今年是人民政協(xié)成立75周年。75年來，政協(xié)提案工作隨著人民政協(xié)的誕生而誕生，也伴隨著人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展而發(fā)展。經(jīng)過一代代政協(xié)委員和提案工作者的接續(xù)奮斗，人民政協(xié)提案工作已經(jīng)成為人民政協(xié)的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性、全局性工作，呈現(xiàn)出認(rèn)識不斷深化、機(jī)制逐步健全、程序日趨規(guī)范、影響日益廣泛、質(zhì)量顯著提高的特點(diǎn)，在黨和國家事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要而不可替代的作用。

回顧人民政協(xié)提案工作75年的發(fā)展歷程，大體經(jīng)歷了四個時期四大發(fā)展階段。

奠基和開創(chuàng)階段：從1949年9月至1954年12月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議至第一屆全國委員會時期

政協(xié)第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定，“在普選的全國人民代表大會召開之前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)”“在普選的全國人民代表大會召開之后，中國人民政治協(xié)商會議得就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案?！边@一規(guī)定，既為人民政協(xié)明確了履職方向，也為人民政協(xié)提案工作的存在和發(fā)展奠定了根本制度基礎(chǔ)。

1950年6月14日，毛澤東在全國政協(xié)一屆二次會議開幕詞中指出：在政協(xié)這個會議上，“凡有意見都可以發(fā)表，凡有提案都可付審議，只要能行者都應(yīng)采納。”這不僅確立了政協(xié)提案工作理論基礎(chǔ)，而且樹立了對待政協(xié)提案的科學(xué)態(tài)度。

1949年9月，按照《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議議事規(guī)則》的規(guī)定，政協(xié)全體會議設(shè)立了以高崗為召集人，彭真等14位代表組成的提案審查委員會，負(fù)責(zé)對會議期間收到的提案進(jìn)行審查處理。這是人民政協(xié)歷史上第一個非常設(shè)的提案工作組織機(jī)構(gòu)。

政協(xié)第一屆全體會議共收到代表提案14件。由于此次會議代行全國人民代表大會職權(quán)，提案有其特殊作用，即具有法定約束力。經(jīng)大會主席團(tuán)審查通過后，提案分三類處理：一類交中央人民政府執(zhí)行，一類由中央人民政府自行辦理或提交中央人民政府通令各地政府具體辦理，再一類交中央人民政府轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)采擇施行。

政協(xié)第一屆全體會議及其后召開的一屆一次全國委員會會議誕生了“三個第一件”，在國內(nèi)外產(chǎn)生了重大政治影響：即人民政協(xié)歷史上第一件提案，由郭沫若等60人提出的《請以大會名義急電聯(lián)合國大會否認(rèn)國民黨反動政府代表案》；第一件黨派提案，由中國致公黨提出的《由中央人民政府研究和實(shí)行護(hù)僑政策案》；第一件建議案，由許廣平委員代表因病請假的民進(jìn)首席代表馬敘倫委員提出的《請政府明定十月一日為中華人民共和國國慶日，以代替十月十日的舊國慶日》。這三個第一件都很快得到中央人民政府辦理和實(shí)施。

政協(xié)的第一屆全體會議和第一屆全國委員會五年期間共收到提案193件。

由于政協(xié)第一屆全體會議產(chǎn)生的全國委員會，是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，不是權(quán)力機(jī)關(guān)，提案審查意見不具備法定約束力，而是建議性的。因此，政協(xié)一屆全國委員會第二、三、四次會議對提案的審查處理辦法改為建議中央人民政府或有關(guān)機(jī)關(guān)“核辦”或“參考”或“注意”。

1953年2月，全國政協(xié)一屆四次會議首次作出《關(guān)于提案審查報(bào)告的決議》，規(guī)定凡由政協(xié)全國委員會或常務(wù)委員會承辦的提案，其辦理情況均要在下次會議中作書面報(bào)告；政府提案辦理情況也由中央人民政府以書面形式在下次會議中報(bào)告。這一規(guī)定為此后全體會議聽取提案工作情況報(bào)告作出制度性安排進(jìn)行了探索。

綜上所述，這個時期，政協(xié)提案工作實(shí)現(xiàn)了“四個初步”：初步創(chuàng)立了提案工作理論，初步設(shè)立了提案工作組織機(jī)構(gòu)，初步建立了提案工作制度，初步探索了提案處理辦法，為其后提案工作的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和基本制度框架，為鞏固新生的人民政權(quán)發(fā)揮了特殊作用。

探索與曲折發(fā)展階段：從1954年12月至1978年2月政協(xié)第二、三、四屆全國委員會時期

1954年9月，全國人大一次會議在北京召開，標(biāo)志著政協(xié)全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束，人民政協(xié)仍以統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和民主協(xié)商機(jī)構(gòu)而存在，繼續(xù)在國家政治生活中發(fā)揮不可替代的作用。

