丁冠森 李一花 李佳

摘 要：遏制地方政府隱性債務(wù)增量，是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要方面。文章選取2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)，其中包括被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的53個縣區(qū)、接受生態(tài)補償?shù)?13個縣區(qū)，選擇全部未接受生態(tài)補償?shù)臉颖驹O(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組、選擇全部未劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)的樣本設(shè)立生態(tài)補償研究組，分別以國家重點生態(tài)功能區(qū)制度（減負(fù)）和生態(tài)補償制度（補償）作為兩種不同的政策沖擊，通過PSM方法進(jìn)行一對一近鄰匹配和多期DID回歸，實證研究減負(fù)與補償這兩種不同路徑對遏制地方政府債務(wù)增長的影響。研究發(fā)現(xiàn)，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度顯著降低了地方政府的舉債規(guī)模，而生態(tài)補償制度的效果則恰恰相反。經(jīng)過平行趨勢檢驗、重新構(gòu)造研究組、更換被解釋變量的度量方式、改變樣本范圍、安慰劑檢驗等多種穩(wěn)健性檢驗結(jié)論保持不變。機(jī)制分析表明，兩種路徑的效果差異與對基礎(chǔ)設(shè)施投資的激勵效應(yīng)有關(guān)。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，重點生態(tài)功能區(qū)制度對地方政府舉債規(guī)模的影響在工業(yè)發(fā)達(dá)的縣和縣級市更為明顯；而生態(tài)補償制度對地方政府舉債規(guī)模的影響在普通縣更為明顯，與工業(yè)發(fā)展水平?jīng)]有顯著關(guān)系。文章的研究對建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化等具有較強的政策啟示。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 縱向財政失衡 轉(zhuǎn)移支付 生態(tài)補償 國家重點生態(tài)功能區(qū)

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411728

JEL分類號：E62，H63，H77，Q58? ?中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2024）05 - 095 - 19

一、引言

改革開放以來，地方政府為拉動經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，從預(yù)算內(nèi)外籌集大量資金，投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有力推動了經(jīng)濟(jì)高速增長。1994年分稅制改革造成了縱向財政失衡，使得地方政府財政缺口日益擴(kuò)大，加劇了債務(wù)擴(kuò)張。2008年，為應(yīng)對金融危機(jī)，中央推出“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，需要地方政府提供大量配套資金，由此鼓勵地方政府成立投融資平臺進(jìn)行融資建設(shè)。此后迎來了地方政府融資平臺大爆發(fā)和隱性債務(wù)的大規(guī)模激增。盡管2015年后，新《預(yù)算法》允許地方政府公開發(fā)債，但地方政府限額外通過融資平臺大幅舉債仍然難以控制。根據(jù)IMF測算，2023年我國地方融資平臺債務(wù)總額預(yù)計將達(dá)到65.7萬億元。防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，成為黨的十九大和二十大報告的重要議題。2023年10月30—31日召開的中央金融工作會議進(jìn)一步提出：“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制?！睂崿F(xiàn)這一目標(biāo)，需要精準(zhǔn)識別地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長的制度成因，循因施治，找到治本之策。

對于地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長，學(xué)術(shù)界已有大量深入的研究。主流觀點側(cè)重從債務(wù)需求的視角進(jìn)行研究。一種觀點認(rèn)為，地方財政入不敷出，收不抵支，巨大的財政缺口是地方舉債的主要動因（繆小林、伏潤民，2013；黃春元、毛捷，2015）。另一種觀點認(rèn)為，晉升壓力與發(fā)展壓力導(dǎo)致地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在過度支出，加劇了地方債務(wù)壓力（陳菁、李建發(fā)，2015）。由上述兩種思路，可以得出，遏制地方政府舉債，應(yīng)從消弭地方政府財政缺口、降低晉升和發(fā)展壓力驅(qū)動的基礎(chǔ)設(shè)施超額投資入手。由此便形成對地方政府的兩種控債路徑。一是通過資金補償?shù)姆绞?，填補地方財政缺口。如轉(zhuǎn)移支付形式（杜彤偉等，2019）。二是采取減負(fù)的形式，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投資壓力。如減少地方事權(quán)（龔強等，2011），改革考核晉升標(biāo)準(zhǔn)（賈俊雪等，2017），減輕地方發(fā)展壓力（曹婧等，2019）等。目前文獻(xiàn)大多只就一種路徑進(jìn)行研究，鮮有文獻(xiàn)對比兩種不同路徑的控債效果。

本文選取全國2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)，以國家重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度作為兩種不同的政策沖擊，通過PSM-DID 方法，實證研究國家重點生態(tài)功能區(qū)制度的減負(fù)效應(yīng)與生態(tài)補償制度的補償效應(yīng)這兩種不同路徑對遏制地方政府舉債的影響。研究發(fā)現(xiàn)，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度顯著降低了地方政府的舉債水平，而生態(tài)補償制度的效果則恰恰相反。機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，兩種路徑的效果差異與對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不同激勵有關(guān)。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度減少了基礎(chǔ)設(shè)施投資水平，而生態(tài)補償制度則增加了基礎(chǔ)設(shè)施投資水平。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，兩種制度在不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃下表現(xiàn)出一定的異質(zhì)性。

