肖 愛,湯世豪

(1.湘潭大學 法學院,湖南 湘潭 411105;2.湖南師范大學 法學院,湖南 長沙 410081)

2007年11月,我國成立了第一家規(guī)范意義上的環(huán)保法庭,即貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭(2017年8月更名環(huán)境資源審判庭)。2014年6月,最高人民法院出臺《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號,以下簡稱《生態(tài)文明建設(shè)司法保障意見》),并于同年7月成立最高人民法院環(huán)境資源審判庭,拉開了環(huán)境資源審判專門化的系統(tǒng)改革序幕。經(jīng)過近20年的地方探索和近10年的全國系統(tǒng)推進,已經(jīng)實現(xiàn)了專門化環(huán)境資源審判機構(gòu)對重點區(qū)域和流域全覆蓋,全方位服務(wù)和保障生態(tài)環(huán)境(1)參見:《中國環(huán)境資源審判(2022)》第3頁,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/402422.html.。近年來,全國各級檢察機關(guān)紛紛建立生態(tài)環(huán)境專門檢察機構(gòu)或者團隊。然而,生態(tài)環(huán)境司法專門化改革仍然面臨專門司法機構(gòu)設(shè)置、案件集中管轄以及案件審理程序等具體機制建設(shè)上系統(tǒng)性、規(guī)范性、制度化等方面的不足,這些不足在流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐中同樣存在。綜合考察,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化只是比一般情形增加了跨行政區(qū)的需求。然而,跨行政區(qū)需求正是流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性在制度視角的表征,這是否意味著流域生態(tài)環(huán)境司法專門化需要更特別的制度邏輯乃至必須設(shè)置專門的流域法院或者法庭?是否需要實行更具獨立性的流域司法體制機制?這些問題為科學理解生態(tài)環(huán)境司法專門化并推動其不斷發(fā)展提出了新的視角。本文認為,應(yīng)該從流域生態(tài)環(huán)境及其治理特性理解流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度根基,理解其制度功能的有限性,基于對流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐的考察,理性審慎推動流域生態(tài)環(huán)境司法專門化發(fā)展,促進生態(tài)環(huán)境司法專門化法律機制的守成與創(chuàng)新。

一、流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度根基

流域是指以分水嶺為界的一個河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆蓋的區(qū)域,以及由水系構(gòu)成的集水區(qū)[1]。生態(tài)環(huán)境是指在一定時間和空間內(nèi),生物與其生存環(huán)境以及生物與生物之間相互作用,彼此通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息交換,形成的不可分割的自然整體[2]。流域或者流域生態(tài)環(huán)境是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)[3],這個“巨系統(tǒng)”并不局限于空間地理范圍的大小,即使是小流域也存在這樣的“巨系統(tǒng)”特性,即流域或者流域生態(tài)環(huán)境不僅是各種自然要素的有機集合體,也是地面、地上、地下各種空間元素的結(jié)構(gòu)體,更是該空間區(qū)域范圍內(nèi)人類活動、文化生成發(fā)展以及與外界互動的載體和平臺。流域或者流域生態(tài)環(huán)境不僅全方位豐富流域內(nèi)各類主體的主體性以及主體間性內(nèi)涵,也從不同角度定義流域各類主體與流域外主體間關(guān)系。流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是流域系統(tǒng)中基礎(chǔ)和根本性子系統(tǒng),流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)良,流域系統(tǒng)運行才可能順暢。司法作為社會治理的權(quán)威方式,也是流域生態(tài)環(huán)境治理的權(quán)威制度工具。如何回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境巨系統(tǒng)的客觀需求,成為流域生態(tài)環(huán)境司法專門化議題正當性的基礎(chǔ)。換言之,流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性孕育了流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度根基,流域或流域生態(tài)環(huán)境的整體性和區(qū)域性、動態(tài)性和穩(wěn)定性、共性和差異性以及融入其中并制約這些特性的自然性和人文性等對立統(tǒng)一關(guān)系,決定了流域生態(tài)環(huán)境治理和流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的基本法理。

1.流域生態(tài)環(huán)境的整體性和區(qū)域性

流域生態(tài)環(huán)境是一個以流域水體為紐帶,由水、大氣、土壤和各種生物等組成的多面向、多層次的系統(tǒng),每一個流域既是特定地理區(qū)域山水林田湖草生命共同體系統(tǒng),又是特定地理空間范圍內(nèi)自然、經(jīng)濟、地理、社會等多層面關(guān)系的統(tǒng)一體。流域范圍內(nèi)山同脈、水同源、樹同根、人同俗,一衣帶水,渾然一體,牽一發(fā)而動全身,尤其是基于水流以及應(yīng)水而動的大氣流動和生物遷移,使流域整體性和相互影響更為彰顯。但是,流域內(nèi)不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)并非同一,不僅上中下游、左右岸存在生態(tài)系統(tǒng)的差異性,“十里不同天”的自然區(qū)域特性也導致依山傍水的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生活方式產(chǎn)生差異。流域生態(tài)環(huán)境在整體性中也呈現(xiàn)出自然區(qū)域性,只是這種區(qū)域性并不一定與作為國家和社會治理基礎(chǔ)性制度的行政區(qū)劃相一致,正是這種不一致性對流域生態(tài)環(huán)境治理目標、方式等提出多樣性要求。流域生態(tài)環(huán)境治理既要充分考慮流域生態(tài)環(huán)境整體性,又必須因地制宜順應(yīng)流域不同區(qū)域的特殊性,還得回應(yīng)流域內(nèi)各行政區(qū)在治理流域生態(tài)環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理意愿和治理能力等差異性。2018年4月26日,在武漢召開的深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上,習近平總書記發(fā)表重要講話,明確要求:“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼,統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素,實施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護工程。要堅持整體推進,增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性,防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼”[4]。流域生態(tài)環(huán)境治理必然涉及流域整體利益以及流域多元主體的多元利益訴求,而司法是利益關(guān)系的調(diào)整器[3],司法比其他公權(quán)力手段更容易擺脫行政區(qū)劃和行政層級的制約,流域生態(tài)環(huán)境司法通過特殊的專門化措施對基于流域整體性和區(qū)域性的多元利益協(xié)調(diào),調(diào)整跨行政區(qū)、跨層級、多類型、多方面因素導致的利益沖突,更具有中立性和系統(tǒng)性制度優(yōu)勢。

