摘要：改革開放以來，我國不斷推進(jìn)行政體制改革，取得了豐碩成果。由于地方外事部門在行政體系中的特殊性，相關(guān)研究較為缺乏。從實(shí)踐來看，長(zhǎng)期以來，各地方外辦緊跟行政體制改革步伐進(jìn)行一系列調(diào)整優(yōu)化。本文對(duì)陜西省外辦進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，從機(jī)構(gòu)改革與角色調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變與工作優(yōu)化兩個(gè)角度總結(jié)陜西省外辦在行政體制改革背景下的發(fā)展成果和經(jīng)驗(yàn)，為地方外事部門行政體制改革提供案例。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；政府職能轉(zhuǎn)變；外事管理；地方外辦

一、陜西省外辦機(jī)構(gòu)改革與角色調(diào)整

近年來，隨著黨和國家對(duì)地方外事工作重視程度的提高，陜西省外辦經(jīng)歷了兩次重要的機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過調(diào)整，外辦在全省外事工作中的職權(quán)得到提升，同時(shí)從機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)化了黨對(duì)外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（一）從政府直屬機(jī)構(gòu)到政府組成部門

2000年，國務(wù)院批準(zhǔn)了 《陜西省人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》 （以下簡(jiǎn)稱 《方案》），陜西省政府依其指導(dǎo)發(fā)布 《陜西省人民政府外事辦公室 （省僑務(wù)辦公室）職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱 《規(guī)定》），明確指出 “省人民政府外事辦公室 （省僑務(wù)辦公室）是省政府主管全省外事、僑務(wù)工作的直屬行政機(jī)構(gòu)”。[1]

2007年，省政府辦公廳發(fā)布 《省政府外事辦公室由政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為組成部門的通知》，[2]標(biāo)志著外辦從直屬機(jī)構(gòu)到政府組成部門的調(diào)整。2014年，在國務(wù)院批準(zhǔn)的新 《方案》指導(dǎo)下，省政府頒布新 《規(guī)定》，明確指出 “設(shè)立省政府外事辦公室，為省政府組成部門”，[3]并詳細(xì)闡述了其職能變化，特別取消了其對(duì)在陜港澳中資機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)及對(duì)僑資和僑字號(hào)企業(yè)的認(rèn)證職責(zé)，將華僑來陜定居審批職責(zé)從省公安廳劃歸省外辦。改革提升了外辦的地位和權(quán)力，同時(shí)減少了在經(jīng)濟(jì)方面的職能冗余，使其作為政府部門的行政管理職能充分發(fā)揮。

（二）掛牌中共陜西省委外事工作委員會(huì)辦公室

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，指出 “黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。[4]在這一思路指導(dǎo)下，陜西省按照省委統(tǒng)一部署組建中共陜西省委外事工作委員會(huì)辦公室，全省外事工作劃歸這一機(jī)構(gòu)，同時(shí)保留省政府外事辦公室的牌子，實(shí)現(xiàn)了黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌。

目前，全國僅有八個(gè)省市的政府外辦劃歸中共省委，陜西省作為其中之一率先開始了實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)積累。一方面，黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌從機(jī)制和權(quán)力上賦予了外辦職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力；另一方面，黨政統(tǒng)籌加強(qiáng)了黨對(duì)地方外事管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。通過機(jī)構(gòu)整合實(shí)現(xiàn)黨的直接領(lǐng)導(dǎo)，而非通過程序的設(shè)計(jì)將黨的領(lǐng)導(dǎo)加入工作環(huán)節(jié)，其優(yōu)勢(shì)在于防止了程序和環(huán)節(jié)冗余，真正實(shí)現(xiàn) “簡(jiǎn)政”。其更通過機(jī)構(gòu)整合避免了機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，實(shí)現(xiàn)了力量和資源整合，發(fā)揮出綜合效益。

二、陜西省外辦的職能轉(zhuǎn)變與工作優(yōu)化

機(jī)構(gòu)改革伴隨職能轉(zhuǎn)變同步進(jìn)行，省外辦從協(xié)助和執(zhí)行者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗皖I(lǐng)導(dǎo)者，并且逐漸厘清了自身外交和行政管理雙重工作性質(zhì)。

