于濤　馬蓉　唐蘇生　蔣博　夏亞洲　朱高立

摘要：作為土地搬遷制度的核心組成部分，集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償關(guān)乎農(nóng)民切身利益。文章采用問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地訪談法，基于江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，從相關(guān)者滿意度、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、公平性、被搬遷農(nóng)民生活水平等4個(gè)方面評(píng)估了集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償改革績(jī)效。結(jié)果表明，第一，整體上，集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償績(jī)效達(dá)到良好級(jí)別，可判定制度實(shí)施基本達(dá)到目標(biāo)，取得了一定的成效。第二，細(xì)分層面，土地搬遷目標(biāo)完成程度、與搬遷有關(guān)的主要利益相關(guān)者滿意度均達(dá)到優(yōu)秀級(jí)別，但搬遷制度改革公平性和被搬遷農(nóng)民生活狀況兩項(xiàng)指標(biāo)均有一定提升空間，建議在公眾參與度和被搬遷農(nóng)民就業(yè)渠道拓展方面繼續(xù)探索。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；集體土地上房屋搬遷；績(jī)效評(píng)價(jià)

自改革開(kāi)放以來(lái)，城市化已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯著特征。城市發(fā)展帶來(lái)了大規(guī)模的土地利用變化，特別是在農(nóng)村地區(qū)，伴隨著大規(guī)模的集體土地上的房屋搬遷。這個(gè)過(guò)程涉及土地資源再分配、農(nóng)村居民產(chǎn)權(quán)保障和社會(huì)公平正義等多重因素，而集體土地房屋搬遷補(bǔ)償制度是促進(jìn)城市化的重要機(jī)制之一。然而，隨著城市化推進(jìn)，該制度面臨諸多挑戰(zhàn)，如搬遷程序不規(guī)范（張華，2022）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)間差異明顯（韓鮮籽，2022；高海，2020）、補(bǔ)償方式單一（許中緣和崔雪煒，2019）、管理模式模糊（黃健雄和郭澤喆，2020）等問(wèn)題。這些問(wèn)題凸顯了制度在實(shí)際執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)，也引發(fā)了對(duì)其績(jī)效的擔(dān)憂。

為了解決這些問(wèn)題，政府和學(xué)術(shù)界加強(qiáng)了對(duì)搬遷補(bǔ)償制度的評(píng)估研究，確保政策更好地服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。黨中央高度重視鄉(xiāng)村振興，國(guó)務(wù)院各部門和地方各省份近年出臺(tái)了一系列影響重大的振興意見(jiàn)和實(shí)施方案，吸引了大量資本、人才、土地和政策資源，鄉(xiāng)村發(fā)展迎來(lái)了關(guān)鍵的歷史機(jī)遇期（燕連福和毛麗霞，2023；劉戰(zhàn)偉，2023）。2020年1月1日，新《土地管理法》正式實(shí)施，從法律上進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，將農(nóng)民利益作為搬遷制度改革的核心。目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償機(jī)制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各地根據(jù)自身特色探索地方性搬遷補(bǔ)償制度的改革效果（閻巍，2022；喻文莉，2019；李宴，2016）。

搬遷補(bǔ)償制度績(jī)效評(píng)估是科學(xué)制定和完善搬遷補(bǔ)償政策的重要手段（楊青貴，2015）。為了探索集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償制度的實(shí)施績(jī)效，課題調(diào)研組先后在江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)收集實(shí)際數(shù)據(jù)和社區(qū)反饋，客觀評(píng)價(jià)該制度的績(jī)效表現(xiàn)，為其完善提供依據(jù)。這項(xiàng)評(píng)估工作對(duì)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建目的