2.流域生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性和動態(tài)性

流域生態(tài)環(huán)境不是瞬間造地運動產(chǎn)生的,而是流域內(nèi)各類要素互相聯(lián)系、互相制約,通過長時間此消彼長形成的,這個系統(tǒng)是平衡和穩(wěn)定的,在其自然承載力限度內(nèi)的開發(fā)利用甚至短時期或者小范圍的污染和破壞,不會損害流域生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性。然而,不僅流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的水流、大氣流動、動物活動等不斷驅(qū)動流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)要素和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,各要素也按照其自身生命周期循環(huán)往復(fù)。此外,流域生態(tài)系統(tǒng)還受來自流域空間范圍外各種作用力的影響,更為重要的是,流域空間范圍內(nèi)外人類活動時刻影響甚至改造著流域生態(tài)環(huán)境,因此,流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定性只是一種動態(tài)平衡,是一種趨勢性概括。長期的開發(fā)利用,尤其是污染或者破壞,即使是在自然資源承載力范圍之內(nèi),也可能改變流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),甚至產(chǎn)生量變引起質(zhì)變的效果,導致該生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量降低。流域生態(tài)系統(tǒng)各要素之間的關(guān)聯(lián)是開放性的、動態(tài)的,也是復(fù)雜的、巨量的,決定了流域生態(tài)環(huán)境的保護修復(fù)與治理不可能依賴單一、碎片化的治理措施,也意味著需要運用開放性、動態(tài)性、系統(tǒng)性思維和方法審視流域生態(tài)環(huán)境司法,適度發(fā)展流域生態(tài)環(huán)境司法專門化,才能不斷提升司法在治理流域生態(tài)環(huán)境中的質(zhì)效,及時有效回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與治理的現(xiàn)實需求。這就要求克服立足于行政區(qū)劃的傳統(tǒng)司法對流域生態(tài)環(huán)境分割治理的困境,形成相對統(tǒng)一、相互協(xié)同的流域生態(tài)環(huán)境司法機制。流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性意味著流域社會關(guān)系、流域糾紛可以具體分析、判斷和調(diào)整,流域權(quán)利義務(wù)關(guān)系和責任承擔也可以通過司法裁判分配和規(guī)范?！暗饔颦h(huán)境司法不僅是一種靜態(tài)的結(jié)果,更是一種動態(tài)的過程”[3]。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化應(yīng)該為有效回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定性和開放性、動態(tài)性提供能動和系統(tǒng)的制度支持。

3.流域生態(tài)環(huán)境的共性與差異性

任何流域都具有以水為紐帶的系統(tǒng)性或整體性,都會因為有關(guān)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的結(jié)果隨水的規(guī)律性流動而輸送或者擴散到流域內(nèi)其他地方;流域內(nèi)一個地方生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的提升,也同樣會因為水的規(guī)律性流動而系統(tǒng)性提升整個流域的生態(tài)環(huán)境承載力,促進流域生態(tài)環(huán)境整體改善。換言之,任何流域都存在整體與部分、系統(tǒng)與要素之間的互相促進或者互相制約的共同特性。同一個流域的上中下游、左右岸等,差異性是客觀和普遍存在的。同時,因為所處的地理位置、流域經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和發(fā)展程度以及流域生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成要素等各不相同,流域與流域之間的差異堪稱天壤之別。此外,不同流域、流域內(nèi)不同區(qū)域以及流域生態(tài)環(huán)境各要素都具有功能多樣性,與所處的經(jīng)濟社會因素相互作用,導致其功能差異性明顯,普遍存在功能上的競爭性沖突。這些共性和差異性意味著流域生態(tài)環(huán)境司法既需要普遍的一般性機制,也需要專門化的應(yīng)對措施,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化需要“守成”,以充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法一般規(guī)則以及普通的生態(tài)環(huán)境司法專門化制度功能,在此基礎(chǔ)上,切實回應(yīng)客觀需求,方可創(chuàng)新發(fā)展靈活高效的流域環(huán)境司法專門化機制。

流域生態(tài)環(huán)境特性可以從不同視角認知和歸納,上述三大對立統(tǒng)一的特性是從流域整體和部分、系統(tǒng)和要素等視角所做出的概括,事實上并非純自然的觀察和描述,而是從社會人文的出發(fā)點對流域生態(tài)環(huán)境展開的認知。因此,這些概括內(nèi)在地融入了經(jīng)濟社會和制度的判斷,這些特性既是自然的,也是社會和人文的;各類主體圍繞流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與開發(fā)利用產(chǎn)生多元訴求,引發(fā)利益博弈與調(diào)適,賦予上述特性以更深厚和復(fù)雜的內(nèi)涵。這些是生態(tài)環(huán)境的共同內(nèi)涵而非流域生態(tài)環(huán)境所獨有。事實上,流域生態(tài)環(huán)境的特性又隱含在這些復(fù)雜內(nèi)涵之中,那就是作為一般生態(tài)環(huán)境司法專門化基礎(chǔ)的自然生態(tài)系統(tǒng)和要素功能分工之外,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化還需面對自然生態(tài)環(huán)境依據(jù)行政區(qū)劃的空間分工,即流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的邏輯融合了自然生態(tài)系統(tǒng)和要素的功能分工、空間分工,前者是決定性、基礎(chǔ)性的,主要依賴自然規(guī)律;后者是制約性的,基本上是制度選擇。這意味著,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度根基決定了該制度必須以一般性生態(tài)環(huán)境司法、一般性生態(tài)環(huán)境司法專門化為基礎(chǔ)和前提,結(jié)合流域的自然特性,明確其制度“射程”,探索其妥切的制度機制。

二、流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度功能

“在進行制度建構(gòu)時,首先必須厘清制度所欲達到的功能以及在既有制度框架下能否達成這些功能,若不能,再行考慮修正或變革既有制度”[5]。判斷制度是否需要設(shè)置或完善關(guān)鍵在于審視該制度是否以及如何才能充分實現(xiàn)其功能,而不能只是從制度體系的完整性去決斷。因為流域生態(tài)環(huán)境兼具整體性與區(qū)域性、穩(wěn)定性與動態(tài)性、共性與差異性等諸多對立統(tǒng)一的特性,而判斷這些對立統(tǒng)一關(guān)系,不僅需要法律和社會知識和能力,也離不開專門知識和技能的運用;既需要窮盡各行政區(qū)的各種治理手段和制度工具,也需要從流域整體性和系統(tǒng)性出發(fā)的權(quán)威調(diào)整;既需要維護和發(fā)揮各行政區(qū)、各職能部門各盡其責的制度優(yōu)勢,也需要不斷避免行政區(qū)劃對流域整體性的制度化“分割”以及政府職能分工對流域生態(tài)環(huán)境整體性功能的“分而治之”等弊病。這對傳統(tǒng)基于行政區(qū)劃制度和公權(quán)力職能分工的司法機制不斷提出挑戰(zhàn),流域生態(tài)環(huán)境司法專門化因此而成為現(xiàn)實需要,也因此而形成其特定的制度目標或者制度功能,其可以從以司法手段保護流域生態(tài)環(huán)境整體性、促進流域生態(tài)環(huán)境司法尺度一致、提升司法保護流域生態(tài)環(huán)境的質(zhì)效等方面對其進行概括。

