何陽 段邵聰 肖慧敏

摘?要：維護(hù)糧食安全是中國式現(xiàn)代化的物質(zhì)保障，而耕地“非糧化”制約著中國糧食安全?；谵r(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用的資本逐利視域，立足不同區(qū)域的實(shí)證案例，發(fā)現(xiàn)耕地“非糧化”現(xiàn)象廣泛地存在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地上偏好種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，而非糧食作物。究其原因，農(nóng)地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是資本下鄉(xiāng)對(duì)耕地利用的再造，而資本下鄉(xiāng)秉承著逐利性原則。受限于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制、政府干預(yù)形式和力度缺陷、公共政策執(zhí)行存在偏差及農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定耕地使用方式等因素影響，農(nóng)地經(jīng)營戶種植糧食作物的比較效益偏低，難以滿足資本逐利需要。當(dāng)前，囿于農(nóng)村勞動(dòng)力空心化及老齡化、土地承包期限延長至30年政策等條件制約，不應(yīng)盲目地將農(nóng)村流轉(zhuǎn)耕地收回重新分配給農(nóng)民耕種，而應(yīng)遵循農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用的資本逐利邏輯。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，選擇區(qū)域?qū)嵤┥虡I(yè)化種糧政策，同時(shí)通過優(yōu)化政府干預(yù)形式和力度，確保公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行及利用協(xié)商治理調(diào)整合同內(nèi)容方式來提升農(nóng)地經(jīng)營戶種糧積極性，從而推動(dòng)耕地“非糧化”朝著“種糧化”轉(zhuǎn)向。

關(guān)鍵詞：糧食安全;農(nóng)地流轉(zhuǎn);耕地“非糧化”;商業(yè)化種糧;資本下鄉(xiāng)

中圖分類號(hào)：F321.1 ?????????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）04-0074-09

一、耕地“非糧化”：維護(hù)糧食安全亟待解決的重要議題

“全方位夯實(shí)糧食安全根基”是黨的二十大在面對(duì)百年未有之大變局的國際環(huán)境下，針對(duì)民生工程作出的科學(xué)研判?！吨腥A人民共和國糧食安全保障法（草案）》指出：“保障糧食安全是國家的重要任務(wù)，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食儲(chǔ)備、糧食質(zhì)量安全、糧食進(jìn)口和國際合作等多個(gè)方面。”由此可見，維護(hù)糧食安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，它需要著眼于多個(gè)抓手，在做好源頭治理的同時(shí)做好過程治理。從源頭治理看，在當(dāng)前復(fù)雜的形勢(shì)下，應(yīng)毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，而耕地利用是糧食生產(chǎn)的重要一環(huán)，因?yàn)椤案刈鳛榧Z食生產(chǎn)的重要載體，其利用方式變化將直接決定糧食生產(chǎn)能力，并深刻影響國家糧食安全格局”［1］。正是基于這樣的判斷，國家在“牢牢守住十八億畝耕地紅線”的底線思維［2］基礎(chǔ)上，又指出“嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度”。針對(duì)影響國家糧食安全的耕地“非糧化”現(xiàn)象，2024年中央1號(hào)文件明確提出要分類穩(wěn)妥開展違規(guī)占用耕地整改復(fù)耕，細(xì)化明確耕地“非糧化”整改范圍，合理安排恢復(fù)時(shí)序。

耕地“非糧化”可以從狹義和廣義兩個(gè)角度理解，狹義的耕地“非糧化”指在耕地上種植蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物的行為［3］;而廣義的耕地“非糧化”指在耕地上從事一切“非糧化”種植的行為［4］。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界圍繞耕地“非糧化”的時(shí)空特征、演變歷程、影響因素及治理策略等問題展開了廣泛討論。從學(xué)科分布看，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科領(lǐng)域;從研究方法看，實(shí)現(xiàn)了定性研究與定量研究的充分結(jié)合，既有成果為我們正確認(rèn)識(shí)耕地“非糧化”奠定了良好基礎(chǔ)。鑒于糧食安全的重要性，本文從廣義上來理解耕地“非糧化”概念，將在耕地上未種植糧食作物的一切行為均視為耕地“非糧化”現(xiàn)象，既包括種植蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物現(xiàn)象，也包括在耕地上養(yǎng)殖牲畜、修建房屋設(shè)施等其他現(xiàn)象。

以農(nóng)村耕地是否被流轉(zhuǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，可將耕地劃分為被流轉(zhuǎn)農(nóng)村耕地和未被流轉(zhuǎn)農(nóng)村耕地。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否會(huì)導(dǎo)致種植結(jié)構(gòu)“非糧化”問題，侯勝鵬認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅會(huì)威脅我國糧食總產(chǎn)量和糧食整體生產(chǎn)能力，還會(huì)侵犯農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，極度放大了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)［5］;匡遠(yuǎn)配［6］、譚淑豪［7］等發(fā)現(xiàn)隨著土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)，“非糧化”和“非農(nóng)化”趨勢(shì)明顯，“新型農(nóng)民”改種經(jīng)濟(jì)效益高的作物而放棄了種糧。不同于農(nóng)地流轉(zhuǎn)在糧食安全領(lǐng)域產(chǎn)生的“威脅論”，羅必良［8］、張宗毅［9］等基于不同的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)與大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶相比，小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶才傾向于“非糧化”生產(chǎn)，這說明農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非一定導(dǎo)致耕地“非糧化”問題，而易小燕等認(rèn)為除了耕地面積大小會(huì)影響農(nóng)戶在轉(zhuǎn)入耕地上的“非糧化”種植規(guī)模外，戶主年齡、非農(nóng)收入所占比重、流轉(zhuǎn)租金和地區(qū)差異也是影響農(nóng)戶在轉(zhuǎn)入耕地上的“非糧化”種植規(guī)模的重要因素［10］，并且將耕地“非糧化”傾向的主要流轉(zhuǎn)模式歸納為龍頭企業(yè)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)模式、大戶規(guī)模化集中流轉(zhuǎn)模式、專業(yè)合作社集體模式［11］。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程伴隨著工商資本的嵌入，本質(zhì)上可歸結(jié)為工商資本對(duì)農(nóng)地利用的再造，因此，工商資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的耕地“非糧化”問題有著重要影響。針對(duì)此問題，高曉燕等發(fā)現(xiàn)工商資本租賃農(nóng)村土地會(huì)擠出從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，加劇農(nóng)戶耕種的“非糧化”傾向，繼而提出完善種糧補(bǔ)貼政策，提高糧食收購價(jià)格，抑制種糧成本過快上漲的治理措施［12］;陳靖發(fā)現(xiàn)“資本下鄉(xiāng)”通過土地流轉(zhuǎn)可以迅速地形成大戶農(nóng)場(chǎng)，卻無法通過規(guī)模經(jīng)營在種植環(huán)節(jié)盈利，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和退出種植環(huán)節(jié)的后果［13］。