（一）外交工作：轉(zhuǎn)變定位，把握使命

機(jī)構(gòu)改革后，省外辦雖保留了傳統(tǒng)意義上外事活動(dòng)參與者和幕后服務(wù)者的角色定位，但還逐漸擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌和指導(dǎo)全省外事工作的職能，獲得了更多主辦外事活動(dòng)、自主發(fā)展平行外交的權(quán)力。

1.轉(zhuǎn)變定位：從參與協(xié)助到統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)

陜西省外辦作為全省外事工作領(lǐng)導(dǎo)者的角色定位主要體現(xiàn)在兩方面，分別是對(duì)全省外事信息資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對(duì)全省外事人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

在信息資源統(tǒng)籌方面，省外辦涉外管理處負(fù)責(zé)經(jīng)貿(mào)及其他外事信息的匯總整理與轉(zhuǎn)呈工作，供省內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)及其他各部門參考研究外事工作方案。近年來，省外辦還專門針對(duì)友城資源建立起聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，設(shè)立網(wǎng)站，形成友城資源信息匯總平臺(tái)，各地市及相關(guān)廳局作為成員單位進(jìn)行信息資源共享。此外，省外辦每年召開地市外辦主任會(huì)等，統(tǒng)籌各地市資源與工作。省外辦還于2023年下半年舉辦民間外交研討班，嘗試將各領(lǐng)域知識(shí)資源和部門職能統(tǒng)籌形成合力，共同推進(jìn)民間外交工作。

在對(duì)外事工作人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)上，外辦依托省委外事工作委員會(huì)工作機(jī)制建立了全省外事工作調(diào)研、半年督辦、全省督辦等機(jī)制，對(duì)工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。2023年1月，根據(jù) 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》，省外辦編寫印發(fā)了 《陜西省涉外行政許可事項(xiàng)清單》，[5]將 《陜西省行政許可事項(xiàng)清單》中分散的省級(jí)部門涉外行政許可審批事項(xiàng)匯總整理，供省內(nèi)各部門外事工作人員參考并供社會(huì)監(jiān)督。這一制度為高效有序?qū)ν忾_放提供了制度支撐。

2.把握使命：服務(wù)地方社會(huì)發(fā)展與服務(wù)國家總體外交

外辦領(lǐng)導(dǎo)全省外事工作，肩負(fù)著 “服務(wù)地方社會(huì)發(fā)展”和 “服務(wù)國家總體外交”的雙重使命。在服務(wù)地方社會(huì)發(fā)展方面，近年來，外辦積極利用外事資源促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組織了RCEP協(xié)同發(fā)展區(qū)域合作視頻會(huì)等，旨在促進(jìn)國內(nèi)外企業(yè)交流溝通。利用友城資源，外辦舉辦了地方政府合作論壇，幫助地方產(chǎn)業(yè)開展國際合作。針對(duì)各地市、部門、民間主體在外事活動(dòng)中往往只關(guān)注自身效益而缺乏服務(wù)社會(huì)的大局意識(shí)的現(xiàn)狀，省外辦充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，著手研究設(shè)立了 “開放發(fā)展綜合指標(biāo)體系”，為各層級(jí)、各主體開展外事工作提供目標(biāo)管理。

為服務(wù)國家總體外交，省外辦以推動(dòng) “一帶一路”建設(shè)、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大目標(biāo)為己任，借助絲綢之路博覽會(huì)、歐亞經(jīng)濟(jì)論壇和農(nóng)貿(mào)會(huì)三個(gè)主要活動(dòng)，打造陜西省對(duì)外交流平臺(tái)。此外，協(xié)助推進(jìn)絲綢之路國際藝術(shù)節(jié)、絲綢之路國際旅游會(huì)、絲綢之路國際電影節(jié)等配套活動(dòng)的舉辦，加強(qiáng)與 “一帶一路”沿線國家的人文交流，促進(jìn)民心相通。

（二）行政管理：簡(jiǎn)政放權(quán)，職能優(yōu)化

除外交外事工作外，外辦把握自身行政管理和行政服務(wù)部門的性質(zhì)，積極推進(jìn)職能優(yōu)化。

1.簡(jiǎn)政放權(quán)與指標(biāo)化放管結(jié)合

在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，近年來省外辦進(jìn)行了許多創(chuàng)新性政策調(diào)整。早在2016年，省外辦就已同省國資委密切溝通，率先嘗試審批權(quán)限下放，規(guī)定除企業(yè)管理層成員出訪需要省政府審批外，其他人員出訪均可直接由外辦審批。2020年，中央制定一系列央企外事管理規(guī)定，調(diào)整企業(yè)人員出國審批管理權(quán)限。陜西省據(jù)此快速制定了陜西省省屬企業(yè)外事管理規(guī)定。目前，除企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和黨委書記三人出訪需上報(bào)省政府外，所有企業(yè)人員出訪均可由外辦直接審批，為企業(yè)對(duì)外交往提供了極大便利。

