李梅，楊萍，張敏

（北京市科學(xué)技術(shù)研究院科技情報(bào)研究所，北京 100044）

引言

近年來(lái)，我國(guó)將提升“協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性和整體性”作為新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的實(shí)施方向，強(qiáng)調(diào)多維層面的治理，要求充分挖掘區(qū)域之間多重關(guān)聯(lián)性，使得新時(shí)代區(qū)域環(huán)境治理體系具有“類別嵌入+交互關(guān)聯(lián)”的網(wǎng)絡(luò)特征[1]，同時(shí)呈現(xiàn)出環(huán)境治理主體多樣化、主體責(zé)任關(guān)系日趨凸顯、主體間互動(dòng)越發(fā)頻繁等特點(diǎn)。黨的十九大提出“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，倡導(dǎo)在環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理領(lǐng)域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主體共同參與的新型環(huán)境治理模式，為解決日益復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化的環(huán)境治理問(wèn)題提供了新思路[2]。黨的二十大報(bào)告提出了健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，進(jìn)一步指明了推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，強(qiáng)化激勵(lì)調(diào)節(jié)與規(guī)范引導(dǎo)，推動(dòng)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大合力。在此背景下，將網(wǎng)絡(luò)思維納入現(xiàn)代環(huán)境治理體系是有助于提升統(tǒng)籌治理能力和治理成效、加快構(gòu)建多元主體共治模式。

京津冀是我國(guó)人地關(guān)系較為緊張、資源環(huán)境超載矛盾較為尖銳的區(qū)域之一，其治理具有典型的跨區(qū)域協(xié)同、多主體參與等特征。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施九年來(lái)，三地堅(jiān)持人與自然和諧共生理念，采用多種府際協(xié)作的方式共同治理，政府管理體系現(xiàn)代化水平逐漸提升，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、水污染聯(lián)保聯(lián)治、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一立法、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等方面取得了顯著成效，環(huán)境治理合作網(wǎng)絡(luò)逐步成熟，形成了中央權(quán)威、地方落實(shí)的統(tǒng)一行動(dòng)框架，但若要解決深層次環(huán)境問(wèn)題，需要從合作網(wǎng)絡(luò)視角去考慮多維層面治理要素的連通，構(gòu)建開(kāi)放合作、共建共享、深度關(guān)聯(lián)、運(yùn)行高效的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，在現(xiàn)有環(huán)境治理體系框架下，以建立更加廣泛而深度的區(qū)域合作關(guān)系、提升現(xiàn)代化環(huán)境治理能力為目標(biāo)，推動(dòng)形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者更強(qiáng)大的行動(dòng)合力，這對(duì)京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

