張海燕　王明才　陳沫冰

摘 要：涉農(nóng)檢察公益訴訟存在實踐探索與理論研究脫節(jié)的現(xiàn)象。山東省壽光市人民檢察院的涉農(nóng)檢察公益訴訟實踐為制度研究提供了良好樣本，其覆蓋農(nóng)村生態(tài)監(jiān)督全程、突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督重點與構(gòu)建涉農(nóng)類案監(jiān)督機制的實踐經(jīng)驗值得總結(jié)推廣。與此同時，涉農(nóng)檢察公益訴訟暴露出案件線索來源渠道單一、案件辦理資源供給不足與案件范圍擴展效果有限等現(xiàn)實困境，有必要運用系統(tǒng)化思維，通過多元主體參與、人才科技賦能與內(nèi)外聯(lián)動發(fā)力等途徑實現(xiàn)制度優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)檢察公益訴訟 “三農(nóng)”問題 壽光經(jīng)驗

一、問題的提出

“三農(nóng)”問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，近年來，涉農(nóng)檢察公益訴訟在解決“三農(nóng)”問題上發(fā)揮重要作用。涉農(nóng)檢察公益訴訟指檢察機關(guān)以關(guān)涉農(nóng)村地區(qū)公共利益的案件為對象，以檢察建議、支持起訴、督促起訴、直接起訴等方式切實履行公益保護職責(zé)，最終形成的包括行政檢察公益訴訟、民事檢察公益訴訟與刑事附帶民事檢察公益訴訟在內(nèi)的制度集合。

目前，涉農(nóng)檢察公益訴訟尚屬新生事物，現(xiàn)有研究成果缺乏專門性研討，對于具體檢察實踐的全面檢視尤其罕見，進而造成實踐探索與理論研究脫節(jié)。本文擬以山東省壽光市人民檢察院（以下簡稱“壽光市院”）的涉農(nóng)檢察公益訴訟實踐為例，凝練總結(jié)可復(fù)制的實踐經(jīng)驗，全面把握阻礙制度運行的現(xiàn)實困境，并嘗試探索制度優(yōu)化路徑，以期為強化涉農(nóng)檢察公益訴訟的制度效能提供智識貢獻。

二、涉農(nóng)檢察公益訴訟的壽光經(jīng)驗

壽光市院依托本地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理模式，在拓展監(jiān)督范圍、錨定監(jiān)督重點、打造監(jiān)督機制等方面為全國涉農(nóng)檢察公益訴訟的實踐探索提供了樣板經(jīng)驗。

（一）因地制宜覆蓋農(nóng)村生態(tài)監(jiān)督全程

壽光市院充分關(guān)注本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的上、中、下游產(chǎn)業(yè)公益保護事項，以此為核心向周邊領(lǐng)域探索推進，2020-2023年間辦理涉農(nóng)檢察公益訴訟案件情況如表所示。

一方面，推進涉農(nóng)檢察公益訴訟制度適用多元化。通過行政公益訴訟、民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟等方式為涉農(nóng)公益提供全方位保障。另一方面，推進案件范圍產(chǎn)業(yè)相關(guān)化。根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及到的前端產(chǎn)權(quán)保護、中端農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、后端銷售三大環(huán)節(jié)，將監(jiān)督對象充分覆蓋生態(tài)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域及其他相關(guān)領(lǐng)域。

（二）專項治理突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督重點

如何在擴大公益保護范圍的同時實現(xiàn)精準監(jiān)督是涉農(nóng)檢察公益訴訟工作開展面臨的一大難題。壽光市院針對涉農(nóng)公益保護中存在的突出問題和治理短板，以“小專項”為抓手，面向其中普遍性強、關(guān)注度高、影響力大的重點問題開展專項行動。如上表所示，壽光市院重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域公益訴訟案件，2020-2023年間，辦理案件55件，有效助力鄉(xiāng)村人居環(huán)境的常態(tài)化、規(guī)范化改善。

（三）協(xié)同聯(lián)動構(gòu)建涉農(nóng)類案監(jiān)督機制

我國涉農(nóng)檢察公益訴訟較強的職權(quán)主義能動性難以統(tǒng)合主觀訴訟權(quán)利救濟與客觀訴訟秩序公益之間的差異性需求，需落實回應(yīng)型檢察公益訴訟思維［1］，建構(gòu)協(xié)同聯(lián)動的類案監(jiān)督機制。