梳理文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與耕地“非糧化”之間存在密切聯(lián)系，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界在土地流轉(zhuǎn)是否會(huì)加劇“非糧化”這一問題上尚未達(dá)成共識(shí)［14］，這主要是由于中國國土面積較大，不同區(qū)域具有顯著的差異性。雖然影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”種植的因素眾多，但資本逐利無疑是一個(gè)重要視角，因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是資本對(duì)農(nóng)地利用的再造，現(xiàn)實(shí)情形中大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶和小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶在耕地“非糧化”問題上產(chǎn)生分歧的根源也在于此。大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶通過種植糧食作物可以獲得收益，而小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營戶難以通過種植糧食作物獲得收益，以致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了差異。那么，為何會(huì)出現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上種植不同作物情形？影響農(nóng)地經(jīng)營戶種植作物類型選擇的主要因素是什么？這些是我們需要探討的問題。遺憾的是，既有成果尚未對(duì)農(nóng)地經(jīng)營戶為何在流轉(zhuǎn)耕地上種植不同作物情形引起足夠重視，對(duì)挖掘農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”現(xiàn)象形成機(jī)理的研究相對(duì)缺乏。為此，文章立足不同區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的多案例，選擇從資本逐利視域探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地“非糧化”問題，運(yùn)用比較研究法探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”問題的形成機(jī)理，繼而指出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”的政策回應(yīng)路向，以期對(duì)維護(hù)國家糧食安全有所裨益。

二、資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用：一個(gè)解釋性框架

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是國家為解決土地碎片化經(jīng)營出現(xiàn)產(chǎn)量不足、農(nóng)村勞動(dòng)力空心化和老齡化嚴(yán)重導(dǎo)致無人種地等問題而制定的，以期通過規(guī)?；蜋C(jī)械化等現(xiàn)代經(jīng)營方式來彌補(bǔ)傳統(tǒng)經(jīng)營方式的不足。自2013年以來，中央1號(hào)文件都非常重視資本下鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，強(qiáng)調(diào)為推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，提高工商資本經(jīng)營租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入門檻，完善土地政策監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控等。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用過程中，“資本下鄉(xiāng)”更是發(fā)揮著顯著作用。戚淵等直接將農(nóng)地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)結(jié)合，提出了“農(nóng)地資本化”概念，詮釋其內(nèi)涵及機(jī)理［15］，張?jiān)葡紝⑥r(nóng)地租賃視為一種較為初級(jí)的農(nóng)地資本化形式［16］。

作為從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為活動(dòng)的市場(chǎng)主體在本質(zhì)上是理性人，理性人總是“系統(tǒng)而有目的地盡最大努力去實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”［17］。理性人的目標(biāo)就是逐利，這里的逐利主要指經(jīng)濟(jì)效益。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，逐利無疑是農(nóng)地經(jīng)營戶開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)繼而決定土地使用情形的判斷準(zhǔn)據(jù)，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的逐利行為可通過比較效益展開衡量。比較效益，一般適用于兩種情形：一是在國際貿(mào)易理論當(dāng)中，指一個(gè)國家（或地區(qū)）提供某種產(chǎn)品或勞務(wù)比之提供其他產(chǎn)品或勞務(wù)相對(duì)來說更為便宜合算的特殊能力;二是一個(gè)國家內(nèi)部地區(qū)之間、行業(yè)之間、企業(yè)之間、個(gè)人之間的成本比較。本文的比較效益是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的成本、利潤作出比較，即農(nóng)作物與替代作物相對(duì)凈收益，這“在一定程度上會(huì)影響農(nóng)戶在有限的土地資源中進(jìn)行作物種植分配的決策行為”［18］。

比較效益的衡量需要從成本-收益角度對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為及后期生產(chǎn)行為的全過程展開考察。從成本角度看，農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地中支付的成本主要涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地租金成本、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后作物種植或者牲畜飼養(yǎng)的生產(chǎn)成本（主要包括勞動(dòng)力、種子、化肥、機(jī)械、牲畜育種、交通運(yùn)輸費(fèi)用等），因此，本文將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成本操作化為農(nóng)地租金成本和農(nóng)地生產(chǎn)成本。從收益角度看，農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地后獲得收益主要涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政府補(bǔ)貼收益（針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼費(fèi)用和針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)種植作物的補(bǔ)貼費(fèi)用等）、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后種植作物或者飼養(yǎng)牲畜的商品收益（種植的作物或者飼養(yǎng)的牲畜在市場(chǎng)上售賣獲得的價(jià)值）等，其中針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼費(fèi)用和針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)種植作物的補(bǔ)貼費(fèi)用，主要是政府為了積極推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)及種植糧食等政策落地而制定的激勵(lì)性制度，因此，文章將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益指標(biāo)操作化為制度性收益和市場(chǎng)化收益。將農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用的成本收益指標(biāo)充分結(jié)合，則可建構(gòu)出資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的分析框架（見圖1）。