1.保護流域生態(tài)環(huán)境整體性系統(tǒng)性

通常認為,流域生態(tài)環(huán)境司法之所以需要專門化,是因為現(xiàn)行司法體制、機制對流域生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的分割。這種分割主要體現(xiàn)在兩個方面:一是現(xiàn)行司法體制、機制下,司法區(qū)與行政區(qū)基本一致,各級地方人民法院、人民檢察院均由同級地方人大產(chǎn)生,其管轄范圍與各級地方黨政權(quán)力機關(guān)的管轄范圍,處于一種高度重疊狀態(tài);各級地方司法機關(guān)的運轉(zhuǎn)與地方經(jīng)濟狀況、地方利益深度捆綁,導致司法地方化[6]。司法地方化對流域生態(tài)環(huán)境治理影響巨大,要么畫地為牢無視流域整體利益,要么在行政邊界區(qū)域“合謀”降低生態(tài)環(huán)境保護和治理標準,危害流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)質(zhì)量。二是流域以及流域生態(tài)環(huán)境要素功能多樣,流域生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用、流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)以及流域生物安全保障等的監(jiān)督管理都實行屬地管理,由各行政區(qū)負責,但是流域生態(tài)環(huán)境污染和破壞卻常常造成流域系統(tǒng)性、整體性影響,現(xiàn)行司法體制、機制則以行政區(qū)劃為基礎(chǔ),實行民事、行政、刑事“三大訴訟”分立,不僅法律關(guān)系明晰的流域生態(tài)環(huán)境民事案件、行政案件常常因為其跨行政區(qū)而變得復(fù)雜,甚至“泛政治化”[7],而且流域生態(tài)環(huán)境糾紛可能同時涉及民事責任、行政責任甚至刑事責任,這類糾紛的司法管轄以及審理都遵循分而治之的制度邏輯,各斷其是,結(jié)果不僅是在流域內(nèi)不同行政區(qū)的司法意見難一致,“三大訴訟”分立也導致流域內(nèi)糾紛事實和法律關(guān)系判斷在“三大訴訟”中彼此沖突不一致,最終很可能“案結(jié)事不了”,甚至流域內(nèi)不同行政區(qū)的司法機關(guān)意見會互相對立和沖突。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化既要充分發(fā)揮一般生態(tài)環(huán)境司法及其專門化的制度效能,也要通過立足流域生態(tài)環(huán)境自然和人文特性,拓展、完善司法體制、機制,將保護和提升流域生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性作為流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的目標。

2.促進流域生態(tài)環(huán)境司法尺度一致

統(tǒng)一司法尺度是司法公平正義目標實現(xiàn)的基本舉措,但是“統(tǒng)一”的只能是基本的尺度以及自由裁量或者確定司法標準的程序、方式等規(guī)則,尤其是在現(xiàn)行基于行政區(qū)劃分的司法體制、機制下,加上流域生態(tài)環(huán)境存在上述對立統(tǒng)一關(guān)系,對流域生態(tài)環(huán)境糾紛案件難以形成較為統(tǒng)一、能在流域范圍內(nèi)獲得普遍接受的司法尺度。同時,司法隊伍在環(huán)境科學、流域治理和環(huán)境法治等專門知識和能力方面普遍欠缺,而司法過程又難免受司法人員法治思維以及證據(jù)認知、評價、裁斷方式和能力等影響,這些將深刻影響流域內(nèi)社會對生態(tài)環(huán)境司法公平正義的感知和判斷。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化有助于加強流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作,樹立流域生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性司法保障理念,在流域范圍內(nèi)形成普遍接受的、一致的生態(tài)環(huán)境案件辦理規(guī)則、司法標準、具體司法程序、自由裁量方式和范圍,統(tǒng)一法律適用規(guī)則,提升流域生態(tài)環(huán)境專門化和專業(yè)化司法保障水平。

3.提升司法保護流域生態(tài)環(huán)境的質(zhì)效

流域生態(tài)環(huán)境價值多元,不僅體現(xiàn)為流域多元公共利益,也常常在各類流域利益相關(guān)者各種私法利益中彰顯。流域生態(tài)環(huán)境司法應(yīng)該促進這些流域生態(tài)環(huán)境多元價值協(xié)調(diào)、平衡地實現(xiàn),而且不僅要追求司法質(zhì)量,也要追求司法效率。然而,由于流域生態(tài)環(huán)境的開放性、動態(tài)性以及流域生態(tài)環(huán)境利益多元性和復(fù)雜性,流域生態(tài)環(huán)境司法既需要及時保障又需要全面權(quán)衡;既需要終結(jié)過去,確斷是非,又需要未雨綢繆,實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理效率和司法公平正義的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過流域司法專門化,以能動司法理念貫穿流域生態(tài)環(huán)境司法全過程,不僅促使法院和法官發(fā)揮主觀能動性積極承擔法院和法官應(yīng)盡的社會責任[8],強化流域生態(tài)環(huán)境案件裁判權(quán)威,提升司法公信力,也推進流域生態(tài)環(huán)境司法過程中法治思維和方法的守成創(chuàng)新,推動司法與流域生態(tài)環(huán)境行政甚至與相關(guān)地方立法和社會監(jiān)督互動協(xié)同,全面提升流域生態(tài)環(huán)境司法質(zhì)效?！白鳛橹袊h(huán)境法治異?；钴S的板塊,中國環(huán)境司法顯現(xiàn)出審前有限能動、審理適度能動和審后積極能動的能動現(xiàn)象;同時它鑲嵌在具有中國特色的政法體制中,又呈現(xiàn)出政治引領(lǐng)、行政觀照和法院主導的程度各異的協(xié)同現(xiàn)象。兩大樣態(tài)共同存在于環(huán)境司法專門化體系之中”[9]。

綜上所述,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的基本制度功能就是要利用司法權(quán)威,保護流域生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性,能動提升司法對流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)質(zhì)效,在流域?qū)用鏄淞⑸鷳B(tài)環(huán)境司法權(quán)威,維護國家法治統(tǒng)一。

三、流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐經(jīng)驗與不足

我國環(huán)境資源司法專門化從地方法院審理環(huán)境資源案件實踐中不斷摸索而逐漸發(fā)展起來。最高人民法院印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)司法保障意見》中明確提出“本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則,建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)”“積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件歸口審理”“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度”(2)參見:最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見,https:∥www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/13602.html.等改革要求,這意味著最高審判機關(guān)正式開始建立環(huán)境資源專門化審判機制。在人民法院探索環(huán)境資源審判專門化的過程中,檢察機關(guān)也逐漸意識到其參與環(huán)境資源司法專門化的現(xiàn)實意義,環(huán)境資源檢察專門化也得到快速發(fā)展,流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理則成為這些環(huán)境資源司法專門化實踐探索的核心領(lǐng)域。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化在環(huán)境資源司法體制改革中取得了豐碩實踐成果,積累了豐富經(jīng)驗,當然,也顯示出明顯的不足,制約其制度功能的充分實現(xiàn)。

