摘 要：在新世紀(jì)的大潮中，全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理體制改革和提升的重要環(huán)節(jié)。這一制度的建立，既保證了財(cái)政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又提高了資金使用的效率和效益，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步健全治理體制有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，各級(jí)政府和各職能部門都要進(jìn)一步提高對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，提高其執(zhí)行能力，促進(jìn)預(yù)算編制、實(shí)施和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。只有這樣，才能保證財(cái)政資金都用在刀刃上，才能更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算；整合；預(yù)算管理一體化

一、全面預(yù)算管理的概念

全面預(yù)算管理，是指在預(yù)算管理部門的引導(dǎo)下，根據(jù)單位的實(shí)際發(fā)展情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化，制定和實(shí)施預(yù)算、監(jiān)督和調(diào)整預(yù)算及評(píng)價(jià)預(yù)算的全過(guò)程。在制定和實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)，要確保預(yù)算的合理和完整性，并使其規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上，還必須強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理[1]。在全面預(yù)算管理一體化改革的過(guò)程中，必須將其與全面預(yù)算管理結(jié)合起來(lái)，才能確保一體化全面預(yù)算管理改革的順利開展。通過(guò)對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的集成、預(yù)算編制方法的集成、預(yù)算執(zhí)行全流程的集成、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的集成，進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平。

二、預(yù)算管理一體化視角下全面預(yù)算管理的核心

第一，綜合預(yù)算管理。在一體化的預(yù)算管理模式下，以“三定”原則為指導(dǎo)，即根據(jù)國(guó)家和地方財(cái)政的總體規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃，并與國(guó)家和地方財(cái)政的總體規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃以及本部門的年度工作任務(wù)和工作重心，統(tǒng)籌安排相關(guān)資金。同時(shí)，對(duì)政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目庫(kù)管理等也提出了更高的要求。因此，實(shí)施預(yù)算管理一體化，可以使單位在開展各項(xiàng)工作時(shí)有一個(gè)更加清晰的目標(biāo)和方向。

第二，目標(biāo)導(dǎo)向。全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具之一，預(yù)算目標(biāo)是單位中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的具體化、詳細(xì)化。制定全面預(yù)算管理目標(biāo)時(shí)，既要體現(xiàn)先進(jìn)性原則，即通過(guò)努力才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，挖掘單位職工潛力，起到引導(dǎo)和激勵(lì)的作用；也應(yīng)當(dāng)現(xiàn)實(shí)可行，結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境的實(shí)際情況，制定通過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

第三，效能優(yōu)先。為實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理這一目標(biāo)，還需要建立一套完整的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并把它融入整體預(yù)算管理中來(lái)，使其全面提升預(yù)算績(jī)效管理的整體水平[2]。同時(shí)，要強(qiáng)化考評(píng)成果的運(yùn)用，將考評(píng)成果與資金分配有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

第四，風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理是在單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中進(jìn)行的。通過(guò)構(gòu)建完善的全面預(yù)算管理集成系統(tǒng)，將單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、控制及評(píng)價(jià)等工作納入其中，同時(shí)接受有關(guān)部門的統(tǒng)一監(jiān)督，確保單位的全面預(yù)算管理符合法律法規(guī)。另外，單位還需要健全相關(guān)的制度，建立一個(gè)科學(xué)、合理的組織架構(gòu)，有效地防范和控制單位在實(shí)施全面預(yù)算管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，讓其能夠理智地處理各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，相關(guān)部門應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)管理引入到全面預(yù)算管理體系中，以減少風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響。

第五，制度建設(shè)。預(yù)算管理一體化的本質(zhì)是將財(cái)政資金的配置規(guī)范化，即嚴(yán)格依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)以及財(cái)政部門制定的預(yù)算管理制度實(shí)施預(yù)算管理。在推進(jìn)全面預(yù)算管理整合的過(guò)程中，必須從制度上加以完善。

