摘要：晚清外籍稅務司制度的建立和推廣，讓海關出現(xiàn)“常洋并立”的雙重制度，對社會走向產(chǎn)生了深遠的影響。其引進西方先進的思想和管理模式，讓清政府有了穩(wěn)定的關稅收入，“借法自強”的想法愈加強烈，船政在此情形下得以創(chuàng)設和發(fā)展。在關稅撥解不足時，清政府試圖通過官員同時兼任閩海關監(jiān)督和船政大臣的辦法來解困，但由于對海關稅收的過度依賴以及無償派撥、協(xié)款造船、商業(yè)化三種經(jīng)營模式的失敗，船政在存續(xù)了四十余年后還是無法避免關停的結局。

關鍵詞：船政；海關；晚清

中圖分類號：K256.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）11-0078-04

A Study on the Rise and Fall of Fujian Ship Management

Under the Influence of Dual System of Customs in the Late Qing Dynasty

Shen Xin

（Fujian Ship Management Cultural Management Committee， Fuzhou 350015）

Abstract： The establishment and promotion of the foreign taxation department system in the late Qing Dynasty made the customs appear a dual system of “national and foreign parallel”， which had a profound impact on the social trend. The introduction of the western advanced idea and management mode made the Qing government get the stable tariff revenue， and the idea of “self-prosperity with foreign developed methods” became stronger， and the ship management was created and developed in this situation. When the customs allocation was insufficient， the Qing government tried to solve this problem with the method of officials concurrently serving as the Fujian customs supervisor and the minister of ship management. However， due to the excessive dependence on customs tax revenue and the failure of the the ship managements three business models of free allocation， cooperative shipbuilding and commercialization， the Fujian ship management still could not avoid closure after more than 40 years of existence.

Keywords： the ship management; customs; the late Qing Dynasty

一部船政史，半部中國近代史，晚清海關的興衰是中國近代史的一個縮影，它在中國近代史上扮演著舉足輕重的角色。鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐漸淪為半殖民地半封建社會，喪失了關稅自主權，洋人介入下的海關出現(xiàn)了“常洋并立”的局面。外籍稅務司帶來的影響逐漸蔓延，西方的先進思想文化開始沖擊封建社會的禁錮，船政作為洋務運動的產(chǎn)物開始“借法自強”。船政在創(chuàng)設和發(fā)展的過程中不僅受到了海關帶來的經(jīng)費支持，也借鑒了它們的管理經(jīng)驗和方法，但由于經(jīng)營模式的制約以及對海關經(jīng)費的過度依賴，最終導致晚清船政失敗的結局。

一、常、洋并立下的晚清海關制度

清代沿襲了明代的榷關制度，并在此基礎上改進發(fā)展，創(chuàng)設了海關［1］，以求達到“蓋取商賈之纖微，以資軍國之需”的目的。五口通商以后，在西方列強的介入下，清廷原有的關稅制度開始發(fā)生變化。本國商民貿(mào)易的稅收稱為“常稅”，外國商民貿(mào)易的稅收稱為“夷（洋）稅”，在一個通商口岸往往存在兩個征稅機構分別征收，海關職能開始出現(xiàn)分離。

1858年，在英、美、法三國的脅迫下清政府簽訂了《通商章程善后條約》，要求中國關稅“各口劃一辦理”，并“邀請英人幫辦稅務”，次年兩江總督何桂清指派英國人李泰國擔任第一任總稅務司。1861年總理各國事務衙門成立，成為海關稅務司名義上的領導機構，并正式任命李泰國，標志著稅務司制度正式合法化，外籍稅務司影響下的海關制度至此形成。

外籍稅務司控制下的海關稱為“洋關”，也叫“新關”，主要征收中外商人的進出口貿(mào)易稅、船鈔、洋藥稅等，原有清政府海關監(jiān)督領導下的海關被迫讓渡了部分職能，只保留了對民船貿(mào)易征稅，被稱為“常關”，也叫“舊關”。在晚清政府的組織架構下，形成了兩關并存的獨特稅政格局。

在官方意義上，常、洋兩關的稅務都受海關監(jiān)督的監(jiān)管，但在實際的運作過程中，由于洋關有獨立的征稅和組織體系，海關監(jiān)督無法干涉，只能負責洋關稅款的經(jīng)收和報解，因此其權力范圍僅限于常關［2］。外籍稅務司的管理模式，使清政府海關制度有了向現(xiàn)代化轉型的趨勢，但洋人插手海關事務，清政府無法完全掌控稅款的支配，弱化了財政上的集權。