1.流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的實踐經(jīng)驗

司法專門化是根據(jù)糾紛所呈現(xiàn)出的類型化特性,實現(xiàn)司法“組織載體的專門化、審判模式的統(tǒng)合化以及審判人員的專業(yè)化”[5]。我國流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐的有效經(jīng)驗包括堅持系統(tǒng)治理和恢復(fù)性司法理念、推進專門性司法機構(gòu)建設(shè)、建立健全生態(tài)環(huán)境案件集中管轄和“三合一”審理機制以及流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作機制等。

(1)促進恢復(fù)性司法理念制度化,落實流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)

堅持系統(tǒng)治理和恢復(fù)性司法理念是我國生態(tài)環(huán)境法治的總體時代特征。2015年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念,按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游,進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力,維護生態(tài)平衡”(3)參見:中共中央 國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》,https:∥www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.。這一規(guī)定宣示了系統(tǒng)治理和保護修復(fù)的理念及其基本內(nèi)涵,能充分涵括流域生態(tài)環(huán)境的整體性系統(tǒng)性和區(qū)域性,是流域生態(tài)環(huán)境司法實踐所應(yīng)遵循的基本理念。2020年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,明確將“恢復(fù)性司法”納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系內(nèi)容之中,并融合了系統(tǒng)治理的精神,還要求“探索建立‘恢復(fù)性司法實踐+社會化綜合治理’審判結(jié)果執(zhí)行機制”(4)參見:中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,https:∥www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.。在具體司法政策上,最高人民法院、最高人民檢察院先后發(fā)布了系列文件,不僅一再宣示系統(tǒng)治理和恢復(fù)性司法理念,還不斷豐富其具體內(nèi)涵與舉措。2016年5月26日,最高人民法院公布《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》,明確提出“落實以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟制度”“遵循恢復(fù)性司法要求,積極探索限期履行、勞務(wù)代償、第三方治理等生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任承擔方式”(5)參見:最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》,https:∥www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/21651.html.。2016年9月29日,最高人民檢察院在《關(guān)于全面履行檢察職能為推進健康中國建設(shè)提供有力司法保障的意見》中提出“辦案中應(yīng)當貫徹恢復(fù)性司法理念,根據(jù)案件情況可以要求行為人修復(fù)環(huán)境、賠償損失,降低環(huán)境污染的損害程度。行為人主動采取補救措施,消除污染,積極賠償,防止損失擴大的,依法從寬處理”(6)參見:最高人民檢察院《關(guān)于全面履行檢察職能為推進健康中國建設(shè)提供有力司法保障的意見》,https:∥www.spp.gov.cn/tt/201610/t20161022_170334.shtml.。這些政策文件推動了系統(tǒng)治理和恢復(fù)性司法理念規(guī)范化、制度化。最高人民法院、最高人民檢察院圍繞長江流域、黃河流域生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展以及對《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)、《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河保護法》)兩部流域法的實施等先后發(fā)布了近10個司法規(guī)范性文件和系列典型案例,系統(tǒng)化發(fā)展了流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)性司法理念的基本內(nèi)涵和相關(guān)規(guī)則,把保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在首要位置,著力提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。在這些政策宣示和規(guī)范探索基礎(chǔ)上,近年來頒布實施的《長江保護法》(2020年)、《中華人民共和國濕地保護法》(2021年)、《黃河保護法》(2022年)、《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》(2023年)以及《地下水管理條例》(2021年)等都設(shè)置了專門條款甚至專門章節(jié)具體規(guī)定了自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理制度,為流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)性司法提供了初步體系化實體法規(guī)范。

(2)重視機構(gòu)建設(shè),搭建流域生態(tài)環(huán)境司法專門化制度“實驗”平臺

環(huán)境資源司法專門機構(gòu)建設(shè)是環(huán)境資源司法專門化的組織保障,在環(huán)境資源司法專門化實踐中,一直得到高度重視,并成為環(huán)境資源司法專門化實踐的關(guān)鍵抓手。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作 為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2021〕28號)強調(diào)要“切實聚焦主責主業(yè),加強環(huán)境資源法庭建設(shè),充分發(fā)揮機構(gòu)在專門化制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用”,還進一步要求“堅持以前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性、整體性思維系統(tǒng)推進環(huán)境資源審判專門化改革”(7)參見:最高人民法院《關(guān)于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作 為建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務(wù)和保障的意見》,http:∥gongbao.court.gov.cn/Details/10e3866a556eaddaf3e5c837104399.html.,人民法院推動建設(shè)的專門審判機構(gòu)包括環(huán)境資源法庭、審判庭、合議庭、巡回法庭等多種形式。已有30個高級人民法院及兵團分院成立環(huán)境資源審判庭,南京、蘭州、昆明、鄭州、長春、烏魯木齊等中級人民法院專設(shè)環(huán)境資源法庭,包括基層法院共有環(huán)境資源專門審判機構(gòu)、組織2 813個(8)參見:最高人民法院關(guān)于人民法院環(huán)境資源審判工作情況的報告,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/415752.html.。在湖南省,郴州市中級人民法院于2014年8月率先設(shè)立環(huán)境資源審判庭。2016年6月3日,湖南省高級人民法院環(huán)境資源審判庭正式成立。2019年12月5日,湖南省高級人民法院發(fā)布《關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等七個環(huán)境資源專門法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定(試行)》,規(guī)定七個環(huán)境資源專門法庭跨行政區(qū)集中管轄環(huán)境資源案件。迄今,湖南省通過設(shè)立專門法庭、人民法庭加掛牌子、設(shè)立專門合議庭等方式,先后設(shè)立了18個環(huán)境資源專門法庭,86個環(huán)境資源合議庭,最大限度加強環(huán)境資源專門審判機構(gòu)建設(shè),構(gòu)建三級法院專門化審判體系(9)參見:當好綠色發(fā)展“守護神”——我省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作成效顯著,https:∥www.hunantoday.cn/news/xhn/202301/15518620.html.。

作為生態(tài)環(huán)境資源司法的重要力量,各地檢察機關(guān)也積極推動生態(tài)環(huán)境司法專門化、規(guī)范化、制度化建設(shè),全國各級檢察機關(guān)幾乎都設(shè)立了專門的生態(tài)環(huán)境檢察機構(gòu)或組織。如重慶市三級檢察院設(shè)立了44個長江生態(tài)檢察官辦公室,配備140余名長江生態(tài)檢察官。湖南省檢察機關(guān)設(shè)立湘江流域、環(huán)洞庭湖、環(huán)東江湖等專業(yè)化檢察辦案機構(gòu)和辦案組織62個(10)參見:最高人民檢察院.生態(tài)環(huán)境和資源保護檢察白皮書(2018—2022),https:∥www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml.。