壽光市院堅持以個案促類案，努力實現(xiàn)辦理一案、治理一片的效果。如在辦理農(nóng)藥包裝廢棄物污染案件中，關(guān)注案件共性問題并批量制發(fā)檢察建議，同時推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)部門出臺《壽光市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作實施方案》，形成類案監(jiān)督、源頭治理的規(guī)模效應(yīng)。

三、涉農(nóng)檢察公益訴訟的現(xiàn)實困境

以壽光市院代表所開展的涉農(nóng)檢察公益訴訟在服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面進行了諸多探索并取得了良好效果，但在案件線索來源、案件辦理資源、案件擴展范圍等方面仍面臨現(xiàn)實困境。

（一）案件線索來源渠道單一

目前檢察公益訴訟案件的線索收集方式主要有三類：基于刑事案件獲取案件線索、基于自身開展的法律監(jiān)督發(fā)現(xiàn)案件線索以及基于檢舉控告發(fā)現(xiàn)案件線索。首先，檢察機關(guān)既是公共利益代表，也是“技術(shù)性當事人”，訴訟主體、權(quán)利主體處于分離狀態(tài)［2］，其距離公共利益受侵害事實較遠，問題線索來源受限。其次，在開展法律監(jiān)督工作中，受兩法銜接平臺信息共享機制不健全的現(xiàn)實掣肘，案件線索極為有限。最后，社會公眾對涉農(nóng)檢察公益訴訟認知有限，基于檢舉控告而發(fā)現(xiàn)的案件線索較少。

（二）案件辦理資源供給不足

長期以來，檢察機關(guān)檢察監(jiān)督的重點聚焦于刑事檢察，對于涉農(nóng)檢察公益訴訟的資源供給顯著不足。

一方面，涉農(nóng)檢察公益訴訟的高素質(zhì)辦案人員供給不足。其一，檢察公益訴訟起步較晚，未能從業(yè)務(wù)人員能力提升層面實現(xiàn)同步供給。其二，涉農(nóng)檢察公益訴訟案件涉及多種類型，對辦案人員提出了非法學(xué)領(lǐng)域的知識儲備要求，專業(yè)知識的欠缺勢必導(dǎo)致辦案能力的不足。另一方面，涉農(nóng)檢察公益訴訟的辦案經(jīng)費供給不足。在開展涉農(nóng)檢察公益訴訟過程中，檢察機關(guān)需負擔調(diào)查收集證據(jù)、鑒定評估等多項費用，辦案成本高昂，客觀上造成檢察機關(guān)選擇性辦案的無奈局面。

（三）案件范圍擴展效果有限

目前，涉農(nóng)檢察公益訴訟案件范圍存在單點集中的結(jié)構(gòu)失衡困境，以生態(tài)環(huán)境、自然資源及食品安全等傳統(tǒng)類型案件為主，其他領(lǐng)域案件相對較少。

究其原因，主要有以下兩點：其一，涉農(nóng)檢察公益訴訟受案范圍有限。民事訴訟法、行政訴訟法對檢察機關(guān)提起公益訴訟案件范圍采“列舉+等”式規(guī)定，受限于對“等”范圍之理解，監(jiān)督重點聚焦于有法律明文規(guī)定且難度相對較小的領(lǐng)域，“等”外領(lǐng)域受案范圍探索力度有待提升。［3］其二，協(xié)調(diào)對接機制深化不足。檢察公益訴訟既存在行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間的制度性張力，又面臨著法律監(jiān)督剛性不足的問題，檢察機關(guān)在工作開展過程中存在與行政機關(guān)、相關(guān)組織和個人溝通銜接不暢的問題，案件范圍擴展受阻。

四、涉農(nóng)檢察公益訴訟的優(yōu)化路徑

涉農(nóng)檢察公益訴訟的優(yōu)化應(yīng)當以困境破解為核心，秉持系統(tǒng)化思維，促進系統(tǒng)內(nèi)部完善與外部交流。

（一）多元主體參與拓寬線索來源渠道

保護“三農(nóng)”利益并非檢察機關(guān)一家之事，涉及行政機關(guān)、司法機關(guān)、相關(guān)組織、個人等多元主體，案件線索來源渠道的拓寬需要上述主體的廣泛參與。

1.依靠群眾增加案件來源。一方面，可考慮開展公益訴訟下鄉(xiāng)活動，針對相關(guān)案件開展宣講，提升群眾法律意識。另一方面，探索建立農(nóng)村地區(qū)“網(wǎng)格員+公益訴訟”合作配合機制，聘任網(wǎng)格員擔任公益監(jiān)督員，激發(fā)群眾的參與積極性。

