[摘 要] 基層治理是國(guó)家治理的基石，項(xiàng)目制是政府通過(guò)落實(shí)項(xiàng)目資源的分配促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的途徑之一，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵?；鶎诱牟町惢瘷?quán)力配置在目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收以及激勵(lì)分配中呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)和松散關(guān)聯(lián)兩種形態(tài)，在村莊項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中體現(xiàn)為“行政控制”和“自主控制”兩種方式，由此產(chǎn)生兩種不同的村莊治理樣態(tài)。高度關(guān)聯(lián)型的項(xiàng)目權(quán)力配置壓縮了基層政府的自主性，過(guò)度強(qiáng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)、重壓力和強(qiáng)考核，使項(xiàng)目體制趨于剛性化，進(jìn)而阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展；而松散關(guān)聯(lián)型的項(xiàng)目權(quán)力分配賦予基層政府適度剩余控制權(quán)，能將精細(xì)化的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與村莊發(fā)展需求相結(jié)合，發(fā)揮項(xiàng)目資源動(dòng)員作用，促進(jìn)項(xiàng)目資源的最大化利用，激活村莊治理主體的積極性和主動(dòng)性，有利于構(gòu)建政府、村莊與村民共建共治共享的項(xiàng)目治理新格局。

[關(guān)鍵詞] 項(xiàng)目資源；政府權(quán)力配置；鄉(xiāng)村基層治理；項(xiàng)目下鄉(xiāng)；農(nóng)村公共品供給

[中圖分類號(hào)] F281 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）09-0038-12

一、問(wèn)題的提出

在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的背景下，基層政府如何進(jìn)行權(quán)力分配，如何通過(guò)項(xiàng)目落地實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊公共品的有效供給是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要議題。受政績(jī)需求、村莊發(fā)展、農(nóng)民利益等因素的影響，基層政府對(duì)項(xiàng)目控制權(quán)的分配方式存在差異，展現(xiàn)出截然不同的運(yùn)作邏輯，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的鄉(xiāng)村治理效應(yīng)。如何優(yōu)化項(xiàng)目控制權(quán)分配方式是基層治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)所在。在筆者調(diào)研的兩地，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中涉農(nóng)項(xiàng)目資源豐富，但在鄂中Y鎮(zhèn)W村，項(xiàng)目落地后出現(xiàn)了項(xiàng)目資源與村莊實(shí)際條件不符、落地資源與農(nóng)民需求不對(duì)稱的情況，繼而造成了項(xiàng)目資源的浪費(fèi)，在影響村莊主體性的同時(shí)也使村莊治理內(nèi)卷化；而在皖北J鎮(zhèn)L村，項(xiàng)目資源輸入村莊后實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目資源的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，有效地改善了村容村貌，提升了村莊公共服務(wù)水平，激活了村莊內(nèi)部治理效能以及村民參與公共事務(wù)的熱情和意識(shí)，形成了行政管理與村莊自治相協(xié)調(diào)的良性治理模式。

基于以上背景，本研究將聚焦于項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)中控制權(quán)分配方式及其對(duì)村莊治理影響的問(wèn)題上。湖北省Y鎮(zhèn)和安徽省J鎮(zhèn)都屬于中部地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金匱乏，項(xiàng)目資金來(lái)源于上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，所呈報(bào)的多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資源分配方式產(chǎn)生了差異，而差異化的項(xiàng)目資源分配方式直接影響了項(xiàng)目落地的具體實(shí)踐。在此過(guò)程中上級(jí)政府的項(xiàng)目控制權(quán)分配對(duì)于推動(dòng)項(xiàng)目資源切實(shí)落地有著重要作用，對(duì)村莊治理產(chǎn)生不同程度的影響。

梳理相關(guān)研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)界較少關(guān)注項(xiàng)目制運(yùn)行中權(quán)力分配方式的變化、運(yùn)行邏輯及治理績(jī)效差異問(wèn)題，尤其缺乏項(xiàng)目控制權(quán)配置方式與鄉(xiāng)村治理效應(yīng)關(guān)系的研究。項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的一種方式，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的重要抓手。合理的權(quán)力配置對(duì)提升農(nóng)村公共品供給和改善村莊治理發(fā)揮著重要作用?；谝陨纤伎迹P者通過(guò)對(duì)湖北省Y鎮(zhèn)和安徽省J鎮(zhèn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)后產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐差異的調(diào)查研究，產(chǎn)生了以下思考。在Y鎮(zhèn)和J鎮(zhèn)，同樣是上級(jí)政府控制權(quán)集中化配置為什么會(huì)產(chǎn)生不同的項(xiàng)目運(yùn)作邏輯和治理效果？項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中控制權(quán)的分配方式是如何影響鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的？

二、文獻(xiàn)綜述

自國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家不斷通過(guò)“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”來(lái)改善農(nóng)村公共品匱乏現(xiàn)狀，試圖打通村莊公共品供給的“最后一公里”。項(xiàng)目制的實(shí)施進(jìn)一步彰顯了國(guó)家權(quán)力，并且強(qiáng)化了“條線”部門(mén)自上而下的控制，在這個(gè)過(guò)程中也重構(gòu)了中央與地方的關(guān)系[1] 113-130，207。

總體而言，學(xué)界關(guān)于項(xiàng)目制的研究主要遵循三條路徑。一是國(guó)家－社會(huì)關(guān)系研究路徑，主要分析項(xiàng)目制的分級(jí)治理環(huán)節(jié)對(duì)基層社會(huì)所形成的作用與影響。研究指出，項(xiàng)目制作為國(guó)家資源再分配、新型的財(cái)政體制機(jī)制，為國(guó)家治理提供了一種新的技術(shù)治理模式，改變了傳統(tǒng)的整體性治理方式，也重新塑造了既有的中央與地方、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系[2] 1-37。從中央政府來(lái)看，通過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃與資源分配可以促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、完善社會(huì)治理。從地方政府來(lái)看，在提供和實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目的過(guò)程中，卻涉及復(fù)雜的條塊關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)意志等問(wèn)題，牽扯面極為廣泛[3] 38-52。

二是鄉(xiāng)村公共品供給的研究路徑。在該路徑下學(xué)者探討了農(nóng)村公共品的變遷、有效性供給及其實(shí)踐困境。在不同時(shí)期，項(xiàng)目制都在發(fā)揮其體制優(yōu)勢(shì)，在治理轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府回應(yīng)基層社會(huì)需求的能力不斷增強(qiáng)，同時(shí)國(guó)家將建立現(xiàn)代公共規(guī)則作為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的重要方向，基層治理趨于規(guī)范化，一定程度上實(shí)現(xiàn)了村莊公共利益。但在基層治理場(chǎng)域中，各種復(fù)雜因素交織，鄉(xiāng)村項(xiàng)目制基層治理在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中仍存在諸多問(wèn)題。如項(xiàng)目資源的密集性、廣泛性和細(xì)碎性特征使基層治理產(chǎn)生“內(nèi)卷化”現(xiàn)象[4]；由于被復(fù)雜的程序和各方面資金、資源的裹挾，使得項(xiàng)目在下鄉(xiāng)過(guò)程中，治理主體之間的碰撞與博弈更加激烈，等等。