1 京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理研究進(jìn)展

從研究現(xiàn)狀來(lái)看，京津冀環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)研究集中在以下幾個(gè)方面：①關(guān)于多元主體協(xié)同治理研究。有學(xué)者在界定多元主體定位和作用的基礎(chǔ)上，探討了多元主體參與的環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)路徑。王喆等[3]提出京津冀生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)要從區(qū)域多元主體協(xié)同治理和區(qū)域府際協(xié)同治理兩大路徑入手。田學(xué)斌等[4]建議通過(guò)建立公司化運(yùn)作的京津冀生態(tài)協(xié)同治理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域及三元主體的協(xié)同。詹國(guó)彬等[2]從現(xiàn)行環(huán)境治理權(quán)力配置不盡合理、跨部門治理主體間信息共享不足、政府在環(huán)境監(jiān)測(cè)中的權(quán)威性不足等方面提出了環(huán)境治理多元共治面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。②關(guān)于跨區(qū)域協(xié)同治理模式研究。韓兆柱[5]結(jié)合京津冀三地府際關(guān)系出現(xiàn)的合作主體單一、合作起點(diǎn)不平等、治理主體各自為政、合作渠道單一等問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)在中央政府整體調(diào)配全區(qū)域資源前提下，構(gòu)建三?。ㄊ校└骷?jí)政府積極驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)的治理模式，形成中央政府統(tǒng)領(lǐng)下的權(quán)力線與扁平化相結(jié)合的跨域治理機(jī)制與途徑。萬(wàn)長(zhǎng)松等[6]從區(qū)域整體性治理視角提出，建立跨區(qū)域環(huán)境治理專項(xiàng)委員會(huì)、完善跨區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、構(gòu)建一個(gè)整體性的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)多元主體合作治理、建立環(huán)境治理信息資源共享系統(tǒng)等，探討了京津冀環(huán)境協(xié)同治理新模式。③關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的研究。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，其中府際合作網(wǎng)絡(luò)研究較多。王薇等[7]認(rèn)為，應(yīng)從突破條塊局限拓展合作空間、基于生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)化約束機(jī)制、挖掘新生動(dòng)力推動(dòng)長(zhǎng)效合作這三方面去構(gòu)建長(zhǎng)效性府際合作框架。孫濤等[8]認(rèn)為，京津冀大氣治理府際合作網(wǎng)絡(luò)由最初的“部委合作牽頭、地方分割執(zhí)行”逐漸演化出“部委引導(dǎo)支持、地方主動(dòng)聯(lián)系”的特征，中央政府始終居于網(wǎng)絡(luò)中心位置，多政府主體的區(qū)域環(huán)境協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)趨于成熟。徐自強(qiáng)等[9]以政策網(wǎng)絡(luò)理論與協(xié)同治理理論為視角，構(gòu)建了一個(gè)將自上而下的環(huán)保督察和環(huán)保執(zhí)法以及自下而上的行業(yè)自治和外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系。也有學(xué)者基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法開(kāi)展了環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和特征研究[10]。④關(guān)于環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的研究。很多學(xué)者從立法機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等方面開(kāi)展了跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制研究。崔晶[11]認(rèn)為破解地方政府區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作的困境，需要建立利益補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立水權(quán)和污染權(quán)交易機(jī)制，提升官員政績(jī)考核體系中生態(tài)治理指標(biāo)的權(quán)重。喬花云等[12]認(rèn)為，以“共生責(zé)任目標(biāo)的確定、執(zhí)行及改進(jìn)”和共生關(guān)系的可持續(xù)性為中心構(gòu)建的京津冀環(huán)境協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)包括一體化領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制、多元主體參與和信息共享機(jī)制、一體化生態(tài)績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制、環(huán)境回應(yīng)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。

通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)：隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成為研究熱點(diǎn)，許多學(xué)者從內(nèi)涵、模式、機(jī)制、路徑等方面進(jìn)行研究，但從網(wǎng)絡(luò)視角研究京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的相關(guān)成果較少，并且已有研究在主題上多數(shù)以府際合作網(wǎng)絡(luò)為熱點(diǎn)開(kāi)展研究，在方法上多采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)政策文本、媒體信息等進(jìn)行分析，揭示其合作關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征等，研究視角較單一，無(wú)法還原京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系的全貌。事實(shí)上，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理由多維度、多層次合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，是跨區(qū)域治理中普遍采用的創(chuàng)新組織方式，涉及主體、組織、區(qū)域、工具、機(jī)制等多個(gè)層面。因此，以網(wǎng)絡(luò)視角探討京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題，不僅有利于挖掘主體之間、區(qū)域之間關(guān)聯(lián)性，也是有利于促進(jìn)現(xiàn)有的地方政府間合作向區(qū)域治理轉(zhuǎn)型的依據(jù)。

2 網(wǎng)絡(luò)視角下京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理現(xiàn)狀與成效

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在中央政府的推動(dòng)下，京津冀三地政府間開(kāi)啟了多領(lǐng)域、多形式的區(qū)域合作探索，尤其是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)入了快速發(fā)展階段，環(huán)境污染治理成效初顯，形成了中央權(quán)威、地方落實(shí)的統(tǒng)一行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。多層級(jí)、多部門、多領(lǐng)域合作關(guān)系建立是京津冀環(huán)境協(xié)同治理和三地形成統(tǒng)一行動(dòng)線的有效途徑。本文基于網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同治理等理論，以關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一獨(dú)特視角梳理總結(jié)京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理現(xiàn)狀與成效，為健全現(xiàn)代化環(huán)境治理體系、提升區(qū)域環(huán)境治理能力提供依據(jù)。