圖1?資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的分析框架

由圖1可知，種糧的比較效益主要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用中種糧生產(chǎn)活動(dòng)和非種糧生產(chǎn)活動(dòng)在成本收益的橫向比較中獲得。如果農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地活動(dòng)中從事種糧生產(chǎn)活動(dòng)比從事非種糧生產(chǎn)活動(dòng)可以獲得更好的比較效益，則更愿意種植糧食作物，反之，則不會(huì)選擇種植糧食作物。這也意味著在現(xiàn)實(shí)生活中，如果出現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用的耕地“非糧化”現(xiàn)象，要推動(dòng)耕地“非糧化”朝著“種糧化”轉(zhuǎn)向則應(yīng)將提升種糧比較效益作為抓手，在有效控制種糧成本前提下不斷地提升種糧收益。值得說明的是，在傳統(tǒng)觀念中，人們偏好將農(nóng)地經(jīng)營戶是否可以從種植糧食作物中獲得效益作為審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的邏輯起點(diǎn)，認(rèn)為只要農(nóng)地經(jīng)營戶可以從種糧生產(chǎn)活動(dòng)中獲得效益，他們則會(huì)熱衷于從事種糧生產(chǎn)活動(dòng)。但相較于單向度地審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的邏輯起點(diǎn)，種糧的比較效益則主要從橫向角度出發(fā)來回應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用問題，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營戶不僅需要從種植糧食作物的生產(chǎn)活動(dòng)中獲益，而且需要獲得比非種糧生產(chǎn)活動(dòng)更高的效益，他們才會(huì)熱衷于種植糧食作物。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用：來自不同村莊的案例引介

（一）村莊概況與社會(huì)底色

文章采用案例研究法和比較研究法探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”現(xiàn)象的形成機(jī)理及政策回應(yīng)問題，選擇的案例地分別為華北地區(qū)的Y村和西南地區(qū)的F村。Y村地形以平原為主，海拔約為50米，戶籍人口1 960人，常住人口1 540人，在年齡結(jié)構(gòu)上相對(duì)均衡，村民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主，在華北地區(qū)具有典型性。該村自2015年以來，由農(nóng)地經(jīng)營戶與村民簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。F村的地形以丘陵為主，海拔約200～300米，丘陵之間存有較為平坦的壩子，戶籍人口900多人，常住人口約300人，從年齡結(jié)構(gòu)來看，呈現(xiàn)出中老年人居多特征，尤其是老年人占據(jù)多數(shù)，屬于典型的空心化和老齡化村莊，村民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主，在西南地區(qū)具有典型性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)匱乏，中青年勞動(dòng)力外出務(wù)工現(xiàn)象普遍。近則到村莊所在市的市區(qū)工作，形成了“半工半耕”秩序;遠(yuǎn)則到廣東、浙江等沿海一帶工作，遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)。該村在2014年，由農(nóng)地經(jīng)營戶與村民簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，位于丘陵之間壩子上的耕地全部被流轉(zhuǎn)出去。選擇Y村和F村作為案例主要緣于兩個(gè)村莊均存在耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地后也均開展了生產(chǎn)活動(dòng)，出現(xiàn)了耕地“非糧化”和耕地“種糧化”兩種不同景象，有利于從比較效益的角度深入地剖析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”的形成機(jī)理問題。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用實(shí)踐：基于兩個(gè)不同村莊的實(shí)證考察

從耕地再利用類型來看，Y村和F村的主要差異體現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)營戶在Y村流轉(zhuǎn)的耕地上繼續(xù)從事著糧食生產(chǎn)活動(dòng)，種植小麥和玉米等糧食作物，而在F村流轉(zhuǎn)的耕地上改變了種植水稻的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉N植檸檬、橙子等經(jīng)濟(jì)作物。

Y村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)從2015年開始，農(nóng)地經(jīng)營戶與村民以900元/畝的價(jià)格簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，在合同中明確了農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)限為20年，但未對(duì)流轉(zhuǎn)后耕地再利用情形作出規(guī)定。農(nóng)地經(jīng)營戶在獲得Y村耕地經(jīng)營權(quán)后，則對(duì)流轉(zhuǎn)的耕地進(jìn)行了統(tǒng)一處理，將流轉(zhuǎn)的耕地整合成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立區(qū)域。該村在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地經(jīng)營戶未從事種植糧食作物外的其他生產(chǎn)活動(dòng)，而是選擇繼續(xù)在流轉(zhuǎn)耕地上種植玉米、小麥等糧食作物。由于地處華北地區(qū)，冬季氣溫低，玉米和小麥的生長規(guī)律均為一年一熟。當(dāng)?shù)赜衩缀托←湹漠a(chǎn)量和價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，小麥的產(chǎn)量約為420公斤/畝，價(jià)格大致維持在2.6元/千克，玉米的產(chǎn)量約為 500公斤/畝，價(jià)格大致維持在2.8元/千克左右，而農(nóng)戶種植小麥的投入成本約為300元/畝，種植玉米的投入成本約為400元/畝，這里包括種子、化肥及勞動(dòng)力等。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高，玉米和小麥等農(nóng)作物的播種、收獲更多采用機(jī)械化生產(chǎn)方式，機(jī)械化播種、收割單項(xiàng)作業(yè)成本約為30元/畝。此外，種植小麥和玉米等農(nóng)作物，農(nóng)地經(jīng)營戶可以從政府獲得相應(yīng)補(bǔ)貼，主要包括中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、國家糧食作物良種補(bǔ)貼等，其中中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼為100元/畝，國家糧食作物良種補(bǔ)貼為9元/畝。農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上種植糧食作物的年均純收入約為1 100元/畝。Y村的農(nóng)地經(jīng)營戶更多是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的群眾，通過流轉(zhuǎn)其他村民的土地來實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營。相較于種植蔬菜、果木等經(jīng)濟(jì)作物，Y村農(nóng)地經(jīng)營戶普遍認(rèn)為種植糧食作物的效益相對(duì)穩(wěn)定且投入成本較低，可承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)性小。如果種植蔬菜、果木等經(jīng)濟(jì)作物，則涉及修建大棚、果木育苗以及培育等諸多費(fèi)用，尤其是種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，果木的育苗及培育周期長，往往需要2～3年甚至更長時(shí)間，這勢(shì)必會(huì)增加農(nóng)地經(jīng)營戶成本。蔬菜、果木等經(jīng)濟(jì)作物受市場(chǎng)機(jī)制影響大，效益具有不可預(yù)期性，有時(shí)可以獲得較為豐厚的利潤，但有時(shí)容易陷入嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。因周邊村莊出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)作物滯銷而導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營戶破產(chǎn)現(xiàn)象，所以Y村農(nóng)地經(jīng)營戶更愿意從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)。