三是府際關(guān)系的研究路徑，即項(xiàng)目控制權(quán)分配展現(xiàn)的委托－代理關(guān)系，項(xiàng)目制在上下級(jí)政府之間的運(yùn)作體現(xiàn)為一種“行政發(fā)包” 特征[5] 126-148，223。有學(xué)者指出，項(xiàng)目制形成了中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制，通過(guò)“發(fā)包”“打包”“抓包”機(jī)制[5] 126-148，223，項(xiàng)目以不同形式進(jìn)入村莊，突破了以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制了市場(chǎng)體制造成的分化，是一種擴(kuò)大民生工程和公共服務(wù)的投入。有學(xué)者從社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制重構(gòu)了基層科層體系，形成了以項(xiàng)目為核心的行政資源配置模式，政府動(dòng)員呈現(xiàn)出“多線動(dòng)員”的形態(tài)，項(xiàng)目制對(duì)基層政府組織產(chǎn)生持續(xù)性的影響[6] 64-79，205。在中央與地方關(guān)系上，中央通過(guò)政策試點(diǎn)將權(quán)力下放到地方政府，授予試點(diǎn)地方政府部分控制權(quán)[7] 15-26，125。在此基礎(chǔ)上，由于項(xiàng)目制的特殊性，中央部門(mén)和地方政府之間產(chǎn)生了上下級(jí) “正式談判”“非正式談判”和“準(zhǔn)退出” 的三種剩余控制權(quán)爭(zhēng)奪模式[8] 82-102，5。為了進(jìn)一步厘清控制權(quán)在國(guó)家治理體系中的作用，何艷玲基于控制權(quán)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三個(gè)維度在中央、中間、基層三個(gè)層級(jí)政府中的差異化分配誘發(fā)了不同的政府治理模式，進(jìn)而引申出了層級(jí)化的治權(quán)差異[9] 26-47，204-205。金江峰在分析剩余控制權(quán)的基礎(chǔ)上提出分散控制權(quán)，認(rèn)為控制權(quán)在鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生了四種權(quán)力維度，四種權(quán)力配置的運(yùn)作實(shí)踐是控制權(quán)的博弈過(guò)程。上級(jí)政府與基層政府由于權(quán)利分配的問(wèn)題常困于博弈陷阱，造成項(xiàng)目制委托－代理關(guān)系異化和項(xiàng)目治村實(shí)踐意外[10] 74-82。

不同的控制權(quán)分配方式形塑出截然不同的村莊治理形態(tài)。由于權(quán)力關(guān)系塑造的影響，控制權(quán)在政府組織結(jié)構(gòu)框架下具有不同的分配方式，并且這種分配方式可以增強(qiáng)上一級(jí)政府的控制權(quán)威[11] 194-217，245-246。但不能因?yàn)榛鶎诱赡転E用權(quán)力就從根源上拒絕將權(quán)力授予基層，而應(yīng)當(dāng)思考將權(quán)力下放后怎樣有效地控制權(quán)力[12] 23-30，186。因此，在控制權(quán)集中化的項(xiàng)目運(yùn)行中政府如何進(jìn)行權(quán)力配置至關(guān)重要。

既有研究豐富和拓展了項(xiàng)目控制權(quán)理論，但仍存在一些亟須進(jìn)一步研究的問(wèn)題。有學(xué)者選擇介于宏觀視角和微觀視角中的第三分析視角，即從中觀視角，深入到政府和村莊，理解項(xiàng)目下鄉(xiāng)在不同村莊中產(chǎn)生的差異，比較分析了控制權(quán)在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的不同權(quán)力分配模式下產(chǎn)生的不同效果，但并不能對(duì)同一項(xiàng)目在鄉(xiāng)村治理中的差異給予合理解釋。也有學(xué)者指出村莊是公共物品供給的另一主體，村莊可以運(yùn)用相關(guān)制度要求及政策激勵(lì)，提供滿足村莊發(fā)展的公共品[13] 17-21。還有學(xué)者進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，村莊治理樣態(tài)受到村莊資源稟賦與公眾參與的影響[14] 71-80，若受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的影響，又存在指標(biāo)考核體系下的政績(jī)導(dǎo)向、項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)督缺位以及調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與時(shí)滋生的合謀行為等，勢(shì)必導(dǎo)致村莊行政能力弱化。具體體現(xiàn)在資源汲取偏離公益性、項(xiàng)目分配具有選擇性、財(cái)政供給的策略性過(guò)強(qiáng)及村序協(xié)調(diào)趨于被動(dòng)[15] 122-138，244等。

由此，本文通過(guò)對(duì)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比較，分析項(xiàng)目控制權(quán)配置下的差異化運(yùn)作邏輯產(chǎn)生的不同治理績(jī)效，重點(diǎn)在于探究項(xiàng)目控制權(quán)在地方實(shí)踐中的運(yùn)作過(guò)程和差異化效果，跳出既有關(guān)注項(xiàng)目制運(yùn)行本身問(wèn)題的研究框架，探究項(xiàng)目制運(yùn)行中控制權(quán)配置的不同方式背后的生成機(jī)制和運(yùn)作邏輯，控制權(quán)集中化的具體實(shí)踐差異在基層實(shí)踐中的影響。進(jìn)而立足于控制權(quán)，探究項(xiàng)目控制權(quán)與府際關(guān)系的配置形態(tài)及對(duì)鄉(xiāng)村治理造成的影響，將兩地的鄉(xiāng)村治理績(jī)效進(jìn)行比較，為項(xiàng)目制運(yùn)行影響鄉(xiāng)村治理的研究提供一個(gè)新的研究視角。鑒于此，本文所要回答的問(wèn)題，一是項(xiàng)目在同一類型的地區(qū)落地為何呈現(xiàn)不同的農(nóng)村公共品供給邏輯？二是不同的供給邏輯對(duì)村莊治理實(shí)踐有何影響？三是何種項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的控制權(quán)配置模式更能促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效？

三、分析框架：項(xiàng)目控制權(quán)分配

項(xiàng)目作為國(guó)家治理體制的一個(gè)增量，從政府投資項(xiàng)目理論、代建制理論到發(fā)展分析，其中項(xiàng)目管理績(jī)效的研究對(duì)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目制的實(shí)施產(chǎn)生了較大影響?！翱刂茩?quán)”理論最初是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論基礎(chǔ)上的，其主要觀點(diǎn)是把政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系看作關(guān)于“委托—管理—代理”各主體間的契約關(guān)系。對(duì)于剩余控制權(quán)在科層制政府間的委托代理關(guān)系問(wèn)題，周黎安率先以剩余控制權(quán)為基礎(chǔ)提出了行政發(fā)包制，并認(rèn)為其作為一種政府治理形態(tài)與韋伯的現(xiàn)代官僚制形成了鮮明的對(duì)比：第一，雖然發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，但承包方在執(zhí)行發(fā)包方的指令過(guò)程中享有大量的自由裁量權(quán)甚至實(shí)際控制權(quán)；第二，在財(cái)政和預(yù)算安排上，承包方要完成自我籌資的任務(wù)，其籌集過(guò)程中體現(xiàn)了財(cái)政或預(yù)算包干制的特征；第三，在政府內(nèi)部控制和績(jī)效考核方面，將問(wèn)責(zé)與考核作為承包方的結(jié)果導(dǎo)向，相比之下程序和法理約束則較少。

