永海 文明 其其格

摘要 近年，巴林右旗在沙地治理方面積累了豐富的經(jīng)驗，在生態(tài)修復、農(nóng)牧民增收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面取得了顯著成效。但仍存在持續(xù)治理難度逐漸加大、成果鞏固任務艱巨、相關政策機制尚未完善等問題，建議合理規(guī)劃布局、采取系統(tǒng)治理措施、通過轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式、激發(fā)農(nóng)牧民積極性、加強執(zhí)法和管護力度等進一步加強科爾沁沙地治理，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興；沙地治理；內(nèi)蒙古；巴林右旗

中圖分類號 X171.4? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）10-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.056

Exploring Ways to Strengthen Sand Control in Pastoral Areas in the Context of Rural Revitalization—Based on a Survey in Baarin Right Banner，Inner Mongolia

YONG Hai，WEN Ming，QI Qi-ge

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract In recent years， Baarin Right Banner has accumulated rich experience in sand control， and has made remarkable achievements in ecological restoration， income increase for farmers and herdsmen， and industrial restructuring. However， there are still some problems such as the increasing difficulty of sustainable governance， the arduous task of consolidating achievements， and the lack of perfection of relevant policy mechanisms， it is recommended that the management of Horqin Sandy Land should be further strengthened through rational planning and layout， systematic management measures， transformation and upgrading of industrial mode of production， stimulating the enthusiasm of farmers and herdsmen， and strengthening law enforcement and management， we will continue to promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization; Sand control; Inner Mongolia; Baarin Right Banner

基金項目 內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學院2024年度課題（決策咨詢專項）“加強農(nóng)村牧區(qū)沙化土地治理筑牢北方生態(tài)安全屏障”（2024SKJ012）。

作者簡介 永海（1982—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，副研究員，博士，從事干旱區(qū)土地利用與農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展研究。

收稿日期 2023-10-22

為落實和學習貫徹2023年6月初的習近平總書記在加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態(tài)工程建設座談會上的重要講話精神，8月3日國家林草局在遼寧省彰武縣章古臺林場召開科爾沁、渾善達克沙地殲滅戰(zhàn)片區(qū)推進會，加快推進荒漠化綜合治理科爾沁、渾善達克沙地殲滅戰(zhàn)正式啟動［1］。為了解國家生態(tài)保護和修復決策，穩(wěn)步推進科爾沁沙地治理，赴巴林右旗開展了有關沙地治理的實地調(diào)研。巴林右旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市北部科爾沁沙地西緣，境內(nèi)科爾沁沙地沿西拉沐淪河由西向東延伸，全旗受沙化直接危害的蘇木鎮(zhèn)共5個，面積達268 507 hm2，占全旗總土地面積的26%。其中固定沙地247 887 hm2（92.3%）、半固定半流動沙地14 427 hm2（5.4%）、流動沙地1 733 hm2（0.6%）、沙化耕地4 460 hm2（1.7%）。部分尚未固定的沙地流動速度快、阻塞交通、淤積河道，不斷侵蝕周邊的耕地、草牧場，給沙區(qū)居民生產(chǎn)生活造成了嚴重危害。近5年來，關于科爾沁沙地治理的研究較多，主要集中在科爾沁沙地的植被、土壤、水文、氣候等指數(shù)變化等相關內(nèi)容的分析［2-8］，或采取造林、封育、種草等綜合治理措施相關研究［9-11］。以行政區(qū)域（旗縣）為單位的科爾沁沙地治理經(jīng)驗總結(jié)、存在問題等系統(tǒng)分析的研究極少［12］。因此，筆者以行政區(qū)域（巴林右旗）為單位，分析沙地治理經(jīng)驗與成效、存在問題以及探索更有效的治理方法，對整個科爾沁沙地治理乃至我國北疆生態(tài)安全屏建設以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有深遠的意義。

1 巴林右旗的沙地治理經(jīng)驗與成效

1.1 以法規(guī)、政策和機制為先，加強荒漠化防治工作 為加強荒漠化防治工作，該旗從法規(guī)、政策和機制上下大力氣，切實把生態(tài)保護沙區(qū)治理作為頭等大事來抓。

1.1.1 法規(guī)政策先行。巴林右旗貫徹《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡和禁牧休牧條例》《促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善工作方案》，出臺了《巴林右旗關于全面推行林長制的實施方案》《巴林右旗草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》等一系列法規(guī)和文件，為防沙治沙工作提供了制度保障。

1.1.2 科學規(guī)劃編制。依據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施<中華人民共和國防沙治沙法>辦法》等相關法律法規(guī)編制了《巴林右旗國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》《巴林右旗“十四五”林業(yè)和草原發(fā)展規(guī)劃》和《巴林右旗林地保護與利用規(guī)劃》等與防沙治沙有關的規(guī)劃、計劃，并將防沙治沙內(nèi)容納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十四五”規(guī)劃。