與已有文獻(xiàn)相比，本文的可能創(chuàng)新在于：一是研究視角的創(chuàng)新。本文立足債務(wù)形成的需求側(cè)成因，首次以重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度為例，比較研究“減負(fù)”與“補償”兩種路徑對控制地方債務(wù)規(guī)模的影響效果，且兩種制度作為兩項政策沖擊，具有較好的外生性。二是研究數(shù)據(jù)的微觀性與權(quán)威性。本文利用包括中國貨幣網(wǎng)、中國債券信息網(wǎng)、中國銀行間市場交易商協(xié)會網(wǎng)站、上海和深圳證券交易所網(wǎng)站、Wind數(shù)據(jù)庫，通過分縣區(qū)逐筆加總地方債（城投債）數(shù)據(jù)得到縣級城投債的數(shù)據(jù)，彌補了縣級政府債務(wù)數(shù)據(jù)缺乏且研究成果較少的缺陷。同時，生態(tài)補償縣區(qū)數(shù)據(jù)是本文作者通過“依申請公開”方式申請獲得并進(jìn)行篩選整理而來，數(shù)據(jù)的權(quán)威性、可靠性強。三是實證思路設(shè)計更加科學(xué)精準(zhǔn)。由于國家重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度較為相似，因此目前相關(guān)研究往往對兩者不加區(qū)分。實際上，按照本文的測算，在2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)中，有53個縣區(qū)被劃為重點生態(tài)功能區(qū)，有113個縣區(qū)接受了生態(tài)補償，其中有28個縣區(qū)被劃為重點生態(tài)功能區(qū)但未接受生態(tài)補償，有88個縣區(qū)接受了生態(tài)補償?shù)幢粍潪橹攸c生態(tài)功能區(qū)，有25個縣區(qū)既被劃為重點生態(tài)功能區(qū)又接受了生態(tài)補償。因此，科學(xué)分組以體現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度的不同，是實證研究的重要前提。本文通過將研究樣本分為生態(tài)補償研究組與生態(tài)功能區(qū)研究組，能更純凈地體現(xiàn)制度的差異，使實證結(jié)論更加可靠。

余文安排如下：二是制度背景與研究假設(shè)；三是研究設(shè)計；四是實證結(jié)果；五是機(jī)制分析和異質(zhì)性分析；六是結(jié)論與政策建議。

二、制度背景與研究假設(shè)

（一）制度背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式也帶來了較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境問題，將生態(tài)文明建設(shè)放在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度推進(jìn)，施行了國家重點生態(tài)功能區(qū)制度、生態(tài)補償制度等一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度與政策，以實現(xiàn)人與自然和諧共生的可持續(xù)現(xiàn)代化目標(biāo)。

2010年，國務(wù)院下發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號），包括國家重點生態(tài)功能區(qū)制度在內(nèi)的主體功能區(qū)制度正式實施。國家重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能定位是保障國家生態(tài)安全，以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為首要任務(wù)，因地制宜地發(fā)展不影響主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度的政策邏輯是要求生態(tài)縣區(qū)嚴(yán)格限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型和開發(fā)強度，強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的績效考核，弱化地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指標(biāo)評比（呂凱波，2014），以此激勵生態(tài)縣區(qū)積極落實環(huán)保政策。2016年，國務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整國家重點生態(tài)功能區(qū)范圍，新增240個縣區(qū)為國家重點生態(tài)功能區(qū)，形成目前國家重點生態(tài)功能區(qū)分布格局。

早在國家重點生態(tài)功能區(qū)制度實施之前，我國于2008年就開始試行生態(tài)補償制度。生態(tài)環(huán)境具有顯著外溢性特征。生態(tài)縣區(qū)承擔(dān)了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本，而生態(tài)環(huán)境優(yōu)化所帶來的正向效益卻被全域共享。生態(tài)補償制度的政策邏輯是對生態(tài)縣區(qū)進(jìn)行補償，從而解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本與生態(tài)效益的區(qū)域錯配問題（伏潤民、繆小林，2015；朱艷，2020）。2009年我國發(fā)布《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》（財預(yù)〔2009〕433號），對生態(tài)補償制度進(jìn)行試點。2011年，我國發(fā)布《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2011〕428號），正式實施生態(tài)補償制度。生態(tài)補償資金分配辦法的主要依據(jù)是地方標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口。2012年、2018年、2019年，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的測算與分配辦法進(jìn)一步得到完善，在生態(tài)文明示范區(qū)、生態(tài)護(hù)林員、深度貧困區(qū)等方面做了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，同時生態(tài)補償覆蓋縣區(qū)范圍也不斷擴(kuò)大。

2008—2019年生態(tài)補償資金規(guī)模、覆蓋縣區(qū)的變化情況如圖1所示。從 2008年到 2019年，生態(tài)補償資金規(guī)模持續(xù)提高，從2008年的60億元上升至2019年的811億元，提高了13.5倍，累計投入達(dá)5241億元；生態(tài)補償覆蓋縣區(qū)范圍也不斷擴(kuò)大，從2008年的221 個提高到2019年的818個，增長了3.7 倍。

國家重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度互為補充，但需要指出的是，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度是我國實施的兩個相互關(guān)聯(lián)而又具有差異性的政策（馬本等，2020）。兩者差異之處主要體現(xiàn)在兩方面。一是功能定位與潛在的可能影響不同。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度，是對生態(tài)縣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的績效進(jìn)行考核和獎罰；而生態(tài)補償制度，是解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本與生態(tài)效益的區(qū)域錯配問題。兩者的功能定位有明顯差異。對于前者而言，地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指標(biāo)不再是重點關(guān)注考核方面，相當(dāng)于為地方政府盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)降溫、減負(fù)，這可能會抑制地方非理性舉債的沖動；而對于后者而言，生態(tài)補償?shù)貐^(qū)獲得上級的資金補償，作為一種外部資金，并非本地自有資金，在預(yù)算軟約束等道德風(fēng)險驅(qū)使下，地方可能會擴(kuò)大支出、增加舉債，以期在未來獲得更大的上級補助支持（冀云陽等，2019）。二是實施的時間與對象不同。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度于2010年開始實施，僅在2016年擴(kuò)大覆蓋縣區(qū)范圍。而生態(tài)補償制度于2008年開始實施，一直到2017年，覆蓋縣區(qū)范圍每年都有所擴(kuò)大。根據(jù)測算，2019年，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度覆蓋縣區(qū)擴(kuò)大至676個，生態(tài)補償制度覆蓋縣區(qū)擴(kuò)大至818個。在2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)中，有53個縣區(qū)被劃為重點生態(tài)功能區(qū)，有113個縣區(qū)接受了生態(tài)補償，其中有28個縣區(qū)被劃為重點生態(tài)功能區(qū)但未接受生態(tài)補償，有88個縣區(qū)接受了生態(tài)補償?shù)幢粍潪橹攸c生態(tài)功能區(qū)，有25個縣區(qū)既被劃為重點生態(tài)功能區(qū)又接受了生態(tài)補償。對比分析表明，兩種制度作為有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)別又有聯(lián)系的兩項改革，為采用自然實驗方法研究對地方政府舉債的影響提供了良好的條件。