周雪光則將“控制權(quán)”理論拓展到項(xiàng)目制中的委托方與承包方關(guān)系之上，即折曉葉、陳嬰嬰闡述的“發(fā)包方”與“打包方”關(guān)系，進(jìn)而將我們的注意力引向那些未明確規(guī)定的“剩余”控制權(quán)上。在國(guó)家宏觀政策制定與貫徹執(zhí)行過(guò)程中，政府的行為就是逐層細(xì)化落實(shí)項(xiàng)目的具體操作。在政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系中，周雪光、練宏提出了剩余控制權(quán)的三個(gè)維度配置，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和實(shí)施激勵(lì)權(quán)，并闡述了不同維度控制權(quán)在不同政府層級(jí)上的分配和組合中的不同治理實(shí)踐。就地方政府行為而言，控制權(quán)理論的中心即委托方、管理方和代理方之間的權(quán)威關(guān)系和控制權(quán)分配，國(guó)家部委通過(guò)發(fā)包的形式推動(dòng)項(xiàng)目落地，其雖然不完全等同于行政發(fā)包制下的政府間層層發(fā)包，但是不同層級(jí)的政府在申請(qǐng)過(guò)程中具有行政配置與自由競(jìng)爭(zhēng)的雙重屬性，這就使得地方政府通過(guò)配套資金獲得了項(xiàng)目的剩余控制權(quán)。

本文在周雪光、練宏所提出的項(xiàng)目控制權(quán)理論三個(gè)維度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡釋政府行為在項(xiàng)目控制權(quán)集中化配置中的生成邏輯，及政府權(quán)力配置對(duì)鄉(xiāng)村治理中項(xiàng)目落地的實(shí)踐差異。

（一）目標(biāo)設(shè)定權(quán)

目標(biāo)設(shè)定權(quán)即委托方給管理方或者代理方設(shè)置任務(wù)目標(biāo)的控制權(quán)[16] 69-93，243。目標(biāo)制定的權(quán)力由委托方單獨(dú)擁有或與管理方共同獲得。王漢生指出，在中國(guó)“壓力型體制”的制度框架下，目標(biāo)責(zé)任制通過(guò)上級(jí)政府按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)等的考量，以硬性指標(biāo)的指令逐級(jí)下達(dá)，從縣至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）最后到村，落腳點(diǎn)是將各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到村民主體[17] 55-57。有研究者認(rèn)為，目標(biāo)設(shè)定中指標(biāo)化的任務(wù)決定了其目標(biāo)設(shè)定是一個(gè)自上而下量化分解的過(guò)程[18] 114-126，163-164。另有學(xué)者指出，目標(biāo)管理具有周期性、流程化、數(shù)量化等特征[19] 22-28。

在目標(biāo)管理體制框架下，中國(guó)基層政府的行動(dòng)效率和動(dòng)員能力體現(xiàn)出高度的目標(biāo)導(dǎo)向性，或者說(shuō)，地方政府行為主要受到目標(biāo)的強(qiáng)約束力影響。目標(biāo)設(shè)定是控制權(quán)的核心，通常掌握在上級(jí)政府手中，是保證項(xiàng)目實(shí)施的穩(wěn)定且連續(xù)的行政手段，目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容、范圍、要求的高度和深度直接決定了該項(xiàng)目控制權(quán)的強(qiáng)度。具體而言，上級(jí)政府目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容越多，條目越精細(xì)，控制權(quán)就越強(qiáng)。治理任務(wù)的重要性與目標(biāo)設(shè)定的匹配程度，決定了基層政府是否具有足夠的自由裁量權(quán)，需將各種下派的任務(wù)進(jìn)行排序和分配，依據(jù)任務(wù)的重要性和緊迫性，有節(jié)奏地開(kāi)展工作。達(dá)成主次分明、快慢有序的治理節(jié)奏，是地方政府治理能力的重要體現(xiàn)。

（二）檢查驗(yàn)收權(quán)

檢查驗(yàn)收權(quán)即檢查驗(yàn)收任務(wù)指標(biāo)量化完成情況的權(quán)力，其依附在目標(biāo)設(shè)定權(quán)上。在目標(biāo)設(shè)定后，檢查驗(yàn)收權(quán)也可在委托方或管理方手中。驗(yàn)收的目的是確保完成任務(wù)指標(biāo)，即按要求達(dá)成政策效果，并非對(duì)代理方進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。由于目標(biāo)責(zé)任的確定性特征，直接決定了考核和監(jiān)督是檢查驗(yàn)收的主要特征，具體表現(xiàn)為將經(jīng)濟(jì)利益同責(zé)任相結(jié)合，將獎(jiǎng)勵(lì)同問(wèn)責(zé)相結(jié)合的一種制度。因此，考核是上級(jí)政府掌握項(xiàng)目控制權(quán)的手段和方式，并設(shè)置與之配套的一系列獎(jiǎng)懲機(jī)制，作為對(duì)基層政府工作的激勵(lì)與約束手段。項(xiàng)目制已經(jīng)滲透到基層的各個(gè)領(lǐng)域，多數(shù)項(xiàng)目資金具有競(jìng)爭(zhēng)性，各種項(xiàng)目資源分配需要視基層完成項(xiàng)目的績(jī)效而定。各種項(xiàng)目具有很強(qiáng)的時(shí)效性和合規(guī)性，既要符合實(shí)施過(guò)程要求又要限期完成，否則項(xiàng)目資金就可能被上級(jí)收回，并且很多項(xiàng)目的實(shí)施涉及不同部門(mén)，部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱的情況，如果其中一個(gè)部門(mén)有臨時(shí)的重點(diǎn)任務(wù)，那么一些項(xiàng)目往往可能擱淺。因此上級(jí)政府通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層工作的督查進(jìn)而加快項(xiàng)目進(jìn)度。督查的目的在于實(shí)現(xiàn)工作監(jiān)督及其壓力的傳導(dǎo)，因而，督查必須制定考核的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并打分排名，使監(jiān)督效果能夠以較為直觀的結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)?？己硕睫k方式呈現(xiàn)出強(qiáng)壓力的競(jìng)爭(zhēng)性特征，在此過(guò)程中，項(xiàng)目檢查驗(yàn)收的主體所跨層級(jí)、驗(yàn)收內(nèi)容、考核的頻次等體現(xiàn)了控制權(quán)的強(qiáng)弱。具體實(shí)施主體層級(jí)若為中央、省、市等更高層級(jí)，則控制權(quán)越強(qiáng)，若為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則為適度控制權(quán)；考核的頻次越多則控制權(quán)就越大，如一月一檢查、一季度一拉練、注重亮點(diǎn)打造、村莊等級(jí)等[20] 90-104，127。