F村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)從2014年開始，村民陸續(xù)將位于丘陵之間壩子上的耕地全部流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)地經(jīng)營戶與村民以690元/畝的價(jià)格簽訂流轉(zhuǎn)合同，且農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)限由最初的5年延長至后來的30年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同未對(duì)耕地再利用情形作出明確規(guī)定。農(nóng)地經(jīng)營戶在獲得F村耕地經(jīng)營權(quán)后，對(duì)流轉(zhuǎn)耕地進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃、處理，利用柵欄將耕地與外界分離開來，以防外部人員進(jìn)入流轉(zhuǎn)耕地。近10年來，F(xiàn)村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了不同的農(nóng)地經(jīng)營戶，這些農(nóng)地經(jīng)營戶多為外來資本。最初的農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地上種植了檸檬，檸檬種植期間雇傭了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，由于中青年勞動(dòng)力普遍外出務(wù)工，勞動(dòng)力較為缺乏，勞動(dòng)力的成本大約為每人每天200元，主要承擔(dān)除草、施肥、灌溉、除病蟲害、包果、采摘等工作。受市場(chǎng)環(huán)境影響，檸檬產(chǎn)出上市的頭兩年，許多外地車輛到村莊收購檸檬，農(nóng)地經(jīng)營戶取得了較好的收益，每年的凈收入約為30萬元。但持續(xù)時(shí)間不長，三年后的檸檬價(jià)格直線下降，出現(xiàn)了嚴(yán)重滯銷現(xiàn)象。因此，農(nóng)地經(jīng)營戶放棄了對(duì)檸檬樹的日常管理，流轉(zhuǎn)耕地中雜草叢生，后來兩年完全處于虧損狀態(tài)，但仍需要支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。隨后，這片流轉(zhuǎn)耕地被再次轉(zhuǎn)交給其他農(nóng)地經(jīng)營戶，第2位農(nóng)地經(jīng)營戶將以前種植的檸檬全部清理，繼而種植橙子。由于第2位農(nóng)地經(jīng)營戶接手被流轉(zhuǎn)耕地時(shí)限不長，種植的橙子尚未進(jìn)入市場(chǎng)，故缺乏相應(yīng)的效益數(shù)據(jù)。F村耕地被流轉(zhuǎn)前，村民在耕地上以種植水稻為主，當(dāng)?shù)氐募Z食價(jià)格近年來雖然有一些波動(dòng)，但是總體處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，水稻價(jià)格維持在3.2元/千克左右，產(chǎn)量約為500千克/畝，但近年種子、化肥的成本在逐年提升。此外，如果農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地上種植水稻，可以從政府處獲得農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、國家糧食作物良種補(bǔ)貼等。化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約為200元/畝，中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約為145元/畝。

四、資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”的形成機(jī)理

通過對(duì)不同村莊的實(shí)證考察，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用具有一定特征：第一，農(nóng)地經(jīng)營戶類型影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用情形，一般情況下外來資本偏向從事非糧食生產(chǎn)活動(dòng)，村莊當(dāng)?shù)厝巳浩驈氖录Z食生產(chǎn)活動(dòng);第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的選擇是對(duì)成本、效益以及風(fēng)險(xiǎn)等因素綜合考量的結(jié)果，無論是外來資本還是當(dāng)?shù)厝肆鬓D(zhuǎn)土地從事生產(chǎn)行為均是以逐利為目標(biāo)。資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”的形成，主要緣于農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地活動(dòng)中從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)比從事非糧食生產(chǎn)活動(dòng)難以獲得更好的比較效益，而這則受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制、政府干預(yù)形式和力度缺陷、公共政策執(zhí)行存在偏差及農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定耕地使用方式等因素的影響。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制作為一支“看不見的手”，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”現(xiàn)象的形成具有重要影響。從Y村和F村實(shí)踐來看，F(xiàn)村與國內(nèi)很多地區(qū)具有相同情形，即“面臨著生產(chǎn)成本不斷上漲和比較優(yōu)勢(shì)持續(xù)下降的雙重困境”［19］，該村由于地形地勢(shì)較為復(fù)雜，以丘陵為主，雖然丘陵之間存在相對(duì)平坦的區(qū)域，但面積小，不適合機(jī)械化作業(yè)，人口空心化和老齡化致使當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力成本相對(duì)較高，平均雇傭一位勞動(dòng)力從事一天生產(chǎn)活動(dòng)的成本約為200元。如果從種植水稻全過程來看，每畝土地則需要支付1 500元左右的勞動(dòng)力費(fèi)用，遠(yuǎn)高于平原地區(qū)Y村每畝地的機(jī)械化作業(yè)成本60元。F村每畝土地的流轉(zhuǎn)約為690元，加上化肥、種子等投入不斷上漲，每年的總成本約為2 500元。水稻的畝產(chǎn)量約為500千克，價(jià)格維持在3.2元左右。每年每畝水稻的市場(chǎng)性收益約為16 00元，而制度性收益約為350元，如果制度性收益可以落實(shí)，總收益約為1 950元。F村流轉(zhuǎn)耕地上種植水稻會(huì)處于虧損狀態(tài)，因此，F(xiàn)村農(nóng)地經(jīng)營戶不愿在流轉(zhuǎn)耕地上從事糧食生產(chǎn)。相較于F村，Y村從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)可獲得大約每畝1 100元的絕對(duì)收益，因此，由農(nóng)村社會(huì)變遷形成的不同區(qū)域勞動(dòng)力成本、機(jī)械化成本以及農(nóng)作物產(chǎn)量、價(jià)格等直接影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用情形。

