李輝

改革開放以來，我國一大批哲學社會科學工作者牢牢植根于中國共產黨治國理政和國家治理的偉大實踐，深刻理解中國國家治理現代化的現實問題，提出了一系列具有原創(chuàng)性、解釋力和生命力的中國理論，為構建具有中國特色的自主知識體系，解釋和指導中國國家治理現代化作出了重要貢獻，展現了哲學社會科學工作者的使命擔當。浙江大學陳國權教授與他的團隊就是其中具有相當影響力的研究團隊之一。值得敬佩的是，陳國權教授與他的團隊30 多年來持續(xù)專注于當代中國政府與政治這一領域，將中國場景下國家治理體系的研究從“器官層面”的制度研究，延伸至“細胞層面”的權力研究，不斷深化和拓展對中國特色權力配置和運行機制的知識探索和理論建構。

陳國權教授與他的團隊所著的《功能性分權：中國的探索》一書，與他2013 年撰寫的《權力制約監(jiān)督論》、2018 年撰寫的《權力法治與廉政治理》，可以說共同構成了權力制約監(jiān)督研究的“三部曲”。三部專著分別從權力制約監(jiān)督的基本原理、中國權力法治與廉政治理的經驗事實，以及權力制約監(jiān)督中國實踐的理論概括三個維度，展現了一幅中國特色權力配置與運行體系的理論圖景。

經濟基礎決定上層建筑，這是馬克思主義基本原理的重要內容?！豆δ苄苑謾啵褐袊奶剿鳌愤@一創(chuàng)新力作充分運用了這一原理，敏銳地捕捉到了中國特色經濟制度和發(fā)展階段的視角，系統解釋了中國國家治理現代化進程中，立足于以公有制為主體的基本經濟制度，對積極權力觀的理性選擇。深刻揭示了我國整體性的黨政關系、“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”相分離的權力配置方式、“強監(jiān)督—弱制約”的權力約束模式等與中國特色社會主義經濟制度互適的邏輯。該論著指出，政府（廣義政府）是公有資產有效利用的主體，有責任和使命對公共資產進行高效的經營管理以使其保值增值，而這就需要構建一個有為政府。事實證明，改革開放以來中國經濟的高速發(fā)展，一方面源于市場活力的激發(fā)，另一方面應歸功于政府的積極有為和合理作為。在以經濟建設為中心的要求下，有為政府在一定程度上實現了對公共資產的高效經營和市場秩序的良好維護。實際上，有為政府蘊含著積極的權力觀，主張通過制度與機制設計提升權力的有效性。在這種積極權力觀的要求下，權力的配置與運行必然呈現特定的特征。對這些特征的深入理解和深刻揭示，構成了該著作的重要特色和理論貢獻。

第一，該論著將以美國為代表的西方國家所采取的立法權、行政權、司法權分立制衡的體制，概括為政治性分權體制；將中國場景下決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構與運行機制，概括為功能性分權體制。這是一種理論觀點的重大創(chuàng)新。從經濟基礎的角度出發(fā)，該論著對中西方差異化的理性選擇給出了解釋。以美國為代表的西方國家，大多實行以私有制為主體的經濟制度，這意味著經濟發(fā)展的關鍵在于建立有效的市場，保障私有資產的有效利用和公平交易。與此同時，要對公權力進行限制，以防止其對市場和社會的過多干預。這就決定了西方國家的政府是有限政府，即要對其權力進行限制的政府?；诖朔N目的，形成了立法權、行政權、司法權三權分立又相互制衡的關系。與西方不同，中國以公有制為主體的經濟基礎決定了政府不能以消極權力觀為底色，而應當構建起積極權力觀下的有為政府。因此，中國場景下權力配置的底色不在于政治意義上的權力分立，而在于組織、管理意義上的權力分工。在分工基礎上，構建起相互協調的機制以提升權力運行的效率，同時構建起權力監(jiān)督的機制以防止權力濫用。

就當前中國的經濟基礎和發(fā)展階段來看，提升權力運行效率和防止權力濫用、專斷的優(yōu)先順序十分重要。該論著的這一分析深刻、到位，從理論上分析了中國拒絕西方政治體制的科學依據，也更有助于增強中國特色社會主義的制度自信。正如該論著所言，防止權力濫用、專斷對于中國的經濟、社會發(fā)展呈現越來越重要的作用。那么，如何實現提升權力運行效率和防止權力濫用專斷的平衡，對于中國國家治理至關重要。對中國和西方權力配置方式這一抽象的理論問題進行創(chuàng)新性的類型劃分，并從經濟制度的視角出發(fā)，討論中國和西方權力配置方式的理性選擇，體現了該論著對中西方不同國情及其治理體系的深刻洞見。