（三）實(shí)施激勵(lì)權(quán)

實(shí)施激勵(lì)權(quán)即根據(jù)代理方的目標(biāo)完成情況進(jìn)行激勵(lì)和獎(jiǎng)懲的權(quán)力。實(shí)施激勵(lì)權(quán)是目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)之外的特殊控制權(quán)。檢查驗(yàn)收權(quán)掌握在委托方手中，激勵(lì)分配權(quán)則在代理方手中，但對(duì)代理方的激勵(lì)分配權(quán)仍然掌控在委托方手中。對(duì)代理方具體績(jī)效的激勵(lì)和考核的權(quán)力，可以由不同的層級(jí)主體掌控，其實(shí)施激勵(lì)權(quán)的主體則體現(xiàn)控制權(quán)強(qiáng)弱差異。

上級(jí)政府將項(xiàng)目評(píng)價(jià)與地方政府績(jī)效考核掛鉤，甚至出臺(tái)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲配套措施，推動(dòng)政府部門(mén)把握治理中的根本性、關(guān)鍵性問(wèn)題，激勵(lì)其完成項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)目標(biāo)的治理任務(wù)[21]。在中國(guó)的政治體制內(nèi)，委托人對(duì)代理人實(shí)行激勵(lì)是利用財(cái)政自主和政治晉升的手段[22] 100－110。相對(duì)于事權(quán)和財(cái)權(quán)的下放，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在中央控制下的地方官員政治晉升錦標(biāo)賽對(duì)基層政府的激勵(lì)更為有效和持久[23]。項(xiàng)目多元化激勵(lì)和激勵(lì)主體多元化給具體項(xiàng)目落實(shí)主體考量的空間，強(qiáng)激勵(lì)體現(xiàn)在上級(jí)政府建立承接主體自身發(fā)展晉升機(jī)制——成就激勵(lì)，即針對(duì)不同實(shí)施主體的差異和需求采取不同的激勵(lì)方式，以滿足各自的成就需求，并根據(jù)項(xiàng)目制具體情況，分別推行實(shí)施主體不同的發(fā)展規(guī)劃和考核晉升機(jī)制，這樣的政治激勵(lì)代表了上級(jí)政府的強(qiáng)控制；而弱激勵(lì)主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予的物質(zhì)激勵(lì)和名譽(yù)激勵(lì)體現(xiàn)為適度控制。在基層治理實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)不同的控制權(quán)分配在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的治理效果差異突出。項(xiàng)目由上級(jí)政府設(shè)計(jì)和規(guī)劃之后下達(dá)，考量了區(qū)域差異、強(qiáng)化行政權(quán)威以及調(diào)配地方財(cái)力等任務(wù)目標(biāo)，提供的項(xiàng)目資源重視標(biāo)準(zhǔn)化、零碎化的特征，而項(xiàng)目的具體執(zhí)行主體是地方政府，地方政府的目標(biāo)在于整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展，因此在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中通過(guò)對(duì)項(xiàng)目因地制宜的改造，來(lái)實(shí)現(xiàn)基層實(shí)踐差異需求也是為自己晉升提供可能的理性行為[5]。

四、控制權(quán)集中化配置下的項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯比較

（一）基層項(xiàng)目控制權(quán)案例運(yùn)作樣態(tài)

1. 鄂中Y鎮(zhèn)：行政主導(dǎo)與利益動(dòng)員的運(yùn)作邏輯。在傳統(tǒng)行政體制運(yùn)作過(guò)程以及控制權(quán)理論中，委托方通常掌握目標(biāo)設(shè)定的所屬權(quán)。Y鎮(zhèn)所在市在2020年提出了《J市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃在目標(biāo)設(shè)定上，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效融入干部考核機(jī)制中，整個(gè)過(guò)程突出考核評(píng)比，將年終考核結(jié)果與干部調(diào)整任用掛鉤。除此之外還設(shè)立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)觀摩拉練評(píng)比獎(jiǎng)項(xiàng)和建立美麗鄉(xiāng)村長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制獎(jiǎng)項(xiàng)，采取觀摩拉練評(píng)比與專業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)綜合考評(píng)相結(jié)合的方式，實(shí)行進(jìn)村現(xiàn)場(chǎng)檢查和日常暗訪檢查相結(jié)合；在突出激勵(lì)和正面引導(dǎo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化建立管護(hù)機(jī)制考評(píng)結(jié)賬方案，對(duì)各鎮(zhèn)（街辦）工作實(shí)行量化考評(píng)和獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)賬，堅(jiān)持一季一拉練，并將拉練結(jié)果公示于官網(wǎng)。

在上級(jí)政府的目標(biāo)要求以及項(xiàng)目資源的強(qiáng)控制之下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目在Y鎮(zhèn)的實(shí)際運(yùn)作形成了“人無(wú)我有，人有我優(yōu)”的競(jìng)爭(zhēng)局面，獲得了上級(jí)政府的注意。項(xiàng)目資金主要在縣市級(jí)統(tǒng)籌支配，資金在上級(jí)政府大的意圖下可以靈活使用，強(qiáng)化項(xiàng)目資源控制。

國(guó)家部委以及地方政府的財(cái)政資金在投向鄉(xiāng)村時(shí)并不是“撒胡椒面”式的無(wú)目標(biāo)投入，而是通過(guò)自下而上的逐級(jí)申報(bào)。申報(bào)能夠獲得基層政府的審批還需要滿足以下特征：一是能夠領(lǐng)會(huì)上級(jí)政府意圖，明晰項(xiàng)目下鄉(xiāng)的目標(biāo)和方向，能有針對(duì)性地修改項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)至政府滿意；二是動(dòng)用社會(huì)資本，依靠組織間關(guān)系的私人化，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)除了看村莊的整體環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村干部個(gè)人能力外，也會(huì)考慮與該村干部、村莊的情感維系程度，主觀上的評(píng)價(jià)也在項(xiàng)目分配中占了相當(dāng)一部分比重。

上級(jí)政府通過(guò)政治手段，完成以行政考核為目的的利益動(dòng)員。項(xiàng)目資源的不均衡分配，政府供給與村莊需求之間的不對(duì)等，致使村莊有資源無(wú)效益、有支持無(wú)進(jìn)步，未能實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展目標(biāo)，更未能通過(guò)“輸血”提高村莊“造血”能力。

