)悖于納稅人的心愿[15]，實踐中還存在著績效預(yù)算制度效力層級不高、政策原則過于寬泛、績效評價指標(biāo)使用標(biāo)準(zhǔn)不一等問題[4]。由此，亟需構(gòu)建邏輯自洽、運(yùn)行有效的績效預(yù)算體系，對我國績效預(yù)算制度規(guī)范中存在的問題作出梳理，并對其中與當(dāng)前績效預(yù)算理念不符之處予以重新審視。

三、檢視與反思：績效預(yù)算改革面臨的現(xiàn)實困境

（一）績效預(yù)算制度效力層級有待提升

第一，績效預(yù)算專門立法缺位。域外專門頒布績效預(yù)算法的國家，如美國的《政府績效與結(jié)果法案》、澳大利亞的《預(yù)算誠信法案》等，均為我國預(yù)算績效管理改革提供了經(jīng)驗借鑒。我國現(xiàn)有關(guān)于績效預(yù)算的內(nèi)容散見于《預(yù)算法》的第十二條、第三十二條、第四十九條，提出人大審查預(yù)算執(zhí)行情況審查報告中要對提高預(yù)算績效提出建議和要求；第五十七條，規(guī)定各級公共部門要對預(yù)算支出情況開展績效評價；第七十九條等法律條文中?！额A(yù)算法》關(guān)于績效預(yù)算的具體法律條文略顯粗疏，剛性制度約束不足，使得政府對待績效預(yù)算管理工作存在一定的隨意性，削弱了硬化績效預(yù)算管理的強(qiáng)制約束力。鑒于此，有必要出臺專門立法予以全面、細(xì)致地規(guī)范，以完善預(yù)算績效管理流程，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。

第二，績效預(yù)算管理體制尚不健全。2018年《意見》提出，對重大項目負(fù)責(zé)人實行績效終身責(zé)任追究制，以明確各級負(fù)責(zé)人之責(zé)任，確保預(yù)算資金之有效使用。當(dāng)前，有觀點認(rèn)為，今后可出臺《預(yù)算績效與財政問責(zé)法》，于立法中增加政府官員的行政裁量權(quán)。例如，通過協(xié)議約定公共部門工作人員有權(quán)根據(jù)環(huán)境的變化以及部門的特點選擇最佳的投入組合方式來提供公共服務(wù)，并享有更廣的資金使用權(quán)[16]。鑒于我國目前法律法規(guī)中對于政府預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)格控制，可通過修改現(xiàn)行《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)范的方式，給予公共部門適當(dāng)調(diào)整之權(quán)。因財政預(yù)算并非抽象的法律規(guī)范，而是民意機(jī)關(guān)授予公共部門在履行公務(wù)時進(jìn)行財務(wù)開支的具體計劃——鑒于其具有民主性，公共部門便不能擅自違背財政預(yù)算而自行決策;又因為它具有具體性和計劃性，所以公共部門在執(zhí)行財政預(yù)算的過程中應(yīng)在一定范圍內(nèi)有根據(jù)實際情況調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，以提升預(yù)算執(zhí)行的高效性和靈活性，進(jìn)而全面提升預(yù)算執(zhí)行績效。

（二）公共部門的績效預(yù)算管理理念亟需深化

第一，各地方績效預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)不一。黨的二十大報告中特別強(qiáng)調(diào)要做到“全面績效”與“預(yù)算績效”協(xié)同?；谠撛瓌t，地方政府應(yīng)更為關(guān)注預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性、預(yù)算資金配置的有效性。然而，當(dāng)前我國各地的指標(biāo)體系框架較之資金投入的有效性，更重視資金到位率、到位及時性等，忽略了預(yù)算資金投入是否合理、是否科學(xué)、是否有效等對于財政預(yù)算資金決策效果更關(guān)鍵的評價。各地公共部門的績效預(yù)算管理執(zhí)行也存在績效評價指標(biāo)體系的制定標(biāo)準(zhǔn)及評估方式不統(tǒng)一、指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)混亂、第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的篩選不嚴(yán)格等問題。