（二）研究假設(shè)

在財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放的分稅制體制下（傅勇等，2007），屬地責(zé)任和“行政發(fā)包制” 使得地方政府支出事權(quán)和責(zé)任逐漸增多（周黎安，2014）。這種縱向財政失衡的局面，導(dǎo)致了地方政府財政缺口不斷擴(kuò)大。為了彌補財政缺口，地方政府不得不舉債融資，從而刺激地方政府債務(wù)不斷增長（姜子葉、胡育蓉，2016）。抑制地方政府舉債沖動，從根本上需減少縱向財政失衡和地方政府支出責(zé)任（熊偉，2014）。重點生態(tài)功能區(qū)是對生態(tài)縣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的績效進(jìn)行考核和獎罰，弱化對地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)指標(biāo)評比。由于區(qū)域功能定位是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因此要求限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型和開發(fā)強度，同時降低對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，可能會減少地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出事權(quán)和對投資建設(shè)的熱衷追逐，這對糾正財政縱向失衡，實現(xiàn)地方政府“減負(fù)”，進(jìn)而遏制地方政府舉債行為可能產(chǎn)生有利影響。由此，提出本文的假設(shè)1：

重點生態(tài)功能區(qū)制度通過削弱地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力，糾正不斷擴(kuò)大的縱向財政失衡，對遏制地方政府舉債擴(kuò)張產(chǎn)生積極效果。

反觀生態(tài)補償制度，它是以轉(zhuǎn)移支付為手段，對生態(tài)縣區(qū)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出的貢獻(xiàn)進(jìn)行資金補償?shù)闹贫取Ｒ话阏J(rèn)為，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付是介于均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的一種轉(zhuǎn)移支付。按照轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)的關(guān)系理論：一方面，轉(zhuǎn)移支付作為一種資金補償?shù)姆绞?，直接彌補了地方政府的財政缺口，滿足了地方政府的資金需求，可能會減少地方政府舉債（陳小亮等，2020），從而發(fā)揮資金的替代效應(yīng)；另一方面，緣于轉(zhuǎn)移支付的公共池、預(yù)算軟約束效應(yīng) （王永欽等，2016；郭玉清等，2016），轉(zhuǎn)移支付也可能會擴(kuò)大地方財政缺口，刺激地方債務(wù)舉借（呂煒等，2019）。進(jìn)一步地，通過對轉(zhuǎn)移支付類型的研究發(fā)現(xiàn)，受規(guī)則和公式約束的一般性轉(zhuǎn)移支付通常不會影響地方政府債務(wù)規(guī)模，而自由裁量權(quán)更大的專項轉(zhuǎn)移支付更容易助長地方過度支出（李永友、沈玉平，2009），從而刺激地方政府舉債（鐘輝勇、陸銘，2015）。生態(tài)補償從性質(zhì)上說是介于均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間的一種轉(zhuǎn)移支付（馬本等，2020）?；谵D(zhuǎn)移支付的兩種相反影響，本文認(rèn)為，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大地方舉債而非替代地方舉債的效應(yīng)可能更大。由此，提出本文的假設(shè)2：

生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付具有替代地方舉債和擴(kuò)大舉債兩種不同影響，但最終影響可能是激勵地方政府舉債占優(yōu)。

進(jìn)一步需要探討的是，重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度對地方政府舉債的影響是如何實現(xiàn)的？根據(jù)前文假設(shè)1，重點生態(tài)功能區(qū)制度可能會通過減少地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，削弱縱向財政失衡，從而遏制地方政府舉債。根據(jù)已有研究（毛銳等，2018），地方政府通過舉債拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要方式是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。如果重點生態(tài)功能區(qū)制度會減少地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的壓力，那么覆蓋區(qū)縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資會有所下降。詹新宇、曾傅雯（2021）在研究經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)影響地方政府舉債規(guī)模時，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資作為重要的機(jī)制變量。因此，本文認(rèn)為，重點生態(tài)功能區(qū)制度通過減少地方基礎(chǔ)設(shè)施投資，減少地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力，削弱了地方政府舉債沖動。

對于生態(tài)補償制度而言，根據(jù)前文假設(shè)2，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付可能會通過軟化預(yù)算約束，擴(kuò)大地方支出，從而刺激地方政府舉債。根據(jù)已有研究（范子英，2013），轉(zhuǎn)移支付刺激地方政府過度支出的主要投向是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付刺激地方政府過度支出，那么覆蓋區(qū)縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資會有所上升。陳小亮等（2020）在研究轉(zhuǎn)移支付影響地方政府舉債規(guī)模時，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資作為重要的機(jī)制變量。因此，本文認(rèn)為，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付刺激地方政府的過度支出，主要體現(xiàn)在擴(kuò)大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，并由此刺激了地方政府舉債。綜合上述兩方面，提出本文的假設(shè)3：

重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度對地方政府舉債的影響主要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資實現(xiàn)，前者表現(xiàn)為負(fù)向影響，而后者表現(xiàn)為正向影響。