2.通過對相關(guān)行政機關(guān)的常態(tài)化監(jiān)督發(fā)現(xiàn)案件來源。檢察機關(guān)可以在農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)行政機關(guān)常設(shè)派駐檢察室、檢察官聯(lián)絡(luò)室［4］，推動建設(shè)互聯(lián)互通的信息共享機制，拓寬監(jiān)督線索來源，通過專題調(diào)研、實地走訪等形式支持檢察公益訴訟工作。

（二）人才科技賦能補足資源供給短板

針對辦案資源供給不足之現(xiàn)象，既要重視專門性人才培養(yǎng)，又要運用數(shù)字技術(shù)為檢察公益訴訟賦能。

1.完善“辦案+培訓(xùn)+研究”的實戰(zhàn)培訓(xùn)模式。組織人員定期對各項政策、法律法規(guī)等予以講解，梳理辦案過程中遇到的普遍困惑，對涉農(nóng)疑難問題開展專題研討；加強多元主體聯(lián)動，深挖專業(yè)辦案能手和業(yè)務(wù)專家，發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用；與行政機關(guān)開展聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓(xùn)、雙向交流活動，拓寬辦案視野。

2.檢察公益訴訟部門主動對接檢察技術(shù)部門，建立協(xié)作機制。涉農(nóng)檢察公益訴訟的資源供給不足可借助大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)的“信息生產(chǎn)力”尋找替代性解決方案，為案件辦理提供全方位技術(shù)支持。在調(diào)查收集證據(jù)方面，運用無人機航拍取證等技術(shù)全面收集案件資料并及時固定證據(jù)。在檢驗鑒定方面，運用實驗器材對涉案土壤、水體、污染物等進行鑒定，作為認定侵權(quán)事實的證據(jù)。在數(shù)據(jù)分析方面，以數(shù)據(jù)建模、模型應(yīng)用為牽引，對調(diào)查取證內(nèi)容進行數(shù)據(jù)化分析，實現(xiàn)檢察公益訴訟工作的智能化、信息化。

（三）內(nèi)外聯(lián)動促進案件范圍擴展

涉農(nóng)檢察公益訴訟的案件范圍擴展既要求內(nèi)部案件受理范圍的拓展延伸，又要求外部協(xié)調(diào)機制的持續(xù)深化，內(nèi)外聯(lián)動方能助力困境破解。

1.拓寬涉農(nóng)檢察公益訴訟案件受理范圍。除傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境與自然資源、農(nóng)業(yè)食品藥品安全及農(nóng)村安全生產(chǎn)等問題，“三農(nóng)”領(lǐng)域還涉及占用破壞農(nóng)用地、違法建設(shè)農(nóng)田、侵占挪用涉農(nóng)資金等問題，要求檢察機關(guān)拓寬對涉農(nóng)公共利益的理解范圍，延伸涉農(nóng)檢察公益訴訟的司法保護觸角。

2.深化涉農(nóng)行政公益訴訟的訴前程序協(xié)同機制建設(shè)。訴前程序是各方主體進行直接溝通的機制，一定程度上具有司法命令和合同交融的性質(zhì)。［5］檢察機關(guān)應(yīng)當繼續(xù)以府檢聯(lián)動機制建設(shè)為切入點，完善健全信息共享、情況通報、線索移送、結(jié)果反饋等溝通協(xié)作機制，督促行政機關(guān)主動履職，增強涉農(nóng)檢察公益訴訟的權(quán)威性與制度剛性。

*山東大學(xué)交叉法學(xué)研究院常務(wù)副院長、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師［266237］

**山東省壽光市人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級高級檢察官［262700］

***山東大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生［266237］

［1］ 參見鄧煒輝、于福濤：《回應(yīng)型治理：檢察公益訴訟治理模式的祛魅與重構(gòu)》，《社會科學(xué)家》2021年第8期。

［2］ 參見李成、趙維剛：《困境與突破：行政公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機制研究》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第4期。

［3］ 參見楊敬：《全面推進鄉(xiāng)村振興背景下涉農(nóng)行政公益訴訟現(xiàn)狀檢視及路徑優(yōu)化——基于全國423份裁判文書的實證研究》，《法律研究》集刊2023年第1卷。

［4］ 參見張春明：《創(chuàng)新派駐檢察監(jiān)督機制》，《法治日報》2018年12月26日。

［5］ 參見劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學(xué)》2020年第2期。