那么，政協(xié)的主要職能和任務(wù)是什么呢？當(dāng)時，毛澤東發(fā)表了《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的講話，提出五大任務(wù)，包括協(xié)商國際問題、商量候選人名單、提意見、協(xié)調(diào)關(guān)系、學(xué)習(xí)，“提意見”成五大任務(wù)之一。毛澤東還對“提意見”這一任務(wù)作了重點(diǎn)闡述，指出“政協(xié)可以向人大常委會和國務(wù)院提意見。政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的?！边@篇講話成為指導(dǎo)人民政協(xié)工作的一篇光輝文獻(xiàn)，也是政協(xié)提案工作理論的奠基之作。

1954年12月25日，全國政協(xié)二屆一次會議通過的第一部政協(xié)章程，對“提意見”作了具體闡述，明確參加中國人民政治協(xié)商會議的各單位和個人共同遵守的七項(xiàng)準(zhǔn)則，其中第四項(xiàng)為“密切聯(lián)系群眾，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映群眾的意見和提出建議”。這一規(guī)定，為政協(xié)提案工作的存在和發(fā)展提供了根本制度保障。

提意見需要載體，在當(dāng)時情況下，這個載體主要就是提案工作。1955年1月17日，下發(fā)了經(jīng)毛澤東反復(fù)修改的《中共中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》，要求各省、市委必須加強(qiáng)政協(xié)地方委員會和地方統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，高度重視提案工作。這是第一個涉及政協(xié)提案工作的中共中央文件，體現(xiàn)了黨和國家對人民政協(xié)以及提案工作的重視，為加強(qiáng)政協(xié)提案工作提供了政治保障。

1960年3月，全國政協(xié)三屆二次會議通過關(guān)于提案審查的決議，第一次制定《提案審查委員會工作方案》，對會議期間提案工作的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、工作程序、審核意見的擬定以及其他各項(xiàng)工作的要求等，作出較為具體的規(guī)定。這個方案將提案工作的制度化規(guī)范化向前推進(jìn)了一大步。

全國政協(xié)二、三、四屆時期的提案工作總體推進(jìn)是比較正常的，提案成為政協(xié)履行職能的重要方式，提案工作制度建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)，提案審查辦理進(jìn)一步規(guī)范，提案對推進(jìn)社會主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用。這期間共收到提案1263件。但也不可避免地受到當(dāng)時國內(nèi)政治環(huán)境的影響，每次會議提案數(shù)量波動較大，提案工作經(jīng)歷了曲折發(fā)展，特別是1966年5月至1976年10月“文化大革命”期間，各級政協(xié)基本停止活動，提案工作隨之中斷。

恢復(fù)、規(guī)范進(jìn)而科學(xué)發(fā)展的階段：從1978年2月至2013年3月政協(xié)第五屆至第十一屆全國委員會時期

中共十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)事業(yè)也開始了一個新的發(fā)展階段，政協(xié)提案工作得到較快發(fā)展。主要體現(xiàn)在“五個三”：

一是堅(jiān)持“三不主義”。1979年6月15日，全國政協(xié)五屆二次會議在北京召開，時任政協(xié)主席鄧小平在開幕會上作了題為《新時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)》的重要講話。他在講話中針對社會主義民主遭受十年動亂嚴(yán)重破壞的情況，為調(diào)動一切積極因素為新時期的總?cè)蝿?wù)服務(wù)，號召：“我們要廣開言路，廣開才路，堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主義’，讓各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來，以利于政府集中正確的意見，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯誤，把我們的各項(xiàng)事業(yè)推向前進(jìn)?！边@篇講話，以撥亂反正的巨大政治勇氣和理論勇氣，掀開了人民政協(xié)發(fā)展史上嶄新的一頁，為新時期政協(xié)提案工作的發(fā)展指明了方向，為委員積極提交提案注入了動力。自此.“文化大革命”期間中斷的提案工作全面恢復(fù)并蓬勃發(fā)展。在這次會議期間，委員們以飽滿的政治熱情和強(qiáng)烈的責(zé)任心提交了912件提案，數(shù)量之多，涉及面之廣，是之前歷屆歷次會議所沒有的。

二是實(shí)行“三不限制”。1985年1月19日至26日，全國政協(xié)第一次提案工作座談會在北京召開。會議進(jìn)一步提出了提案“三不限制”的原則，即時間不限制、人數(shù)不限制、內(nèi)容不限制，強(qiáng)調(diào)，委員提案是委員的書面建議和意見，它是一種民主監(jiān)督方式，也是委員的民主權(quán)利，“三不限制”符合政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的特點(diǎn)。

“三不主義”和“三不限制”原則對提案工作的發(fā)展起到了重要推動作用，有力地調(diào)動了委員提交提案的積極性，提案數(shù)量大幅度增加，提案的征集辦理成了政協(xié)的經(jīng)常性工作。