縱觀流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的長期探索和快速發(fā)展,專門化的審判機構(gòu)、檢察機構(gòu)成為至關(guān)重要的制度探索或者“實驗”平臺,基于這些平臺,生態(tài)環(huán)境司法專門化所必需的人才得以培養(yǎng)和聚集、相關(guān)司法機制得以不斷創(chuàng)新和自我修正完善,能動司法得以在法治統(tǒng)一前提下,在流域生態(tài)環(huán)境司法領(lǐng)域不斷發(fā)揮引領(lǐng)和指導作用。

(3)立足案件集中管轄,探索流域生態(tài)環(huán)境司法專門化運行機制

流域司法專門機構(gòu)本身并不能解決生態(tài)環(huán)境司法所要面臨的流域生態(tài)環(huán)境治理問題,必須依賴相應(yīng)機制的創(chuàng)新和協(xié)同。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》中要求“在高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調(diào)整設(shè)立專門的環(huán)境審判機構(gòu),統(tǒng)一涉生態(tài)環(huán)境案件的受案范圍、審理程序等”(11)參見:中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,https:∥www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.。建立了生態(tài)環(huán)境專門審判機構(gòu),各級人民法院就可以依托專門審判機構(gòu),積極探索環(huán)境資源案件集中管轄制度創(chuàng)新,基于集中管轄制度創(chuàng)新,開展相適應(yīng)的民事、行政、刑事案件“三合一”歸口審理,優(yōu)化審理程序、裁判規(guī)則,實現(xiàn)審判模式的統(tǒng)合化,促進依法全面追責及其與刑事、民事、行政責任的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同理,順應(yīng)生態(tài)環(huán)境司法專門化需求的生態(tài)環(huán)境檢察專門化,依托專門檢察機構(gòu)推進流域生態(tài)環(huán)境檢察機制專門化,除了生態(tài)環(huán)境案件集中由相應(yīng)的專門檢察機構(gòu)管轄外,還不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境專門檢察規(guī)則,尤其是結(jié)合生態(tài)環(huán)境公益檢察和訴訟,發(fā)展出系統(tǒng)的檢察公益訴訟規(guī)則。在流域生態(tài)環(huán)境檢察專門化領(lǐng)域,更是圍繞檢察公益訴訟形成了“檢察機關(guān)一體履職機制和社會支持工作機制”或者說是“檢察一體化辦案模式”“專案檢察機制”,如著名的“南四湖”檢察公益訴訟案、萬峰湖檢察公益訴訟案[10]以及酉水河流域“錳三角”檢察公益訴訟案[11]等都是以專案檢察的方式成功辦理。這些案例體現(xiàn)了一個共性,即基于檢察權(quán)的特殊性,在公益檢察的大框架內(nèi),系統(tǒng)性解決綜合性、主體多樣、性質(zhì)不同且互相關(guān)聯(lián)制約的案件的管轄以及調(diào)查和分類一體化處理。正如最高人民檢察院發(fā)布的第四十一批指導性案例(萬峰湖專案)所總結(jié)的,“案情復(fù)雜、一時難以確定監(jiān)督對象的公益損害線索,可以基于公益損害事實立案”,“對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索,上級人民檢察院可以依法直接立案”“發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢,上、下級人民檢察院統(tǒng)分結(jié)合,充分發(fā)揮各自的職能作用”(12)參見:最高人民檢察院.第四十一批指導性案例(萬峰湖專案),https:∥www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202209/t20220922_578616.shtml.。

(4)在法治統(tǒng)一前提下,以司法協(xié)作輔助實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境司法專門化

“環(huán)境司法專門化對于統(tǒng)一裁量尺度,打破部門、地方主義等司法僵局具有根本意義……需要加強司法協(xié)作解決司法專門化中存在的一些問題”[12]。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化是生態(tài)環(huán)境司法專門化在流域?qū)用娴恼归_,除了司法機構(gòu)專門化以及案件集中管轄與審理乃至執(zhí)行機制的專門化外,還應(yīng)該加強流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作機制。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐都不同程度存在司法溝通與協(xié)作?？v觀我國流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐,可以發(fā)現(xiàn)其中的司法協(xié)作不僅發(fā)生在流域內(nèi)各行政區(qū)的審判機關(guān)之間、檢察機關(guān)之間、審判機關(guān)與檢察機關(guān)之間以及他們分別或者聯(lián)合與相關(guān)主管行政機關(guān)之間,也發(fā)生在不同行政區(qū)的審判機關(guān)、檢察機關(guān)、行政機關(guān)之間。流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作不只是停留在簡單的溝通交流上,而是堅持以法律為準繩、以黨和國家戰(zhàn)略決策和重大政策為指引,通過建立聯(lián)席會議等溝通平臺,以司法協(xié)作框架協(xié)議等形式建立和規(guī)范協(xié)作機制,不斷推動流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作的規(guī)范化、制度化建設(shè),推動有關(guān)實踐走深、走實、出成效。經(jīng)不完全統(tǒng)計,長江流域各類各層級流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議超過50個,湖南省“一江一湖四水”流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議,也不少于20個[13]。如此豐富的流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議實踐為促進流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的制度構(gòu)建、功能實現(xiàn)不斷積累經(jīng)驗,夯實基礎(chǔ)。

2.流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的不足

“環(huán)境司法專門化改革能夠推動環(huán)境糾紛司法處理水平的提升,彌補污染治理中環(huán)境司法不力的‘短板’”[14],但其發(fā)展中也存在不足,一定程度上制約甚至誤導流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的健康、科學發(fā)展。

一是歸口審理模式不完善。一方面,各地歸口審理模式并不統(tǒng)一。環(huán)境資源案件歸口審理是指民事、行政“二審合一”或者刑事、民事、行政“三審合一”,還是刑事、民事、行政以及執(zhí)行“四審合一”?要在全國范圍內(nèi)最終形成統(tǒng)一的審理機制抑或是各地審理模式可以保持差異?這些基礎(chǔ)性問題尚待明確。另一方面,歸口審理模式過于片面。不論是“二審合一”“三審合一”“四審合一”或是其他觀點,對何謂“專門化”、什么情況下需要“專門化”、如何“專門化”以及需要“專門化”到何種程度等問題還缺乏系統(tǒng)研究,尚未形成基本共識。理論和實務(wù)界普遍認為,通常視為“三審合一”或者“四審合一”的實踐探索,“在案件審理的程序和實體規(guī)定上與原有的審判方式并沒有實質(zhì)區(qū)別”[15],“當前環(huán)境司法專門化的相關(guān)實踐似乎陷入一個先入為主的認知誤區(qū),即對案件的審理必須在民事、行政、刑事三大傳統(tǒng)審判模式中對號入座”[16],否則不足以完整體現(xiàn)環(huán)境司法專門化的特殊價值,“訴訟程序的整合才是專門化的內(nèi)核,專門審判組織僅是這種內(nèi)核的外化與載體”[5],“如果只是籠統(tǒng)地將環(huán)境資源案件交由獨立的環(huán)保法庭進行簡單匯總,而不是對訴訟程序進行實質(zhì)整合,就沒有從根本上突破傳統(tǒng)環(huán)境司法模式的局限性”[17]。但是,對相關(guān)原因和法理并沒有可以令人信服的分析,也缺少能自圓其說的多審合一具體機制建設(shè)方案論證。