集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系旨在評(píng)估和優(yōu)化搬遷補(bǔ)償政策，為決策提供科學(xué)依據(jù)。通過(guò)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)衡量搬遷補(bǔ)償政策在縮小搬遷范圍、規(guī)范程序、完善保障和收益分配機(jī)制等方面的實(shí)施效果。同時(shí)，考慮多方利益相關(guān)者的滿意度，包括被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府的反饋。評(píng)價(jià)體系需全面衡量搬遷對(duì)農(nóng)民生活的影響，如收入、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置情況，并關(guān)注長(zhǎng)期生活質(zhì)量影響。為確保政策公平和透明，評(píng)價(jià)體系還應(yīng)包含信息公開(kāi)度和公眾參與度指標(biāo)，提升政策公信力和執(zhí)行效果。

（二）構(gòu)建原則

構(gòu)建集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則：

科學(xué)性原則?；诳茖W(xué)的理論和方法，確保設(shè)計(jì)合理、數(shù)據(jù)可靠、方法嚴(yán)謹(jǐn)，充分考慮各種影響因素，確保結(jié)果客觀準(zhǔn)確。

全面性原則。涵蓋搬遷補(bǔ)償政策的各個(gè)方面，包括政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、利益相關(guān)者滿意度、搬遷對(duì)農(nóng)民生活的影響、信息公開(kāi)度和公眾參與度，全面反映政策效果和影響。

實(shí)用性原則。具有實(shí)際操作性，能夠有效指導(dǎo)政策實(shí)施和改進(jìn)，指標(biāo)設(shè)計(jì)簡(jiǎn)明，數(shù)據(jù)收集方法簡(jiǎn)便，評(píng)價(jià)結(jié)果明確，提供具體建議。

動(dòng)態(tài)性原則。具備靈活性和適應(yīng)性，能根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整優(yōu)化，反映最新政策和社會(huì)變化。

公正性原則。公平公正，充分反映各方利益相關(guān)者的意見(jiàn)和需求，考慮被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府等各方利益，確保結(jié)果公正可信。

（三）構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)

為了確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和有效性，構(gòu)建過(guò)程中需遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：

代表性和可測(cè)量性。選擇能代表政策實(shí)施關(guān)鍵方面的指標(biāo)，并通過(guò)量化或定性方法測(cè)量。

數(shù)據(jù)可獲得性和可靠性。確保評(píng)價(jià)所需數(shù)據(jù)易獲取且可靠，保證結(jié)果準(zhǔn)確。

評(píng)價(jià)方法科學(xué)性和合理性。采用描述性統(tǒng)計(jì)分析、回歸分析和層次分析法等科學(xué)合理的方法，確保評(píng)價(jià)過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)和結(jié)果可信。

系統(tǒng)性和層次性。評(píng)價(jià)體系應(yīng)有明確層次結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)反映政策實(shí)施各方面。

指標(biāo)權(quán)重合理性和科學(xué)性。合理確定各指標(biāo)權(quán)重，確保結(jié)果公正科學(xué)。

（四）指標(biāo)選擇

本研究通過(guò)效果模式評(píng)估集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償制度的實(shí)施績(jī)效，構(gòu)建了綜合性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先，在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度方面，選擇了縮小搬遷范圍、規(guī)范程序、完善保障機(jī)制和建立增值收益分配機(jī)制等指標(biāo)，反映搬遷制度的核心任務(wù)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。其次，考慮主要利益相關(guān)者的需求，設(shè)立了滿意度指標(biāo)，涵蓋被搬遷農(nóng)民、地方政府、村集體和中央政府的滿意度，及強(qiáng)征上訪事件發(fā)生率，評(píng)估需求滿足情況。此外，選取了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置比率等指標(biāo)，反映搬遷對(duì)農(nóng)民生活質(zhì)量的影響。最后，將信息公開(kāi)度和公眾參與度納入評(píng)價(jià)體系，評(píng)估搬遷過(guò)程的透明度和農(nóng)民參與決策的程度。通過(guò)這些指標(biāo)，構(gòu)建了全面、多維度的評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估搬遷補(bǔ)償制度的實(shí)施績(jī)效。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究選擇江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。具體包含江蘇省南京市棲霞區(qū)樺墅村和高淳區(qū)小茅山腳村、山東省青島市黃島區(qū)大陡崖村、山東省濟(jì)南市歷城區(qū)蘆南村、浙江省義烏市大陳鎮(zhèn)甘山村和佛堂鎮(zhèn)倍磊村、浙江省江山市賀村鎮(zhèn)山底村和新塘邊鎮(zhèn)日月村、安徽省合肥市廬江縣萬(wàn)山鎮(zhèn)長(zhǎng)沖村和長(zhǎng)豐縣吳山鎮(zhèn)梨園村。研究團(tuán)隊(duì)發(fā)放了300份問(wèn)卷，并成功回收285份，回收率達(dá)到了95%。在這些回收問(wèn)卷中，有269份問(wèn)卷被視為有效問(wèn)卷，有效率達(dá)到了94%。這些問(wèn)卷提供了有關(guān)搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施的寶貴數(shù)據(jù)。