2. 皖北J鎮(zhèn)：村社本位與效益動(dòng)員的運(yùn)作邏輯。J鎮(zhèn)所在市根據(jù)《關(guān)于做好2018年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制工作的通知》進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃，堅(jiān)持以村莊發(fā)展為中心，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，不突顯考評(píng)結(jié)果，項(xiàng)目資源遵循“按需按急且可行”的原則進(jìn)行分配，村干部不需要爭(zhēng)先恐后地進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，基層干部首先根據(jù)村干部提交的村莊整治需求，查閱數(shù)據(jù)資料，并召開(kāi)黨小組會(huì)進(jìn)行逐一檢查是否有謊報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等問(wèn)題；再根據(jù)需求的輕重緩急程度進(jìn)行篩選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分批下村，逐一查看項(xiàng)目緊急程度以及村“兩委”的實(shí)施能力；最后，按照所擁有的項(xiàng)目資源多少與村莊所需進(jìn)行匹配，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目資源的合理分配。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)在項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)對(duì)村干部進(jìn)行詢問(wèn)，針對(duì)村干部提出的訴求和反饋的問(wèn)題，積極予以回應(yīng)和協(xié)助。在督查、自評(píng)和驗(yàn)收的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于各村莊的項(xiàng)目分配有一定的項(xiàng)目控制權(quán)，上級(jí)政府給予基層完備的資金支持，在有限自主權(quán)內(nèi)政府靈活調(diào)度資金的使用方向，并將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)與本鎮(zhèn)的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)，切實(shí)做到村莊發(fā)展方向和項(xiàng)目目標(biāo)相一致。

該地區(qū)的項(xiàng)目下鄉(xiāng)立足點(diǎn)為農(nóng)村，基層政府對(duì)上能按要求完成整改，對(duì)下能以農(nóng)民需求為核心，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源在農(nóng)村的效益最大化。如疏通村內(nèi)道路排水、安裝路燈、溝塘清淤、新建公共配套設(shè)施等。通過(guò)一系列舉措，人居環(huán)境得到了顯著改善，為群眾生產(chǎn)生活提供了便利。且在項(xiàng)目運(yùn)作中達(dá)成了彈性合作，項(xiàng)目總體由政府主導(dǎo)，在村莊實(shí)踐中自上而下的項(xiàng)目與村莊主體性耦合，關(guān)注村莊項(xiàng)目建設(shè)的適配性，不打造亮點(diǎn)，只開(kāi)展契合村民需求的項(xiàng)目。

（二）行政控制與自主控制：項(xiàng)目控制權(quán)集中化分配下的實(shí)踐差異

1. 鄂中Y鎮(zhèn)：政績(jī)－目標(biāo)導(dǎo)向的高度關(guān)聯(lián)型。遵循鄂中Y鎮(zhèn)的項(xiàng)目下鄉(xiāng)運(yùn)作邏輯，上級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目資源呈現(xiàn)高度集權(quán)、高度整合、高度動(dòng)員的治理特征，上級(jí)政府能夠有效地、自上而下地實(shí)施其政策。在高度關(guān)聯(lián)型的權(quán)力分配中，委托方實(shí)際擁有所有的項(xiàng)目權(quán)力，管理方在委托方實(shí)施其控制權(quán)權(quán)威中只起到協(xié)助作用。高度控制的治理模式在實(shí)施時(shí)通常會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方政府的動(dòng)員機(jī)制，使上級(jí)政府可以有效地在地方推行項(xiàng)目政策。

（1）目標(biāo)設(shè)定表現(xiàn)為很強(qiáng)的政績(jī)邏輯。鄂中Y鎮(zhèn)的項(xiàng)目在“打包”“分包”時(shí)對(duì)項(xiàng)目落地之后呈現(xiàn)的效果都進(jìn)行了限定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目資金使用的固定和僵化，政府對(duì)村莊的資源輸入以專項(xiàng)資金或項(xiàng)目制的方式，前者主要是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的村容村貌整治工作，后者是環(huán)境整治中河道整治、綠化、公廁建設(shè)等工作，基層政府對(duì)于項(xiàng)目資金沒(méi)有自主裁量權(quán)，即項(xiàng)目資金呈直線式向下傳輸。但在實(shí)施過(guò)程中，本地基層政府推進(jìn)工程類項(xiàng)目時(shí)并不輕松，在上級(jí)對(duì)資源使用的嚴(yán)格監(jiān)督下，項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性要求也在提高，基層工作需要完成大量材料準(zhǔn)備，導(dǎo)致資金使用的規(guī)范化困境。二是資源分配的私人策略性。在現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，地方自治結(jié)構(gòu)會(huì)在自下而上的權(quán)力集中和自上而下的權(quán)力滲透雙向過(guò)程中被破壞[24] 348。在政府治理的高要求下，目標(biāo)管理包括項(xiàng)目整體和干部個(gè)體兩部分，上級(jí)政府為滿足村莊發(fā)展需要而設(shè)定目標(biāo)，卻因行政化和規(guī)范化管理的控制導(dǎo)致基層政府治理懸浮及基層治理能力弱化。其三是范圍涉及面廣且內(nèi)容精細(xì)化程度高。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目從市級(jí)層面范圍涉及所有村莊，且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)階段性實(shí)現(xiàn)，涉及農(nóng)村發(fā)展的方方面面，具有很強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)每一個(gè)方面都高度量化。

（2）檢查驗(yàn)收呈現(xiàn)為強(qiáng)考核樣態(tài)。在國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張視角下，上級(jí)政府為了對(duì)基層干部進(jìn)行強(qiáng)動(dòng)員，保證基層工作的積極性，常常通過(guò)帶有嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)化考核和監(jiān)督的目標(biāo)管理責(zé)任制將目標(biāo)、考核、責(zé)任進(jìn)行分解、量化和細(xì)化[25] 61-92，244。在強(qiáng)大考核和規(guī)范壓力下，基層政府只能按照項(xiàng)目檢查驗(yàn)收的程序和規(guī)則實(shí)施運(yùn)作，項(xiàng)目資源是上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理的手段，基層政府通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)與完成項(xiàng)目要求來(lái)獲取上級(jí)政府的“注意力分配”，干部的晉升、年終考核、任命調(diào)整都與任務(wù)緊密結(jié)合在一起。而在此過(guò)程中，村干部本身就是上級(jí)政府檢查和監(jiān)督的對(duì)象，村干部的任用提拔、績(jī)效工資等都與考核掛鉤，導(dǎo)致村干部的主要工作目標(biāo)就是滿足上級(jí)行政任務(wù)，他們只需按照“任務(wù)清單”在“籠子里”開(kāi)展工作，配合基層政府完成項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收工作，而忽略了對(duì)村莊實(shí)際需求的考量。