三、預(yù)算管理一體化視角下全面預(yù)算管理的主要內(nèi)容

第一，預(yù)算目標(biāo)的制定。編制預(yù)算目標(biāo)是實(shí)施全面預(yù)算管理的首要步驟。預(yù)算目標(biāo)是指在單位預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，對(duì)可能產(chǎn)生的資金需要所作的整體安排。實(shí)際開展時(shí)要根據(jù)自己的功能定位和發(fā)展方向，制訂可持續(xù)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)和年度工作方案，并根據(jù)工作方案來(lái)確定預(yù)算目標(biāo)。同時(shí)，要把戰(zhàn)略目標(biāo)、年度計(jì)劃和年度預(yù)算緊密地聯(lián)系在一起，通過(guò)對(duì)長(zhǎng)期計(jì)劃與短期計(jì)劃的比較分析，把這兩個(gè)目標(biāo)融為一體，這樣才能為以后的預(yù)算實(shí)施做好準(zhǔn)備。

第二，預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是把預(yù)算指標(biāo)分解成年度預(yù)算指標(biāo)，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算工作的一個(gè)過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算執(zhí)行就是按照本年度的工作要點(diǎn)，對(duì)本年度的經(jīng)費(fèi)需要進(jìn)行確定。同時(shí)，對(duì)本年度的各種收支進(jìn)行細(xì)化、分類、匯總，形成年度的總體預(yù)算及部門的收支計(jì)劃，并要求各部門在規(guī)定時(shí)間完成預(yù)算目標(biāo)。

第三，預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整是指因客觀原因，經(jīng)審批后，預(yù)算編制與本單位經(jīng)營(yíng)發(fā)展需求不符時(shí)所作的調(diào)整。預(yù)算調(diào)整是指收入、支出等方面的內(nèi)容，既有單位由于一些原因臨時(shí)取消某些項(xiàng)目所作的調(diào)整，也有因財(cái)政撥款狀況改變而作的調(diào)整。預(yù)算調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持“先有預(yù)算，后支出”的原則。除重大事項(xiàng)外，凡涉及政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)和資產(chǎn)配置的，不得再作調(diào)整。

第四，預(yù)算評(píng)估。預(yù)算評(píng)估是指通過(guò)對(duì)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行評(píng)估，找出存在的問(wèn)題，提出對(duì)策，以推動(dòng)預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的預(yù)算評(píng)估方法有月、季、年三種。月評(píng)是結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)該單位的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析，并對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；季度考評(píng)方法比較單一，但受各個(gè)單位的預(yù)算體系制約，常流于形式；年終考評(píng)的方法比較繁瑣，但能更客觀、更真實(shí)地反映各個(gè)單位的預(yù)算績(jī)效。

四、預(yù)算管理一體化視角下全面預(yù)算管理的路徑

第一，推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革，制定科學(xué)合理的預(yù)算管理體系。應(yīng)積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化改革，建立一個(gè)更加高效、透明和科學(xué)的財(cái)政資金分配機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求。此舉不僅有助于提高政府運(yùn)作效率，也將促進(jìn)公共資源的合理配置和有效使用，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

建立和運(yùn)行綜合信息平臺(tái)，此舉可以有效地解決目前財(cái)政資金使用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，并對(duì)規(guī)范財(cái)政收支，推進(jìn)財(cái)政管理的現(xiàn)代化起到積極的作用。為此，單位要根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定出科學(xué)合理的預(yù)算管理體系。首先，要加強(qiáng)與各業(yè)務(wù)部門的溝通，完善內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，確定各部門在構(gòu)建預(yù)算管理過(guò)程中的責(zé)任與任務(wù)。其次，要從自身的實(shí)際出發(fā)，對(duì)預(yù)算的目標(biāo)、任務(wù)進(jìn)行綜合的分析，以保證編制的科學(xué)性和合理性。在這一前提下，需要繼續(xù)健全公司的內(nèi)控制度、監(jiān)督制度、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估制度，并加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的監(jiān)督與檢查。最后，要建立一套科學(xué)、合理的績(jī)效目標(biāo)管理體制，建立績(jī)效評(píng)估方法，建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在實(shí)踐中，要把財(cái)政預(yù)算的收支與績(jī)效考核有機(jī)地聯(lián)系在一起，明確考核指標(biāo)、考核內(nèi)容、考核方法，為以后的預(yù)算制定奠定基礎(chǔ)。

