楊娜娜，瞿申潤*，淳 錦，李紅瑛，金詩程

（1. 廣東省國土資源測繪院，廣東 廣州 510663；2. 自然資源部華南熱帶亞熱帶自然資源監(jiān)測重點實驗室，廣東 廣州 510663；3. 廣東省自然資源科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣東 廣州 510663）

“十四五”時期是深入貫徹落實習近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神的關鍵時期，是深化改革開放、推進粵港澳大灣區(qū)建設、建設國內(nèi)一流城市、推動高質(zhì)量發(fā)展、加強生態(tài)文明建設的重要時期[1]。機構改革后，自然資源部門成為新的測繪地理信息主管部門，基礎測繪面臨的體制機制發(fā)生重大變化[2-5]。同時，測繪地理信息技術飛速發(fā)展，與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術跨界融合日益加快[6-8]。迫切需要基礎測繪以創(chuàng)新的理念和行動面對新形勢、應對新需求、適應新環(huán)境、應用新技術全面謀篇布局[9-10]?！稖y繪法》第十六條規(guī)定：縣級以上人民政府測繪地理信息主管部門會同本級人民政府其他有關部門，根據(jù)國家和上一級人民政府的基礎測繪規(guī)劃及本行政區(qū)域的實際情況，組織編制本行政區(qū)域的基礎測繪規(guī)劃[11]。地方基礎測繪規(guī)劃涵蓋省、市、縣3 級，是本地區(qū)的專項規(guī)劃。一方面，上級規(guī)劃要加強對下級規(guī)劃的指導，形成全省基礎測繪“一盤棋”格局，避免重復建設，推進共建共享；另一方面，地方規(guī)劃要從本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和實際需求出發(fā)，做好為未來5 年基礎測繪的項目儲備，突出地方特色和對本地區(qū)重大戰(zhàn)略的服務支撐。本文深入分析了新時期基礎測繪的發(fā)展現(xiàn)狀與形勢，提出了新時期省市縣一體化規(guī)劃編制的原則并進行了重大問題探討，最后以廣東省、惠州市及其各縣（區(qū)）為實踐對象進行案例分析，以期為其他省、市、縣基礎測繪規(guī)劃編制提供有益思路。

1 基礎測繪發(fā)展現(xiàn)狀與形勢

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

“十三五”時期，廣東省、惠州市及其各縣（區(qū)）持續(xù)推進本行政區(qū)域的基礎測繪工作取得了巨大成績，省市縣各級測繪地理信息行政部門在分級管理模式下基本保障了基礎測繪任務的實施，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐。2021年《廣東省地理空間數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》的印發(fā)，為全省地理空間數(shù)據(jù)的共建共享奠定了堅實基礎。然而，無論是體制機制管理、政策標準、資金投入、組織實施、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)管，還是裝備、技術、人才、共建共享、科技創(chuàng)新等方面，省市縣各級部門基本都是“各自為政”，未形成統(tǒng)一、明確、合理的省市縣聯(lián)動協(xié)同體系。

1.2 形勢分析

機構改革后，市縣測繪地理信息管理得到加強。省級除了做好本級規(guī)劃編制工作外，應強化對本地區(qū)市縣級規(guī)劃編制工作的指導和推動。新型基礎測繪作為基礎測繪的繼承和發(fā)展[12]，是基礎測繪面對新形勢、新機遇、新需求、新挑戰(zhàn)做出的自身變革和發(fā)展。根據(jù)中長期規(guī)劃要求，要在2030年全面建成新型基礎測繪體系[13]。同時，要求基礎測繪能以創(chuàng)新的理念和行動更高效地服務于自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責、“數(shù)字政府”改革等，實現(xiàn)測繪地理信息產(chǎn)業(yè)繁榮壯大。

2 編制原則

2.1 做好基礎測繪省市縣聯(lián)動協(xié)同

《測繪法》規(guī)定：國家對基礎測繪施行分級管理。省級基礎測繪規(guī)劃是從宏觀角度編制本行政級別的規(guī)劃，并加強全局統(tǒng)籌和對下級規(guī)劃提出指導；市縣級基礎測繪規(guī)劃是上級規(guī)劃的延伸和細化[14]；最終形成分級管理、邊界清晰、功能互補、相互銜接的省市縣3級基礎測繪規(guī)劃體系。