首先，項(xiàng)目驗(yàn)收的主體是市級(jí)政府，其統(tǒng)籌了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金來(lái)源，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有絕對(duì)的掌控權(quán)，項(xiàng)目也是以市級(jí)為申報(bào)主體，拉練的時(shí)間、程序和考評(píng)打分都由市級(jí)政府部門(mén)設(shè)置，一季度一拉練，一拉練一評(píng)比，一次拉練持續(xù)3天時(shí)間。拉練的考核方式具有周期性、時(shí)間性和可變性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成了上一次的拉練考評(píng)之后就要開(kāi)始籌備下一季度的拉練，這種周期性工作讓基層政府永遠(yuǎn)處于緊張和忙碌之中，時(shí)間的可變性更增大了基層政府的項(xiàng)目實(shí)施緊張態(tài)勢(shì)。

其次，項(xiàng)目資源在基層政府抓包之后并不是萬(wàn)事大吉，項(xiàng)目下鄉(xiāng)即意味著監(jiān)督下鄉(xiāng)，督查作為一種權(quán)責(zé)配置方式，本意是推動(dòng)政策執(zhí)行責(zé)任的落實(shí)[26] 159-166，上級(jí)政府設(shè)立了專門(mén)的項(xiàng)目督查組，通過(guò)明察暗訪的形式進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)拉練提出整改的地方再次檢查確認(rèn)，對(duì)不符合項(xiàng)目拉練要求的舉措進(jìn)行層級(jí)反映，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重新選擇項(xiàng)目拉練點(diǎn)并落實(shí)，這一舉措體現(xiàn)了檢查驗(yàn)收中的規(guī)范與程序命令。

最后，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系建構(gòu)完成以后，面對(duì)上級(jí)政府“強(qiáng)壓力，嚴(yán)考核”的規(guī)則下，上級(jí)黨委政府利用問(wèn)責(zé)權(quán)規(guī)制了基層政府活動(dòng)，使基層政府成為按標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)上負(fù)責(zé)的工作“運(yùn)作機(jī)器”，進(jìn)而無(wú)暇顧及村民訴求和村莊發(fā)展要求。

（3）激勵(lì)機(jī)制呈現(xiàn)為上級(jí)直控式的表現(xiàn)形態(tài)。在傳統(tǒng)行政發(fā)包制的邏輯下，委托人具備正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，代理人擁有的是具體的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)[27]。委托人控制權(quán)強(qiáng)弱與項(xiàng)目任務(wù)和激勵(lì)強(qiáng)度有極大的關(guān)聯(lián)性，代理人可以通過(guò)行使自由裁量權(quán)，將各種下派的檢查驗(yàn)收任務(wù)完成后，依據(jù)考評(píng)結(jié)果的優(yōu)先性與配合度，制定明晰的激勵(lì)制度。鄂中Y鎮(zhèn)通過(guò)拉練排名對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行不同程度的激勵(lì)，通過(guò)實(shí)地觀摩、現(xiàn)場(chǎng)演示、項(xiàng)目打分、召開(kāi)調(diào)度會(huì)等方式進(jìn)行為期3天的拉練活動(dòng)。激勵(lì)方式首先是物質(zhì)激勵(lì)，市財(cái)政每年列支2300萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)季度前三名，獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金由各鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排專項(xiàng)使用，物質(zhì)激勵(lì)是對(duì)基層政府項(xiàng)目落實(shí)工作的認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本開(kāi)支也來(lái)源于上級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)支持；其次是政治激勵(lì)，項(xiàng)目拉練實(shí)行的是量化考評(píng)規(guī)則，是基層政府獲取注意力資源的有效途徑和方式，如在拉練過(guò)程中獲得領(lǐng)導(dǎo)注意則就意味著獲得了資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔和晉升得益于觀摩中的領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)，其政治意圖決定了縣域資源分配導(dǎo)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)觀摩以期獲得領(lǐng)導(dǎo)注意力的象征性權(quán)力，并乘機(jī)向縣域政府申請(qǐng)資源支持[28] 19-30。項(xiàng)目造點(diǎn)進(jìn)行拉練所達(dá)到的最大效果具有長(zhǎng)尾效應(yīng)，且具有周期性，基層政府財(cái)政資源匱乏，沒(méi)有自身的激勵(lì)能力和分配權(quán)，其發(fā)展資金也有部分源于拉練中領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此，激勵(lì)分配權(quán)下的強(qiáng)政治激勵(lì)是基層政府唯上負(fù)責(zé)的根本原因。

綜上而言，鄂中Y鎮(zhèn)的項(xiàng)目控制權(quán)呈現(xiàn)出行政控制的治理邏輯，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、實(shí)施激勵(lì)權(quán)都在上級(jí)政府，基層政府缺乏自主裁量空間，體現(xiàn)了向上負(fù)責(zé)的邏輯。但基層政府需要直接面對(duì)不規(guī)則且快速變化的村莊治理格局，針對(duì)項(xiàng)目下鄉(xiāng)中不同類型的訴求和問(wèn)題需要做出及時(shí)、有效的回應(yīng)。在這個(gè)意義上， “一線治理”需要具有一定的彈性空間，在規(guī)則制度與復(fù)雜社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)微妙的平衡。上級(jí)政府“一插到底”式的行政控制，致使基層干部束縛于項(xiàng)目剛性運(yùn)作中，缺乏談判空間，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)上妥協(xié)、對(duì)下變通等策略行為。這種行為雖然提高了項(xiàng)目任務(wù)的完成效率，但造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理紊亂，項(xiàng)目資源與村莊實(shí)際需求不匹配，村干部對(duì)基層政府產(chǎn)生不滿，村民降低參與村莊公共事務(wù)的熱情，基層治理困境加劇。

2. 皖北J鎮(zhèn)：效益－目標(biāo)導(dǎo)向的松散關(guān)聯(lián)型。J鎮(zhèn)的項(xiàng)目控制權(quán)配置屬于發(fā)包式和自治式相結(jié)合的松散關(guān)聯(lián)型模式，即基層政府擁有剩余控制權(quán)中的自主控制權(quán)。上級(jí)政府制定目標(biāo)，掌握最終的檢查驗(yàn)收權(quán)，對(duì)項(xiàng)目政策的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考察，上級(jí)權(quán)威在一定程度上是象征性的，而基層政府和基層組織則掌握實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)管權(quán)和驗(yàn)收權(quán)，具體政策的執(zhí)行和激勵(lì)分配權(quán)也掌握在基層政府手中，基層政府擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)威。具體執(zhí)行中體現(xiàn)為效益導(dǎo)向的總體目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收的多主體共有、基層政府自主執(zhí)行的激勵(lì)分配權(quán)?；诖?，項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)行政策目標(biāo)與自主治理的結(jié)合，使政策導(dǎo)向的國(guó)家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為村莊的公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的自主控制權(quán)，達(dá)成增權(quán)賦能效應(yīng)。