1.2 以推深做實林長制工作為抓手，持續(xù)加大沙地治理力度 以推深做實林長制工作為契機，高度重視荒漠化治理工作。從2021年起，根據(jù)黨中央、國務院決策部署，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護為主，綠色發(fā)展、生態(tài)惠民，問題導向、因地制宜，黨委領導、部門聯(lián)動”的工作原則，巴林右旗開展了全面推行林長制工作，明確黨政領導干部保護發(fā)展森林草原濕地資源目標責任，構(gòu)建起“黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理、獎懲嚴明、全域覆蓋”的旗、蘇木（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)、嘎查（村）三級林長制工作體系。以推深做實林長制工作為抓手，在保護好現(xiàn)有林草濕資源的基礎上，持續(xù)加大沙地治理力度。

1.3 依托國家治沙工程，因地施策地推進沙地治理工作 依托京津風沙源治理、退耕還林還草等國家重點工程，組織實施沙化土地綜合治理與修復工程，通過自然修復和人工治理相結(jié)合、林草植被綜合修復等措施對沙化土地進行綜合治理，做到宜林則林、宜草則草、因地施策。2014—2022年，巴林右旗累計投入資金3.12億元，完成沙地治理面積約58 133 hm2，涉及全旗11個蘇木（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)街道162個嘎查（村）。其中草原修復項目主要涉及飛播牧草4 000 hm2、圍欄封育1 667 hm2、退化草場修復667 hm2、退耕還草1 533 hm2四項，植樹造林項目涉及人工造林20 667 hm2、封山育林17 133 hm2、工程固沙7 067 hm2、退耕還林5 400 hm2四項。

1.4 以畜牧業(yè)生產(chǎn)方式結(jié)構(gòu)調(diào)整，減輕對草原資源的依賴 在生產(chǎn)方式上，引導畜牧業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量增長向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變、由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變、由單戶分散經(jīng)營向合作經(jīng)營、規(guī)?；?jīng)營等生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。目前，禁牧舍飼、草畜平衡、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營等措施，均得到廣大農(nóng)牧民的認可，成為農(nóng)牧民的自覺行動。

1.4.1 在調(diào)整畜群畜種結(jié)構(gòu)上下功夫。經(jīng)過幾年的畜群畜種結(jié)構(gòu)調(diào)整，“減羊增牛”效果顯著。并且充分發(fā)揮政策引導作用，大力發(fā)展了“肉牛產(chǎn)業(yè)”。

1.4.2 在調(diào)整草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上下功夫。由發(fā)展旱作種草向節(jié)水灌溉適度規(guī)模種草調(diào)整，提高草地單產(chǎn)。由多年生牧草種植向一年生牧草種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加飼草供給總量。進一步鼓勵糧改飼，促進舍飼禁牧或季節(jié)性放牧。增加青貯飼料種植，擴大飼料來源，有效緩解枯草期可食飼草不足問題，減少了過度放牧。同時積極開發(fā)粗飼料資源，推廣實用秸稈青貯、半干貯、微貯、氨化以及粉碎、揉碎技術，提高秸稈營養(yǎng)水平和利用率，促進飼草料有效供給，增加舍飼圈養(yǎng)，降低天然草場壓力，促進天然草場植被恢復，逐步實現(xiàn)草畜平衡。

1.4.3 培育一批新型經(jīng)營主體。把加快培育新型經(jīng)營主體作為一項重要任務，重點培育以合作社、家庭牧場、養(yǎng)殖企業(yè)為主的新型經(jīng)營主體，加大扶持力度，完善政策措施，提升發(fā)展質(zhì)量，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，深度融合。

2 沙地治理過程中存在的主要問題

2.1 隨著治理難度逐漸加大，所需資金投入不斷增加 多年來，該旗按照“先易后難，先急后緩”的治理原則逐步推進，一些較容易治理的沙地已基本得到有效治理。目前，仍有20 000 hm2流動、半固定沙地以及沙化農(nóng)田急需治理。另外，面臨風沙危害的農(nóng)田有21 333 hm2，占全旗農(nóng)田總面積的24%，草牧場246 667 hm2，占全旗草牧場總面積的31%。這些余下未治理的沙地基本上都是立地條件差、治理難度大，所需資金投入也較多，需要付出更加艱辛的努力。

2.2 沙地治理成果鞏固任務艱巨 隨著沙地治理的穩(wěn)步推進，林草植被生態(tài)已逐步恢復。但經(jīng)過治理形成的林草植被處于生長和恢復階段，穩(wěn)定性較差。加上沙區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，已經(jīng)初步治理的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)尚不穩(wěn)定。特別是受連年干旱、地下水位下降、粗放的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方式等綜合因素影響，極易出現(xiàn)反復。持續(xù)加強補植補造、后期管護等成果鞏固任務艱巨。

2.3 生態(tài)修復相關政策機制尚未完善

2.3.1 生態(tài)修復工程建設尚未市場化。沙地治理工程建設，主要依靠國家投入，社會化參與、多元化投入所占比重較小，市場化運作的格局尚未形成。

2.3.2 生態(tài)補償標準低。由于該旗人均草場面積少（平均6.5 hm2/人）［13］、草原獎補政策補助標準偏低，影響了農(nóng)牧民實施禁牧和草畜平衡制度的積極性。