2.2 著力推進新型基礎測繪體系建設

針對當前基礎測繪發(fā)展存在的問題，圍繞形成全省“一盤棋”、“一張圖”的目標，統(tǒng)籌推進機制和制度改革，建立陸海一體化測繪基準體系，統(tǒng)籌陸地海洋、實景三維測繪工作，發(fā)展基礎測繪新產(chǎn)品和新服務，著力推動省市縣基礎測繪全面轉(zhuǎn)型。

2.3 精準服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局

新時期基礎測繪的發(fā)展要準確把握和緊緊圍繞本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，尤其是以廣東省“數(shù)字政府”建設、粵港澳大灣區(qū)建設、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設、海洋強省建設以及其他行業(yè)部門發(fā)展需求為引領，以科技為動力，以創(chuàng)新求發(fā)展，推動基礎測繪產(chǎn)品在各行業(yè)各領域的應用，形成特點突出、形式多樣的差異化產(chǎn)品體系，提高基礎測繪面向全社會的更高質(zhì)量的基礎測繪公共服務供給。

2.4 支撐自然資源“兩統(tǒng)一”職責

基礎測繪作為自然資源管理工作的組成，面臨為自然資源管理提供技術支撐的現(xiàn)實需求。要將基礎測繪放在自然資源整體業(yè)務布局中統(tǒng)一謀劃，明確基礎測繪的基本定位和主要任務，加強基礎測繪與自然資源業(yè)務的銜接和協(xié)調(diào)，形成自然資源業(yè)務與基礎測繪相互補充、互為支撐的新時代基礎測繪發(fā)展體系，助推自然資源融合發(fā)展。

2.5 推動測繪地理信息共建共享

基礎地理信息是經(jīng)濟建設、國防建設和社會發(fā)展不可缺少的地理信息戰(zhàn)略資源，但大部分基礎測繪成果涉及國家秘密、關系國家安全，因此需要采取有效措施保障基礎測繪成果安全[15]。在維護國家安全的前提下，推動省、市、縣間縱向深度協(xié)作發(fā)展，加強與粵港澳大灣區(qū)以及部門間橫向合作交流，促進省市縣基礎地理信息資源無縫銜接、共建共享，促進全省地理信息產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3 重大問題探討

3.1 開展深入調(diào)研，進行重大課題研究

為確保規(guī)劃編制成果務實管用、科學可靠、特色鮮明，編制規(guī)劃文本前，需深入調(diào)研，進行重大課題研究。省級針對基礎測繪發(fā)展的重大問題開展深入調(diào)研（表1），市縣層面充分利用省級調(diào)研和重大問題研究成果，梳理本級基礎測繪發(fā)展需求和重大問題，并進行深入調(diào)查研究。

3.2 注重規(guī)劃的整體性，加強上下協(xié)同。

各級規(guī)劃在編制過程中，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[16]，除注重與上級規(guī)劃、其他專項規(guī)劃的銜接外，還需推進各級基礎測繪規(guī)劃銜接，指導下級因地制宜編制基礎測繪規(guī)劃，建設分層分級管理、邊界清晰、功能互補、相互銜接的省市縣3 級基礎測繪規(guī)劃體系，形成全省“一盤棋”的基礎測繪發(fā)展格局。

3.3 結合實際需求，突出地方特色

除完成上級“規(guī)定動作”外，還要準確把握和始終圍繞省市縣各級的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，對標各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標，因地制宜規(guī)劃重大項目，做好體現(xiàn)本地特色和特殊需求的“自選動作”，強化對本地區(qū)重大戰(zhàn)略和重大需求的響應，使規(guī)劃更加符合地方實際。

3.4 開門編規(guī)劃，提高編制水平

規(guī)劃編制要充分體現(xiàn)“政府組織、專家領銜、上下合作、公眾參與、科學決策”的原則，積極采取“開門規(guī)劃”和“公開咨詢”的方式，通過開放式調(diào)研、專家咨詢、網(wǎng)上咨詢、征求意見或?qū)ｎ}匯報、專家評審等多種途徑組織開展規(guī)劃編制工作（圖1），確保規(guī)劃的科學性、指導性和可操作性。

4 省市縣基礎測繪規(guī)劃聯(lián)動協(xié)同編制實踐

在新形勢和要求下，基礎測繪規(guī)劃編制緊緊圍繞上述規(guī)劃編制的技術問題，以省、市、縣聯(lián)動協(xié)同發(fā)展為宗旨，按照省市縣聯(lián)動、陸海統(tǒng)籌的原則，以構建新型基礎測繪體系為目標，準確把握“兩服務、兩支撐”的根本定位，加強對基礎測繪重大項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確共享性強、使用性強的基礎測繪項目，省級在全省層面統(tǒng)籌組織實施，各地在此基礎上按需規(guī)劃（圖2），促進資源共享，避免重復測繪，提高基礎測繪核心供給能力。