二是環(huán)境案件集中管轄機制建設(shè)不健全。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐中環(huán)境資源案件集中管轄機制并未得以普遍正確適用。按照最高人民法院印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)司法保障意見》,跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)應(yīng)當以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位,但地方實踐還主要是在本行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源這一“大類”案件的“歸口”管轄,即使實施跨行政區(qū)流域環(huán)境資源案件的集中管轄,一定程度上緩和了行政區(qū)劃“分割治理”的爭議,但實行集中管轄的基層法院的司法活動仍然難以擺脫本行政區(qū)的影響。此外,集中管轄事實上又會形成新的司法區(qū)域,產(chǎn)生司法地方化新形態(tài),這與流域生態(tài)環(huán)境司法專門化消解司法地方化的制度功能這一“初心”相悖。

三是專門司法機構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)實需求不匹配。我國環(huán)境資源法庭近年來數(shù)量增長不均衡,每年不同類型審判機構(gòu)的增速差距反映環(huán)保法庭的設(shè)置缺乏規(guī)劃[18]。不僅如此,對專門審判機構(gòu)設(shè)置缺乏嚴謹機制要求其充分調(diào)研和論證,對其是否為現(xiàn)實所確需缺少全面考量,這在生態(tài)環(huán)境專門檢察機構(gòu)設(shè)置中也同樣存在,從2016年以來,我國各層級檢察機關(guān)幾乎都設(shè)立了生態(tài)環(huán)境專門檢察機構(gòu)或者組織,是否有此必要值得思考。整體觀之,我國生態(tài)環(huán)境專門司法機構(gòu)設(shè)置主要依靠上級司法機關(guān)指導,借鑒同級司法機關(guān)經(jīng)驗,甚至一定程度上為了順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境司法這一社會和政治生活熱點或者“大勢”,這種“應(yīng)景性”和“權(quán)宜性”阻滯了對生態(tài)環(huán)境專門司法機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)實必要性的深究,這難免會造成流域生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)實需求不匹配。此外,與專門司法機構(gòu)設(shè)置相對應(yīng),需要實施流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄,這意味著流域跨行政區(qū)有關(guān)案件當事人或其他參加人不得不付出更大代價才能及時參加司法過程,如根據(jù)湖南省高級人民法院發(fā)布的《關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等7個環(huán)境資源專門法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定(試行)》,洞庭湖環(huán)境資源法庭集中管轄岳陽、常德、益陽地區(qū)涉洞庭湖區(qū)域水污染及涉生物多樣性保護一審環(huán)境資源民事案件、上述地區(qū)涉洞庭湖區(qū)域檢察機關(guān)移送起訴的一審環(huán)境資源刑事案件、涉洞庭湖區(qū)域有較大影響的不服環(huán)境保護行政管理的一審行政案件,那么有關(guān)案件審理中,常德、益陽地區(qū)當事人和訴訟參加人都必須前往洞庭湖環(huán)境資源法庭所在的岳陽市君山區(qū)人民法院參加相關(guān)司法活動。訴訟參加人的成本普遍增加,這與便利當事人的訴訟規(guī)則可能產(chǎn)生抵牾,在涉及司法機構(gòu)所在地與其他行政區(qū)之間的流域生態(tài)環(huán)境司法案件中,還不能不面對如何確保司法獲得充分信任不至于影響司法權(quán)威等問題。

此外,如上所述,實踐中并沒有將司法協(xié)作視為流域生態(tài)環(huán)境司法專門化機制的重要組成部分,只是將其作為工作溝通機制。然而,根據(jù)前述流域生態(tài)環(huán)境基本特性或者流域生態(tài)環(huán)境司法專門化制度根基,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化必須面對基于流域生態(tài)環(huán)境地理空間分工的司法協(xié)作問題。協(xié)作的輔助性地位,會導致流域生態(tài)環(huán)境司法專門化機制建設(shè)偏離流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修護的初衷。

四、流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的發(fā)展完善

制度“好”或者“壞”取決于制度是否能妥帖回應(yīng)現(xiàn)實需求,為社會治理提供具有闡釋力和執(zhí)行質(zhì)效的組織化行動方略。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐已經(jīng)積累了豐富素材和系統(tǒng)經(jīng)驗,也顯露了與流域生態(tài)環(huán)境治理制度根基與制度功能不協(xié)調(diào)的缺陷,需要在動態(tài)發(fā)展中不斷調(diào)整完善,以求最大限度回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實需求。

1.堅持系統(tǒng)觀念系統(tǒng)思維

通常認為流域具有整體性,然而,流域并非鐵板一塊,而是有機整體系統(tǒng),是組分多元、功能參差、緊密關(guān)聯(lián)又互相制約對立統(tǒng)一的復(fù)雜系統(tǒng),需要統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、整體協(xié)調(diào)。流域生態(tài)環(huán)境治理乃至流域生態(tài)環(huán)境司法專門化也因此必然是復(fù)雜系統(tǒng)工程?？梢詮?個方面理解這一原理:一是從空間、時間、流域生態(tài)環(huán)境構(gòu)成要素等統(tǒng)籌權(quán)衡流域生態(tài)系統(tǒng)治理需求。司法過程和司法結(jié)果都以流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性為基礎(chǔ),不僅考慮空間上的上中下游、左右岸等,也考慮時間上的累積性和變動性,并同樣重視生態(tài)系統(tǒng)組成要素的互相作用。二是協(xié)調(diào)平衡流域生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與經(jīng)濟社會發(fā)展。進入司法視域的流域生態(tài)環(huán)境不僅是自然的,更是社會性的,只有堅持保護優(yōu)先,在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā),貫徹綠水青山就是金山銀山的原理,經(jīng)濟社會才能可持續(xù)發(fā)展。三是堅持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合。流域生態(tài)環(huán)境治理要懲前毖后,治已病,防未病,既救人,也救生態(tài)環(huán)境,要通過司法,讓責任人承擔修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境的責任,但要防止其修復(fù)行為給生態(tài)環(huán)境造成新的威脅和損害,要將自然恢復(fù)作為修復(fù)和防止流域生態(tài)環(huán)境新風險的基本準則。