第二，地方對績效預(yù)算理念的理解稍顯片面。從近年來的公共部門績效預(yù)算體系的實際運(yùn)行來看，雖然國家頂層設(shè)計把握準(zhǔn)了政府預(yù)算對于政府績效的基礎(chǔ)性作用，但由于地方公共部門對績效預(yù)算理念理解的不到位，在實踐中僅僅停留在機(jī)械地制定指標(biāo)并對政府的行為進(jìn)行打分評價的層面，導(dǎo)致中央精神并未真正落實。例如，某地財政局在績效監(jiān)控管理的考核內(nèi)容中，將區(qū)級財政安排50萬元以上專項資金的年末資金結(jié)余率為8%的不扣分、不加分；結(jié)余率每下降1個百分點的加0.05分，限加0.4分；結(jié)余率每增加1個百分點的倒扣0.05分，限倒扣0.4分[4]。換而言之，如果年末某區(qū)級部門結(jié)余的資金越多，其績效評價打分反而會更低，預(yù)算資金應(yīng)該用完才符合該績效管理工作考核要求。這顯然與我國目前的績效預(yù)算改革理念相背離。我國預(yù)算法制中并無“經(jīng)費(fèi)流用”之概念，但是《預(yù)算法》第七十二條設(shè)置了嚴(yán)控“經(jīng)費(fèi)調(diào)劑”的制度；第六十六條第二項也規(guī)定，各級公共部門一般公共財政預(yù)算中剩余的未使用資金應(yīng)轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，以維持預(yù)算的穩(wěn)健性和靈活性。此種制度設(shè)置固然有其法理依據(jù)，但是從長遠(yuǎn)看并未能契合“績效預(yù)算”的基本理念。預(yù)算的支出必須遵循“節(jié)約”與“高效”的行政效能原則。因此，預(yù)算執(zhí)行過程中，若能在節(jié)省經(jīng)費(fèi)的同時實現(xiàn)既定目標(biāo)，實為善政。非但無須拘泥于預(yù)算之全數(shù)執(zhí)行，更應(yīng)因其符合資源最佳配置之理而予以嘉獎[9]。如此，才能真正實現(xiàn)財政的有效管理，使財政資源發(fā)揮最大效用。

在我國歷次財政體制改革的過程中，中央政府對于地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)動機(jī)也有充分考量。譬如，為引導(dǎo)地方政府主動減少負(fù)債，中央及高層地方政府采取如“三獎一補(bǔ)”“五獎一補(bǔ)”等多項措施②。我國財政體制改革的經(jīng)驗說明，預(yù)算執(zhí)行需將公共利益及公共福利提升作為唯一價值依歸，在制度設(shè)置上需妥善考量“預(yù)算執(zhí)行單位及管理者”的獎勵等工具價值。

（三）績效預(yù)算決算的效力模糊

相較于傳統(tǒng)“行為模式—法律后果”的問責(zé)邏輯，績效預(yù)算問責(zé)體系雖然也強(qiáng)調(diào)采用包括行政處罰在內(nèi)的強(qiáng)制性制裁結(jié)果來確保責(zé)任落實，但其核心理念明顯更偏向于實現(xiàn)資源的高效配置與公共服務(wù)質(zhì)量的提升[16]。然而，在預(yù)算的決算工作中，人大在預(yù)算執(zhí)行情況的審查報告中，僅僅只能對提高政府預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議，而并無相應(yīng)整改的強(qiáng)制措施?？冃ьA(yù)算“有前無后”，即能將績效管理鋪設(shè)在預(yù)算過程中，卻無法反饋于之后的預(yù)算編制中，這大大削弱了人民對政府的預(yù)算資金支用情況的監(jiān)督力度。當(dāng)然，我國已有相關(guān)文件明確規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行之后的追責(zé)問題。如，《項目支出績效評價管理辦法》第二十九條強(qiáng)調(diào)，對財政資金低效、無效致重大損失者依法嚴(yán)責(zé)；而《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》則偏向溫和，相關(guān)責(zé)任措施以約談與整改為主。然而，總體來說，當(dāng)前預(yù)算績效管理體系問責(zé)環(huán)節(jié)細(xì)化不足的問題較為明顯。現(xiàn)有規(guī)章制度雖頻提“依法懲處”“依法追責(zé)”等，但具體細(xì)則與標(biāo)準(zhǔn)模糊。盡管有文件提出要追責(zé)虛假報告、違法違紀(jì)責(zé)任人，并構(gòu)建了一個指導(dǎo)框架，發(fā)揮了一定的原則性導(dǎo)向作用③，但在具體落實問責(zé)機(jī)制的過程中，法律條文表述的籠統(tǒng)，大大削弱了實際問責(zé)的可行性。