2.3.3 后續(xù)扶持政策少。實施草畜平衡制度后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策少，畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到較大困難，產(chǎn)業(yè)對生態(tài)建設的拉動作用發(fā)揮不足。

2.3.4 農(nóng)牧民參與受限。受沙地治理工程招投標政策限制，農(nóng)牧民作為主體直接參與沙地治理生態(tài)工程建設受限，一定程度上影響了農(nóng)牧民參與生態(tài)建設的積極性。

3 進一步加強沙地治理的對策與建議

3.1 進一步加大科技支撐，合理規(guī)劃布局 進一步加大科技支撐，根據(jù)生態(tài)現(xiàn)狀、利用狀況以及氣候條件等特征，合理規(guī)劃布局。

3.1.1 因地制宜。根據(jù)不同的立地條件，因地制宜選擇最佳修復方式，做到宜林則林、宜草則草、宜沙則沙、宜荒則荒，確保拿出最合理的治理方案。

3.1.2 以水定綠。要充分考慮當?shù)氐乃Y源承載力，不能以大量開采地下水源搞綠化工作。充分利用當?shù)氐慕邓l(fā)展雨養(yǎng)林草業(yè)，要做到以水定綠。

3.1.3 摸清水、土、林、草的相互關系。大力開展科技攻關，摸清沙化土地自身規(guī)律，解決林草植被配置、草原生態(tài)平衡、水資源之間的關系問題。

3.2 根據(jù)規(guī)劃布局，采取多樣化的系統(tǒng)治理措施 根據(jù)規(guī)劃布局的分類、分區(qū)特征，采取有針對性、因地制宜、多樣化的系統(tǒng)性治理措施。

3.2.1 對于重度沙化區(qū)，以治理為主。實行飛播造林種草、工程固沙、草原修復治理、易地搬遷等綜合治理措施，以加大人工治理力度恢復和增加林草植被，促進沙地生態(tài)修復。

3.2.2 對于中度沙化區(qū)，保護和治理并行。嚴格執(zhí)行草畜平衡制度，推行階段性休牧，輔以封沙育林、圍欄封育、人工造林種草等綜合治理措施，適度發(fā)展高效現(xiàn)代畜牧業(yè)。

3.2.3 對于輕度沙化區(qū)，以保護為主。嚴格落實草畜平衡制度，持續(xù)推行休牧制度，配套人工造林種草、封沙育林等綜合治理措施，著力發(fā)展高效現(xiàn)代畜牧業(yè)，因地制宜發(fā)展林草或沙產(chǎn)業(yè)。

3.3 增強一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級生產(chǎn)方式 在保障生態(tài)建設這一主體目標的同時，統(tǒng)籌考慮生態(tài)、生產(chǎn)、生活，要把生態(tài)修復與居民利益緊密結(jié)合起來，不斷優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。重點發(fā)展以特色種養(yǎng)殖業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展林草畜產(chǎn)品精深加工為主的第二產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展以森林、草原、文化等融合的旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，積極推廣“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)牧戶”的經(jīng)營模式，推動傳統(tǒng)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級。

3.4 完善沙地治理的相關政策機制，激發(fā)農(nóng)牧民參與沙地治理和保護的積極性

3.4.1 建立沙地治理工程信息公開制度，暢通社會資本參與工程建設的渠道。鼓勵企業(yè)、農(nóng)牧民及專業(yè)合作組織參與工程建設，建立“政府統(tǒng)一組織，部門協(xié)同實施，社會企業(yè)積極參與”的多元化沙地治理建設機制，形成規(guī)模集聚效應。

3.4.2 適度放活沙化土地草場經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，鼓勵企業(yè)、個人以獨資、合作、承包、租賃、股份等多種形式參與沙地綜合治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。發(fā)揮農(nóng)牧民主體作用，推行“以獎代補”“以工代賑”“先造后補”等機制，鼓勵農(nóng)牧民以自建、承包、投工投勞、聯(lián)戶合作等形式參與沙地治理工程，優(yōu)先聘用項目區(qū)農(nóng)牧民為沙地治理工程管護員，增加工資性收入，逐步提高草原生態(tài)保護補償和公益林生態(tài)效益補償標準，激發(fā)農(nóng)牧民參與沙地治理和管護的積極性。

3.5 加強執(zhí)法和管護力度，鞏固治理成果 嚴格執(zhí)行《中華人民共和國防沙治沙法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施防沙治沙法辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁牧休牧和草畜平衡條例》等法律法規(guī)。依托已建立起的三級林長制工作體系，嚴格生態(tài)保紅線管理，促進沙地生態(tài)環(huán)境依法得到系統(tǒng)、完整、嚴格的保護。建立沙區(qū)開發(fā)建設項目環(huán)境影響評價以及產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準入制度，杜絕可能導致土地沙化的開發(fā)行為。強化執(zhí)法監(jiān)管，嚴格執(zhí)行執(zhí)法巡查、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村組織管理、網(wǎng)格員管護網(wǎng)絡體系和定期督察制度。

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