近年來，許多企業(yè)乃至政府部門、高校對(duì)于在外常駐甚至設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的需求增加。適應(yīng)這一趨勢(shì)，外辦對(duì)企業(yè)按需出訪放開人數(shù)限制，并支持一年多次審批。此外，2020年出臺(tái)的企業(yè)外事管理規(guī)定放開了臨時(shí)因公出行3個(gè)月的時(shí)長(zhǎng)限制，并允許人員在外常駐。

在放管結(jié)合方面，2020年以來，隨著中央出臺(tái)有關(guān)加強(qiáng)事中事后管理的政策，陜西省外辦把握相關(guān)精神，形成了獨(dú)具特色的外事監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。省外辦針對(duì)企業(yè)出訪的任務(wù)完成情況等設(shè)置了一系列考核標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注企業(yè)人員出訪后在境外停留期間的工作、出訪計(jì)劃規(guī)定動(dòng)作的落實(shí)成果以及事后跟進(jìn)的情況，采用打分方式進(jìn)行評(píng)價(jià)，每半年進(jìn)行一次考核。

外辦將打分結(jié)果同下一年企業(yè)出訪數(shù)量指標(biāo)發(fā)放相掛鉤，對(duì)被扣分者予以指標(biāo)扣減。這一舉措旨在避免指標(biāo)和資源浪費(fèi)，確保出訪務(wù)實(shí)有效。這項(xiàng)制度于2023年開始正式實(shí)施，日后外辦將就制度成效和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性進(jìn)行檢驗(yàn)和調(diào)整。這一舉措改變了監(jiān)管理念，推進(jìn)事中事后管理，實(shí)現(xiàn)了 “嚴(yán)進(jìn)寬管”向 “寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變，使開放水平和質(zhì)量同步提高。

2.職能明確化與職責(zé)精細(xì)化

權(quán)責(zé)清晰、工作透明是政府改革的方向。近年來，省外辦編制了權(quán)力和責(zé)任清單，將職能明確化、精細(xì)化。陜西外事門戶網(wǎng)站公示的職能清單將2014年版 《陜西省人民政府外事辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中 “負(fù)責(zé)因公出國有關(guān)事項(xiàng)”的表述改為 “審核審批廳局級(jí)及以下人員因公臨時(shí)出國有關(guān)事項(xiàng)并辦理相關(guān)手續(xù)”，將 “承辦邀請(qǐng)外國人員來訪事宜”修改為 “承辦邀請(qǐng)外國人員來訪的具體報(bào)批事宜”，細(xì)化了業(yè)務(wù)內(nèi)容。[6]

面向社會(huì)，省外辦按照 “依法規(guī)范、全面準(zhǔn)確、公開透明、便民利民”的要求，制定并在門戶網(wǎng)站發(fā)布了公共服務(wù)事項(xiàng)清單以及服務(wù)指南。清單和指南中同樣明確且細(xì)化地包含公共服務(wù)事項(xiàng)內(nèi)容及其所對(duì)應(yīng)的受理單位、咨詢方式、辦理時(shí)限、辦理依據(jù)、申請(qǐng)材料、辦理流程和費(fèi)用等信息，極大便利了辦事人員和公眾查閱。

3.多方面推進(jìn)優(yōu)化服務(wù)

建設(shè)服務(wù)型政府是行政體制改革的要求。外事管理部門行政審批的特殊性在于其在很大程度上與領(lǐng)事保護(hù)工作存在交叉，利用行政審批為出訪人員提供風(fēng)險(xiǎn)把控。省外辦在職能清單中明確列出 “了解和監(jiān)督我省因公出國人員的涉外活動(dòng)情況并提出相應(yīng)建議和措施”，在國際安全問題突出的局勢(shì)下，將審批工作作為風(fēng)險(xiǎn)把控前置性工作，守好第一道防線。

