張一航　秦帥陽(yáng)　王雪莉

[摘要]? 為推動(dòng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)家及地方各級(jí)政府均發(fā)布了一系列政策法規(guī)。目前，我國(guó)縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，但仍面臨投資不到位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠等問(wèn)題。未來(lái)縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施要擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域投資渠道、加強(qiáng)精細(xì)化建設(shè)和管理以及增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施安全韌性能力。

[關(guān)鍵詞]? 縣城建設(shè)；市政設(shè)施；投融資

[基金項(xiàng)目]? 我國(guó)縣城基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳建設(shè)路徑和模式研究（YT202205）

[作者單位]? 亞太建設(shè)科技信息研究院有限公司

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是縣城安全高效運(yùn)行的基本保障，對(duì)于支撐城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和人口布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。本文研究的市政基礎(chǔ)設(shè)施主要包括縣城的水及污水處理設(shè)施、固體廢棄物處理處置、園林綠地、交通、供熱等由住建部門主管的市政基礎(chǔ)設(shè)施。

縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展背景

市政設(shè)施是縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。市政設(shè)施是縣城順利運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。統(tǒng)計(jì)顯示，2002—2022年的20年間，我國(guó)縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資持續(xù)增長(zhǎng)，2012年到達(dá)頂峰后出現(xiàn)部分回落，又在2015年后開始保持增長(zhǎng)， 2022年達(dá)到4290.8億元?？h城人口在2012—2022年間保持連續(xù)增長(zhǎng)，2014年，縣城人口達(dá)到最高值后有所回落，2022年的人口總數(shù)約為1.38億?？h城建成區(qū)面積在20年間持續(xù)穩(wěn)定在2萬(wàn)平方公里左右。

縣城市政設(shè)施能力和服務(wù)水平不斷提高。我國(guó)縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在“十二五”至“十三五”期間穩(wěn)步推進(jìn)，供排水、燃?xì)?、道路、公園綠地等系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力和各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)穩(wěn)步提升。截至2022年底，全國(guó)縣城人均擁有道路面積達(dá)20.31平方米，供水普及率接近98%，污水處理率為96.94%，燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到91.38%，人均公園綠地面積14.50平方米，每萬(wàn)人擁有的公廁數(shù)為3.95萬(wàn)座。

建設(shè)資金主要源自自籌資金和財(cái)政撥款。在縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中主要來(lái)自地方財(cái)政撥款和自籌資金。隨著近幾年政府推行市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域社會(huì)資本合作模式，與2010年相比，2022年的縣城基礎(chǔ)設(shè)施固定投資類型中，中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款及外資的比例下降，國(guó)內(nèi)貸款、債券、自籌資金及其他資金的使用比例上升。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施需求發(fā)生變化。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展步入新的階段，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的提標(biāo)改造和更新轉(zhuǎn)型需求日益升高。多年的實(shí)踐證明，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的積極投資刺激消費(fèi)，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施的增速和規(guī)模日漸提高，基礎(chǔ)設(shè)施類型更加多樣化，分布也越來(lái)越廣泛。隨著人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)水平提升，居民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也逐漸發(fā)生變化，尤其是對(duì)于電力、通信、燃?xì)獾裙芫W(wǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要求日益增高。但現(xiàn)階段，縣城基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展面臨的供需矛盾仍較為明顯，資金投入不足、區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題較為突出。

縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

市政基礎(chǔ)設(shè)施總量及規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。截至2022年，全國(guó)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本情況如表1所示?？傮w來(lái)看，縣城各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除燃?xì)馄占奥逝c大中城市相比還略有差別外，其余多項(xiàng)指標(biāo)的人均水平已基本與大中城市一致。其中，污水處理能力的增速最為明顯，從2006年的13.63%增長(zhǎng)到了2022年的96.94%，年均增長(zhǎng)率為15.89%。

縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨政策環(huán)境新機(jī)遇。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)》，提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展的目標(biāo)。同年7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》中明確提出完成120個(gè)縣城建設(shè)示范區(qū)任務(wù)。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速推進(jìn)階段，這為縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了新的機(jī)遇和要求。

綠色低碳成為未來(lái)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)力點(diǎn)。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》指出，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本原則之一是“綠色優(yōu)質(zhì)”，應(yīng)“全面落實(shí)集約、智能、綠色、低碳等生態(tài)文明理念，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工業(yè)化水平，優(yōu)化節(jié)能建筑、綠色建筑發(fā)展環(huán)境，建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范，促進(jìn)節(jié)能減排和污染防治，提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。2017年，住建部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》提出對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施各專業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)集成，從而整體推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的增量、提質(zhì)、增效。2021年6月，住建部聯(lián)合15部門發(fā)布的《加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見》從縣城民用建筑高度、發(fā)展綠色建筑和建筑節(jié)能、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等10個(gè)方面對(duì)縣城的綠色低碳建設(shè)提出意見。市政基礎(chǔ)設(shè)施的綠色低碳建設(shè)已經(jīng)從城市層面貫徹到了縣城范圍。2022年3月，《“十四五”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)科技發(fā)展規(guī)劃》中提出，縣域綠色低碳建設(shè)技術(shù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施低碳運(yùn)行技術(shù)均是“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。2022年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確提出建設(shè)綠色節(jié)約型基礎(chǔ)設(shè)施，以小型化、分散化、生態(tài)化方式為主，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。由此可見，縣城基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)提標(biāo)改造的重點(diǎn)方向?qū)?huì)圍繞綠色低碳發(fā)展。

縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

盡管縣城的基礎(chǔ)設(shè)施在“十二五”到“十三五”期間有了較大的發(fā)展和提升，但在設(shè)施的配置和管理水平方面仍與大中城市有著較大差距。

存在安全隱患。我國(guó)部分縣城的基礎(chǔ)設(shè)施由于建設(shè)年代久、原有標(biāo)準(zhǔn)較低、維護(hù)投入資金不足等原因，部分基礎(chǔ)設(shè)施破損嚴(yán)重、安全隱患較為突出。根據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年我國(guó)縣城供水管道漏損率高達(dá)13.8%，不僅造成了嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)，也帶來(lái)了爆管和道路塌陷等安全隱患。排水管道中的雨污合流管道僅占26.8%，管道現(xiàn)狀建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新版設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏雨水調(diào)蓄空間，容易造成汛期排水不暢、內(nèi)澇頻發(fā)。

區(qū)域發(fā)展不均衡。我國(guó)縣城的發(fā)展長(zhǎng)期面臨著區(qū)域不平衡的問(wèn)題，東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。尤其是西部地區(qū)除人均道路面積和供水普及率外，其他各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施與中東部存在明顯差距。近年來(lái)，由于東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，多項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度也略有滯后，建成區(qū)綠地率、燃?xì)馄占奥?、生活垃圾無(wú)害化處理率、污水處理率及供水普及率等多項(xiàng)指標(biāo)均低于其他地區(qū)（如圖2）。

投資力度不大。2022年縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的固定投資完成額為4290.8億元，但與近10年相比，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的整體增長(zhǎng)速度較為緩慢，與城市基建水平相比存在巨大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)城市人均市政基礎(chǔ)設(shè)施投資額為4298元，而縣城人均投資額僅為1013元，不足大中城市人均水平的四分之一。

除此之外，我國(guó)縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額與國(guó)際認(rèn)定的水平相比也有較大差距。2020年，我國(guó)縣城和城市市政基礎(chǔ)設(shè)施固定投資僅占全社會(huì)固定投資比重不足5%，而一般發(fā)達(dá)國(guó)家的占比通常為6%—10%，存在明顯差距。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位。當(dāng)前，我國(guó)多數(shù)地區(qū)的縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于缺乏縣城總體城市規(guī)劃對(duì)城區(qū)空間布局的統(tǒng)籌指導(dǎo)，導(dǎo)致縣城內(nèi)的一些供排水管道、燃?xì)夤艿?、通信管道等?guī)劃建設(shè)各自為政，一方面影響基礎(chǔ)設(shè)施的效果發(fā)揮，另一方面可能造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和數(shù)量與縣城人口規(guī)模發(fā)展不適應(yīng)，從而影響居民生活質(zhì)量及縣城未來(lái)的高質(zhì)量發(fā)展。

縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化建議

擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域融資渠道。多數(shù)縣城建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源較為單一，影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的落地和執(zhí)行，加大縣域財(cái)政的資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，在縣城未來(lái)的發(fā)展中，需要充分利用市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共屬性，可通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)運(yùn)行。同時(shí)，縣級(jí)政府可以通過(guò)探索與金融機(jī)構(gòu)展開合作，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)基金，通過(guò)投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式支持市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施精細(xì)化建設(shè)和管理?？h級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制，在規(guī)劃階段做到互相融合、統(tǒng)籌兼顧、合理布局，在編制基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的同時(shí)，需合理依據(jù)縣城定位和未來(lái)發(fā)展規(guī)模確定基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和建設(shè)規(guī)模。同時(shí)，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各行業(yè)的指導(dǎo)，明確管理要求，推進(jìn)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)提升和智慧化改造。定期開展基礎(chǔ)設(shè)施的巡查和養(yǎng)護(hù)，落實(shí)長(zhǎng)效運(yùn)維機(jī)制，制定改造計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施，推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的精細(xì)化建設(shè)和管理。

增強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全韌性能力。市政基礎(chǔ)設(shè)施涉及城市的燃?xì)狻蛄?、供排水、供熱、垃圾廢棄物處理等與居民生活緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，是縣城安全運(yùn)行的重要保障。縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全保障和應(yīng)急防御能力，例如及時(shí)排查市政管線的安全問(wèn)題，借助多種科技手段排查風(fēng)險(xiǎn)，避免類似于因供水/排水等固網(wǎng)泄露引發(fā)路面塌陷等重大安全事故。同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的多部門協(xié)調(diào)治理機(jī)制，應(yīng)對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)的突發(fā)事故，形成聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制，提升縣級(jí)城區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全韌性能力。