2.1 建立上下聯(lián)動(dòng)的治理政策框架，推動(dòng)高效的府際合作網(wǎng)絡(luò)

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理以規(guī)劃綱要繪制藍(lán)圖，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、跨部門跨層級(jí)聯(lián)合出臺(tái)政策、地方政府積極響應(yīng)，形成了中央與地方上下聯(lián)動(dòng)的治理政策框架，推動(dòng)穩(wěn)定的府際關(guān)系合作網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家層面，陸續(xù)出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)深化大氣污染控制中長(zhǎng)期規(guī)劃》等政策文件，標(biāo)志著京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計(jì)已完成；跨部門跨層級(jí)聯(lián)合出臺(tái)政策，例如原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》、原農(nóng)業(yè)部等八部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，以及原國(guó)家林業(yè)局與北京、天津、河北三省（市）政府共同制定《京津冀生態(tài)協(xié)同圈森林和自然生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃》等等。地方層面，三地紛紛出臺(tái)了系列配套政策，并基于區(qū)域環(huán)境利益簽署了《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》《共同推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)生態(tài)率先突破的框架協(xié)議》《“十四五”時(shí)期京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治合作框架協(xié)議》等合作協(xié)議，以此推動(dòng)政府間采取共同行動(dòng)，推動(dòng)高效的府際合作網(wǎng)絡(luò)的形成。

2.2 新建跨區(qū)域組織協(xié)調(diào)小組或機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)資源統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)

近年來(lái)，京津冀通過(guò)成立跨區(qū)域環(huán)境組織機(jī)構(gòu)、部門聯(lián)合成立協(xié)調(diào)小組、建立組織聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方式，推動(dòng)了區(qū)域組織網(wǎng)絡(luò)資源統(tǒng)籌與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，國(guó)家有關(guān)部委牽頭成立了京津冀及周邊地區(qū)水污染防治協(xié)作小組、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（后調(diào)整為領(lǐng)導(dǎo)小組）、京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)調(diào)小組等，建立了污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制；2019年生態(tài)環(huán)境部掛牌設(shè)立了京津冀及周邊地區(qū)大氣管理局，負(fù)責(zé)“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一應(yīng)急，同時(shí)承擔(dān)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。與此同時(shí)，三地環(huán)保部門聯(lián)合組建了京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)動(dòng)工作協(xié)調(diào)小組等，初步形成了相互支持、共同配合的協(xié)調(diào)工作網(wǎng)絡(luò)體系。此外，圍繞河流流域治理，三地相關(guān)部門還成立了永定河流域河長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)辦公室和風(fēng)河西支、龍河環(huán)境污染聯(lián)合處置工作協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)了信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方面的能力。

2.3 多元主體共治已逐漸成為共識(shí)，政府—市場(chǎng)—社會(huì)協(xié)同效應(yīng)提升

京津冀環(huán)境治理不僅包括政府間的協(xié)同，還包括市場(chǎng)、社會(huì)組織與公民之間的合作。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，治理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題僅僅靠政府的方針政策以及市場(chǎng)、技術(shù)上的措施是不夠的，需要政府、企業(yè)（市場(chǎng)）、環(huán)保組織、公眾等多主體之間密切協(xié)作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以最低的環(huán)境保護(hù)成本獲取最大的效益。因此，多元主體共治是網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵，也是未來(lái)京津冀環(huán)境治理戰(zhàn)略演進(jìn)的方向，它能夠充分發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾以及各類社會(huì)組織等環(huán)境治理主體的優(yōu)勢(shì)，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)決定、社會(huì)監(jiān)督”的協(xié)商式伙伴關(guān)系，有效地滿足區(qū)域環(huán)境治理需求。京津冀環(huán)境協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)中央政府主導(dǎo)、地方政府配合，是典型的政府主導(dǎo)型模式，市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制尚沒(méi)有發(fā)揮真正作用，但也出現(xiàn)了較好的案例和做法，多元主體共治已成為共識(shí)。例如，鋼鐵行業(yè)節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟通過(guò)產(chǎn)業(yè)間自主合作，自我治理節(jié)能減排，引導(dǎo)企業(yè)自主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)品升級(jí)、資源綜合利用以及污染排放達(dá)標(biāo)治理；《中國(guó)空氣質(zhì)量管理評(píng)估報(bào)告（2016）》則引入第三方機(jī)構(gòu)參與公共治理和協(xié)助地方霧霾治理，對(duì)京津冀重污染企業(yè)整改減排起到巨大的督促作用。又如，廊坊市在實(shí)施氣代煤、電代煤工程中，通過(guò)國(guó)營(yíng)和私營(yíng)社會(huì)企業(yè)的參與，解決了其資金缺口，推動(dòng)廊坊市空氣質(zhì)量根本改善。同時(shí)，支持北京、天津和河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)參與碳排放權(quán)、排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理合作，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置上的決定性作用。