（1）目標(biāo)設(shè)定以效益為導(dǎo)向。皖北J鎮(zhèn)所屬區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目在目標(biāo)上設(shè)定了三個(gè)機(jī)制：一是完善的美麗鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；二是常態(tài)化動(dòng)員和督查工作機(jī)制；三是靈活且完備的項(xiàng)目資金投入機(jī)制。該鎮(zhèn)在具體目標(biāo)量化上注重整體推進(jìn)、項(xiàng)目建設(shè)、機(jī)制保障和實(shí)際需求，以鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展為核心，不突出政府的政績(jī)、晉升、績(jī)效考核等要求，實(shí)行軟約束體制。從思想上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)際情況做最切合實(shí)際需求的項(xiàng)目。按照省級(jí)項(xiàng)目建設(shè)要求，內(nèi)容圍繞農(nóng)村發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境治理、群眾精神文明創(chuàng)建等進(jìn)行建設(shè)，內(nèi)容覆蓋面廣且與農(nóng)村需求契合度高，內(nèi)容精細(xì)，注重實(shí)效，以可持續(xù)發(fā)展貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)辦主任提到“現(xiàn)在的項(xiàng)目建設(shè)都要求接地氣，貼合百姓需求，景觀類建設(shè)能砍就砍，減少項(xiàng)目類長(zhǎng)廊的建設(shè)，要用農(nóng)村的果樹(shù)木，不能用名貴樹(shù)木。”

（2）檢查驗(yàn)收呈現(xiàn)多主體共享的形態(tài)。皖北J鎮(zhèn)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目只要通過(guò)了市（區(qū)）級(jí)的督查和考評(píng)，就能通過(guò)最終的省級(jí)驗(yàn)收。在整個(gè)檢查驗(yàn)收過(guò)程中，督查和考評(píng)都由基層政府自評(píng)，上級(jí)督查與考評(píng)是為基層政府解決項(xiàng)目實(shí)施中的具體問(wèn)題，為基層政府助力。項(xiàng)目實(shí)施的最終成效是上級(jí)政府與基層合力推動(dòng)的結(jié)果，項(xiàng)目檢查的自評(píng)形式減輕了上級(jí)政府對(duì)基層政府的考核壓力。上級(jí)政府賦予了基層政府獨(dú)立的檢查驗(yàn)收權(quán)利，并通過(guò)發(fā)包的形式賦予下級(jí)政府一定的自由裁量權(quán)，地方政府既是代理人，承接上級(jí)政府的項(xiàng)目資源，也屬于委托人，將抓包后的資源進(jìn)行二次分配，委托給基層組織。遵循項(xiàng)目運(yùn)作的程序，地方政府可以使地方發(fā)展遵循自主規(guī)律，促進(jìn)整體的提升和發(fā)展。地方政府將自己的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)用于抓到包的項(xiàng)目資源，通過(guò)將項(xiàng)目捆綁來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；鶎咏M織向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資源的方式為“抓包”，此時(shí)的基層組織屬于代理人的身份?；鶎咏M織只有通過(guò)積極“抓包”，才有可能在一定程度上改善村莊公共環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)而改變村莊面貌。在積極“抓包”時(shí)會(huì)受到基層政府的一系列監(jiān)管，基層組織經(jīng)由內(nèi)部的規(guī)章、議程調(diào)動(dòng)村民的參與，達(dá)成群體決策，整合村莊集體決議遞交至基層政府，保障基層政府和基層組織在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程性監(jiān)管權(quán)力，基層政府擁有項(xiàng)目資源的自主控制權(quán)。

（3）激勵(lì)分配發(fā)揮基層自主的功能。皖北J鎮(zhèn)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行“一事一議”制度，民主程序貫穿于村莊制度實(shí)施的全過(guò)程，村民在村莊事務(wù)上具有參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)于興辦村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、污水管網(wǎng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，村民可以自主決定出資出勞，規(guī)范和完善民主化的村莊公共產(chǎn)品供給制度，保證后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)的有效落實(shí)?；鶎诱畬⒂邢薜捻?xiàng)目資金進(jìn)行合理化分配，對(duì)農(nóng)村資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)適度投入人力、物力、財(cái)力，實(shí)現(xiàn)村集體資源最優(yōu)化的配置，以獲得最大化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。在沒(méi)有強(qiáng)壓力、嚴(yán)考核的檢查監(jiān)督情況下，基層政府有一定的自主激勵(lì)方式，一是物質(zhì)激勵(lì)，在完成“一事一議”項(xiàng)目建設(shè)之后都會(huì)獲得配套獎(jiǎng)補(bǔ)資金，這筆資金可以為村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的收益；二是名譽(yù)激勵(lì)，村莊項(xiàng)目考核前三名會(huì)被選為代表給所有村干部進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享，并會(huì)獲得政府部門(mén)一定的資源獎(jiǎng)勵(lì)，也就意味著對(duì)之后的項(xiàng)目資源都擁有優(yōu)先權(quán)。排名后三位的村莊則作表態(tài)發(fā)言，反差強(qiáng)烈，獎(jiǎng)懲鮮明，以此來(lái)督促基層組織工作。

綜上所述，皖北J鎮(zhèn)的項(xiàng)目控制權(quán)呈現(xiàn)出自主控制權(quán)的治理邏輯，上級(jí)政府的目標(biāo)設(shè)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，細(xì)化到村民生活的各個(gè)方面；檢查驗(yàn)收實(shí)施由上級(jí)政府適度督查和自評(píng)相結(jié)合，不對(duì)轄區(qū)制造強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，適應(yīng)地方的治理需求，基層政府擁有自主的檢查驗(yàn)收權(quán)；激勵(lì)分配權(quán)也并不完全在上級(jí)政府，在項(xiàng)目資金完備的狀態(tài)下，基層政府有自我激勵(lì)的手段和方式，目標(biāo)不是唯上負(fù)責(zé)，而是唯下落實(shí)，能夠?qū)㈨?xiàng)目進(jìn)行可持續(xù)運(yùn)作，發(fā)揮基層政府和基層組織的治理活力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的村莊公共性，激活村民參與項(xiàng)目實(shí)施的熱情。

五、項(xiàng)目差異化控制下的村莊治理效應(yīng)

（一）鄂中Y鎮(zhèn)：高度關(guān)聯(lián)型的治理效果

鄂中Y鎮(zhèn)在項(xiàng)目進(jìn)村的運(yùn)作過(guò)程中，由于上級(jí)政府高度集中化的政策目標(biāo)，實(shí)施嚴(yán)格的壓力-考核傳導(dǎo)機(jī)制，使得基層政府緊跟上級(jí)政府部署，對(duì)村莊項(xiàng)目的實(shí)施摻雜了多方面的主觀因素，其行為最終呈現(xiàn)為與上級(jí)政府目標(biāo)高度關(guān)聯(lián)的治理效果。

首先，造成公共資源浪費(fèi)與生產(chǎn)機(jī)能損毀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了迎檢和接受考核而進(jìn)行政治理性分配，以項(xiàng)目作為政績(jī)和晉升以及獲得政治榮譽(yù)的載體。資源的嚴(yán)重傾斜造成了村莊獲得項(xiàng)目資源以及其他發(fā)展機(jī)會(huì)方面的非均衡狀態(tài)和村莊的非理性內(nèi)卷化行為，給村莊之間造成了巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。項(xiàng)目下鄉(xiāng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治需求打造，但會(huì)造成村莊無(wú)法進(jìn)行內(nèi)部消化以至于資源浪費(fèi)、與政策目標(biāo)偏離的問(wèn)題。