（二）研究方法

為避免主觀性導(dǎo)致的測(cè)量誤差，本文采用熵值法作為搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施績(jī)效水平的測(cè)度方法。

1.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

由于各指標(biāo)的量綱不同，先要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。常用的標(biāo)準(zhǔn)化方法包括最小-最大標(biāo)準(zhǔn)化和Z-score標(biāo)準(zhǔn)化。常用的公式如下。

最小-最大標(biāo)準(zhǔn)化：

Zij=■（1）

其中，Xij表示第i個(gè)樣本在第j個(gè)指標(biāo)上的值，X■■和X■■分別為第j個(gè)指標(biāo)的最小值和最大值。

Z-score標(biāo)準(zhǔn)化：

Zij=■（2）

其中，μ■■為第j個(gè)指標(biāo)的均值，σ■■為第j個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差。

2.計(jì)算各指標(biāo)的熵值

熵值法的核心是計(jì)算各指標(biāo)的熵值。

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)下第i個(gè)樣本的比例：

Pij=■（3）

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)的熵值：

Ej=-■∑■■Pijln（Pij） （4）

其中，n為樣本數(shù)，Pij為第i個(gè)樣本在第j個(gè)指標(biāo)下的比例。

3.計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重

根據(jù)熵值計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重。熵值越小，權(quán)重越大。

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)的信息效用值：

dj=1-Ej（5）

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)重：

Wj=■（6）

其中，m為指標(biāo)數(shù)。

三、結(jié)果與分析

采用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行評(píng)估分級(jí)，指標(biāo)評(píng)分值被分為4個(gè)等級(jí)，滿分為100分。評(píng)分等級(jí)包括合格、一般、良好和優(yōu)秀，各級(jí)別的分?jǐn)?shù)范圍見(jiàn)表2。

（一）目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估結(jié)果與分析

在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估中，研究選擇了縮小搬遷范圍、規(guī)范搬遷程序、完善多元保障機(jī)制和建立增值收益分配機(jī)制等指標(biāo)。表3結(jié)果顯示，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的總體評(píng)估分值為95.52，達(dá)到優(yōu)秀級(jí)別。這表明在被調(diào)查地區(qū)，搬遷補(bǔ)償政策在縮小搬遷范圍和規(guī)范搬遷程序方面取得了顯著成效，特別是通過(guò)多元保障機(jī)制和增值收益分配機(jī)制的完善，顯著提升了政策的實(shí)際效果。具體而言，縮小搬遷范圍的標(biāo)準(zhǔn)化值為100，表明此項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到了最優(yōu)水平。這與地方政府在實(shí)際操作中采取的一系列嚴(yán)格措施有關(guān)，如通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和精細(xì)化管理，確保搬遷范圍的合理性，避免不必要地?cái)U(kuò)大搬遷范圍。此外，規(guī)范搬遷程序的標(biāo)準(zhǔn)化值也達(dá)到了100，反映出地方政府在制度執(zhí)行過(guò)程中高度重視程序的規(guī)范化，通過(guò)嚴(yán)格的法律和行政程序，確保了搬遷過(guò)程的透明和公正。多元保障機(jī)制和增值收益分配機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化值分別為90和100，這表明雖然大部分地區(qū)在這些方面表現(xiàn)良好，但仍有一定的改進(jìn)空間。例如，一些被調(diào)查地區(qū)的多元保障機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致部分被搬遷農(nóng)民在搬遷后的生活保障不足。進(jìn)一步完善這些機(jī)制，確保被搬遷農(nóng)民能夠獲得全面的保障，仍是未來(lái)政策優(yōu)化的重點(diǎn)。