2.4 推動(dòng)治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能力和成效

京津冀三地在環(huán)境治理過(guò)程中不斷推進(jìn)協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新，加快建立并完善協(xié)調(diào)工作機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、聯(lián)合預(yù)警機(jī)制、信息共享機(jī)制等相關(guān)機(jī)制，大大提升了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能力和成效。在協(xié)調(diào)工作方面，目前，京津冀主要采用聯(lián)席會(huì)議制度，以定期會(huì)議保障三地治理情況的及時(shí)溝通與同步推進(jìn)，例如，京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議制度、京津冀政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議制度等。在聯(lián)防聯(lián)控方面，針對(duì)大氣污染防治，生態(tài)環(huán)境部組織搭建了京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)大氣污染防治的督查，有效控制了大氣污染源。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，北京和河北就密云水庫(kù)水資源生態(tài)保護(hù)工作簽署了合作協(xié)議，構(gòu)建了京冀水資源跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制；京津冀跨界流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償和密云水庫(kù)上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益多贏。在聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息共享方面，建立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合立體觀測(cè)網(wǎng)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)綜合分析及共享應(yīng)用平臺(tái)、京津冀水環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)等，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)合作；京津冀環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心通過(guò)定期交換空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，共享區(qū)域空氣質(zhì)量檢測(cè)、氣象數(shù)據(jù)、污染源排放等信息。在協(xié)同預(yù)警方面，依托國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，北京市牽頭建設(shè)覆蓋京、津、冀及晉、內(nèi)蒙古、魯六省（區(qū)、市）的空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警會(huì)商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門視頻會(huì)商。

3 京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成與問(wèn)題

3.1 京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是由具有特定聯(lián)系紐帶的多個(gè)節(jié)點(diǎn)組成的復(fù)雜組織系統(tǒng)，其中，由個(gè)體或網(wǎng)絡(luò)成員構(gòu)成的節(jié)點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)組織最基本的構(gòu)成單元，節(jié)點(diǎn)之間的相互聯(lián)結(jié)是基本要素，其關(guān)系紐帶將把網(wǎng)絡(luò)成員連接在一起，共同構(gòu)成基礎(chǔ)治理網(wǎng)絡(luò)組織[13]。從網(wǎng)絡(luò)組織的形成機(jī)理來(lái)看，組織間關(guān)系形成的前提是資源依賴和互補(bǔ)性、對(duì)解決實(shí)際問(wèn)題的行動(dòng)承諾以及組織間的關(guān)系價(jià)值，這些直接影響治理網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展。