而預(yù)算績效管理最重要的標(biāo)志是將支出績效與財政問責(zé)聯(lián)系[17]。2018年《意見》明確指出，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理的約束機(jī)制，并明確了地方各級公共部門系預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。但我國政府在績效評價結(jié)果方面存在兩個極端：一是走形式，將評價結(jié)果置之高處，與資源配置和獎懲脫節(jié)；二是過于激進(jìn)，根據(jù)評估結(jié)果采用不夠科學(xué)的制度，如一票否決、末位淘汰等[17]。

2024年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》強(qiáng)調(diào)，堅持預(yù)算法定，加強(qiáng)預(yù)算約束，推動預(yù)算績效管理，發(fā)揮人大監(jiān)督作用。而我國《預(yù)算法》第九十二條的規(guī)定仍將財政支出的合法性作為問責(zé)的主要依據(jù)，以傳統(tǒng)的行政處分作為問責(zé)方式，并未將績效的管理與財政問責(zé)相聯(lián)系，依然延續(xù)了問責(zé)機(jī)制與推進(jìn)效果治理之間的矛盾錯位。因此，推動績效預(yù)算改革，必須“重塑”預(yù)算決算效力的公信力、約束力。

四、改革與完善：落實行政效能原則的績效預(yù)算制度回應(yīng)

（一）績效預(yù)算法律體系效力層級的制度優(yōu)化

第一，推動績效預(yù)算立法。財政管理作為國家治理的基礎(chǔ)與核心，其預(yù)算編制直接體現(xiàn)了政府經(jīng)濟(jì)活動的范疇及導(dǎo)向。目前，中共中央、國務(wù)院、財政部已先后出臺了一系列關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的規(guī)范性文件，但還不足以滿足提升國家預(yù)算治理行政效能的需求?！额A(yù)算法》及其實施條例對于人大、人民政府、各職能部門、單位以及第三方機(jī)構(gòu)在績效管理中的角色定位與權(quán)責(zé)分配尚待立法澄清。而除修改《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》外，還應(yīng)完善財政領(lǐng)域的法律和行政法規(guī)體系，推動財政改革和發(fā)展工作走上法治軌道，提高依法行政、依法理財?shù)乃?。對此，需加?qiáng)頂層制度設(shè)計，厘清立法思路、明確立法方向、突出立法重點，如建立財政問責(zé)法、專門的績效預(yù)算法等配套法律體系，以推動預(yù)算績效立法工作；以及為清晰界定各級公共部門的財務(wù)權(quán)限、職責(zé)范圍，優(yōu)化其支出責(zé)任的分配，可加快建設(shè)一套涵蓋不同行業(yè)、領(lǐng)域及行政層級的績效評價指標(biāo)體系和預(yù)算規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以系統(tǒng)地推進(jìn)績效預(yù)算法治化進(jìn)程。

第二，強(qiáng)化政府主體地位。我國《預(yù)算法》第十章等相關(guān)章節(jié)及條款規(guī)定，私自調(diào)整預(yù)算資金的使用是違法行為，有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人可能會受到相應(yīng)的行政處分，甚至還會觸犯刑法被追究刑事責(zé)任。這顯然束縛了績效預(yù)算的原則及2018年《意見》精神的落實。因此，我國《預(yù)算法》需要進(jìn)一步修訂以確認(rèn)政府等預(yù)算執(zhí)行單位“經(jīng)費(fèi)調(diào)劑”“追加預(yù)算”等最高額限制下預(yù)算調(diào)整權(quán)。具體地，《預(yù)算法》第六十九條可以明確授權(quán)預(yù)算執(zhí)行單位“為完成當(dāng)年預(yù)算項目的目標(biāo)設(shè)定，各級政府在當(dāng)年預(yù)算總額最高額限制的前提條件下，可以進(jìn)行必要的預(yù)算調(diào)整”；《預(yù)算法》第七十二條可以增加一款：“為完成當(dāng)年預(yù)算項目的目標(biāo)設(shè)定，各部門、各單位的預(yù)算支出可在預(yù)算最高額不變的情況下在不同預(yù)算科目或者項目間的預(yù)算資金間進(jìn)行調(diào)劑?！碑?dāng)然，為避免預(yù)算執(zhí)行權(quán)力之濫用，《預(yù)算法》應(yīng)建立起預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督機(jī)制。因此，為進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督機(jī)制之實效，使績效預(yù)算獲得更為充分的法治保障，預(yù)算執(zhí)行權(quán)力裁量空間的擴(kuò)大應(yīng)伴隨內(nèi)控、人大監(jiān)督和績效評估機(jī)制的完善。