三、研究設(shè)計

（一）實證思路

如前文所述，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度是我國在生態(tài)縣區(qū)實施的兩個相互配套的政策，兩者對地方政府舉債的影響機(jī)理存在差異，因此應(yīng)將兩者區(qū)別開來。循此思路，本文在有發(fā)債記錄的511個區(qū)縣中選擇全部未接受生態(tài)補償?shù)臉颖驹O(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組、選擇全部未劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)的樣本設(shè)立生態(tài)補償研究組。在生態(tài)功能區(qū)研究組中，以當(dāng)年是否被劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)為主要解釋變量，在排除生態(tài)補償制度的影響之后更有效地識別重點生態(tài)功能區(qū)制度對地方政府舉債的影響；在生態(tài)補償研究組中，以當(dāng)年是否接受生態(tài)補償為主要解釋變量，在排除重點生態(tài)功能區(qū)制度的影響之后更有效地識別生態(tài)補償制度對地方政府舉債的影響。

對政策效果進(jìn)行評價，通常采用雙重差分法（DID）。本文在劃分兩個研究組別后，分別進(jìn)行實驗組與控制組的劃分。在生態(tài)功能區(qū)研究組中，本文將劃為生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)作為實驗組，將未被劃為生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)作為控制組。在生態(tài)補償研究組中，將接受生態(tài)補償?shù)目h區(qū)作為實驗組，將未被接受生態(tài)補償?shù)目h區(qū)作為控制組。應(yīng)當(dāng)注意的是，重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度是逐步推廣而不是統(tǒng)一實施的，因此，本文在實證過程中選擇了多期DID的方法。

DID方法最重要的前提是滿足共同趨勢假設(shè)，即如果沒有重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度，生態(tài)縣區(qū)（實驗組）和普通縣區(qū)（控制組）發(fā)債規(guī)模情況應(yīng)該沒有區(qū)別。但實際上這一假設(shè)很難滿足，因為實驗組和控制組的初始條件并不相同，實驗組和控制組可能存在系統(tǒng)性差異，由此便產(chǎn)生了選擇性偏誤和內(nèi)生性的問題。而傾向得分匹配法（PSM）可以找到一系列能體現(xiàn)區(qū)縣個體特征的可觀測匹配協(xié)變量，通過logit模型進(jìn)行傾向得分計算，根據(jù)傾向得分值，為實驗組中每一個個體匹配盡可能相似（得分相近）的控制組個體。通過構(gòu)建上述的反事實框架，從而使得實驗組和匹配后的控制組初始條件盡可能相同、除政策實施外個體特征盡可能相同，由此使實驗結(jié)果更加精確。因此，本文采取PSM-DID方法，研究重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度對地方政府發(fā)債規(guī)模的獨立影響。

（二）樣本選擇與數(shù)據(jù)說明

綜合考慮重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度的實施情況、地方政府的舉債情況和數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)（其中包括被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的53個縣區(qū)、接受生態(tài)補償?shù)?13個縣區(qū)）進(jìn)行研究。在設(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組（共398個縣區(qū)，其中包括被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的28個縣區(qū)），生態(tài)補償研究組后（共458個縣區(qū)，其中包括接受生態(tài)補償?shù)?8個縣區(qū)），分別以重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度的實施情況作為政策沖擊，通過PSM方法進(jìn)行一對一近鄰匹配和多期DID回歸。地方政府債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)參照徐軍偉等（2020）的方法，采用城投債規(guī)模進(jìn)行度量。這是因為縣級政府并未有法定舉債的權(quán)力，只能通過省級政府統(tǒng)籌舉債，此部分?jǐn)?shù)據(jù)難以獲得。此外，縣市級地方政府長期依靠城投公司舉債是普遍事實，相關(guān)研究大多采用城投債作為市縣地方政府債的代理變量（曹婧等，2019）。縣級城投債數(shù)據(jù)，由中國貨幣網(wǎng)、中國債券信息網(wǎng)、中國銀行間市場交易商協(xié)會網(wǎng)站、上海證券交易所和深圳證券交易所等網(wǎng)站、Wind數(shù)據(jù)庫，分縣區(qū)逐筆加總得到。生態(tài)補償?shù)目h區(qū)數(shù)據(jù)由省、市政府門戶網(wǎng)站“依申請公開”系統(tǒng)申請信息公開后手工整理篩選得到。被劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)數(shù)據(jù)由國務(wù)院官網(wǎng)公示得到。其余變量數(shù)據(jù)通過Wind數(shù)據(jù)庫、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》、各省和市統(tǒng)計年鑒、各縣統(tǒng)計公報整理得到。

（三）模型構(gòu)建與變量解釋

基于以上分析，本文選擇以下實證模型進(jìn)行研究，其中模型（1）刻畫生態(tài)補償研究組中生態(tài)補償制度對地方政府舉債規(guī)模的影響，模型（2）刻畫生態(tài)功能區(qū)研究組中重點生態(tài)功能區(qū)制度對地方政府舉債規(guī)模的影響。

[Dit=β0+β1transferit+γX+μi+νjt+εit]? （1）

[Dit=β0+β1zoneit+γX+μi+νjt+εit]? （2）

被解釋變量Dit為縣級政府舉債規(guī)模，用債務(wù)依存度，即該縣當(dāng)年新發(fā)城投債/該縣當(dāng)年一般預(yù)算支出表示。下標(biāo)i、t分別表示縣個體與時間年份。核心解釋變量transferit為該縣當(dāng)年是否接受生態(tài)補償（轉(zhuǎn)移支付），如果是則標(biāo)為1，否則標(biāo)為0。zoneit表示該縣當(dāng)年是否被劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)，如果是則標(biāo)為1，否則標(biāo)為0。控制變量X表示一系列控制變量。借鑒已有研究，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均財政收入、財政分權(quán)、人口密度作為控制變量。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選取人均GDP來衡量，財政分權(quán)選取縣級財政支出/（省份本級財政支出+地市本級財政支出+縣級財政支出）來衡量。[μi]代表個體固定效應(yīng)，[vjt]表示省份與時間的交互固定效應(yīng)，[εit]表示隨機(jī)擾動項。標(biāo)準(zhǔn)誤選擇縣級層面的聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤。