（二）相關(guān)者滿意度的評(píng)估結(jié)果與分析

在相關(guān)者滿意度的評(píng)估中，指標(biāo)涵蓋了被搬遷農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置和搬遷工作的滿意度、搬遷工作人員滿意度及搬遷過(guò)程中強(qiáng)征上訪事件發(fā)生率。表3結(jié)果顯示，相關(guān)者滿意度的總體評(píng)估分值為92.61，同樣達(dá)到優(yōu)秀級(jí)別。這反映出在被調(diào)查地區(qū)，搬遷補(bǔ)償政策在滿足主要利益相關(guān)者需求方面表現(xiàn)出色。被搬遷農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置的滿意度和對(duì)搬遷工作的整體滿意程度的標(biāo)準(zhǔn)化值分別為90和92，表明大多數(shù)被搬遷農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行的搬遷補(bǔ)償政策持積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為補(bǔ)償金額和安置措施基本合理。然而，搬遷工作人員的滿意度和強(qiáng)征上訪事件發(fā)生率的標(biāo)準(zhǔn)化值為93和95，這反映出在實(shí)際操作中，工作人員普遍認(rèn)可現(xiàn)行政策，但仍有部分地區(qū)存在強(qiáng)征現(xiàn)象，導(dǎo)致上訪事件的發(fā)生。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)搬遷過(guò)程中強(qiáng)制措施的管控，確保搬遷工作更加和諧、有序。

（三）被搬遷農(nóng)民生活狀況的評(píng)估結(jié)果與分析

被搬遷農(nóng)民生活狀況的評(píng)估涵蓋了搬遷前后收入水平、生活水平、居住環(huán)境和就業(yè)安置比率等指標(biāo)。表3結(jié)果顯示，被搬遷農(nóng)民生活狀況的總體評(píng)估分值為66.72，處于中等水平。這表明在被調(diào)查地區(qū)，雖然搬遷補(bǔ)償政策在一定程度上改善了被搬遷農(nóng)民的生活狀況，但仍有顯著的提升空間。具體來(lái)說(shuō)，搬遷前后收入水平、生活水平和居住環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)化值分別為78、73和78，表明搬遷在一定程度上提升了農(nóng)民的生活質(zhì)量，但提升效果有限。這可能與補(bǔ)償金額不足、安置房質(zhì)量不高及后續(xù)支持措施不完善有關(guān)。尤其是就業(yè)安置比率的標(biāo)準(zhǔn)化值僅為26，顯示出大部分被搬遷農(nóng)民在搬遷后面臨就業(yè)困難。這需要通過(guò)多種措施，如提供就業(yè)培訓(xùn)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、支持自主創(chuàng)業(yè)等，幫助被搬遷農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)安置。