二、海關影響下船政的創(chuàng)設及發(fā)展

（一）促辦船政

太平天國運動的“內憂”以及兩次鴉片戰(zhàn)爭的“外患”，使清政府中的部分官員開始思考富國強兵之路。魏源提出“師夷長技以制夷”，主張效法西方來達到自強的目的。1863年，洋務派代表人物左宗棠在給總理衙門關于法國船只劫案的復函中寫道，“將來經(jīng)費有出，當圖仿造輪船，庶為海疆長久之計”［3］，首次表達了造船自強的想法。此后，他便與法國軍官日意格、德克碑二人商討建設船廠的方案，因船廠的建造涉及擇地、購買設備、劃分洋員洋匠的權責等問題，更為詳盡的計劃和方案還未成型。因此，在后續(xù)的兩年中，左宗棠沒有急于向清政府奏報有關設廠造船的事宜。

1866年，在平息太平天國運動之后，左宗棠回到福州，計劃召喚遠在湖北的日意格對船廠建造進行最后的商討。二人還未見面，總理衙門便向清政府轉呈了海關總稅務司、英國人赫德于1865年底遞交的《局外旁觀論》，并奏請清政府讓軍機大臣以及沿江、沿海省份督撫圍繞“如何設法豫防，俾各國目前不致生疑；如何設法自強，使中國日后有備無患”［4］商討對策。同年六月，左宗棠在未與日意格做最后的商討前便向清政府上呈設廠造船的計劃，與他此前在這件事上謹慎行事的風格有異［5］39-40。

《局外旁觀論》是海關總稅務司赫德來中國十年后對清政府內政外交變革的政治主張，他希望清政府引進外國技術來維護統(tǒng)治，促進國家的現(xiàn)代化進程［6］。赫德身為英國人，他并非真正為了清政府著想，而是希望通過插手中國的近代化改革，擴大英國的對華影響和在華利益，符合當時英國的對華政策。盡管此前“師夷制夷”的想法就已有苗頭，但由于封建思想的束縛以及頑固派的阻擾，洋務運動并未獲得發(fā)展，《局外旁觀論》一文打破了這個困局，清政府在左宗棠遞交奏請后不到一個月的時間內就予以批準，可見海關稅務司赫德在客觀上對船政的創(chuàng)設起到了一定的推動作用。

（二）海關對船政的經(jīng)費撥補

稅務司在洋關中引入了西方的管理模式，洋稅收入有了可觀的增長。晚清對于洋稅是分成進行使用的，洋稅中的四成統(tǒng)一上繳戶部，用于支付戰(zhàn)爭后不平等條約的賠款，其余的六成洋稅則留給各個海關，主要用于自身的開支以及京餉、協(xié)餉的指撥。洋關上繳戶部的洋稅較之前有了大幅度增加，因此清政府對于邀請外籍人員幫辦稅務一事的態(tài)度發(fā)生了轉變，由擔憂疑慮變?yōu)樾廊唤邮堋?866年，四成洋稅作為戰(zhàn)后賠款的專款即將賠結完案，總理衙門要求“此項四成洋稅，系由臣衙門奏明，提解部庫，另款存儲?！瓱o論各省有無別項需要，概不準藉詞留用”［7］，四成洋稅便成為戶部的固定進項被保留下來。

船政作為一個新設機構，需要支付場地、廠房、器械、人員等開支，對于清政府來說花費不小。左宗棠在上呈創(chuàng)設船政的奏折中建議：“如慮籌集巨款之難，就閩而論，海關結款既完，則此款應可劃項。……輪船成，則漕政興，軍政舉，商民之困紓，海關之稅旺。一時之費，數(shù)世之利也?！卑凑账南敕?，此時對英法兩國的戰(zhàn)爭賠款已結清，也無其余需要具體支付的任務，可以從洋稅四成項下支出，作為船政的創(chuàng)辦經(jīng)費，待艦船建成后，可以增加貨物貿(mào)易的運輸量，也可出租商運，以此來增加海關的稅收。左宗棠的請奏恰逢其時，清政府同意從洋稅四成項下?lián)芨端氖f兩作為創(chuàng)辦經(jīng)費，之后規(guī)定從閩海關洋稅六成項下每月?lián)芨段迦f兩作為制船經(jīng)費。有了海關經(jīng)費的支持，船政在羅星塔下順利動工。