（四）描述性統(tǒng)計

表1匯報了各變量的描述性統(tǒng)計。

四、實證結(jié)果

（一）傾向得分匹配過程

根據(jù)上文研究思路，本文使用logit模型進(jìn)行傾向得分測算，選用一對一最近鄰匹配方法進(jìn)行匹配，同時刪除未匹配成功的樣本，得到選擇后的實驗組與控制組，進(jìn)行下一步的雙重差分檢驗。在匹配過程中，本文選擇基準(zhǔn)實證模型中的控制變量與生態(tài)環(huán)境變量作為傾向得分匹配中的協(xié)變量?；鶞?zhǔn)實證模型中的控制變量與上文式（1）、（2）相同，在此不再贅述。在生態(tài)環(huán)境變量的選擇上，本文借鑒已有研究（丁斐、莊貴陽，2021），選擇植被指數(shù)與PM2.5指數(shù)作為傾向得分匹配協(xié)變量中的生態(tài)環(huán)境變量。其中，選擇生態(tài)環(huán)境變量作為匹配協(xié)變量的原因是，生態(tài)環(huán)境變量是與兩種制度有緊密聯(lián)系的縣區(qū)個體特征變量；選擇生態(tài)環(huán)境變量作為匹配協(xié)變量，能較好地矯正重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)補償?shù)倪x擇偏誤問題。基于現(xiàn)有研究沒有發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境變量與地方政府舉債規(guī)模的相關(guān)性，因此，本文未選擇生態(tài)環(huán)境變量作為實證模型的控制變量。如前文所述，傾向得分匹配的目的是使實驗組和匹配后的控制組初始條件盡可能相同、除政策實施外個體特征盡可能相同，由此使實驗結(jié)果更加精確。為驗證傾向得分匹配過程是否有效，本文還須進(jìn)行平衡性檢驗和共同支撐檢驗。表2、圖2與表3、圖3分別匯報了生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組的平衡性檢驗結(jié)果。圖4、圖5分別報告了生態(tài)補償研究組、生態(tài)功能區(qū)研究組匹配前后的傾向得分分值的核密度圖。結(jié)果顯示，本文傾向得分匹配過程通過了兩個檢驗，說明本文得到的匹配結(jié)果是可靠的。

基于以上兩個檢驗的結(jié)論，可以得出本文選取的匹配過程有效，篩選出的實驗組與控制組樣本比較理想，有利于實證結(jié)果的穩(wěn)健可靠。

（二）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

實證結(jié)果如表4所示。其中列（1）是生態(tài)補償研究組的回歸結(jié)果，反映了生態(tài)補償制度對地方政府舉債規(guī)模的影響，回歸結(jié)果顯示，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付和地方政府舉債規(guī)模在1%的水平上顯著正相關(guān)，說明生態(tài)補償制度刺激了地方政府舉債，驗證了本文提出的假設(shè)1。列（2）是生態(tài)功能區(qū)研究組的回歸結(jié)果，反映了重點生態(tài)功能區(qū)制度對地方政府舉債規(guī)模的影響，回歸結(jié)果顯示，重點生態(tài)功能區(qū)制度和地方政府舉債規(guī)模在5%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，說明重點生態(tài)功能區(qū)制度抑制了地方政府舉債，驗證了本文提出的假設(shè)2。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

雙重差分法的一個重要的前提是政策實施之前，實驗組和控制組的變化趨勢應(yīng)該一致，因此，本文需要進(jìn)行平行趨勢檢驗。多期DID進(jìn)行平行趨勢檢驗多采取動態(tài)效應(yīng)檢驗的方法。圖6、圖7分別匯報了生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組的平行趨勢檢驗（動態(tài)效應(yīng)檢驗）結(jié)果。從檢驗結(jié)果來看，政策實施前，兩個研究組樣本的實驗組與控制組樣本不存在顯著差異，可以進(jìn)行雙重差分回歸分析；政策實施后，兩組樣本的實驗組與控制組樣本存在顯著差異，且生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度對地方政府舉債規(guī)模的影響是具有持續(xù)性的。其中，圖7平行趨勢檢驗當(dāng)期出現(xiàn)大幅度下降，之后又大幅度上升（但仍顯著），這說明生態(tài)功能區(qū)制度對于地方政府舉債的當(dāng)期影響很大，但持續(xù)性不足。出現(xiàn)這種情況的原因可能是生態(tài)功能區(qū)制度通過降低地方政府的經(jīng)濟(jì)考核標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)事權(quán)為地方政府減負(fù)，從而抑制地方政府舉債。隨著時間的推移，地方政府無論出于地區(qū)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力還是對重點生態(tài)功能區(qū)縣區(qū)的考核加入了民生內(nèi)容，可能會減弱抑制地方政府舉債的效果。

2.重新構(gòu)造研究組

在基準(zhǔn)回歸分析中，本文選擇全部未接受生態(tài)補償?shù)臉颖驹O(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組、選擇全部未劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)的樣本設(shè)立生態(tài)補償研究組，以更精準(zhǔn)地識別重點生態(tài)功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度對地方政府舉債的影響。這種處理方式雖然有效地排除了另一種制度的影響，但也剔除了部分有效的樣本。因此在本檢驗中，本文重新選擇全部接受生態(tài)補償?shù)臉颖驹O(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組、選擇全部劃為國家重點生態(tài)功能區(qū)的樣本設(shè)立生態(tài)補償研究組，重復(fù)基準(zhǔn)回歸中的PSM-DID過程進(jìn)行分析?；貧w結(jié)果如表5所示，其中列（1）、（4）分別表示重新構(gòu)造生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組后的回歸結(jié)果，與前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。