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域性環(huán)境治理目標(biāo)，在中央政府與地方政府之間、三地政府之間、政府與其他主體之間形成的正式或非正式的互動(dòng)合作關(guān)系的總和，是各行動(dòng)主體通過(guò)特定聯(lián)系紐帶形成的復(fù)雜系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)具有層次性、復(fù)雜性、多樣性和鑲嵌性，本質(zhì)是京津冀區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)組織、公眾等行為主體通過(guò)協(xié)商溝通實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動(dòng)的過(guò)程。在京津冀跨區(qū)域環(huán)境治理中，合作網(wǎng)絡(luò)策略能夠提供更加豐富的協(xié)調(diào)場(chǎng)景，促使三地政府在區(qū)域合作中，選擇新建一種合作關(guān)系或是加入現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)或是鞏固、加強(qiáng)原有合作伙伴間關(guān)系去實(shí)現(xiàn)多層次協(xié)調(diào)問(wèn)題的連通，促進(jìn)區(qū)域間更大范圍、更大領(lǐng)域和更加緊密的連接聯(lián)動(dòng)關(guān)系的形成，從而提升區(qū)域治理能力和治理成效。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，京津冀及周邊地區(qū)已圍繞防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源等方面開(kāi)展了合作，當(dāng)時(shí)的環(huán)保合作具有一定的自發(fā)性，直到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出之后，三地的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)才得以加快發(fā)展。從動(dòng)因來(lái)看，京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的提出是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)形成的外在動(dòng)因，直接推動(dòng)形成了以中央政府為主導(dǎo)、地方政府全力配合的環(huán)境治理框架，隨之以府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為核心的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。而內(nèi)在動(dòng)因則是資源依賴、互補(bǔ)與利益需求。京津冀地理相連，共處同一生態(tài)單元，在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上，任何一方都不可能獨(dú)善其身，具有強(qiáng)烈的資源依賴、資源互補(bǔ)和利益關(guān)系，加上環(huán)境問(wèn)題本身具有的跨區(qū)域性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性已經(jīng)超出單一行政區(qū)的能力范圍，逐漸成為一個(gè)區(qū)域性問(wèn)題，必須通過(guò)主體、組織、區(qū)域等多層面的合作網(wǎng)絡(luò)去解決。由此可見(jiàn)，在京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，中央政府的介入起到了關(guān)鍵性作用，中央政府通過(guò)規(guī)劃指導(dǎo)、政策激勵(lì)、監(jiān)督協(xié)調(diào)和資金支持等，直接推動(dòng)了治理網(wǎng)絡(luò)的建立[14]，引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向，這也是我國(guó)目前普遍采取的一種網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方式。

3.2 京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，京津冀在中央統(tǒng)籌推動(dòng)、三地協(xié)同落實(shí)下，建立了高效的縱橫向府際合作網(wǎng)絡(luò)和協(xié)議體系，但是在模式選擇、統(tǒng)籌能力、機(jī)制建立、工具建設(shè)等方面仍然存在不足，具體包括：①區(qū)域環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。目前，京津冀區(qū)域環(huán)境治理是以府際合作網(wǎng)絡(luò)為核心應(yīng)對(duì)各種區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，即典型的中央主導(dǎo)型治理模式，這種模式在治理初期會(huì)產(chǎn)生較好的治理效果，但是面對(duì)日趨復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題，仍需要加強(qiáng)多元主體參與的、自治的制度安排，不斷挖掘城市自身內(nèi)在需求和城市間的合作潛力，加快京津冀區(qū)域環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)各界一直呼吁多元主體參與環(huán)境治理，但是不同參與主體各自的行為動(dòng)機(jī)和利益訴求始終未能得到有效的平衡，存在利益表達(dá)、利益分配、利益共享、利益補(bǔ)償?shù)壤胬Ь?，?dǎo)致社會(huì)參與程度較低，影響治理模式的轉(zhuǎn)型。②跨區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌能力有待提升。京津冀環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌能力需要以不同層級(jí)政府之間的合作網(wǎng)絡(luò)為核心，進(jìn)一步加強(qiáng)多維度、多層次治理網(wǎng)絡(luò)之間的內(nèi)部運(yùn)行和外部銜接，以期整合更加廣泛的區(qū)域環(huán)境治理資源。相比其他層面，京津冀府際合作網(wǎng)絡(luò)相對(duì)較穩(wěn)定，但也有很多合作關(guān)系是臨時(shí)性的、短期的，缺乏對(duì)整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加上跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)缺失，導(dǎo)致跨區(qū)域、跨部門治理銜接存在不少漏洞。③跨區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)相關(guān)機(jī)制不夠完善。京津冀三地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)過(guò)程中，特別重視協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，探索并不斷創(chuàng)新協(xié)商機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息共享機(jī)制等，環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制逐步建立并不斷完善，但是固有的思想觀念和體制機(jī)制障礙依然是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中面臨的一大難題，尤其是網(wǎng)絡(luò)邊界問(wèn)題銜接和對(duì)接機(jī)制方面。④環(huán)境治理中市場(chǎng)化工具有待規(guī)范。就京津冀地區(qū)而言，目前采取的環(huán)境治理工具以標(biāo)準(zhǔn)制定、總量限定等命令—控制型工具為主，市場(chǎng)型、自愿型等市場(chǎng)化工具較少，且規(guī)范性、跨區(qū)域政策效果并不理想。近年來(lái)，京津冀區(qū)域建立并完善跨區(qū)域碳排放交易權(quán)、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、綠色金融體系等，積極開(kāi)展試點(diǎn)工作，健全市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快提高生態(tài)資源市場(chǎng)化程度，但目前這些環(huán)境治理手段在區(qū)域環(huán)保市場(chǎng)一體化發(fā)展尚不成熟、地區(qū)間差異性較大的情況下，仍面臨著缺乏長(zhǎng)期制度保障、市場(chǎng)規(guī)范和政府監(jiān)管不足等問(wèn)題。