長期實踐表明,基于行政區(qū)劃分的傳統(tǒng)司法對流域生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)性要求應(yīng)對乏力。制度化彌補這一不足是流域生態(tài)環(huán)境司法專門化正當性之源。要實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境司法專門化對流域生態(tài)環(huán)境整體性系統(tǒng)性保護這一制度功能,流域生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該采取綜合性系統(tǒng)措施,流域生態(tài)環(huán)境司法需要從整體性、系統(tǒng)性考量,形成審判機構(gòu)、審判機制、審判程序、審判理論以及審判人員專門化在內(nèi)的“五位一體”的專門化體系[19]。系統(tǒng)治理理念需要轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性思維,以不斷促進對流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性認知,不斷發(fā)掘流域生態(tài)環(huán)境司法專門化在流域生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)中的制度效能,進而調(diào)適和促進流域生態(tài)環(huán)境司法專門化體制、機制建設(shè)。不僅要嚴格適用發(fā)揮司法機關(guān)權(quán)威裁斷功能的硬法機制,也要靈活運用發(fā)揮司法服務(wù)和引領(lǐng)流域社會自我治理功能的軟法機制;既要建立健全類型化分別救濟流域生態(tài)環(huán)境侵害的司法機制,尤其是要將普通的跨行政區(qū)私權(quán)利主體之間的糾紛通過一般的生態(tài)環(huán)境民事侵權(quán)訴訟途徑予以救濟[7],也要創(chuàng)新“檢察一體化辦案模式”“專案檢察機制”以及流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制等綜合性、系統(tǒng)性救濟和綜合治理機制,促進其規(guī)范化、制度化,發(fā)揮司法在流域社會綜合治理中作用;既要全面救濟已經(jīng)遭受的損害,也要對流域生態(tài)環(huán)境風險及時采取司法措施,及時恢復(fù)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境,保障生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

2.謹慎設(shè)置流域生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu)

專門機構(gòu)設(shè)置在流域生態(tài)環(huán)境司法專門化建設(shè)實踐中具有基礎(chǔ)性地位,但是并非各地理所當然都得設(shè)立流域生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu),也并非設(shè)置了專門檢察機構(gòu)的地方就得設(shè)立相應(yīng)的專門審判機構(gòu)。設(shè)置流域生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu)應(yīng)謹慎,以必要性為根本準則,以充分系統(tǒng)論證為基本前提。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化不是獨立的司法形態(tài),甚至也未必是司法體系所必不可少的組分,流域生態(tài)環(huán)境前述系列對立統(tǒng)一性關(guān)系決定了流域生態(tài)環(huán)境司法專門化只是對基于行政區(qū)劃的傳統(tǒng)司法不足的彌補。換言之,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化只是生態(tài)環(huán)境司法的一個方面甚至是輔助性機制。設(shè)置流域生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu)應(yīng)該考慮以下幾個方面:

一是堅持司法終決原則。流域性生態(tài)環(huán)境治理問題如果運用非司法手段能處理的,不動用司法這一社會關(guān)系最終權(quán)威調(diào)整工具;窮盡傳統(tǒng)司法手段能解決的問題,不應(yīng)該交付流域生態(tài)環(huán)境專門司法;能通過司法協(xié)作機制解決的流域生態(tài)環(huán)境治理問題,不得依賴設(shè)置專門機構(gòu)開展流域生態(tài)環(huán)境專門化司法。

二是攻堅克難,靈活應(yīng)對。在流域生態(tài)環(huán)境問題比較突出、流域性矛盾尖銳的地方或者流域生態(tài)環(huán)境治理攻堅克難的特定時期,流域生態(tài)環(huán)境司法案件復(fù)雜且數(shù)量大,則流域生態(tài)環(huán)境司法專門化需求加強,可能特別需要設(shè)置相應(yīng)的專門司法機構(gòu);而流域生態(tài)環(huán)境糾紛相對緩和、流域生態(tài)環(huán)境司法案件相對少、流域生態(tài)環(huán)境治理各種關(guān)系相對平衡的時期,或者在未來生態(tài)環(huán)境司法人才充分、相應(yīng)專家機制更靈活有效的時候,可能并不需要設(shè)置生態(tài)環(huán)境司法專門機構(gòu),甚至生態(tài)環(huán)境司法專門化需求也逐漸衰減。

三是流域生態(tài)環(huán)境司法專門化不是“生態(tài)環(huán)境司法流域化”。專門司法機構(gòu)的設(shè)置總是關(guān)涉國家司法權(quán)的地位及其分配,甚至關(guān)涉央地權(quán)力結(jié)構(gòu),其設(shè)置不能不謹慎,尤其不能將流域生態(tài)環(huán)境司法專門化簡單混同于“生態(tài)環(huán)境司法的流域化”,后者依賴設(shè)立流域?qū)用娴乃痉C關(guān),建立相對獨立的司法規(guī)則,以統(tǒng)一流域生態(tài)環(huán)境司法保障。且不說其合憲性、合法性有待系統(tǒng)論證,其專門化運行的制度成本和可操作性等也需要進一步研究,而且以更高一級的組織統(tǒng)轄下一級多個組織,不僅仍然是傳統(tǒng)行政區(qū)劃基礎(chǔ)上司法體制、機制的基本邏輯,而且層次越多,制度決策和實施“失真”的風險越大,從長遠來看,生態(tài)環(huán)境司法流域化不一定能解決流域性生態(tài)環(huán)境治理問題,反而可能帶來新的制度風險。

3.積極探索流域生態(tài)環(huán)境司法專門化運行機制

要通過流域生態(tài)環(huán)境司法專門化提升流域生態(tài)環(huán)境治理質(zhì)效,除了理性設(shè)置必要的專門司法機構(gòu),還必須建立健全相應(yīng)的流域生態(tài)環(huán)境司法專門化運行機制。

(1)優(yōu)化流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄制度

流域生態(tài)環(huán)境司法專門化實踐在生態(tài)環(huán)境案件集中管轄方面積累了不少卓有成效的經(jīng)驗措施,值得系統(tǒng)梳理、研究,總結(jié)上升為具體制度規(guī)范。案件集中管轄可以是原來分散在流域內(nèi)各行政區(qū)司法機關(guān)管轄的案件集中到特定的專門司法機構(gòu)管轄,也可以是在一個司法機關(guān)內(nèi)原屬于不同內(nèi)設(shè)司法機構(gòu)管轄的案件集中到該司法機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門司法機構(gòu)管轄。

前一種集中管轄一定程度上增加當事人的司法成本,會阻礙當事人對自認為“忍忍算了”的生態(tài)環(huán)境問題采取司法救濟行動,可能導致錯過流域生態(tài)環(huán)境治理的最佳機會。堅持“以人民為中心”的司法站位,踐行“司法為民”,在環(huán)境資源案件跨行政區(qū)集中管轄的前提下,建立健全巡回司法機制,值得肯定。不少地方人民法院都探索了巡回審判工作機制,有的還在基層法院設(shè)立環(huán)境資源巡回審判點,如在湖南省高級人民法院統(tǒng)籌下,湘江環(huán)境資源法庭在株洲市石峰區(qū)、湘潭市岳塘區(qū)、衡陽市珠暉區(qū)、永州市藍山縣4地人民法院設(shè)立了巡回審判點,開展流域環(huán)境資源專門化審判工作(13)參見:江閩川.2023湖南省湘江流域環(huán)境資源審判司法協(xié)作啟動儀式順利舉行,http:∥cszy.hunancourt.gov.cn/article/detail/2023/06/id/7350073.shtml.。環(huán)境資源巡回審判點有利于便利當事人這一司法原則落實。