第二，提高對(duì)預(yù)算管理的重視并建立完善的預(yù)算編制體系。它既是目前財(cái)政狀況的一種經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，又是提高資金使用效率、保證公共資源配置合理、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須打造一支高水平的領(lǐng)導(dǎo)班子，統(tǒng)籌全局，保證各項(xiàng)預(yù)算的順利實(shí)施。小組成員要清楚自己的責(zé)任，要重視分管的工作，保證與其他部門的協(xié)作，形成工作的合力。同時(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，開展定期培訓(xùn)與討論，加深其對(duì)財(cái)務(wù)政策、法律法規(guī)的了解。通過(guò)這樣的教育與訓(xùn)練，可以提高領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)水平，還可以激發(fā)他們的責(zé)任感、使命感。同時(shí)，為更好地保證預(yù)算工作的開展，必須建立完善的監(jiān)督機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建預(yù)算調(diào)整與實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)處理。

另外，要建立完善的預(yù)算編制體系。按照上級(jí)財(cái)政部門的相關(guān)文件和工作實(shí)際，科學(xué)、合理地制定和完善預(yù)算編制工作計(jì)劃，做好預(yù)算的前期工作。與此同時(shí)，要按照財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定，在綜合考慮單位發(fā)展規(guī)劃、年度收支情況、實(shí)際需要等情況下，對(duì)各個(gè)部門和項(xiàng)目進(jìn)行合理的統(tǒng)籌安排。然后，以財(cái)政部門為主導(dǎo)，嚴(yán)格依照相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定和程序開展預(yù)算工作。要主動(dòng)利用大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，對(duì)單位的資產(chǎn)狀況進(jìn)行分析和綜合，以便對(duì)其資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)和分布狀況進(jìn)行全面的了解，為下一年的預(yù)算制定提供一定的參考。

第三，整合資源并及時(shí)更新基礎(chǔ)信息。預(yù)算管理一體化進(jìn)程包括了一套完整的預(yù)算編制、實(shí)施和監(jiān)督體系，以保證各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的準(zhǔn)確使用，并保障預(yù)算執(zhí)行的透明、合理。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須突破各種障礙，構(gòu)建跨部門的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)、部門間的數(shù)據(jù)互通，相互印證。各部門可以按照自己的需要進(jìn)行有效的資源分配，從而不會(huì)造成資源浪費(fèi)。將資金集中于重點(diǎn)領(lǐng)域，可以明顯地改善財(cái)政資金的使用效率，從而達(dá)到最大的投資效益。在此基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一的預(yù)算管理體系為指導(dǎo)，確定各職能部門的職責(zé)，明確工作分工，組成一個(gè)協(xié)作的團(tuán)隊(duì)。這樣的團(tuán)隊(duì)協(xié)作，不但可以提高個(gè)體的生產(chǎn)力，還可以提高項(xiàng)目資金的整體效益。

另外，為保證預(yù)算資料的準(zhǔn)確與及時(shí)，必須對(duì)所需要的基礎(chǔ)信息進(jìn)行及時(shí)更新。這些資訊包括但不限于財(cái)務(wù)報(bào)告、市場(chǎng)動(dòng)向、政策變動(dòng)等等。在此基礎(chǔ)上，提出一種新的、動(dòng)態(tài)的、可操作的、可擴(kuò)展的、可持續(xù)的、可預(yù)測(cè)的、可調(diào)整的、更具科學(xué)性的、更有效率的預(yù)算?？傊?，綜合預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從技術(shù)層面、流程層面、文化層面進(jìn)行全面革新，只有將各要素有機(jī)地結(jié)合在一起，才能建立起一個(gè)既有效又公正的預(yù)算管理系統(tǒng)。