3.更換被解釋變量的度量方式

地方政府舉債規(guī)模的度量方式可能會影響實證結(jié)果的穩(wěn)健性。參照已有研究，選擇地方政府舉債規(guī)模的對數(shù)值、人均舉債規(guī)模作為地方政府舉債規(guī)模的測度指標(biāo)進(jìn)行重新回歸?；貧w結(jié)果如表5所示，其中列（2）、（5）分別表示生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組，以地方政府舉債規(guī)模的對數(shù)值為被解釋變量的回歸結(jié)果，列（3）、（6）分別表示生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組，以人均舉債規(guī)模為被解釋變量的回歸結(jié)果，均與前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。

4.改變樣本范圍

部分特殊樣本可能會影響實證結(jié)果的穩(wěn)健性。參照已有研究，本文依次將民族自治縣、直轄市所轄區(qū)縣、只發(fā)過一次債的區(qū)縣樣本刪去重新回歸。因為民族自治縣具有民族地區(qū)的特殊性，直轄市所轄縣區(qū)行政級別多為地市級且政治經(jīng)濟(jì)資源更為豐富，二者的舉債行為均可能與其他縣區(qū)有較大差異；而保留只發(fā)過一次債的區(qū)縣樣本可能會出現(xiàn)大量地方政府舉債規(guī)模為零的情況，從而影響回歸結(jié)果。回歸結(jié)果如表6所示，其中列（1）、（4）分別表示生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組將民族自治縣的樣本刪除后的回歸結(jié)果，列（2）、（5）分別表示生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組將直轄市所轄縣區(qū)的樣本刪除后的回歸結(jié)果，列（3）、（6）分別表示生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組將只發(fā)過一次債的區(qū)縣樣本刪除后的回歸結(jié)果，均與前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果相同。

5.其他穩(wěn)健性檢驗

參考已有研究，極端值樣本的存在（薛飛等，2022）、控制變量的內(nèi)生性問題（徐揚等，2022）、過長的研究時間摻雜的過多其他政策或隨機(jī)因素影響（蔣含明、李婷，2023），可能會使實證結(jié)果出現(xiàn)偏差。因此本文分別對前后5%的極端值進(jìn)行Winsorize縮尾處理、將所有控制變量滯后一期、將樣本研究時間縮短至政策開始實施前三年到政策實施后三年（2005年—2019年）重新回歸?？s尾回歸結(jié)果如表7的列（1）、（4）所示，滯后分析回歸結(jié)果如表7的列（2）、（5）所示，縮短樣本時間區(qū)間回歸結(jié)果如表7的列（3）、（6）所示，均與前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果相同。

6.安慰劑檢驗

借鑒已有研究方法，采用隨機(jī)生成實驗組進(jìn)行安慰劑檢驗，排除其他隨機(jī)因素的影響。具體做法是重復(fù)多次隨機(jī)抽取實驗組進(jìn)行回歸分析，把得到的核心解釋變量系數(shù)繪制于圖中，如果真實的基準(zhǔn)回歸結(jié)果與安慰劑檢驗生成的回歸結(jié)果顯著不同，則說明實證結(jié)果的因果推斷是可信的，排除了其他隨機(jī)因素的影響。圖8、圖9分別匯報了生態(tài)補償研究組和生態(tài)功能區(qū)研究組的安慰劑檢驗結(jié)果。從檢驗結(jié)果上看，兩個研究組的真實基準(zhǔn)回歸結(jié)果與安慰劑檢驗生成的回歸結(jié)果均顯著不同，說明兩個研究組的實證結(jié)果是可信的。

五、進(jìn)一步分析

（一）機(jī)制分析

根據(jù)前文的分析，本文選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資作為檢驗兩種制度對地方政府舉債規(guī)模影響的機(jī)制變量。根據(jù)已有研究（毛文峰，2020），選擇人均市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額衡量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。鑒于本研究的特殊性，本文剔除了環(huán)保生態(tài)綠化相關(guān)的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資。囿于縣級數(shù)據(jù)的不易獲得，本文選擇用該縣所在市的市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額來估算縣級層面這一數(shù)據(jù)。借鑒梁若冰、王群群（2021）的研究，測算方法如下：選取與市政領(lǐng)域相關(guān)的指標(biāo)Mi，計算得出這幾個指標(biāo)與市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額在市級層面的相關(guān)度ρi，再計算得出各指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)權(quán)重[θi=ρiρi]，最后根據(jù)式（3）計算縣級的公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額。其中，結(jié)合縣級數(shù)據(jù)的可得性，選取地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)總?cè)丝?、地方一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出、城鄉(xiāng)居民儲蓄年末余額作為估算指標(biāo)。

[縣級投資=（縣級指標(biāo)Mi市級指標(biāo)Mi×θi）×市級投資]? （3）

基于上文測算，本文構(gòu)建以下實證模型進(jìn)行機(jī)制檢驗，其中模型（4）刻畫生態(tài)補償研究組，研究生態(tài)補償制度對縣級固定資產(chǎn)投資的影響；模型（5）刻畫生態(tài)功能區(qū)研究組，研究國家重點生態(tài)功能區(qū)制度對縣級固定資產(chǎn)投資的影響。

[Iit=β0+β1transferit+γX+μi+νc+λt+εit]? （4）

[Iit=β0+β1zoneit+γX+μi+νc+λt+εit]? （5）

其中，Iit表示該縣當(dāng)年人均公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額。transferit、zoneit、X均與基準(zhǔn)模型一致，[μi]、[νc]、[λt]分別表示個體固定效應(yīng)、城市固定效應(yīng)與時間固定效應(yīng)，選擇城市固定效應(yīng)加入模型的原因，是縣級當(dāng)年人均公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額由市級數(shù)據(jù)估算得到。[εit]表示隨機(jī)擾動項?；貧w結(jié)果如表8所示?；貧w結(jié)果顯示，列（1）的生態(tài)補償研究組核心解釋變量transfer系數(shù)顯著為正，列（2）的生態(tài)功能區(qū)研究組核心解釋變量zone系數(shù)顯著為負(fù)，說明生態(tài)補償制度刺激地方政府的過度支出，主要體現(xiàn)在地方政府?dāng)U大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，并由此刺激了地方政府舉債；而重點生態(tài)功能區(qū)制度減少了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力，進(jìn)而使地方政府減少對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，并由此削弱了地方政府舉債。上述回歸結(jié)果驗證了假設(shè)3。