（二）協(xié)同公共部門預(yù)算管理與績效理念的制度進(jìn)路

第一，各地公共部門應(yīng)啟動統(tǒng)一績效評價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)“車同軌”“書同文”。2018年《意見》明確強(qiáng)調(diào)，各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需加速構(gòu)建與自身行業(yè)特征、業(yè)務(wù)范圍及管理層次緊密契合的核心績效評估機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)化框架。首先，鑒于政策落地的實效性常通過項目來具體顯現(xiàn)，在依據(jù)財政部核心指標(biāo)框架體系構(gòu)建項目績效評價系統(tǒng)時，應(yīng)確保其核心指標(biāo)涵蓋成本、產(chǎn)出、效益以及滿意度評價等四類一級指標(biāo)。其中，成本績效指標(biāo)這一關(guān)鍵評價工具，目前仍只用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕項目及政府采購類項目。為進(jìn)一步優(yōu)化資源分配格局，提升財政資金的利用效能，有效控制成本，確保每一分投入都能達(dá)到更高的價值回報，可以將成本績效指標(biāo)拓展應(yīng)用到公共部門的公用事務(wù)開支費(fèi)用及專項項目支出管理中。其次，推進(jìn)績效指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步完善公共服務(wù)單位成本數(shù)據(jù)庫，并加強(qiáng)項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。再次，引入成本效益分析方法并適當(dāng)增加滿意度指標(biāo)的評價權(quán)重，以增強(qiáng)績效預(yù)算的科學(xué)性和規(guī)范性。最后，切實開展績效評價指標(biāo)庫的研究與建設(shè)工作。我國已經(jīng)初步構(gòu)建了績效指標(biāo)體系。當(dāng)前，約80%的重大政策和重點項目都集中在基層部門和單位，因此，梳理、匯總近幾年來各部門、各行業(yè)的績效指標(biāo)，分類形成績效指標(biāo)庫，確定行業(yè)評價指標(biāo)和標(biāo)桿值[18]，是評價公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，也是保障民生和維護(hù)社會穩(wěn)定的必要舉措。