第四，突出目標(biāo)導(dǎo)向。在全面預(yù)算管理的大環(huán)境下，要圍繞預(yù)算目標(biāo)，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化和合理化，建立一個(gè)全過(guò)程、全方位的預(yù)算管理系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)的分析，對(duì)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析，制定出一套科學(xué)、合理的預(yù)算計(jì)劃。要從“有沒(méi)有”向“好不好”，從“怎么用”向“怎么管”轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)，通過(guò)整合平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行狀況的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并提出對(duì)策。建立績(jī)效目標(biāo)管理系統(tǒng)，把績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制、實(shí)施和評(píng)估的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“支出必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。利用全面預(yù)算管理集成平臺(tái)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，使其更加規(guī)范。

第五，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。要充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效考核的重要性，并把它作為加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的一項(xiàng)重要措施。對(duì)政府投資規(guī)模較大的工程，要注重評(píng)估其執(zhí)行后的預(yù)期效果，保證資金的準(zhǔn)確運(yùn)用。在評(píng)估時(shí)，應(yīng)注意將評(píng)估工作與業(yè)績(jī)目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，并建立事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。在預(yù)算項(xiàng)目的每一個(gè)階段都要進(jìn)行有效的監(jiān)督，以保證項(xiàng)目資金按時(shí)完工，從而提高資金的使用效率。在績(jī)效考核中，要注重對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，通過(guò)獎(jiǎng)懲制度使各單位和個(gè)人都更加關(guān)注預(yù)算工作。對(duì)業(yè)績(jī)考核成績(jī)不佳的，要采取相應(yīng)的紀(jì)律處分，對(duì)成績(jī)好的單位或個(gè)人要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，要建立一套科學(xué)、完整的績(jī)效考核制度，并通過(guò)組織績(jī)效自我評(píng)估、聘請(qǐng)外部專家評(píng)審等手段，使績(jī)效考核更上一個(gè)臺(tái)階。

第六，信息化建設(shè)。信息化建設(shè)是推行全面預(yù)算管理的一項(xiàng)主要措施，在信息化的高速發(fā)展下，要繼續(xù)增加投資，為建立統(tǒng)一的預(yù)算管理打下基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理的信息化，并使之與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)緊密結(jié)合。例如，在預(yù)算編制階段，應(yīng)根據(jù)單位總體預(yù)算管理需要，建立一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在編制經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)單位的發(fā)展導(dǎo)向，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，不斷細(xì)化和量化經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，各部門和單位要根據(jù)本部門、本單位的實(shí)際，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行分級(jí)管理，確定項(xiàng)目責(zé)任單位和具體責(zé)任人。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分利用信息系統(tǒng)的功能，使資金支付與項(xiàng)目目標(biāo)相匹配。在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等方面實(shí)行信息化管理，提高預(yù)算管理的效率與質(zhì)量，并為財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作的開展提供有力的依據(jù)。

結(jié)語(yǔ)

在財(cái)政體制改革的背景下，單位必須進(jìn)一步完善預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算約束能力，優(yōu)化資源分配，提高資金的使用效率。與此同時(shí)，要根據(jù)單位工作的實(shí)際情況，對(duì)預(yù)算管理方式進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化，改進(jìn)預(yù)算的制定方式和步驟，完善預(yù)算一體化系統(tǒng)，使各個(gè)部門、各個(gè)單位之間能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、信息互通。

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作者簡(jiǎn)介：肖婷（1989.12－），女，漢族，山東鄆城人，碩士研究生，會(huì)計(jì)師，研究方向：全面預(yù)算管理及內(nèi)控管理。