近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《平急功能復合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》（以下簡稱《平急政策指引》），作為落實《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》要求發(fā)布的第二部國土空間規(guī)劃政策指引，將對地方制定相應政策起到重要指導作用。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略選擇

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是治國理政的一項重大原則。黨的二十大報告提出要“打造宜居、韌性、智慧城市”。韌性城市就是讓城市的各種重要機能像彈簧一樣，能夠從容應對自然和社會壓力，并快速恢復原狀。韌性規(guī)劃作為一種規(guī)劃方法，核心是構(gòu)建一個安全可靠、靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復、有機組織的城市空間治理體系。統(tǒng)籌發(fā)展和安全的空間需求，亟待發(fā)揮國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領和剛性約束作用，加強韌性城市的規(guī)劃工作。

2023年4月，中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。同年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎設施空間規(guī)劃和用地保障工作，編制平急功能復合的國土空間規(guī)劃。為此，自然資源部國土空間規(guī)劃局基于對全國21個超大特大城市開展的全面調(diào)研，于同年8月印發(fā)《關于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》。經(jīng)過一段時間的實踐，各地也提出在推動“平急兩用”公共基礎設施建設中，仍需自然資源部指導規(guī)劃編制方法、細化實施路徑與支持政策。同

時，我國城鎮(zhèn)化率已超66%，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，也對促進城鄉(xiāng)要素流動、構(gòu)建城鄉(xiāng)互補關系提出了更多的空間要求。

基于此，自然資源部國土空間規(guī)劃局組織制定了《平急政策指引》，以

“寧可備而不用，不可用時無備”為原則，進一步深化平急功能復合的韌性城市規(guī)劃要求與土地支持政策，提高規(guī)劃應對風險的實效性。這是繼去年自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》后，圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進規(guī)劃與土地政策銜接的又一次努力。通過這個政策指引，自然資源部將更高效地支持完成打造韌性城市的任務。

推進“平急兩用”公共基礎設施建設

《指導意見》提出積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，編制平急功能復合的國土空間規(guī)劃?！镀郊闭咧敢窚蚀_把握平急功能復合的內(nèi)涵，將發(fā)展與安全統(tǒng)籌在一個規(guī)劃里，“平時”重點保發(fā)展，“急時”重點保安全。這就要求，既要在空間上守住底線，又要在時間上應對風險變化、做好預案；不僅要考慮“平時”和“急時”功能的兼容性，更要考慮兩者功能的可快速轉(zhuǎn)換性。

公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，事關國計民生。城市規(guī)劃要堅持人民至上、生命至上，從滿足人民美好生活的安全需要出發(fā)，貫徹落實總體國家安全觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用，推動城市安全治理能力現(xiàn)代化。

具體在空間布局上，要堅持城鄉(xiāng)融合，把城市作為有機體，推動城區(qū)基礎設施與公共服務設施向周邊鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，形成“平急兩用”公共基礎設施點、線、面結(jié)合的網(wǎng)絡化布局。在面上，要結(jié)合都市圈、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會、資源稟賦等特征，根據(jù)不同災種與分級響應需求，劃定平急功能復合區(qū)，推動區(qū)域統(tǒng)籌聯(lián)動；在線上，要充分考慮“急時”應急救援疏散和物資供應需求，預控應急保障通道；在點上，要加強分級響應的“平急兩用”公共基礎設施節(jié)點規(guī)劃安排，明確功能轉(zhuǎn)換與復合利用要求。

需要注意的是，“平急兩用”不是從無到有的空間資源配置問題，還涉及存量資源資產(chǎn)關系、權益的調(diào)整。在規(guī)劃統(tǒng)籌布局后，“平急兩用”公共基礎設施如何落地實施，如何可持續(xù)經(jīng)營，要充分考慮其復雜的權屬關系，保障群眾權益，進一步發(fā)揮農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織的積極性和市場機制作用，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的共建共享。同時，要堅持底線思維，依法依規(guī)推進“平急兩用”公共基礎設施建設。

將韌性要求落實到規(guī)劃上

平急功能復合的韌性城市規(guī)劃是為應對當前不確定性，對現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系“做加法”，將韌性要求落實到規(guī)劃上，將“平急”不同功能疊加到同一空間上，因此對規(guī)劃編制也提出了新要求。