（二）政府干預(yù)的形式單一、力度不夠

政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的干預(yù)，緣于合理利用耕地是維護(hù)糧食安全的基礎(chǔ)，而糧食生產(chǎn)除了是一項(xiàng)市場(chǎng)性行為外，也具有公共性，關(guān)系著人民群眾基本物質(zhì)需要。政府干預(yù)形式和力度決定著農(nóng)地經(jīng)營戶的制度性收益，是提升農(nóng)地經(jīng)營戶比較效益的重要途徑。從目前來看，無論是Y村還是F村，政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用的干預(yù)，尤其是針對(duì)流轉(zhuǎn)耕地中種糧行為的干預(yù)主要通過農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、國家糧食作物良種補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)。由于Y村和F村處于不同省份，政府干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置存在差異，Y村的中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼約為每畝100元，國家糧食作物良種補(bǔ)貼約為9元;F村的化肥農(nóng)資綜合補(bǔ)貼約為每畝200元，中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼約為145元。從本質(zhì)上看，政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用行為的干預(yù)更多是對(duì)單一型政府工具（政府補(bǔ)貼）的運(yùn)用，未能充分使用復(fù)合型政府工具來調(diào)整農(nóng)地經(jīng)營戶行為。反觀一些發(fā)達(dá)國家，政府補(bǔ)貼僅僅是調(diào)動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營戶從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的舉措之一，在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上還通過較為成熟的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系等其他保障性舉措來增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營戶從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。Y村和F村在流轉(zhuǎn)耕地上從事生產(chǎn)活動(dòng)均尚未購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。雖然政府補(bǔ)貼在一定程度上可以縮減農(nóng)地經(jīng)營戶的糧食生產(chǎn)成本，但較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于增進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營戶的收入較為有限。相較于種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，尤其在果木等經(jīng)濟(jì)作物市場(chǎng)行情較好情況下，即便從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)可以獲得政府補(bǔ)貼，也無法與種植經(jīng)濟(jì)作物的效益相媲美，以致部分農(nóng)地經(jīng)營戶不愿在流轉(zhuǎn)耕地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)。

（三）公共政策執(zhí)行存在偏差

基層政策執(zhí)行者的行動(dòng)是決定政策能否成功落實(shí)的關(guān)鍵，但現(xiàn)實(shí)中其政策執(zhí)行行為經(jīng)常出現(xiàn)復(fù)雜且矛盾的樣態(tài)［20］，以致時(shí)常出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。從Y村和F村的實(shí)踐中可以看到，國家的惠農(nóng)政策在兩地均得到了一定程度的執(zhí)行，比如中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，Y村按照每畝100元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，F(xiàn)村按照145元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這項(xiàng)政策屬于制度性收益，有利于提升農(nóng)地經(jīng)營戶的總體效益。但Y村和F村在執(zhí)行中央糧食直補(bǔ)政策中卻存在著顯著的差異，具體表現(xiàn)為獲得糧食直補(bǔ)款的對(duì)象不盡相同，Y村將中央種糧農(nóng)民直補(bǔ)款項(xiàng)撥付給了從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)地經(jīng)營戶，而F村則將該款項(xiàng)撥付給了具有農(nóng)地承包權(quán)的村民，并非流轉(zhuǎn)耕地后的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人。相較于Y村，F(xiàn)村的中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策在作用對(duì)象上出現(xiàn)了偏差，因?yàn)閺膰艺咴O(shè)計(jì)初衷來看，領(lǐng)取糧食直補(bǔ)款在對(duì)象上具有約束條件，只有在耕地上種植糧食作物的土地承包經(jīng)營權(quán)人才能獲得糧食直補(bǔ)款。F村村民已經(jīng)流轉(zhuǎn)了部分耕地，不具備在被流轉(zhuǎn)耕地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的條件，就不應(yīng)領(lǐng)取糧食直補(bǔ)款。這一政策這直接影響著農(nóng)地經(jīng)營戶從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的制度性收益，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營戶從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的制度性收益減少，降低了農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的積極性，導(dǎo)致耕地“非糧化”現(xiàn)象發(fā)生。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定耕地使用方式