省外辦注重服務(wù)方式現(xiàn)代化以及程序人性化。目前，外事審批基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上通辦且允許線上線下同步辦理，讓百姓和企業(yè)少跑路的同時(shí)提高政府工作效率。此外，外辦也關(guān)注細(xì)節(jié)層面優(yōu)化，如護(hù)照辦理及出訪審批等工作可根據(jù)實(shí)際需要開辟綠色通道，加快流程。

優(yōu)化服務(wù)不僅依靠手段和工具現(xiàn)代化，更依靠業(yè)務(wù)人員的專業(yè)化。近年來，外辦實(shí)時(shí)更新并印發(fā)專辦員手冊(cè)、簽證辦理手冊(cè)等指導(dǎo)性材料，定期召開業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣講，實(shí)時(shí)跟進(jìn)落實(shí)職能和業(yè)務(wù)上的優(yōu)化。這一舉措保證了政策和程序優(yōu)化落實(shí)到業(yè)務(wù)操作層面，確保服務(wù)優(yōu)化真實(shí)有效。

三、問題與不足

首先，我國尚未形成區(qū)域跨國流動(dòng)的審批和簽證蓋章程序，盡管外辦已放開多次往返限制，但每一次往返均需獨(dú)立審批，效率低下。隨著國家間聯(lián)系日益緊密，地區(qū)范圍的跨國交流成為新需要、新趨勢(shì)。換言之，多邊主義已融入城市的對(duì)外交流以及企業(yè)、部門的出訪需求，亟待政策支持。

其次，關(guān)于黨政人員出訪審批問題也有待進(jìn)一步研究。構(gòu)建自貿(mào)區(qū)、國際產(chǎn)業(yè)鏈等不僅要求企業(yè) “走出去”，還需要黨政人員同外國相關(guān)負(fù)責(zé)人直接對(duì)接。高層領(lǐng)導(dǎo)者直接相互交流，對(duì)雙方共識(shí)的達(dá)成以及政策溝通將起到事半功倍的效果。然而，基于當(dāng)今的國際安全局勢(shì)，我國主要奉行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的外事管理思路，在行政審批上基于從嚴(yán)從緊原則進(jìn)行指標(biāo)分配管理，此外，每年出訪指標(biāo)總量依舊沿用多年前中央制定的文件標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)越來越多的出訪需求，外辦審批不得不以抬高門檻的方式做出限制，這不僅對(duì)外辦工作造成一定壓力，還制約對(duì)外開放水平。

再次，外事工作，尤其是領(lǐng)事保護(hù)工作，常常與經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)領(lǐng)域相重疊。由于專業(yè)限制，外辦自身無法及時(shí)處理復(fù)雜的領(lǐng)事案件。而在信息通報(bào)過程中，地方外辦受到權(quán)限上的限制，只能上報(bào)外交部領(lǐng)事司而無法得到足夠的專業(yè)幫助和司法部門等的跨部門協(xié)助。

最后，外辦需要進(jìn)一步加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)。目前，地方外辦對(duì)工作人員語言能力關(guān)注度高，但在招考條件上造成了專業(yè)名稱限制。外辦應(yīng)考慮以人才類型和能力為導(dǎo)向，針對(duì)語言、領(lǐng)事、外交、法律等不同崗位和職能需求，放寬招考專業(yè)限制，設(shè)計(jì)更科學(xué)的招錄考核方式，選拔政治素養(yǎng)好、專業(yè)能力強(qiáng)的綜合型人才，完善專業(yè)崗位的人才結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)束語

新時(shí)代，從外交和外事管理兩方面服務(wù)國家總體外交和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是地方外事部門的使命。在行政體制改革背景下，陜西省外辦跟隨中央改革腳步形成了一系列寶貴經(jīng)驗(yàn)。在全國范圍內(nèi)，各省市外事管理部門應(yīng)積極、創(chuàng)造性推進(jìn)行政體制改革，提高外交與外事管理和服務(wù)能力，為國家把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，應(yīng)對(duì)風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的考驗(yàn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 陜西省人民政府辦公廳.陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)省政府外事辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知[EB/OL].[2014-6-27].http：//www.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/zcwj/nszfbgtwj/szbf/202208/t20220808_2235313.html.

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作者簡(jiǎn)介： 王誠康，男，漢族，北京人，本科，研究方向：外交學(xué)與外事管理。