第二，健全正向激勵機(jī)制與問責(zé)機(jī)制。績效預(yù)算作用的充分發(fā)揮有賴于相關(guān)各方理念和行為模式的轉(zhuǎn)變，因此，必須建立科學(xué)合理的激勵制度。與傳統(tǒng)的行政效率原理相比，政府績效的管理理念、管理方式均需更新。首先，可以考慮通過修改《預(yù)算法》，建立我國政府官員的正向激勵制度，將績效預(yù)算的推進(jìn)與政府官員的激勵、工資或相應(yīng)的懲處掛鉤，來提升公共部門推行績效預(yù)算改革的積極性。在滿足完成項目任務(wù)的前提條件下，可以獎勵結(jié)余資金者，這不僅可以提升公共部門工作人員的積極性，還可以有效緩解地方債。同時，擴(kuò)大相關(guān)部門對項目結(jié)余資金的自主使用權(quán)，并將項目的績效評估結(jié)果與公務(wù)員的績效考核掛鉤，進(jìn)而與獎金及津貼的發(fā)放相關(guān)聯(lián)，以此激勵績效信息在資源配置和資金使用中的有效應(yīng)用。其次，健全人民代表大會預(yù)算監(jiān)督與審議機(jī)制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“績效預(yù)算”作為落實人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督與審議權(quán)的重要工具，需要構(gòu)建及時、完善的績效預(yù)算信息體系，才能夯實人大預(yù)算監(jiān)督與審議基礎(chǔ)；亦唯有不斷完善人大代表對預(yù)算編制的參與、預(yù)算聽證制度、預(yù)算修正案制度、預(yù)算執(zhí)行整改措施等，才能拓展和深化人大預(yù)算監(jiān)督與審議權(quán)的運(yùn)用。廣大公眾則需要通過績效預(yù)算相關(guān)知識的宣傳和普及，績效信息的定期發(fā)布，績效結(jié)果與資源配置、公務(wù)員評價的有機(jī)結(jié)合等，全面提高其參與能力和參與積極性[17]。最后，設(shè)置財政問責(zé)機(jī)制，促使財政使用效果提升。預(yù)算法制可預(yù)設(shè)第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價的機(jī)制，創(chuàng)新委托第三方參與績效管理，政府預(yù)算單獨列支評價經(jīng)費(fèi)，確保結(jié)果公正，降低道德風(fēng)險。同時，對執(zhí)行預(yù)算過程中失職者或績效評價過低者要列明相應(yīng)的懲處措施。

（三）堅持決算全面評價的制度路徑

第一，完善財政決算基于績效管理的效力追認(rèn)制度。預(yù)算績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，將預(yù)算編制與資金使用效益有機(jī)結(jié)合，根據(jù)績效結(jié)果的評價和反饋決定下一年度預(yù)算撥款額度，并實施獎懲機(jī)制引導(dǎo)預(yù)算單位完成財政支出目標(biāo)，實現(xiàn)財政資金的最大效益，從而提高政府的管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量[19]。健全財政決算的效力追認(rèn)制度，能有效推進(jìn)計劃和預(yù)算的整合，突出公共部門預(yù)算的計劃導(dǎo)向。具體包括：其一，強(qiáng)化決算報告的結(jié)果約束力。除監(jiān)督、究責(zé)技能外，決算最大的作用在于將一個會計年度預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果作為重要的考量因素反饋至以后年度的預(yù)算過程，尤其是預(yù)算編制及審議過程中。然而，傳統(tǒng)的由財政部門具體編制本級預(yù)算的草案，往往簡單沿襲往年的計劃，或者僅僅依據(jù)項目而提出預(yù)算開支。故而，只有在決算報告中，體現(xiàn)預(yù)算績效評價結(jié)果，并將決算報告的調(diào)整結(jié)果與下年度公共部門預(yù)算編制、項目申報、績效考核等緊密掛鉤，才能達(dá)到各級部門重視決算報告的效果。其二，明確決算的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。部門決算、單位決算由于年初預(yù)算績效目標(biāo)缺失，整體績效評價公式化、模板化的問題尤為突出。因此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政策和項目評價標(biāo)準(zhǔn)，以政府完成得好不好、是否基于行政效能原則完成本年度績效目標(biāo)為評價要點④。其三，提高預(yù)算績效評價及決算信息的透明度，保障績效預(yù)算平穩(wěn)運(yùn)行。當(dāng)前，我國財政決算報告在決算資訊的披露上存在決算信息未能充分公開、不夠及時、流通緩慢及公開程度太低等問題。為此，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算法制中加入公開預(yù)算績效信息、決算績效評價等內(nèi)容及程序，以保證績效預(yù)算全面推行。

第二，擴(kuò)大財政決算績效評價的范圍。目前，預(yù)算績效評價體系主要聚焦于一般公共預(yù)算項目的支出層面，其核心在于評估政府部門資源分配與利用的效率與效果。然而，在更廣泛的財政預(yù)算管理范疇內(nèi)，如政府性基金預(yù)算、項目決算等諸多領(lǐng)域仍需進(jìn)一步完善與落實財政監(jiān)督與績效評價。