合同治理是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的重要方式，農(nóng)地經(jīng)營戶與土地承包權(quán)人通過簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同方式來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而將農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為納入法治化軌道，利用法治方式保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。但由于Y村和F村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)間較早，均是在2015年左右完成。在2015年前后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策正在全國如火如荼執(zhí)行，成為了地方政府考核基層政府的重要指標(biāo)體系［21］，此時(shí)國際環(huán)境相對(duì)平和，未出現(xiàn)多國宣布限制甚至禁止出口糧食而產(chǎn)生的價(jià)格劇烈波動(dòng)情形［22］，外加國內(nèi)糧食產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定，故糧食安全尚未成為國家亟待解決的重要問題。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了妥善完成上級(jí)政府安排的農(nóng)地流轉(zhuǎn)指標(biāo)，積極協(xié)助村委會(huì)、農(nóng)戶與農(nóng)地承包商圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)簽訂合同。Y村和F村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中均未提及流轉(zhuǎn)耕地的再利用情形，這便意味著Y村和F村的農(nóng)地經(jīng)營戶可以自主決定在耕地上種植作物類型，以致Y村和F村流轉(zhuǎn)農(nóng)地再利用方式存在差異化現(xiàn)象。Y村繼續(xù)從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)，而F村自耕地流轉(zhuǎn)以來則長期種植經(jīng)濟(jì)作物，在耕地上種植經(jīng)濟(jì)作物的行為與后期國家政策出現(xiàn)了抵牾。近幾年，隨著國外環(huán)境發(fā)生變化，以美國為代表的西方國家將糧食問題政治化，糧食金融化和能源化也加劇了國際糧價(jià)波動(dòng)和全球糧食供應(yīng)鏈斷裂的可能性［23-24］，國家對(duì)國內(nèi)糧食生產(chǎn)提出了更高要求，不僅要求堅(jiān)守18億畝耕地紅線，而且要求防止耕地“非糧化”現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同若未對(duì)耕地使用方式作出明確規(guī)定，實(shí)則加劇農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地“非糧化”現(xiàn)象，從而威脅著國家糧食安全。

五、資本逐利視域下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”的政策回應(yīng)

當(dāng)前情況下，農(nóng)村不應(yīng)盲目地將流轉(zhuǎn)耕地收回重新分配給農(nóng)民耕種。其原因有二：一是農(nóng)村勞動(dòng)力空心化及老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是在西南丘陵等地區(qū)，未被流轉(zhuǎn)的農(nóng)村耕地尚未得到充分利用，如果盲目地將流轉(zhuǎn)農(nóng)地收回重新分配給農(nóng)民耕種，勢(shì)必會(huì)加劇農(nóng)村耕地撂荒或者閑置;二是部分地區(qū)推行了土地承包期限延長至30年政策，如果在合同期內(nèi)單方面終止合同內(nèi)容，則需要承擔(dān)違約責(zé)任，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營戶進(jìn)行賠償。目前應(yīng)結(jié)合區(qū)域的實(shí)際特點(diǎn)，在“分類指導(dǎo)”思想下因地制宜地制定有針對(duì)性的政策［25］。在適合推廣農(nóng)地流轉(zhuǎn)、機(jī)械化作業(yè)的區(qū)域有序引導(dǎo)“資本下鄉(xiāng)”，選擇性地實(shí)施商業(yè)化種糧政策，同時(shí)優(yōu)化政府干預(yù)形式和力度，確保公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行，還要利用協(xié)商治理合理調(diào)整合同內(nèi)容方式來提升農(nóng)地經(jīng)營戶種糧積極性，從而推動(dòng)耕地“非糧化”朝著“種糧化”轉(zhuǎn)向。

（一）選擇性地實(shí)施商業(yè)化種糧政策

商業(yè)化種糧是充分利用資本面向市場(chǎng)交易而開展的糧食生產(chǎn)活動(dòng)。相較于傳統(tǒng)社會(huì)中的小農(nóng)種糧模式，商業(yè)化種糧不是滿足小農(nóng)家庭自給自足需要來種植糧食作物，而是將眼光投放到市場(chǎng)上，通過規(guī)?；?、機(jī)械化等方式種植糧食作物來降低生產(chǎn)成本、提升糧食產(chǎn)量，將生產(chǎn)的糧食用于市場(chǎng)交易的種糧模式。利用資本面向市場(chǎng)開展商業(yè)化種糧活動(dòng)是中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向的必然趨勢(shì)，也將有廣闊的市場(chǎng)前景。由于商業(yè)化種糧建立在農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進(jìn)了土地連片化發(fā)展，且適度規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)于提升糧食作物產(chǎn)量具有促進(jìn)作用［26］，在確保糧食產(chǎn)量能夠充足供給國內(nèi)民眾需要基礎(chǔ)上，以糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)行情為準(zhǔn)據(jù)，選擇性地在部分合適區(qū)域?qū)嵤┥虡I(yè)化種糧政策，選擇自然條件優(yōu)越、生產(chǎn)成本較低且便于開展機(jī)械化操作的農(nóng)地流轉(zhuǎn)區(qū)域開展商業(yè)化種糧活動(dòng)，保障國家糧食生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量，這也契合國家針對(duì)誰來“種地”問題提出的“以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點(diǎn)、社會(huì)化服務(wù)為支撐，加快打造適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營隊(duì)伍”的核心要義。