（四）公平性的評(píng)估結(jié)果與分析

公平性的評(píng)估包含了信息公開(kāi)度和公眾參與度兩個(gè)指標(biāo)。表3結(jié)果顯示，公平性的總體評(píng)估分值為74.44，處于良好水平。信息公開(kāi)度和公眾參與度的標(biāo)準(zhǔn)化值分別為80和70，表明雖然大部分地區(qū)在信息公開(kāi)和公眾參與方面有所進(jìn)步，但仍需進(jìn)一步改進(jìn)。在信息公開(kāi)度方面，一些地區(qū)已經(jīng)建立了較為完善的信息公開(kāi)制度，確保了搬遷過(guò)程中的透明度和公正性。然而，公眾參與度的表現(xiàn)仍有待提高，部分被調(diào)查地區(qū)的農(nóng)民在搬遷決策中缺乏足夠的參與機(jī)會(huì)。這表明需要進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，確保農(nóng)民在搬遷過(guò)程中的決策話語(yǔ)權(quán)，從而提升政策的公信力和執(zhí)行效果。

四、結(jié)果與建議

本文以江蘇、山東、浙江、安徽四省六市十村的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、相關(guān)者滿意度、被搬遷農(nóng)民生活水平和公平性視角出發(fā)構(gòu)建指標(biāo)體系。評(píng)估結(jié)果表明，搬遷補(bǔ)償制度實(shí)施工作基本符合宏觀改革要求，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況較好。然而，也暴露出一些問(wèn)題需要關(guān)注和解決。第一，需要關(guān)注被搬遷農(nóng)民的就業(yè)安置工作。第二，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化民眾參與度，建立公平有效的搬遷補(bǔ)償程序。對(duì)此，提出政策建議。

依據(jù)差異化需求，探索更加多元化的補(bǔ)償方式。留地安置：集體土地上房屋搬遷后，部分建設(shè)用地用于建設(shè)村辦企業(yè)，增加集體資產(chǎn)。通過(guò)村辦企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，村民可以分享企業(yè)的紅利，提高村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。就業(yè)安置：一是安排失地農(nóng)民到用地單位工作或者其他企業(yè)就業(yè)；二是對(duì)失地農(nóng)民有針對(duì)性地提供技能培訓(xùn)，以提高農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；三是為自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供政策和資金方面的扶持，鼓勵(lì)他們自主創(chuàng)業(yè)。股份安置：在被搬遷農(nóng)民與企業(yè)雙方自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，可以考慮以搬遷補(bǔ)償安置費(fèi)用出資入股的方式。

強(qiáng)化村企合作功能，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興凝聚力。樺墅村、大陡崖村和蘆南村通過(guò)村企聯(lián)合，企業(yè)可以更好地獲取土地和勞動(dòng)力，提高產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力，降低生產(chǎn)成本。這有助于企業(yè)在市場(chǎng)上獲得更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，為城市和鄉(xiāng)村帶來(lái)雙贏。村企合作不僅有助于企業(yè)的發(fā)展，還能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興事業(yè)提供有力支持。通過(guò)合作，可以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的收入水平，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。村企合作模式可以為本地勞動(dòng)力提供充足、高效且具有發(fā)展前景的就業(yè)崗位。

喚醒村民集體意識(shí)，激發(fā)公眾參與內(nèi)驅(qū)力。樺墅村通過(guò)“黨支部+合作社+社會(huì)組織+民宿+農(nóng)家樂(lè)+農(nóng)戶”多方協(xié)作模式激發(fā)了公眾參與積極性，實(shí)現(xiàn)了更好的村莊治理和發(fā)展。大陡崖村引入了“德育銀行”概念，將村民主動(dòng)參與村莊治理的行為具化和量化，這一舉措推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理由“村事”逐漸變?yōu)椤凹沂隆?，有效解決了鄉(xiāng)村治理“沒(méi)依據(jù)、沒(méi)抓手、沒(méi)人聽(tīng)”的問(wèn)題，增強(qiáng)了集體意識(shí)。蘆南村通過(guò)“重走”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體道路，形成了強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力，文明和諧蔚然成風(fēng)。

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＊本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目（21YJC630183）、國(guó)家社科后期資助項(xiàng)目（22FJYB017）階段性成果。

（作者單位：于濤、馬蓉、唐蘇生、蔣博、夏亞洲，南京市土地整理和集體土地征收管理中心；朱高立，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）