后一種環(huán)境資源案件集中管轄在檢察系統(tǒng)內(nèi)運行制度障礙小,最高人民檢察院發(fā)布的“第四十一批指導性案例(萬峰湖專案)”實踐表明這種“檢察一體化”“專案”辦案機制下的流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄有明顯的制度優(yōu)勢,有待提煉為具體制度規(guī)范予以法律化。對同一法院內(nèi)部原來分散在民事庭、行政庭、刑事庭等業(yè)務(wù)庭的生態(tài)環(huán)境案件集中到專門的環(huán)境資源法庭審理,有利于整合有限的專業(yè)司法資源,提升司法質(zhì)效,但需要借助“多審合一”審判機制優(yōu)化創(chuàng)新以保障集中管轄名實相符。

(2)實施“程序嵌合式”有限的“多審合一”審理機制

集中管轄尤其是流域生態(tài)環(huán)境民事案件、行政案件、刑事案件、執(zhí)行案件以及生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案件都集中到一個司法機構(gòu)管轄,自然而然會產(chǎn)生通常所說的“二審合一”“三審合一”“四審合一”等“多審合一”審理機制問題,希冀建立統(tǒng)一、完整、邏輯純粹單一的“多審合一”司法程序。然而,在“三大訴訟”分立,司法體制機制完全按照民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法三大訴訟法穩(wěn)定運行的前提下,“多審合一”的理想狀態(tài)不現(xiàn)實,因為民事、刑事、行政以及執(zhí)行訴訟的邏輯、原理、程序、標準以及證據(jù)規(guī)則等法理基礎(chǔ)和審理機制各不相同,在職權(quán)主義審判模式下,將“三大訴訟”完全融而合一,尚難以找到有說服力的理論空間和闡釋工具。英美法的對抗制審判模式運行邏輯和方式,無法為解決這個問題提供可模仿的制度工具。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化應(yīng)該實施“程序嵌合式”有限的“多審合一”審理機制,即流域生態(tài)環(huán)境糾紛案件集中管轄后,專門審判機構(gòu)根據(jù)案件爭議主責確定訴訟適用的主體程序,全案按照該主體程序進行審理,其中涉及其他相關(guān)爭議,難以按照主體程序?qū)徖淼?則將相應(yīng)程序“嵌入”主體審理程序,如果其與主體程序存在沖突或者難以融合的問題,則按照法治統(tǒng)一和“人民至上”、保護當事人權(quán)益、保護生態(tài)環(huán)境公共利益的基本準則,建立相應(yīng)的證據(jù)價值清單與多元利益衡量規(guī)則,維護主體審理程序的有效實施。

(3)將流域司法協(xié)作作為流域生態(tài)環(huán)境司法專門化的機制的重要組成部分

流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作與流域生態(tài)環(huán)境司法專門化是相輔相成的關(guān)系,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化制度功能的實現(xiàn)、系統(tǒng)治理和恢復(fù)性司法理念的貫徹落實,有賴于流域內(nèi)不同行政區(qū)司法協(xié)作,通過不同行政區(qū)的司法機關(guān)與司法機關(guān)之間、司法機關(guān)與行政機關(guān)甚至立法機關(guān)之間的協(xié)作,溝通意愿、平衡利益、形成共識、互相督促、互相監(jiān)督,促進流域生態(tài)環(huán)境司法專門化有的放矢,更充分地發(fā)揮其制度優(yōu)勢,這符合流域生態(tài)環(huán)境司法專門化系統(tǒng)思維的基本原理。當然,必須明確流域司法協(xié)作的制度功能是有限的,不能取代流域生態(tài)環(huán)境司法本身,為協(xié)作而協(xié)作。流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作本身應(yīng)該納入系統(tǒng)的監(jiān)督體系并便利利益相關(guān)者和中立研究者獲取相關(guān)協(xié)作信息,應(yīng)該建立健全流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作會議體系與相應(yīng)的會議規(guī)則,統(tǒng)一司法協(xié)作協(xié)議名稱、結(jié)構(gòu)和基本條款以規(guī)范流域環(huán)境司法協(xié)作協(xié)議[13]。

五、結(jié)語

為解決生態(tài)環(huán)境法治長期面臨的流域生態(tài)環(huán)境治理這一重點難點問題,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化從地方探索到全國長期實踐,以其卓著的成效成為令人信賴的制度工具。這一制度具有突出的問題導向性,根源于流域生態(tài)環(huán)境自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟社會系統(tǒng)的融合,這種融合以自然規(guī)律和經(jīng)濟社會規(guī)律持續(xù)不斷的“磨合”為特征,反映在流域生態(tài)環(huán)境整體性與區(qū)域性、穩(wěn)定性和動態(tài)性、共性與差異性以及直接影響甚至深度制約這些特性此消彼長的自然性和人文性這些對立統(tǒng)一特性之中。這些特性決定了流域生態(tài)環(huán)境專門司法制度功能的有限性。流域生態(tài)環(huán)境司法專門化不能不深度依賴基于行政區(qū)劃的傳統(tǒng)司法體制、機制,不斷促進其回應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境治理特殊性的能力,提升司法保護流域生態(tài)環(huán)境整體性系統(tǒng)性的質(zhì)效。這意味著,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化只是生態(tài)環(huán)境司法專門化的空間延伸。以系統(tǒng)觀和系統(tǒng)性思維為指針和方法論,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化應(yīng)該隨著流域生態(tài)環(huán)境及其治理問題的變化而不斷變化,在流域生態(tài)環(huán)境問題緩和穩(wěn)定的地區(qū)或者時期,在司法人員生態(tài)環(huán)境法治知識和能力普遍提升的未來,流域生態(tài)環(huán)境司法專門化制度需求應(yīng)該沒有當前期望的那么迫切和高遠。以流域性專門法院以及相應(yīng)更具獨立性專門化制度邏輯為內(nèi)核的“生態(tài)環(huán)境司法流域化”,其靈活應(yīng)變性有待論證,可能并非良策。在現(xiàn)行穩(wěn)定而整體有效的司法體制、機制下,適度的司法組織和案件管轄制度優(yōu)化、嵌合式司法程序調(diào)適機制以及靈動的司法協(xié)作機制更切合流域生態(tài)環(huán)境的各種對立統(tǒng)一關(guān)系,這也是未來該領(lǐng)域需要理論和實踐不斷深耕的園地。