導(dǎo)致這些問(wèn)題的根本原因在于：一方面，對(duì)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)性、整體性認(rèn)識(shí)不足。網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)理論引入到我國(guó)時(shí)間較短，一個(gè)新的理念或理論實(shí)現(xiàn)本土化轉(zhuǎn)型需要較漫長(zhǎng)的探索和過(guò)程。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化治理理念在我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐中起到了重要引領(lǐng)作用，但是網(wǎng)絡(luò)化思維尚未真正形成，如何系統(tǒng)構(gòu)建并維護(hù)治理網(wǎng)絡(luò)、如何更好地維持現(xiàn)有的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的思考和研究明顯不足，影響區(qū)域環(huán)境協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行成效和治理水平，也使合作網(wǎng)絡(luò)具有不確定性和失敗風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，長(zhǎng)期以政府為單中心的路徑依賴導(dǎo)致協(xié)同的制度惰性，在公眾的固有觀念中環(huán)境保護(hù)作為公共領(lǐng)域，政府是主要責(zé)任人、唯一的治理主體[15]，因此，公眾對(duì)自身的權(quán)利和義務(wù)不清晰，且當(dāng)前的區(qū)域環(huán)境治理模式仍以管制為主，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與程度參差不齊，多停留在相對(duì)淺層次的參與層面，影響著多元主體間責(zé)任分擔(dān)、合作共贏和監(jiān)督制衡局面的形成。

4 完善京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的對(duì)策建議

4.1 探索多元主體參與模式，加快治理模式轉(zhuǎn)型

政府（權(quán)威治理）、企業(yè)（契約治理）、社會(huì)組織（協(xié)同治理）、公眾（參與式治理）等治理主體都有自身的資源優(yōu)勢(shì)和職責(zé)，其作用和方式不同。在京津冀區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理中，首先要解決的是讓多元化主體參與進(jìn)來(lái)，即參與動(dòng)機(jī)問(wèn)題。事實(shí)上，不同參與主體各自的行為動(dòng)機(jī)和利益訴求存在差異，時(shí)而會(huì)發(fā)生不同程度的利益沖突，因此，合作初期利益共識(shí)顯得尤為重要，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)參與意識(shí)水平、暢通協(xié)商和溝通渠道、交叉利益整合、主觀階層地位的提升，促使多元化主體達(dá)成共識(shí)。其次是如何讓參與主體發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于各行為主體在治理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任作用不同，構(gòu)建密切合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作的多元主體共治模式是保障治理網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)通過(guò)建立責(zé)任機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等一系列機(jī)制的構(gòu)建，夯實(shí)多元主體共治網(wǎng)絡(luò)的聚合力，加快當(dāng)前治理模式向多元主體共治模式轉(zhuǎn)型。

