楊暉

（貴州建工集團有限公司）

1 引言

隨著交通行業(yè)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快，市政道路建設步入高峰期。為解決市政道路建設融資渠道收窄、資金籌措緊張的矛盾，市政建設主管部門根據(jù)工程項目建設概況，在對項目前期施工計劃、過程管理、竣工階段，全過程總投資進行精準預測的前提下，開啟了由政府牽頭、民營企業(yè)參與、多種經(jīng)濟所有制并存的市政道路建設籌集資金模式，緩解了資金不足的矛盾，為加速市政道路事業(yè)發(fā)展注入了資金支撐，但是融資環(huán)境復雜、充滿風險挑戰(zhàn)，需要得到充分重視。為此，政府和市政建設主管部門必須加強新形勢下PPP融資模式研究，通過政策扶持、法律保障、合理開發(fā)，更好地發(fā)揮其應有作用。

2 PPP融資模式概述

2.1 PPP融資模式內涵

如前所述，PPP模式是經(jīng)濟社會大發(fā)展、基礎建設投資規(guī)模大幅增加形勢下，政府單一投資吃緊情況下采取的一種融資模式[1]。其內涵是政府部門牽頭、民營企業(yè)參與，圍繞基礎建設和公共服務設施建設項目，開展多種所有制形式并存的融資形式，緩解政府財政投資不足的現(xiàn)狀。這種模式在民營企業(yè)參與項目建設、保證質量的前提下，借助政府投資支持與吸納民間資本滿足工程建設需要。PPP融資模式的法律要求、規(guī)則制定，突出以政府為主導，在保障建設項目政策可行性、法律支撐性的前提下，保障民營企業(yè)既得經(jīng)濟利益，減少市政道路工程建設市場的惡性競爭。政府要對融資的民營企業(yè)的資信等級、資質實力進行嚴格把關，突出市政工程建設質量建設的重中之重。在合同明文規(guī)定雙方責權利的情況下，賦予民營企業(yè)一定范圍的經(jīng)營權，借鑒國際經(jīng)驗采取項目資金高度集中的運作方式，推進基礎建設和公共服務設施建設有序開展[2]。

2.2 PPP融資模式的優(yōu)勢特征

PPP 融資模式是一種新生事物，在我國起步較晚，發(fā)展優(yōu)勢、實踐經(jīng)驗有待于進一步探索。PPP融資模式建立在對預期收益資產(chǎn)以及政府支持的基礎之上，不能完全根據(jù)項目投資人或發(fā)起人的意愿完全體現(xiàn)個人利益。同時，PPP 融資模式必須在保證私人資本參與權的情況下，方可進行資本運營，提高投資效率，降低管理風險，實現(xiàn)投資總體預期效果。PPP 融資模式的優(yōu)勢集中體現(xiàn)在：能夠加強資金的集中管理，降低市政道路實施過程項目風險，通過提高社會資本購買項目能力，對項目目標、投資規(guī)模適時進行調整，縮短項目整體建設周期，提高工程建設社會形象，改善政府部門服務質量。

3 PPP 融資模式下市政道路工程項目的風險管理

3.1 PPP融資模式下市政道路建設風險管理特征

市政道路建設作為市政工程建設的重要組成部分，涉及的內容較多。工程本身并不是一個完整的公共服務項目，由此決定其資金使用、付費方式及融資特點，必須以高效運轉、穩(wěn)定的資金流為基礎，確保市政道路工程建設項目盈利。因此，從市政道路建設配套資金來源分析，市政公路燃料稅收入、償貸能力主要服務于彌補前期建設費用。金融資本在建設資金低匹配程度情況下，會有大量的私人資本引入，這也是PPP 模式下急需增加資金注入量的原因之一。我國現(xiàn)行PPP模式主要有特許和私有兩種模式，國家法律明確規(guī)定市政道路和電力公共項目所有權歸國家所有，市政道路建設不允許私有化[3]。市政道路PPP 融資模式必須采取特許經(jīng)營權方式，其融資方向、發(fā)展規(guī)模完全取決于政府參與程度，而政府參與模式又在PPP融資模式下被賦予公私合營的特質，決定了TOT模式必須以私人自主擁有為重點，在確保市政道路建設獲取未來收益的同時，要提高融資渠道、資金使用和資金鏈運營的風險辨別能力。政府與民營企業(yè)之間的合作，必須明確兩者在分擔投資額度與承擔風險的責任義務，并以法律合同條文方式作出界定，根本目的是促進政府和民營企業(yè)實現(xiàn)合作雙贏。

3.2 PPP融資模式下市政道路建設風險管理流程

PPP融資模式下市政道路項目建設的風險由政府和民營企業(yè)共同承擔，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度建設和投資收益要求，雙方必須在保證承擔風險和收益回報相匹配。但是事實上無論政府還是民營企業(yè)總體承擔風險的能力都很有限，分擔風險既不具備完全意義上的法律責任，也很難考慮雙方的全部權益。這就要求市政道路風險管理流程設計，必須要對合同條款深入研究斟酌，既要考慮雙方對風險的態(tài)度，又要考慮與投入資金額度相應的話語權，在充分討論論證、劃分風險分擔責任的前提下，通過協(xié)商項目建設周期收益分配、經(jīng)濟效益分成方式，促成政府與民營企業(yè)雙方都滿意的、理性的、審慎地談判結果。需要特別強調的是風險分擔本質上就是風險分配，要貫穿于項目合同過程始終。

4 PPP 融資模式下市政道路建設存在問題

縱觀我國市政道路建設發(fā)展過程，特別是在引入PPP融資模式下，存在的問題主要源于以下幾點。

①市政道路建設產(chǎn)業(yè)風險受國家政策變化影響比較大。PPP 融資模式作為一種新生事物，在制度管理體系建設、制定相應法規(guī)規(guī)定，以及資金籌集方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和權威文件作指導。