其一，要加強調(diào)查評估。一方面，當前城市面臨自然災害、社會安全等突發(fā)事件風險日益增多，亟待對城市應對災害的韌性水平進行評估?！镀郊闭咧敢窂娬{(diào)，要將韌性評估納入國土空間規(guī)劃實施體檢評估，依托國土空間基礎信息平臺，發(fā)揮新技術新方法的支撐作用，識別城市面臨的風險特征，找出城市空間布局和基礎設施配置在應對災害方面存在的問題和短板。另一方面，對存量基礎設施的改造利用是“平急兩用”公共基礎設施建設的重點，這就涉及復雜的權屬關系和多元利益主體。為了解決社會資本參與度不高問題，激發(fā)多元主體活力，《平急政策指引》強調(diào)發(fā)揮好自然資源主管部門維護資源資產(chǎn)權益的職責，充分利用好國土調(diào)查、地籍調(diào)查等法定成果數(shù)據(jù)，明晰符合“平急兩用”功能轉(zhuǎn)換條件的存量空間和潛在資源。

其二，要開展應用場景分析。各地在人口分布、土地資源、地理環(huán)境、基礎設施抗災能力等方面的差異性較大，需要因地制宜探索“急時”可轉(zhuǎn)換的應用場景類型?！镀郊闭咧敢饭膭畹胤綇尼t(yī)療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等“急時”功能保障需求出發(fā)，圍繞“平疫”“平災”“平賽”

“平假”“平戰(zhàn)”等不同“平急”情形，梳理各類“平急兩用”應用場景和空間需求，根據(jù)應用場景分析，提出配套的土地政策，保障規(guī)劃實施。

其三，要將平急功能復合的韌性城市要求納入國土空間規(guī)劃體系?！镀郊闭咧敢钒凑铡岸嘁?guī)合一”要求，明確在不同類型不同層級國土空間規(guī)劃編制中，應根據(jù)城市安全韌性等需求，

完善平急功能復合的韌性城市規(guī)劃和管理內(nèi)容?？傮w規(guī)劃要注重空間統(tǒng)籌安排，從優(yōu)化全域城鄉(xiāng)安全格局角度，提出平急功能復合的目標、原則、工作重點和空間布局總體要求。詳細規(guī)劃要明確差異化的平急功能復合管控引導要求。開發(fā)邊界內(nèi)單元層面的詳細規(guī)劃要落實細化“平急兩用”空間資源的用地選址和規(guī)模、承載規(guī)模、功能轉(zhuǎn)換等要求；實施層面的詳細規(guī)劃要進一步確定用地邊界和功能轉(zhuǎn)換等空間管控及應急使用要求；村莊規(guī)劃及其他類型詳細規(guī)劃要充分利用鄉(xiāng)村閑置資源，植入“急時”功能。專項規(guī)劃要統(tǒng)籌銜接各類空間資源的配置和布局要求。細化落實總體規(guī)劃階段相關內(nèi)容，劃定平急功能復合區(qū)，明確不同應用場景的設施布局和配套要求。依法批準的專項規(guī)劃主要內(nèi)容經(jīng)法定程序納入詳細規(guī)劃中，方可作為用途管制（含規(guī)劃許可）的依據(jù)。

探索相關土地政策創(chuàng)新

為破解地方反映的用地指標缺乏、用地報批難等難點堵點，自然資源部相關司（局）重點從用地計劃保障、供地支持、規(guī)劃許可管理、應急狀態(tài)下土地使用等方面，細化完善了“平急兩用”公共基礎設施項目實施的支持保障政策。

一是優(yōu)先保障“平急兩用”公共基礎設施項目用地計劃實施，支持將符合國土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎設施項目納入國家重大項目清單，依據(jù)清單配置國家指標。

二是針對項目用地指標缺乏問題，明確供地支持政策。涉及使用農(nóng)村集體建設用地的，可采用入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體建設用地建設“平急兩用”公共基礎設施項目。

三是針對項目用地報批難問題，優(yōu)化用途管制工具。在可行性研究階段，地方自然資源主管部門應積極參與項目選址選線，重點關注紅線底線要素并提出建設性意見，并按需開展規(guī)劃選址綜合論證；在規(guī)劃許可管理階段，將建設項目“平時”“急時”不同情景下的設計用途和彈性兼容安排納入管理內(nèi)容和流程。

四是為支撐“平急”快速轉(zhuǎn)換，明確應急狀態(tài)下“平急兩用”公共基礎設施項目土地使用的政策措施。允許在應急狀態(tài)下，“平急兩用”公共基礎設施項目先行使用土地。同時，針對永久性用地和臨時用地兩種情形，提出了應急狀態(tài)結(jié)束后用地審批辦理以及分期繳納土地價款的有關政策要求。