三、兼任海關監(jiān)督和船政大臣的福州將軍

福州將軍是清代福建八旗駐防的最高軍事長官，自1738年起，閩海關監(jiān)督由福州將軍兼任。在清代的行政體系中，官職的設置較為固定，如有增改就得經(jīng)過一套繁瑣的審批流程，因此每當有職位空缺時，多會通過“兼差”這一模式，讓官員承擔與其本職相距不大的職位［8］。其余各地的海關監(jiān)督多由地方道員兼任，唯有閩海關監(jiān)督由掌握軍權的官員兼任，極具政治和軍事色彩［9］。

經(jīng)歷了中法馬江海戰(zhàn)和中日甲午戰(zhàn)爭的慘敗后，船政對于清政府在海防中的重要性大幅降低，船政大臣的職位經(jīng)歷了從總理大臣至督辦大臣再至署理大臣，最后到閩浙總督和福州將軍兼管大臣的變化。因為福州將軍在兼管船政的同時兼任閩海關監(jiān)督，而閩海關是船政最主要的經(jīng)費來源，清政府試圖通過官員兼差來保障船政經(jīng)費以挽救衰退的局面。

1895年裕祿出任福州將軍，次年接任船政大臣，開始設法振興船政。他按照船政初設時的想法聘請洋員協(xié)助，開啟船政的新五年計劃，建造新式魚雷巡洋艦、推動第四期留歐計劃落實，為船政注入了新的活力。在調離之后他仍心系船政，在百日維新期間積極諫言，強調船政的重要性并指出船政發(fā)展的瓶頸乃是經(jīng)費。光緒帝核定每年撥付船政188萬兩支援船政建設，船政得到了前所未有的重視［5］520-524。但隨著百日維新的失敗，僅有15萬兩被船政留用，其余如數(shù)上繳，所聘請的船政監(jiān)督杜業(yè)爾的造艦計劃遙遙無期，船政的發(fā)展又陷入了僵局。

時任兼管船政大臣的福州將軍崇善試圖尋找新途徑來破解船政幾近停頓的局面。他看到多省通過鑄造銅圓獲利，便于1904年奏請清政府在船政開廠鼓鑄銅圓，他認為鑄幣低成本高收益能使船政經(jīng)費實現(xiàn)自足，待“將來鼓鑄擴充，能以盈余巨款。……似此不獨便商利民，猶能振興廠務，實為有益無弊之舉”［10］532。次年七月，閩海關銅幣局在船政衙門前正式開辦，由閩海關向匯豐銀行貸款30萬銀元，作為初始經(jīng)費。此舉并未給船政帶來獲利，因競爭激烈銅圓貶值，管理混亂貪腐之風盛行，銅幣局不到半年便被參奏關停，虧損達六萬四千多兩，同時之前的貸款也需歸還，加劇了閩海關的經(jīng)濟壓力。

四、船政經(jīng)費及經(jīng)營之困

晚清船政走向衰敗的原因有諸多方面，但經(jīng)費不足及經(jīng)營問題是制約其發(fā)展的重要因素。

（一）海關經(jīng)費不足

晚清政府外要償債、內要興政，各項指撥名目漸增，海關等稅款入不敷出，六成項下經(jīng)費不能如數(shù)撥解。后因日本侵臺事件導致臺海局勢緊張，清政府決定從1876年1月起，年撥船政的60萬兩不再全靠六成洋稅，其中的24萬兩由四成洋稅項下劃撥［11］。在減少閩海關六成洋稅負擔的基礎上，既定款項仍無法盡數(shù)撥解，之后船政暫用南洋和廣東造船的協(xié)款銀，勉強維持運轉。隨著造船數(shù)量的增加，養(yǎng)船費用不斷提高，據(jù)林慶元的《福建船政局史稿》統(tǒng)計，船政后期閩海關所撥款項未及應撥款項的45.6%，加之南洋、廣東協(xié)造船計劃的終止，船政已無法通過調劑挪用來解決經(jīng)費問題［12］。1885年，為了便于統(tǒng)一海軍的指揮權，清政府設立總理海軍事務衙門，從1890年起，船政的相關事宜需要向海軍衙門匯報，海軍衙門因經(jīng)費問題多次要求船政“變通裁減”。