全國政協(xié)委員、農(nóng)業(yè)部副部長劉培植是位老紅軍。在全國政協(xié)七屆一次會議上，他一人提交30份提案；七屆三次會議上，他又提交35份提案，被人們譽(yù)為“提案大王”，受到全國政協(xié)表彰。

三是提出“三性”要求。隨著提案數(shù)量的急劇增加，客觀上出現(xiàn)了重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、提案質(zhì)量不夠高、部分提案辦理效果不夠好、部分國家機(jī)關(guān)辦理壓力大的問題。1989年12月12日至16日，全國政協(xié)第二次提案工作座談會在北京召開。這次會議認(rèn)真總結(jié)1985年以來提案工作的基本經(jīng)驗(yàn)，討論研究提案工作的新情況新問題，首次提出了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全制度、提高質(zhì)量、注重效益的原則，強(qiáng)調(diào)一件好的提案應(yīng)具備“三性”要求，即嚴(yán)肅性、科學(xué)性、可行性。

所謂嚴(yán)肅性，是指政協(xié)委員提案的內(nèi)容應(yīng)該是圍繞國家大政方針、地方重大事務(wù)和群眾生活的重要問題，著眼于發(fā)揮政協(xié)的主要職能；所謂科學(xué)性，是指提案的提出應(yīng)該有事實(shí)根據(jù)，對問題有科學(xué)分析和正確判斷；所謂可行性，就是要求在做到以上兩點(diǎn)的基礎(chǔ)上，能夠考慮到實(shí)施的條件和可能，使提出的具體建議具有現(xiàn)實(shí)意義。

提案“三性”要求是對1979年提出的“三不主義”、1985年提出的“三不限制”原則的補(bǔ)充和完善，也是對提案工作的改進(jìn)和提高。這次座談會后，全國政協(xié)及地方各級政協(xié)對提高提案質(zhì)量和提高辦理質(zhì)量普遍引起重視。提案開始從重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

隨著提案工作逐步成為人民政協(xié)的經(jīng)常性工作，提案工作的組織機(jī)構(gòu)也隨之建立。1983年9月，全國政協(xié)六屆二次常委會議決定，將大會期間的提案審查委員會改為常設(shè)的提案工作委員會，下設(shè)提案辦公室作為它的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)經(jīng)常性的提案處理工作。

為加強(qiáng)提案工作制度建設(shè)，在認(rèn)真總結(jié)多年來各級政協(xié)提案工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1991年1月，全國政協(xié)七屆十二次常委會議審議通過《全國政協(xié)提案工作條例》?！稐l例》共分六章，明確了提案的性質(zhì)、地位和作用，提案工作的指導(dǎo)思想、提案工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)，以及提案的提出、審查、辦理的程序及標(biāo)準(zhǔn)等。這是40多年提案工作做法和經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶與升華，為做好提案工作提供了重要制度保障，標(biāo)志著人民政協(xié)提案工作基本制度逐步成熟，實(shí)現(xiàn)了提案工作由恢復(fù)到規(guī)范發(fā)展的新階段。

四是提高“三個質(zhì)量”。2000年2月，全國政協(xié)九屆八次常委會議專題討論提案工作，明確提出，要把提高提案質(zhì)量、提案辦理質(zhì)量和提案服務(wù)質(zhì)量“三個質(zhì)量”和講求實(shí)際效果作為今后提案工作的重心。

2001年9月20日至24日，全國政協(xié)提案委員會在遼寧大連召開提案工作研討會，專題研究如何適應(yīng)新形勢，把提案工作質(zhì)量提高到一個新水平。全國政協(xié)副主席胡啟立出席開幕式并講話。他在講話中充分肯定了幾十年提案工作積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和取得的顯著成績，指出，提案工作要從著重宣傳“提案大王”、追求數(shù)量，轉(zhuǎn)到提高提案工作質(zhì)量，包括提案質(zhì)量、辦理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量上來。他強(qiáng)調(diào)，這三個方面相輔相成、相互促進(jìn)。提案質(zhì)量是提案工作質(zhì)量的基礎(chǔ)；辦理質(zhì)量是提案工作質(zhì)量的關(guān)鍵；服務(wù)質(zhì)量是提高提案質(zhì)量和辦理質(zhì)量的催化劑。

2005年2月第三次修訂的《提案工作條例》，首次明確提出提案工作要堅(jiān)持“圍繞中心、服務(wù)大局、提高質(zhì)量、講求實(shí)效”的十六字方針。雖然《提案工作條例》進(jìn)行多次修訂，但這個方針一直沿用至今?！叭齻€質(zhì)量”和十六字方針的提出，標(biāo)志著人民政協(xié)提案工作進(jìn)入了由規(guī)范發(fā)展到科學(xué)發(fā)展的新階段。