第三，貫徹權(quán)責(zé)一致原則。與違反預(yù)算的責(zé)任相比，決算的權(quán)責(zé)一致原則并未貫徹到底，對其違法責(zé)任的條款規(guī)定的細(xì)化程度也不如預(yù)算。為了貫徹落實財政問責(zé)制度，應(yīng)對違反決算制度的行為一一明確并劃分責(zé)任，如對未達(dá)到績效規(guī)定的目標(biāo)、未將績效信息公開的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分等?？冃ьA(yù)算的推行，當(dāng)以績效評價結(jié)果、決算報告所反饋的信息與預(yù)算安排相掛鉤，并以此作為完善政策、分配資金、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，才能對我國預(yù)算資金的分配與調(diào)整發(fā)揮應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

五、結(jié) 語

績效預(yù)算既是督促公共部門對人民負(fù)責(zé)的必要手段，又是促進(jìn)公共部門持續(xù)提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的重要推手。因此，提升公共部門的預(yù)算治理能力和完善績效預(yù)算法律體系，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。如何落實行政效能原則“以最小的資源投入獲取最大的效益”的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)于公共部門績效預(yù)算改革，是我國績效預(yù)算改革需要回應(yīng)的問題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國的實踐證明，在激發(fā)政府活力、提升資金使用效能方面，績效預(yù)算改革對公共部門產(chǎn)生了顯著的正向影響。績效預(yù)算是涉及預(yù)算法治、績效理念、管理體系等多重領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。因此，我國應(yīng)以各國績效預(yù)算法治規(guī)范及實施經(jīng)驗為參考，以優(yōu)化績效預(yù)算制度效力層級、協(xié)同公共部門預(yù)算管理與績效理念以及堅持決算全面評價為制度進(jìn)路，推動具有中國特色的績效預(yù)算制度全面施行，有效減少地方債務(wù)，提高財政資金效率，提升行政效能，從而進(jìn)一步創(chuàng)新公共部門的行政方式，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源為https：//m.pkulaw.com。

② 對財政困難之縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入者也予以獎勵，省級政府對困難縣增加財力性轉(zhuǎn)移支付也予以獎勵；對以往紓解財政困難做得好的縣鄉(xiāng)地區(qū)也予以獎勵補(bǔ)助。

③ 例如，《項目支出績效評價管理辦法》要求，依照《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。《扶貧項目資金績效管理辦法》要求，按照《中華人民共和國預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)規(guī)定追究相關(guān)部門和人員責(zé)任。

④ 這方面我國臺灣地區(qū)“決算法”的內(nèi)容值得借鑒。例如，臺灣地區(qū)“決算法”第12條規(guī)定，單位決算由該單位機(jī)關(guān)編造時，應(yīng)按其事實備具執(zhí)行預(yù)算之各表，并附“執(zhí)行施政計劃、事業(yè)計劃績效之說明及有關(guān)之重要統(tǒng)計分析”。該條款將事業(yè)計劃的績效分析也納入單位決算制度中。同時，臺灣地區(qū)“決算法”第23條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)審核各機(jī)關(guān)或各基金決算，應(yīng)注意下列效能：“預(yù)算數(shù)之超過或剩余”“施政效能或營業(yè)效能之程度，及與同類機(jī)關(guān)或基金之比較”。這些條款說明我國臺灣地區(qū)極其注重各機(jī)關(guān)單位進(jìn)行財政開支的最終效果，這有利于結(jié)余財政資金。

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Performance Budget of Public Sector

Based on Administration Efficiency Principle：

Connotation， Dilemma and Institutional Response

Abstract：Performance budget is a results-oriented budget management method. It is not only an important means to improve revenue and expenditure management and improve the efficiency of funds， but also an important guarantee to improve the capacity and level of public sector financial governance and promote the high-quality development of budget work. In this paper， taking the connotation of performance budget as the breakthrough point， the realistic difficulties faced by the reform of public sector performance budget are discussed from three perspectives： the binding force of performance budget， the concept of performance budget and the final account evaluation. Under the guidance of the principle of administrative efficiency， three ways are proposed to improve the capacity of public sector budget management， including the following legislative proposals to optimize performance budgeting， coordinate with the concept of public sector budget management and performance， and insist on comprehensive evaluation of final accounts. This paper is expected to provide theoretical guidance for comprehensively promoting performance budget and further facilitate the reform of performance budget system in China.

Key words：public sector；performance budget；budget rule of law