（二）優(yōu)化政府干預(yù)形式和力度

優(yōu)化政府干預(yù)形式和力度是對(duì)糧食領(lǐng)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制的國家干預(yù)，是提升商業(yè)化種糧戶制度性收益的抓手。優(yōu)化政府干預(yù)形式應(yīng)以糧食作物市場(chǎng)價(jià)格和區(qū)域種糧成本等為準(zhǔn)據(jù)，輔之以政府直接補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等工具，通過分類治理方式來提升農(nóng)地經(jīng)營戶的種糧積極性。因?yàn)榧Z食價(jià)格受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制影響，在供需關(guān)系和種糧成本變化基礎(chǔ)上會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)波動(dòng)，這時(shí)則需要政府在掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制基礎(chǔ)上，針對(duì)糧食價(jià)格變化來調(diào)整自身的干預(yù)形式和力度。在原有的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、中央種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、國家糧食作物良種補(bǔ)貼等政府直接補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，重塑糧食直補(bǔ)政策激勵(lì)理念，提高糧食直補(bǔ)政策激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整糧食直補(bǔ)政策激勵(lì)方式，建立與農(nóng)資價(jià)格上漲幅度掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼辦法，形成更為科學(xué)合理的糧食直補(bǔ)體系［27］。與此同時(shí)，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)投保理賠，做到應(yīng)賠盡賠，利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這項(xiàng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)金融制度來保障商業(yè)化種糧戶的比較效益。2020年，我國農(nóng)保市場(chǎng)規(guī)模已超越美國成為全球最大的農(nóng)保市場(chǎng)［28］，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用也日漸顯著，相較于政府直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的第三方，更能利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)來調(diào)節(jié)商業(yè)化種糧效能。針對(duì)商業(yè)化種糧行為，可以通過政府和商業(yè)化種糧戶共同出資購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式來保障糧食生產(chǎn)行為，如果因自然災(zāi)害等因素影響導(dǎo)致糧食產(chǎn)量銳減，或者糧食產(chǎn)量供大于求使得糧食價(jià)格驟降，不足以維系糧食生產(chǎn)成本，則可利用保險(xiǎn)方式賠償商業(yè)化種糧戶。在政府和商業(yè)化種糧戶之間引入保險(xiǎn)公司的益處，在于可以利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)商業(yè)化種糧行為，適度減輕政府負(fù)擔(dān)。保險(xiǎn)公司基于專業(yè)化服務(wù)需要，應(yīng)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，針對(duì)糧食生產(chǎn)設(shè)計(jì)合適的險(xiǎn)種、索賠程序及賠償方式。

（三）確保公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行

公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行是提升國家政策效能的重要保障，確保公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行需要從源頭上理解政策和從過程中監(jiān)督政策。從源頭上理解政策來看，國家惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)的初衷是激勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)人積極從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家糧食安全的目標(biāo)。本質(zhì)上來看，是對(duì)種糧行為的獎(jiǎng)勵(lì)，這意味著只要是從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)并且收獲了糧食的行為均應(yīng)獲得中央種糧農(nóng)民直補(bǔ)款項(xiàng)，而不是從土地承包經(jīng)營權(quán)出發(fā)審視糧食直補(bǔ)政策對(duì)象。如果具有土地承包權(quán)的村民已把土地流轉(zhuǎn)給他人，合同約定期限內(nèi)他們則不具有土地使用權(quán)，在已流轉(zhuǎn)的耕地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)則無從談及，不應(yīng)領(lǐng)取中央種糧農(nóng)民直補(bǔ)款項(xiàng)等惠農(nóng)經(jīng)費(fèi)。只要農(nóng)地經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)耕地上從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)并且收獲了糧食，則應(yīng)將中央種糧農(nóng)民直補(bǔ)款項(xiàng)等國家惠農(nóng)補(bǔ)貼等惠農(nóng)經(jīng)費(fèi)發(fā)放給種植糧食作物的農(nóng)地經(jīng)營戶，以制度性收益來降低農(nóng)地經(jīng)營戶從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的成本?；诖耍枰獜脑搭^治理上說明國家惠農(nóng)政策的適用對(duì)象，以從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)為準(zhǔn)據(jù)發(fā)放中央種糧農(nóng)民直補(bǔ)款項(xiàng)等惠農(nóng)經(jīng)費(fèi)，改變當(dāng)前公共政策執(zhí)行異化現(xiàn)象。從過程中監(jiān)督政策來看，需要充分利用黨委、紀(jì)檢監(jiān)察部門和媒體、公眾等社會(huì)力量對(duì)國家惠農(nóng)政策的執(zhí)行展開全過程監(jiān)督。在正確理解國家惠農(nóng)系列政策基礎(chǔ)上，對(duì)可以享受國家惠農(nóng)政策的對(duì)象進(jìn)行公示，并且公布監(jiān)督渠道，推動(dòng)利益相關(guān)者積極關(guān)注國家惠農(nóng)政策事項(xiàng)，督促基層政府嚴(yán)格按照制度規(guī)章辦事。此外，對(duì)公共政策執(zhí)行主體實(shí)施終身負(fù)責(zé)制，在國家惠農(nóng)款項(xiàng)發(fā)放對(duì)象的清單上注明清單來源責(zé)任人，一旦發(fā)現(xiàn)適用對(duì)象存在問題，出現(xiàn)違法違規(guī)行為，則可要求責(zé)任人對(duì)相關(guān)行為承擔(dān)責(zé)任。

（四）利用協(xié)商治理合理調(diào)整合同內(nèi)容

協(xié)商民主作為一種治理資源結(jié)構(gòu)性嵌入在政府治理過程中，并借由體制性資源推動(dòng)而發(fā)展起來的［29］，而民主與治理是研究協(xié)商民主的兩個(gè)基礎(chǔ)性理論視角［30］，塑造了協(xié)商治理樣態(tài)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助村民委員會(huì)、村民與農(nóng)地經(jīng)營戶在不違反法律法規(guī)和意思自治前提下簽訂的，由于基層治理具有簡約治理特征，在簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同時(shí)未對(duì)調(diào)整合同內(nèi)容的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定。如今，推動(dòng)耕地“非糧化”、維護(hù)糧食安全成為了時(shí)代之需，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中未對(duì)耕地使用方式作出明確規(guī)定的歷史問題，引導(dǎo)耕地“非糧化”朝著耕地“種糧化”轉(zhuǎn)變，改變合同保護(hù)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀迫在眉睫。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用協(xié)商治理方式組織村民委員會(huì)、村民和農(nóng)地經(jīng)營戶就流轉(zhuǎn)耕地的再利用問題展開協(xié)商，合理安排恢復(fù)時(shí)序，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營戶改變耕地“非糧化”現(xiàn)象，在流轉(zhuǎn)耕地中種植糧食作物。采用政府補(bǔ)貼等方式處理好農(nóng)地經(jīng)營戶由耕地“非糧化”朝耕地“種糧化”轉(zhuǎn)向的成本問題，尋找一個(gè)政府支付成本較低和農(nóng)地經(jīng)營戶可以接受的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同調(diào)整方案，而不是采用行政權(quán)力直接干預(yù)農(nóng)地經(jīng)營戶對(duì)流轉(zhuǎn)耕地的再利用行為，在不考慮農(nóng)地經(jīng)營戶轉(zhuǎn)向成本基礎(chǔ)上強(qiáng)制要求農(nóng)地經(jīng)營戶改變流轉(zhuǎn)耕地的使用情形，這有違法治政府建設(shè)原則。