（二）異質(zhì)性分析

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性

根據(jù)前文分析，地方政府舉債的主要目的是拉動經(jīng)濟(jì)增長，而拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要方式是更多地投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)出的增長（范劍勇、莫家偉，2014）。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地方舉債都會產(chǎn)生影響。本文選擇第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比值作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的代理變量，以該指標(biāo)的中位數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，在每個研究組內(nèi)將研究樣本分為工業(yè)發(fā)達(dá)組、工業(yè)薄弱組兩個子樣本進(jìn)行異質(zhì)性分析。

回歸結(jié)果如表9所示，列（1）、（2）分別表示生態(tài)補償研究組中的工業(yè)發(fā)達(dá)組、工業(yè)薄弱組的回歸結(jié)果，結(jié)果顯示，兩個子樣本的核心解釋變量transfer系數(shù)均顯著為正，這說明生態(tài)補償制度造成的預(yù)算軟約束與工業(yè)發(fā)展水平?jīng)]有必然聯(lián)系，因此兩個子樣本的地方政府舉債規(guī)模也沒有顯著的異質(zhì)性。列（3）、（4）分別表示生態(tài)功能區(qū)研究組中的工業(yè)發(fā)達(dá)組、工業(yè)薄弱組的回歸結(jié)果，結(jié)果顯示，生態(tài)功能區(qū)研究組的工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的核心解釋變量zone系數(shù)仍顯著為正，而工業(yè)薄弱地區(qū)的核心解釋變量zone系數(shù)不再顯著。這可能是因為工業(yè)薄弱地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動機(jī)與意愿更加強烈，重點生態(tài)功能區(qū)制度減少地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力的效應(yīng)不顯著，從而未能達(dá)到遏制地方政府舉債的效果。

2.行政區(qū)劃的異質(zhì)性

相比普通縣，縣級市往往有更完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（張俊，2017）、更高的行政自由裁量權(quán)和審批權(quán)（唐為，2019）。基于此，本文在每個研究組內(nèi)將研究樣本分為縣級市、普通縣兩個子樣本進(jìn)行異質(zhì)性分析。

回歸結(jié)果如表10所示，列（1）、（2）分別表示生態(tài)補償研究組中縣級市、普通縣兩個子樣本的回歸結(jié)果。實證結(jié)果顯示，生態(tài)補償研究組中普通縣的核心解釋變量transfer系數(shù)仍顯著為正，而縣級市的核心解釋變量transfer系數(shù)不再顯著。這可能是因為縣級市更易被上級政府監(jiān)管，行政效率更高，生態(tài)補償制度造成的預(yù)算軟約束更低，不易刺激政府過度支出和發(fā)債。列（3）、（4）分別表示生態(tài)功能區(qū)研究組中縣級市、普通縣兩個子樣本的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，生態(tài)功能區(qū)研究組中縣級市的核心解釋變量zone系數(shù)仍顯著為正，而普通縣的核心解釋變量zone系數(shù)不再顯著。這可能是因為普通縣相較縣級市，基礎(chǔ)設(shè)施更為簡陋、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更低，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動機(jī)與意愿更加強烈，重點生態(tài)功能區(qū)制度減少地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出壓力的效應(yīng)不顯著，從而未能達(dá)到遏制地方政府舉債的效果。

六、結(jié)論與政策建議

本文選取全國2002—2019年有發(fā)債記錄的511個縣區(qū)，在設(shè)立生態(tài)功能區(qū)研究組和生態(tài)補償研究組后，分別以國家重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度的實施情況作為政策沖擊，通過PSM-DID 方法，實證研究國家重點生態(tài)功能區(qū)制度的減負(fù)效應(yīng)與生態(tài)補償制度的補償效應(yīng)這兩種不同路徑對遏制地方政府舉債的影響。研究發(fā)現(xiàn)，國家重點生態(tài)功能區(qū)制度顯著降低了地方政府的舉債水平，生態(tài)補償制度顯著提高了地方政府的舉債水平。該結(jié)論在進(jìn)行了一系列穩(wěn)健性檢驗后依然成立。機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，兩種路徑的效果差異與對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不同激勵效應(yīng)有關(guān)。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度降低了基礎(chǔ)設(shè)施投資水平，而生態(tài)補償制度則提高了基礎(chǔ)設(shè)施投資水平。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，重點生態(tài)功能區(qū)制度對地方政府舉債規(guī)模的影響在工業(yè)發(fā)達(dá)的縣和縣級市更為明顯；而生態(tài)補償制度對地方政府舉債規(guī)模的影響在普通縣更為明顯，與工業(yè)發(fā)達(dá)水平?jīng)]有顯著關(guān)系?；谝陨辖Y(jié)論，本文提出如下三點政策建議：