其次，債臺(tái)高筑與村莊再生產(chǎn)路徑斷裂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)自身目的努力完成項(xiàng)目考核任務(wù)，對(duì)上負(fù)責(zé)的邏輯直接影響到村莊的發(fā)展導(dǎo)向，擴(kuò)大了村莊向上爭(zhēng)取資源的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。有的村莊為了被選為拉練點(diǎn)，不惜耗費(fèi)巨大人、財(cái)、物力打造亮點(diǎn)，使村莊能夠得到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注以便日后被選為拉練點(diǎn)，但村莊所打造的“亮點(diǎn)”是否適配本村的發(fā)展或者符合村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，并不是村干部關(guān)注的重點(diǎn)。村莊打造的景觀只是為了迎接有可能只有一次的拉練，后期的管護(hù)和維修，以及是否再啟用成了巨大的問(wèn)題。前期的投入和后期的使用程度完全不匹配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則表現(xiàn)出一種“隔岸觀火”的狀態(tài)，在村莊競(jìng)爭(zhēng)末尾再去“收網(wǎng)、宣判”，最終造成村莊治理“內(nèi)卷化”樣態(tài)。

（二）皖北J鎮(zhèn)：松散關(guān)聯(lián)型的治理效果

皖北J鎮(zhèn)在項(xiàng)目進(jìn)村的運(yùn)作實(shí)踐中堅(jiān)持以項(xiàng)目進(jìn)村效益最大化為原則，上級(jí)政府在目標(biāo)設(shè)定上不追求政績(jī)、檢查驗(yàn)收上適度放權(quán)、激勵(lì)分配上基層自主，整體上對(duì)權(quán)力適度控制；推行項(xiàng)目多主體共建，基層政府可根據(jù)村莊實(shí)際所需靈活分配項(xiàng)目資源，項(xiàng)目運(yùn)作呈現(xiàn)出松散關(guān)聯(lián)型的特征。基層政府在項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)施中享有自主控制權(quán)，即使目標(biāo)設(shè)定權(quán)在上級(jí)政府，也依然能將項(xiàng)目的精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與基層治理發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合；在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，基層政府和農(nóng)村擁有監(jiān)管權(quán)和驗(yàn)收權(quán)，保障了受益群體的權(quán)益；基層政府能夠?qū)Υ迩f自主實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到任務(wù)重要性與激勵(lì)程度相匹配，實(shí)現(xiàn)行政資源、黨組織資源和社會(huì)資源在基層社會(huì)的高度整合，呈現(xiàn)出縱向秩序整合與橫向秩序協(xié)調(diào)有機(jī)銜接的項(xiàng)目控制權(quán)配置模式。

皖北J鎮(zhèn)基層政府始終堅(jiān)持量力而行，不搞大拆大建，做到?？顚Ｓ茫瑢⒂邢薜馁Y金用在刀刃上，用在省驗(yàn)必檢的項(xiàng)目上。除了在所轄村莊內(nèi)部成立項(xiàng)目議事小組、監(jiān)督評(píng)議小組外，還不定期進(jìn)行村情、民意的表達(dá)與決策，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)村民的共同利益。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和檢查驗(yàn)收時(shí)，村民享有實(shí)質(zhì)性權(quán)利，可以監(jiān)督施工方，對(duì)不符合要求的建設(shè)提出整改意見(jiàn)，并將具體情況和民眾需求反映給基層政府。多方主體共同監(jiān)督的舉措不僅確保了項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)范性和村莊發(fā)展的可持續(xù)性，還將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)具象化。進(jìn)而，基層政府也獲得了項(xiàng)目的剩余控制權(quán)；圍繞項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)，村莊形成了集體性動(dòng)員，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)享有基本的驗(yàn)收權(quán)，對(duì)村集體有自主激勵(lì)方式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目資源的公共品特性，提高了村民參與村莊公共事務(wù)的熱情，達(dá)成了項(xiàng)目實(shí)施中的政府主導(dǎo)性與村莊主體性相契合。

六、結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)兩個(gè)不同地區(qū)項(xiàng)目控制權(quán)集中配置下產(chǎn)生的差異化實(shí)踐案例的分析，從中觀層面理解項(xiàng)目控制權(quán)集中分配的差異化實(shí)踐及其治理效應(yīng)，從而為研究項(xiàng)目控制權(quán)的運(yùn)作邏輯提供了新的研究視角和研究路徑。此外，本文進(jìn)一步提煉出項(xiàng)目控制權(quán)配置的兩種實(shí)踐類型，即高度關(guān)聯(lián)型的“行政控制”與松散關(guān)聯(lián)型的“自主控制”。行政控制權(quán)在項(xiàng)目控制三維權(quán)利體系下表現(xiàn)為精細(xì)化的目標(biāo)設(shè)定、強(qiáng)壓力－嚴(yán)考核的檢查驗(yàn)收、重政治性的激勵(lì)分配，上級(jí)政府掌握了剩余控制權(quán)，壓縮了基層政府的有限自主性。項(xiàng)目運(yùn)作邏輯遵循傳統(tǒng)的行政體制治理方式，是“委托-代理”強(qiáng)關(guān)系的直接呈現(xiàn)，構(gòu)成了國(guó)家治理體系的一部分，在增加基層項(xiàng)目治理資源的同時(shí)，也在不斷強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力對(duì)基層政府及村莊的介入與控制程度，凸顯了縱向秩序整合的面向，使政府內(nèi)部層級(jí)或職能部門(mén)間的反應(yīng)高度靈敏。但其治理模式的動(dòng)員機(jī)制成本高，無(wú)法長(zhǎng)期維持，最終導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)“懸浮”樣態(tài)。

自主控制權(quán)借助原有治理體系的三維組織架構(gòu)，對(duì)原有組織體系進(jìn)行了改造與重組，在國(guó)家資源反哺農(nóng)村，下沉治理單元的同時(shí)，也在向基層社會(huì)注入組織力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看能消解潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，在政府實(shí)施項(xiàng)目的過(guò)程中，上級(jí)政府應(yīng)賦予基層適度的自主控制權(quán)，基層政府要按照總體目標(biāo)和方向來(lái)分配與治理需求相匹配的項(xiàng)目資源，且在項(xiàng)目實(shí)施中堅(jiān)持監(jiān)督、評(píng)議與驗(yàn)收，在靈活的項(xiàng)目資金保障下，擁有對(duì)村莊項(xiàng)目考評(píng)的激勵(lì)權(quán)。發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督與決策功能，促進(jìn)體制資源動(dòng)員機(jī)制和治理主體選擇機(jī)制共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的最大化利用和再生產(chǎn)功能，最終實(shí)現(xiàn)賦能鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：胡 梁 實(shí)習(xí)生：秦 溢]