4.2 加強(qiáng)跨區(qū)域合作路徑，提升跨區(qū)域統(tǒng)籌能力

與主體層面不同，區(qū)域?qū)用姝h(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)的是更廣范圍的網(wǎng)絡(luò)資源統(tǒng)籌和整合?？缬蚝献髦卫碜铌P(guān)鍵在于地方政府的橫向整合，需要責(zé)任共擔(dān)。第一，探索并建立京津冀環(huán)境治理委員會(huì)，直接推動(dòng)和落實(shí)多元主體共同參與并促進(jìn)多邊城際合作。做好頂層設(shè)計(jì)，促使城市間的合作達(dá)成共識(shí)，同時(shí)發(fā)揮各種優(yōu)勢(shì)并作出聯(lián)合決策，共同制定目標(biāo)、問(wèn)題解決方案，推動(dòng)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，推動(dòng)毗鄰地區(qū)生態(tài)共保現(xiàn)行；搭建城市環(huán)境治理論壇、溝通交流會(huì)等交流協(xié)商平臺(tái)，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)治理資源的統(tǒng)籌能力，從更高層面統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理與綠色發(fā)展。第二，建立“責(zé)任共擔(dān)、權(quán)責(zé)明確、成本分擔(dān)”的核心機(jī)制。在法律法規(guī)層面明確三地政府在區(qū)域環(huán)境治理中所要承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，建立以利益協(xié)調(diào)為中心的京津冀“2+11”城市政府間談判與評(píng)估機(jī)制，相對(duì)公平有效的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，保證城市政府間的利益平衡。第三，運(yùn)用區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)手段，推動(dòng)京津冀跨區(qū)域環(huán)境治理數(shù)字化，努力消除地區(qū)間信息不對(duì)稱和共享不順暢等問(wèn)題，例如，通過(guò)建立全域環(huán)境信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息跨域整合、刻畫(huà)清晰化的治理場(chǎng)景；加強(qiáng)數(shù)字孿生、AI、GIS 等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，為污染源建立“數(shù)據(jù)指紋”，使得該污染物的產(chǎn)生和處理過(guò)程具有全程可追溯性，精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)源，及時(shí)啟動(dòng)環(huán)境污染應(yīng)急預(yù)案，迅速消除環(huán)境污染影響等[16]。

4.3 建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)治理網(wǎng)絡(luò)高效運(yùn)行

京津冀環(huán)境治理具有的跨界性、復(fù)合性、系統(tǒng)性、區(qū)域性等特征，必然會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)邊界銜接問(wèn)題。第一，搭建協(xié)同工作平臺(tái)，完善網(wǎng)絡(luò)邊界協(xié)調(diào)效率。利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，搭建京津冀環(huán)境治理協(xié)同工作平臺(tái)，促進(jìn)文化、人事、財(cái)政、法律、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等跨部門合作，提升政府跨界協(xié)同治理的效能。第二，確立縱橫交叉、分層運(yùn)行的整體政府跨界協(xié)調(diào)機(jī)制。在宏觀決策協(xié)同層面，致力于著眼京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展建設(shè)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，三地將宏觀設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略決策、整體運(yùn)行和全面監(jiān)督過(guò)程進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。在中觀政策協(xié)調(diào)層面，面向跨地區(qū)跨部門協(xié)同的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，制訂各方協(xié)調(diào)一致的政策規(guī)劃以及翔實(shí)的政策執(zhí)行與實(shí)施計(jì)劃，發(fā)揮政府作用的同時(shí)重視非政府組織的力量。在微觀政策執(zhí)行或服務(wù)供應(yīng)層面，研發(fā)各種服務(wù)工具，加大與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系的合作力度，更好地履行政府服務(wù)職能，提高公共環(huán)境服務(wù)的協(xié)作效能。第三，構(gòu)建不同利益主體和環(huán)境管理部門之間的有效協(xié)調(diào)和邊界銜接順暢、協(xié)同高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升網(wǎng)絡(luò)治理效能，建立定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的京津冀區(qū)域環(huán)境治理體系。