②PPP 融資模式本身內容非常復雜，涉及環(huán)節(jié)眾多，在多種經(jīng)營所有制并存情況下，民間資本來源的合法性、使用性質的規(guī)范性，都缺乏嚴格意義上的法律依據(jù)。

③PPP 融資模式缺乏嚴格的財務管理、嚴謹?shù)氖袌鰳藴室?guī)范，運營過程缺乏有效的監(jiān)督管理機制，不能很好適應市場金融環(huán)境法制化制度化標準化的要求。部分的PPP 融資模式只停留在概念層面，對行業(yè)風險、建設風險、資本風險，以及經(jīng)營風險缺乏預警機制和防范手段。

④在造價管理方面，PPP 模式缺乏造價報表的科學依據(jù)做支撐，造價取向預算編制與工程招標現(xiàn)實情況差距較大。為爭奪招投標份額惡性競爭、圍標、串標，加劇了預算編制的風險。在會計風險控制方面，由于PPP模式參與方增多財務核算難度加大，對內部審核監(jiān)管造成并不利[4]。

5 PPP 模式下強化市政道路工程風險的管理措施

5.1 健全完善PPP融資模式下的法律法規(guī)體系

國家基礎建設主管部門和市政道路建設管理機構，要在充分肯定PPP 融資模式在經(jīng)濟社會建設中重要地位作用的同時，立足于問題現(xiàn)狀，開展相關研究。一是加強法律法規(guī)制度體系建設，為PPP 融資模式長遠發(fā)展奠定基礎。二是圍繞保護政府與民營投資企業(yè)雙方合法權益目標，運用法律武器，防范金融風險，確保政府和民營企業(yè)實現(xiàn)雙贏。三是政府要在兼顧自身利益的同時，圍繞規(guī)范運作模式，加強法律監(jiān)督，合理解決糾紛，提高政府服務效率，將PPP 融資模式推向規(guī)范化、制度化標準化建設的軌道。

5.2 完善PPP模式下的監(jiān)督管理制度

PPP融資管理模式存在著不容忽視的問題和短板。一是政府要在加強與民營企業(yè)合資建設的同時，在保證工程質量方面發(fā)揮雙方作用，實現(xiàn)道路建設經(jīng)濟利益、社會利益最大化的前提下，嚴厲查處違反國家基本建設程序、違反市場金融管理規(guī)定，觸犯基建法律程序等行為。二是要對嚴懲損害國家利益，對項目建設造成不良影響的參與方，發(fā)揮法律條規(guī)的震懾作用。政府要積極與第三方加強監(jiān)督組織合作，借助社會監(jiān)督力量、監(jiān)理公司，圍繞工程建設項目中投資使用、融資渠道、建設質量等關鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，確保市政工程建設的組織實施驗收直至投入使用全過程，置于嚴格的法律監(jiān)督、制度監(jiān)督、社會監(jiān)督之下。三是政府和民營企業(yè)要積極發(fā)揮企業(yè)內部監(jiān)督作用，充分理解PPP 模式下自身應該承擔的權利義務，正確擺布實現(xiàn)經(jīng)濟效益、合理縮短工期，與確保質量安全的關系，杜絕徇私舞弊行為，消除利益的干擾，使市政道路建設在法律規(guī)定、標準規(guī)范的約束下正常進行。

5.3 強化PPP模式下前期準備和儲備工作

政府和民營企業(yè)在開展市政道路建設項目和公共服務設施建設項目之前，一是要對 PPP 融資模式的風險開展調查，發(fā)揮政府政策性強、信息來源廣、部門職能齊全的主導優(yōu)勢，通過與民營企業(yè)協(xié)商合作，探討建立風險評估模型，不斷提升融資環(huán)境的穩(wěn)定性與投資風險可靠性。二是政府要結合我國市政道路PPP 融資模式的現(xiàn)狀，在材料使用、人員素質、機械裝備、安全措施、環(huán)境保護意識等方面，開展深層次的技術交流探討，積極與設計單位、監(jiān)理單位開展精細化管理措施研究，在周全細致的施工組織方案指導下，確保工程建設項目始終在質量管理、進度管理、效益管理、安全管理等經(jīng)濟技術的支撐下，降低風險成本，立足風險防控，追求最佳效益。

5.4 發(fā)揮政府扶持政策的優(yōu)勢

PPP融資模式重點強調民營企業(yè)在保證市政道路建設前提下，通過政府幫助提高自身收入。一是政府要發(fā)揮政策扶持作用，在提高項目建設可行性、措施可靠性方面，建立與民營投資相適應的融資模式，根據(jù)市政道路工程建設規(guī)模、質量標準、技術規(guī)范，量身打造行之有效的具體措施。二是開展項目政策性扶持既要保障民營企業(yè)的既得利益，又要借助合理的市場基建程序，采取競爭性招投標戰(zhàn)略，優(yōu)中選優(yōu)民營融資合作伙伴。三是政府為體現(xiàn)在市政道路建設中的競爭力，要在確保民營企業(yè)權益的同時，賦予他們一定的經(jīng)營權，為他們打造施展實力的平臺，實現(xiàn)合作雙贏的目標。

6 結語

市政道路建設是我國重要的基礎性工程，基于PPP 融資模式下的風險管理，要體現(xiàn)政府與民營投資的應用價值，對風險分布及影響合理分析，遵循風險共擔、利益共享的原則，將風險分配作為管理的重中之重，確保市政道路項目建設實現(xiàn)投資效益最大化。