五是推進(jìn)“三化”建設(shè)。2006年12月28日，政協(xié)全國委員會印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)提案工作的意見》，明確了以提高提案質(zhì)量為基礎(chǔ)，以增強(qiáng)辦理實(shí)效為目標(biāo)，以制度化建設(shè)為保障，加大重點(diǎn)提案督辦力度，扎實(shí)推進(jìn)提案工作制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。同時強(qiáng)調(diào)，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高提案工作的辦公自動化水平，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢、提交、交辦、辦復(fù)。2011年2月第四次修改《提案工作條例》，增加了加強(qiáng)提案工作“信息化”要求，標(biāo)志著政協(xié)提案工作從“三化”建設(shè)走向了制度化、規(guī)范化、程序化、信息化的“四化”建設(shè)。

提案的辦理有賴于各級黨委政府的重視。2012年4月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見》。這是中共中央深入推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的重要部署，是中共中央、國務(wù)院關(guān)于政協(xié)提案工作的第一個具有里程碑意義的制度性文件，是新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的重要舉措，為不斷提高提案工作的科學(xué)化水平指明了方向。以此為標(biāo)志，提案工作成為人民政協(xié)的一項(xiàng)經(jīng)常性、全局性工作。

高質(zhì)量發(fā)展時期：從2013年3月政協(xié)第十二屆全國委員會第一次會議至今

中共十八大的勝利召開，標(biāo)志著中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，人民政協(xié)提案工作也進(jìn)入新時代。這一時期，提案工作以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想特別是關(guān)于提案工作的重要指示，大力進(jìn)行理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，聚焦提質(zhì)增效，體現(xiàn)出四個更加注重：

一是更加注重提高提案工作質(zhì)量。認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于政協(xié)提案不在多而在精，注重質(zhì)量不比數(shù)量的要求。2018年10月17日，全國政協(xié)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《政協(xié)全國委員會提案委員會關(guān)于提高提案質(zhì)量的意見》，這是人民政協(xié)歷史上第一個關(guān)于提高提案質(zhì)量的專門文件。《意見》從提案的提出、審查、服務(wù)、評選等環(huán)節(jié)提出了十四條具體措施，從源頭上為提高提案質(zhì)量提供了制度保障。2018年11月，全國政協(xié)十三屆四次常委會對《提案工作條例》進(jìn)行了第五次修訂，更加突出提高提案工作質(zhì)量的內(nèi)容，對提案質(zhì)量、辦理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的要求進(jìn)行了細(xì)化完善。這一時期，從強(qiáng)化立案標(biāo)準(zhǔn)、加大并案力度、認(rèn)真履行審查主體責(zé)任等人手，更加嚴(yán)格提案的立案審查。提案立案率從十屆、十一屆的94.6%、92.3%，下降到十二屆、十三屆的81.6%、80.7%。

二是更加注重做好重點(diǎn)提案的遴選與督辦工作。2014年1月14日，全國政協(xié)十二屆十一次主席會議通過了《重點(diǎn)提案遴選與督辦辦法》。該辦法共十條，在總結(jié)多年工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以精簡重點(diǎn)提案數(shù)量、提高重點(diǎn)提案督辦質(zhì)量、完善重點(diǎn)提案督辦程序?yàn)樵瓌t進(jìn)行充實(shí)完善。

三是更加注重開展提案辦理協(xié)商。中共十八大首次把提案辦理協(xié)商作為人民政協(xié)協(xié)商民主的重要形式。2015年10月9日，全國政協(xié)十二屆三十五次主席會議通過《提案辦理協(xié)商辦法》，對提案辦理協(xié)商的性質(zhì)、定位及指導(dǎo)原則，對提案提出、審查立案、提案辦理、督辦落實(shí)等各環(huán)節(jié)的協(xié)商作出規(guī)范。這是人民政協(xié)歷史上第一個關(guān)于提案辦理協(xié)商的專門制度性文件。

四是更加注重提案工作制度的完善。中共十八大以來，全國政協(xié)立足新時代人民政協(xié)的新使命，與時俱進(jìn)地制定或修訂了一系列提案工作制度文件。如上所述，首次出臺《提案辦理協(xié)商辦法》《提高提案質(zhì)量的意見》等，同時，2018年12月、2023年11月先后兩次對《提案工作條例》進(jìn)行修訂，先后制定或修訂了《提案委員會工作指南》《提案審查工作細(xì)則》《優(yōu)秀提案和先進(jìn)承辦單位評選表彰辦法》《好提案評選辦法》等，為新時代提案工作高質(zhì)量發(fā)展奠定了更加堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（作者系江蘇省政協(xié)理論研究會副秘書長，江蘇省政協(xié)原副秘書長、研究室主任）

責(zé)任編輯：聶紅琴