4.4 強(qiáng)化市場(chǎng)化工具運(yùn)行，提升網(wǎng)絡(luò)治理成效

當(dāng)前，由于京津冀區(qū)域的市場(chǎng)機(jī)制不完善、環(huán)境政策體系不健全等種種原因，在實(shí)踐操作中政策工具的選擇仍不夠規(guī)范，迫切需要構(gòu)建基于規(guī)范的環(huán)境治理工具運(yùn)行機(jī)制。不同類型的污染物和治理情景應(yīng)選擇不同的、有針對(duì)性的和效果突出的治理工具，例如在處理大氣污染問(wèn)題時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易正在發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，又比如在固體廢物回收利用方面采取“押金—返還”的政策效果最明顯。環(huán)境治理工具運(yùn)行機(jī)制應(yīng)將重點(diǎn)放在不同類型治理工具間的協(xié)調(diào)配合、市場(chǎng)性政策工具的豐富和完善、工具組合使用效率的提升、京津冀區(qū)域環(huán)保市場(chǎng)一體化等方面。一是在充分考慮地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，加快制定合理的管理—配額—懲罰各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)體系，在京津冀全區(qū)域內(nèi)加快推廣碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等制度，形成更多可復(fù)制可推廣的生態(tài)環(huán)境管理模式和制度創(chuàng)新成果。二是利用綠色產(chǎn)業(yè)投資基金、碳基金等，加大對(duì)碳減排項(xiàng)目的支持力度，引導(dǎo)社會(huì)資本參與氣候投融資試點(diǎn)，鼓勵(lì)開(kāi)展自愿減排量交易、開(kāi)發(fā)綠色資產(chǎn)、引導(dǎo)綠色投資，努力將京津冀打造成為全國(guó)自愿減排交易中心和綠色金融投資中心。

4.5 加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)管理能力，提升治理精細(xì)化水平

京津冀三地政府作為地區(qū)環(huán)境治理的主導(dǎo)力量，其治理網(wǎng)絡(luò)管理能力的提升對(duì)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系構(gòu)建至關(guān)重要，有利于提升政府的網(wǎng)絡(luò)引領(lǐng)能力、協(xié)調(diào)能力、聯(lián)結(jié)能力和整合能力。當(dāng)前，京津冀三地政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的認(rèn)識(shí)不夠深刻，網(wǎng)絡(luò)精細(xì)化設(shè)計(jì)能力有待加強(qiáng)，在頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)過(guò)程中對(duì)系統(tǒng)性、整體性和關(guān)聯(lián)性的把握存在一定偏差。第一，提高網(wǎng)絡(luò)精細(xì)化設(shè)計(jì)水平。三地聯(lián)合制定網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境治理路線圖，進(jìn)一步明確治理目標(biāo)、確定采用工具、選擇合適的合作伙伴、設(shè)計(jì)管理方案等關(guān)鍵問(wèn)題，提升地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的控制、協(xié)調(diào)和聯(lián)結(jié)能力。第二，推動(dòng)基于網(wǎng)絡(luò)策略的協(xié)調(diào)場(chǎng)景?；诰W(wǎng)絡(luò)策略推動(dòng)形成更加豐富的協(xié)調(diào)應(yīng)用場(chǎng)景，例如，三地政府在合作中，是選擇新建一種合作關(guān)系，還是加入現(xiàn)有的治理網(wǎng)絡(luò)，或是鞏固、加強(qiáng)原有合作伙伴間關(guān)系的協(xié)調(diào)決策，將對(duì)促進(jìn)形成雙邊或多邊的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)起到重要的支撐作用。第三，積極培育政府人員網(wǎng)絡(luò)化治理技能。一方面積極培育政府管理人員的網(wǎng)絡(luò)化思維方式，通過(guò)定期培訓(xùn)讓政府人員深刻認(rèn)識(shí)到職能的變化，將更多的精力放在對(duì)網(wǎng)絡(luò)成員的管理上，包括溝通協(xié)調(diào)、穩(wěn)定關(guān)系、監(jiān)督評(píng)價(jià)等。另一方面，構(gòu)筑適合網(wǎng)絡(luò)治理的人員職能分工體系，在樹(shù)立社會(huì)主義核心價(jià)值觀、制定組織愿望和目標(biāo)、開(kāi)發(fā)與管理各種關(guān)系和戰(zhàn)略、滿足公眾需求、管理團(tuán)隊(duì)、管理項(xiàng)目和產(chǎn)出、談判協(xié)商、知識(shí)和信息采集及傳播等關(guān)鍵環(huán)節(jié)培養(yǎng)和引進(jìn)復(fù)合型管理人才。