馬銀杰

近日，通遼市開魯縣某政府工作人員以強硬態(tài)度阻止村民春耕，其理由為“未繳費不得耕作”。然而，村民已經(jīng)簽訂了長達30年的土地合同，租金悉數(shù)支付，合約本應(yīng)在2034年到期，仍被要求額外繳納每畝200元的土地承包費。

“開魯止耕”事件表面是耕地費用的繳納問題，實質(zhì)是土地用途的變更問題，核心是土地用途管制。該事件主要存在兩個問題：一是改變自己承包地的土地用途；二是采用2020年公布的“三調(diào)”地類，按“三調(diào)”中的新增5000畝耕地收取費用。出現(xiàn)這些問題的主要原因是相關(guān)人員對名詞內(nèi)涵不明晰、把握邏輯不準(zhǔn)確，把“三調(diào)”確認的地類作為法定許可和合法使用土地的依據(jù)，把“三調(diào)”地類涉及的數(shù)據(jù)作為收費依據(jù)。基層工作中，也存在把空間規(guī)劃地類作為現(xiàn)狀地類使用、混淆土地使用權(quán)和所有權(quán)、把不動產(chǎn)登記當(dāng)作合法使用土地的主要依據(jù)等現(xiàn)象。

我國的土地制度是以社會主義公有制為基礎(chǔ)，以用途管制為核心的中國特色社會主義土地制度?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護?！痹摋l中涉及空間規(guī)劃、土地用途、土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和不動產(chǎn)登記等專有名詞。因此，明晰專有名詞的內(nèi)涵、把握邏輯關(guān)系是基層自然資源主管部門在實際工作中正確判斷、合法履職、解決問題的關(guān)鍵。

國土空間規(guī)劃，是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。規(guī)劃用途是指未來的用途，是國家行政行為，未來用途的實現(xiàn)需要批準(zhǔn)手續(xù)；土地現(xiàn)狀（即土地調(diào)查地類），是指按照國家制定的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面查清全國土地利用狀況，直接掌握真實準(zhǔn)確的各類土地數(shù)據(jù)。土地現(xiàn)狀是事實狀態(tài)，土地現(xiàn)狀并不意味著就是合法狀態(tài)；土地合法（即土地利用合法），是指土地使用者遵循國家政策通過法定途徑取得權(quán)屬并依法使用的行為狀態(tài)。土地所有權(quán)是土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一定社會形態(tài)下土地所有制的法律表現(xiàn)。土地所有權(quán)是權(quán)利和權(quán)能，是完全的物權(quán)；土地使用權(quán)是指單位或者個人（即土地使用者）依法或依約定，對國有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。土地使用權(quán)的外延比較大，這里的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，國有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等，農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。土地使用權(quán)的權(quán)利和權(quán)能有一定限制，是不完全的物權(quán)。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限獲得批準(zhǔn)后，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為，是土地性質(zhì)的改變；土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予合理補償安置的行為，是土地權(quán)屬的改變；不動產(chǎn)登記是指經(jīng)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請，由國家專職部門將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的事實，是一種行為。因此，空間規(guī)劃不同于土地現(xiàn)狀，土地現(xiàn)狀不同于土地利用合法，土地利用合法不同于擁有土地的所有權(quán)，土地的所有權(quán)不同于土地的使用權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用不同于土地征收，土地使用權(quán)不同于不動產(chǎn)登記。

結(jié)合“開魯止耕”事件，做好土地用途管制應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手。

加強土地用途規(guī)劃，充分考慮區(qū)域環(huán)境特點、自然地理條件、人口和經(jīng)濟發(fā)展情況和生態(tài)保護等因素綜合評估。優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位一體用地結(jié)構(gòu)，合理安排空間。

堅持國土空間和地類的唯一性，嚴格依照有關(guān)規(guī)定將土地供給和開發(fā)利用信息錄入土地市場動態(tài)監(jiān)管與監(jiān)測系統(tǒng)，對土地開發(fā)利用情況進行定期分析論證，利用監(jiān)測數(shù)據(jù)，嚴查違法行為。

加大培訓(xùn)和宣傳的力度。加強培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平，確保執(zhí)法工作有效性和公正性。加強宣傳，提高公眾對違法行為的認識和了解，形成全社會共同參與監(jiān)管的良好氛圍。