總之，維護(hù)糧食安全事關(guān)中國人民的吃飯問題，是滿足中國人民基本生活需要的物質(zhì)支撐，在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地“非糧化”現(xiàn)象是維護(hù)糧食安全亟待解決的重要議題。本文基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)再利用的資本逐利視域，立足不同區(qū)域的實(shí)證案例，發(fā)現(xiàn)耕地“非糧化”現(xiàn)象廣泛存在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)地經(jīng)營戶在獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)后偏好種植果木等經(jīng)濟(jì)作物，而不是糧食作物，這主要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制、政府干預(yù)形式和力度缺陷、公共政策執(zhí)行存在偏差及農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定耕地使用方式等因素影響，以致在流轉(zhuǎn)耕地中種植經(jīng)濟(jì)作物的比較效益優(yōu)越于種植糧食作物。囿于農(nóng)村勞動(dòng)力空心化及老齡化、土地承包期限延長至30年政策等條件制約，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地“非糧化”問題不應(yīng)盲目地將農(nóng)村流轉(zhuǎn)耕地收回重新分配給農(nóng)民耕種，而應(yīng)充分尊重資本逐利原則，選擇區(qū)域來實(shí)施商業(yè)化種糧政策。這里有必要指出商業(yè)化種糧政策的實(shí)施是區(qū)域性的，不是全國性的，不能要求全國所有的流轉(zhuǎn)耕地均朝著“種糧化”轉(zhuǎn)向，這將會(huì)導(dǎo)致糧食產(chǎn)量遠(yuǎn)超糧食需求，在糧食市場(chǎng)中出現(xiàn)供大于求現(xiàn)象，從而影響到糧食價(jià)格。選擇區(qū)域?qū)嵤┥虡I(yè)化種糧政策，需要在動(dòng)態(tài)跟蹤全國糧食供需關(guān)系基礎(chǔ)上，漸進(jìn)解決被選擇區(qū)域流轉(zhuǎn)農(nóng)地上的“非糧化”現(xiàn)象，通過優(yōu)化政府干預(yù)形式和力度、確保公共政策精準(zhǔn)執(zhí)行來保障農(nóng)地經(jīng)營戶種糧的制度性收益，利用協(xié)商治理調(diào)整合同內(nèi)容方式來提升農(nóng)地經(jīng)營戶轉(zhuǎn)向積極性，從而保障農(nóng)地經(jīng)營戶種糧的比較效益。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用呈現(xiàn)出一定特征：第一，農(nóng)地經(jīng)營戶類型影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的耕地再利用情形，外來資本偏向從事非糧食生產(chǎn)活動(dòng)，村莊當(dāng)?shù)厝巳浩驈氖录Z食生產(chǎn)活動(dòng);第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中耕地再利用情形是對(duì)成本效益以及風(fēng)險(xiǎn)等因素綜合考量的結(jié)果，無論是外來資本還是村莊當(dāng)?shù)厝巳壕且灾鹄麨榛A(chǔ)的。

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Agricultural Land Transfer，“Non-grain Conversion” of Cultivated Land and Food Security——Also Discussing the Issue of “Who Will Grow Food”？

HE Yang1，DUAN Shaocong1，XIAO Huimin*

（1.Institute of National Politics，Yunnan University，Kunming 650091;2.College of Health and Nursing， Tianfu College of SWUFE，Chengdu?610051，China）

Abstract：Maintaining food security is the material guarantee for Chinese modernization，but the “non-grain” of cultivated land restricts Chinas food security.Based on the perspective of capital interests in farmland transfer and reuse，and based on empirical cases in different regions，the article finds that the phenomenon of “non-grainification” of cultivated land exists in the transfer of farmland.Farmland operators plant fruit trees and other economic plants on the transferred farmland rather than food crops.The reason is that the transfer of farmland is essentially a re-creation of the use of cultivated land by capital going to the countryside.Capital going to the countryside adheres to the principle of profit seeking and is limited by the endogenous mechanism of the market economy，defects in the form of government intervention，and deviations in the implementation of public policies.Affected by factors such as the agricultural land transfer contract not stipulating the use of cultivated land，the comparative economic benefits of agricultural land operators planting food crops are low，making it difficult to meet the capitals profitseeking needs.Currently，due to constraints such as the hollowing out and aging of the rural labor force and the policy of extending the land contract period to 30 years，rural farmland should not be blindly taken back and redistributed to farmers for farming.Instead，the logic of farmland transfer and reuse should be followed.On the basis of agricultural land transfer，we select regions to implement commercial grain growing policies. At the same time，we optimize the form and intensity of government intervention，ensure the precise implementation of public policies，and use negotiation and governance to properly resolve transfer contracts to increase the enthusiasm of agricultural land management households to grow grain，so as to promote the transformation of cultivated land from “non-grain” to “grain growing”.

Keywords： food security;farmland transfer;“non-grain” farmland;commercial grain growing;capital going to the countryside

（責(zé)任編輯：馬欣榮）