第二，該論著對黨政關系這一事關中國共產黨治國理政和國家治理現代化的核心問題也進行了深刻闡釋。該論著認為，當前中國的黨政關系呈現整體化趨勢，即在公共治理層面中國共產黨和國家體系形成了統合整體。在整體之下，黨和國家基于公共事務治理進行了合理分工。該論著的這一觀點不僅揭示了中西方政黨制度的根本差別，也反映了中西方治理體制的根本差別。就中西方政黨的差別來看，中國共產黨不僅具有西方政黨的代表與表達功能，還具有實質意義上的治理功能。更進一步而言，中西方的治理體制也存在根本差別：在西方，治理功能在政黨中是不常見的，因此治理主體一般不包括政黨，政黨僅作為選舉的工具，推選黨員進入國家體系并通過黨團進行執(zhí)政思想的傳遞；而中國共產黨本身就是關鍵的治理主體，與國家體系共同構成了中國特色的國家治理體系。那么，如何正確處理兩個治理主體（中國共產黨和國家體系）之間的關系，將直接影響國家治理體系效能的發(fā)揮。正如該論著所述，以公有制為主體的經濟基礎形塑了積極權力觀下的有為政府，若在黨政之間建立分權制衡機制，那必將增大治理主體間的間距，影響治理效能的發(fā)揮。因此，當前中國的黨政關系呈現整體性的特征。該論著從經濟基礎的角度解釋黨政關系的方法較為新穎，區(qū)別于過往研究中從歷史文化視角展開的解釋。

第三，該論著從一般性理論的角度對中國的權力約束模式進行了概括，并討論了中國權力約束模式與經濟基礎的適應性。從一般性理論來看，權力約束可以分為制約與監(jiān)督兩種方式。制約控權的核心是事權分離，在此基礎上形成分離后的權力主體之間的相互制衡；監(jiān)督控權的核心是事權完整，在此基礎上形成一方對另一方的權力約束。從權力約束的效果來看，制約控權的效果是優(yōu)于監(jiān)督控權的，但制約控權對效率的損害也是大于監(jiān)督控權的。然而，并非所有體制、所有階段都適合采用制約控權模式。該論著指出，當前中國基本上形成了“強監(jiān)督—弱制約”的控權模式，并且這一模式是適合于當前中國的經濟發(fā)展模式的。制約天然地與積極權力觀相排斥，而監(jiān)督是與積極權力觀相兼容的。如果強制采用強制約模式，將會極大地損失經濟效率。那么，適應以公有制為主導的經濟制度，積極權力觀下“強監(jiān)督—弱制約”是一種理性的選擇。實際上，該論著所提出的“強監(jiān)督—弱制約”的控權模式及其解釋機制，是對當前權力制約監(jiān)督研究的推進。該論著不再只是單純地描述當前中國權力約束的主體、結構、所存在的問題及其可供選擇的對策建議，而是從構建權力約束一般性理論的角度出發(fā)，闡述中國特色權力約束模式的基本特征和內在邏輯。

在筆者看來，以公有制為主體的經濟基礎應當被政治學和公共管理學界更為重視，經濟基礎對權力形態(tài)的型塑也不僅是該論著所闡釋的幾個方面，這一視角可以在構建中國特色的哲學社會科學體系產生更大價值。

總的來說，《功能性分權：中國的探索》一書是陳國權教授與他的團隊30 年磨一劍的力作，是在三項國家社會科學重大項目基礎上系統研究和深入思考的階段性成果，充分展現了作者的學術使命感、理論洞見和現實關懷。該論著不僅為推進國家治理現代化的偉大歷程提供了更具解釋力的理論，也能為新時代國家治理效能的新提升提供更具指導性的知識。相信陳國權教授與他的團隊會在權力制約與監(jiān)督的研究道路上繼續(xù)前行，不斷生產出扎根于中國實踐的新理論和新知識，為構建中國政治學與政府管理自主知識體系貢獻新的力量。