《馬關條約》和《辛丑條約》規(guī)定的巨額賠款，讓清政府的財政狀況極度惡化，海關收入除了用作戰(zhàn)爭賠款外還作為清政府向他國借款的擔保。不僅如此，列強為了確保清政府有款可還，強迫其同意將各通商口岸的常關劃歸洋關管理，以增加關稅收入。此時海關對于船政的撥款已無暇顧及，依賴于政府撥款得以存續(xù)的船政于1907年正式關停。

時任福州將軍兼管船政的崇善于1906年12月上奏，向清政府報告船政的癥結所在，“誠知閩關一隅之力，固萬萬不足以存船政”［10］541。據(jù)統(tǒng)計，福建船政從1866年創(chuàng)設至1907年關停，從清政府獲取的經(jīng)費74%都來自于閩海關［13］，對關稅的依賴頗深。

（二）船政經(jīng)營模式失敗

從船政存續(xù)的四十余年來看，其經(jīng)營模式大致可歸納為無償派撥、協(xié)款造船和商業(yè)化經(jīng)營三類［14］。

船政的主要經(jīng)費來自海關的關稅，在創(chuàng)設的前期，清政府為了抵御外來侵略鞏固自己的統(tǒng)治，對船政較為重視，海關對船政都是足額撥解。船政所造之船由清政府下令無償調撥給各處使用，沒有通過買賣的形式來回收造船成本，加之造船前未估算造價，采用“實用實報”“實用實銷”［15］的方式，存在貪污、虛報的現(xiàn)象，增加了船政的經(jīng)費開支。

從1876年到1881年，閩海關洋稅六成項下的撥款僅為原定的半數(shù)，1880年船政奉旨建造南洋水師所需的撞擊巡洋艦，因“經(jīng)費之匱，實倍往常”，清政府便“飭下南洋大臣協(xié)撥銀二十萬兩”［10］177，船政的協(xié)款造船經(jīng)營模式就此開啟。此后任南洋大臣的左宗棠通過協(xié)款造船的模式又向船政訂購了兩艘巡洋艦，雖然所協(xié)之款僅夠船只的工料成本，但對于當時的船政來說已經(jīng)大大減負了，僅需提供日常固定開銷便能維持船政正常運轉。隨著馬江海戰(zhàn)戰(zhàn)敗以及船政強有力支持者左宗棠病故，協(xié)款造船的訂單縮減。為了加強防務，不讓船廠閑置，在兩廣總督協(xié)款不足成本一半的情況下，仍同意代造軍艦和炮艇。船政協(xié)款造船的模式無法起到盈利的作用，甚至出現(xiàn)虧損。

為了支付洋員的欠薪，不讓船廠關停，船政試圖通過商業(yè)化經(jīng)營模式來扭轉局面。1902年，船政會辦沈翊清請旨：“如有備造大小兵、運各船，不必商購外洋，擬照南北洋、廣東成案，即就船政購造……即華洋各商有托制商船者，亦可訂立合同，允為制造”［10］523-524。隨即，船政監(jiān)督杜業(yè)爾獲得了上海法商立興洋行25個月3艘商船的造船訂單，并正式簽訂合同，如果成功建造不僅能夠盈利，還能解決洋員的欠薪問題。但此時船政的商業(yè)化經(jīng)營并不是完全市場化，仍是官辦經(jīng)營的狀態(tài)，受制于人。軍機處認為代造江船一事為“流弊”，要求船政廢止合同，并遣散了船政的洋員、洋匠，船政進行自救的努力付之一炬，商業(yè)化經(jīng)營被迫流產(chǎn)。

五、結語

國強則關興，國弱則關衰。綜觀船政的發(fā)展史，不難看出船政的興衰成敗與海關的經(jīng)費支持呈正相關。晚清海關的雙重制度讓關稅被外國人所把持，無法以國家利益為目標進行調整。船政在探索自強的道路上取得了諸多成就，一方面得益于海關的近代化，但另一方面由于對海關稅收的過度依賴，最終還是無法避免停辦的結局。雖然在過程中嘗試通過官員兼差、調整經(jīng)營模式等辦法進行自救，但仍陷入每況愈下的境地。船政的發(fā)展受到封建體制的制約，喪失了海防競爭力和對國家財政的貢獻能力，海關主權的旁落進一步削弱了晚清的國家實力，最終加速了滿清王朝的覆滅。

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作者簡介：沈鑫（1989—），女，漢族，福建福州人，福建船政文化管理委員會館員，研究方向為文物研究與文物保護。

（責任編輯：朱希良）