第一，貫徹落實中央金融工作會議提出的“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制”要求，需要與深化財政體制改革結(jié)合起來，從體制制度上緩解央-地和省以下各級地方政府的縱向財政失衡，為遏制地方政府隱性舉債釜底抽薪?？v向財政失衡導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)天然型財政缺口，是地方政府舉債的重要原因，緩解縱向財政失衡、實現(xiàn)各級政府事權(quán)財權(quán)相匹配是遏制地方政府舉債的關(guān)鍵舉措。從本文研究看，減負(fù)路徑（減少事權(quán)和支出責(zé)任）優(yōu)于財力補償路徑（轉(zhuǎn)移支付）。因此，改革事權(quán)財權(quán)不匹配的分稅制財政體制，應(yīng)優(yōu)先考慮支出端，一是要進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)劃分，合理劃分各級政府的支出責(zé)任，盡快上移部分重要事權(quán)到高層級甚至中央政府；二是健全多維度政績考核機(jī)制，破除唯GDP的考核標(biāo)準(zhǔn)，減少地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的過度支出。在收入端，進(jìn)一步完善稅制和健全地方稅體系，提高稅收自主權(quán)和擴(kuò)大地方政府自有收入。

第二，完善轉(zhuǎn)移支付制度并加強資金監(jiān)管，謹(jǐn)防道德風(fēng)險。一是在結(jié)構(gòu)上，增加真正符合一般性轉(zhuǎn)移支付特征的、確定性程度高、地方政府可以有效預(yù)期和自由支配的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。二是在分配上，完善并明確轉(zhuǎn)移支付的分配資金計算標(biāo)準(zhǔn)，弱化地方政府對中央政府的救助預(yù)期和暗箱操作。三是在監(jiān)管上，對地方政府轉(zhuǎn)移支付資金使用情況定期考核，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用的公開透明度和法制規(guī)范化，防范地方政府通過轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)嫁地方支出成本。

第三，進(jìn)一步完善國家重點生態(tài)功能區(qū)制度與生態(tài)補償制度。作為保護(hù)生態(tài)縣區(qū)生態(tài)安全的兩個重要制度，在規(guī)范生態(tài)縣區(qū)生態(tài)環(huán)保工作的同時，也應(yīng)處理好地方發(fā)展和財政可持續(xù)性的關(guān)系，尤其是在生態(tài)補償制度方面。一是優(yōu)化生態(tài)縣區(qū)的政績考核機(jī)制，將環(huán)境治理作為官員晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)，糾正生態(tài)縣區(qū)政府過度發(fā)展經(jīng)濟(jì)、過度支出的傾向。二是優(yōu)化資金分配標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善情況在轉(zhuǎn)移支付資金核算標(biāo)準(zhǔn)的比重，提高生態(tài)保護(hù)的積極性，真正踐行綠水青山就是金山銀山的習(xí)近平生態(tài)文明思想；切實防止陷入“越保護(hù)、越落后”的逆向激勵，或者因激勵力度不夠，出現(xiàn)“一邊保護(hù)、一邊開發(fā)（發(fā)債）”的不可持續(xù)的局面；三是加強監(jiān)管引導(dǎo)，避免資金挪用侵吞等現(xiàn)象，真正將資金用于生態(tài)安全和保護(hù)上。

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Research on Controlling the Increment of Local Government

Implicit Debt Path Optimization

Ding Guansen? Li Yihua? Li Jia

Abstract：Controlling the increment of local government implicit debt is a important aspect of resolving local government debt risks and overall development and security. Although the new Budget Law allowed local governments to issue bonds openly after 2015， large amounts of borrowing by local governments through financing vehicles outside the limit are still difficult to control. According to IMF estimates， the total debt of China's local financing platforms is expected to reach 65.7 trillion yuan in 2023. Preventing and controlling local government debt risks and holding the bottom line of no systemic risks have become an important topic in the reports of the 19th and 20th National Congresses of the Party. The Central Financial Work Conference held on October 30-31， 2023 further proposed： "Establish a long-term mechanism to prevent and defuse local debt risks." To achieve this goal， we need to accurately identify the institutional causes of the growing scale of local government debt， treat the causes and find solutions to the root causes. The article selects 511 counties and districts across the country with a record of issuing bonds from 2002 to 2019 as research objects， including 53 counties and districts classified as national key ecological functional zones and 113 counties and districts receiving ecological compensation. A total of 398 samples that have not received ecological compensation， including 28 counties and districts classified as national key ecological functional zones， were selected to set up ecological compensation research groups， and a total of 458 samples that have not been classified as national key ecological functional zones， including 88 counties and districts received ecological compensation， were selected to set up ecological compensation research groups. The ecological functional zone research group and the ecological compensation research group respectively take the national key ecological functional zone system （burden reduction） and the ecological compensation system （compensation） as two different policy impacts. Through the PSM-DID method， empirical research is conducted on the impact of load reduction and compensation on controlling the expansion of local government debt. Research has found that the national key ecological functional zone system significantly reduces the debt scales of ecological counties， while the ecological compensation system has the opposite effect. After multiple robustness tests， the conclusion remains unchanged. Mechanism analysis indicated that the difference in effectiveness between the two paths is related to the incentive effect on infrastructure investment. The national key ecological functional zone system reduces the level of infrastructure investment， while the ecological compensation system increases the level of infrastructure investment.Heterogeneity analysis found that the impact of key ecological functional zone systems on the scale of local government debt is more pronounced in counties with developed industries and county-level city; The impact of the ecological compensation system on the scale of local government debt is more pronounced in ordinary counties， but has no significant relationship with the level of industrial development. The research in this article has strong policy implications for establishing long-term mechanism to resolve local government debt risks and promoting the modernization of harmonious coexistence between man and nature.

Keywords：Local Government Debt; Vertical Fiscal Imbalance; Transfer Payment; Ecological Compensation; National Key Ecological Function Zone

（責(zé)任編輯：柳陽）

* 丁冠森，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、國家治理研究院，E-mail：202094000028@sdu.edu.cn，通訊地址：山東省濟(jì)南市山大南路27號，郵編：250100 ；李一花（通訊作者），山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、國家治理研究院，E-mail：liyh@sdu.edu.cn，通訊地址：山東省濟(jì)南市山大南路27號，郵編：250100 ；李佳，山東青年政治學(xué)院會計學(xué)院，E-mail：230073@sdyu.edu.cn。