4.1 服務重大戰(zhàn)略，強化數(shù)據(jù)支撐能力建設

1）航空遙感影像數(shù)據(jù)獲取。省級主要統(tǒng)籌粵東西北航空遙感影像數(shù)據(jù)的獲取，并加強省市縣航空遙感影像數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、匯集工作；市級規(guī)劃編制參考省級航空遙感影像獲取的分辨率、時間節(jié)點和區(qū)域范圍，謀劃遙感影像獲取計劃；縣級規(guī)劃編制在省市規(guī)劃的基礎上，結合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，制定本區(qū)域遙感影像獲取計劃。

2）基礎地理信息矢量數(shù)據(jù)獲取。省級規(guī)劃按照要素和區(qū)域劃分優(yōu)先級，定期開展矢量數(shù)據(jù)更新；開展省級多源數(shù)據(jù)和省市數(shù)據(jù)整合融合，推動橫向省直部門之間、縱向省市縣自然資源部門之間的基礎地理信息數(shù)據(jù)聯(lián)動更新。市級基本比例尺地形圖的覆蓋范圍和更新周期參考惠州市基礎測繪發(fā)展基礎與經(jīng)濟社會發(fā)展方向以及國土空間規(guī)劃需求等，制作1∶2 000地形圖，并同步生產(chǎn)滿足電子地圖制作需求的基礎地理信息數(shù)據(jù)和滿足新型基礎測繪需求的地理實體數(shù)據(jù)?？h級根據(jù)本地情況，重點推進城市建成區(qū)、規(guī)劃區(qū)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展區(qū)域1∶500地形圖修補測、非建成區(qū)1∶1 000地形圖修補測。

3）水下地形數(shù)據(jù)采集?！笆濉逼陂g廣東省已投入約1.24億元對北江干線進行水下及河岸地形數(shù)據(jù)采集，因此“十四五”期間省級規(guī)劃將不再安排水下地形數(shù)據(jù)采集任務，惠州市根據(jù)需要開展西枝江流域水下及河岸地形采集，縣級規(guī)劃要滿足淡水河水環(huán)境質(zhì)量、分層次分重點的保護水源地、合理控制工業(yè)布局、推進污水處理設施建設等基礎圖件需求，為重點江河和工業(yè)園區(qū)提供現(xiàn)勢性好、精度高的大比例尺地形圖，作為環(huán)境管理和污染治理的依據(jù)。

4）海岸帶地理信息數(shù)據(jù)采集。省級規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)領?；€范圍內(nèi)灘涂、海岸帶水下與陸地1∶10 000 地形測量；市級規(guī)劃在充分利用上述數(shù)據(jù)的基礎上，規(guī)劃臨?；€范圍內(nèi)灘涂地形、近岸海域以及島礁1∶2 000水下地形測量。

5）實景三維示范建設。省級規(guī)劃持續(xù)建設更新省級三維基礎地理信息數(shù)據(jù)。市級規(guī)劃在中心城區(qū)和惠東縣雙月灣選取試點區(qū)域，開展空天地海一體化三維數(shù)據(jù)獲?。徊⒁灾腔刍葜輹r空云平臺為支撐，加強三維基礎地理信息數(shù)據(jù)在城市監(jiān)管、不動產(chǎn)登記等方面的應用服務?？h級根據(jù)實際發(fā)展需求，實時進行實景三維建設。

4.2 支撐政府決策，聚焦測繪信息化服務建設

1）穩(wěn)步做好智慧時空信息云平臺建設。云平臺匯聚各類測繪地理信息數(shù)據(jù)，省、市級規(guī)劃應優(yōu)化云平臺，擴展數(shù)據(jù)存儲、傳輸和計算能力，開展多領域示范應用，滿足“一網(wǎng)一庫一平臺N應用”的自然資源信息化體系需求?？h級不再單獨部署云平臺，構建市縣一體化云平臺“集中式管理、分布式維護”模式，建立全市陸海統(tǒng)一的地理信息二三維一體化數(shù)據(jù)庫，形成智慧城市管理的“一張活圖”。

2）完善地理信息公共服務。省級規(guī)劃重點關注“天地圖·廣東”的優(yōu)化升級，統(tǒng)籌和指導全省天地圖一體化建設與應用，實現(xiàn)省市縣互聯(lián)互通、共建共享；定期制作與發(fā)布陸海一體化7～17級電子地圖。在省級規(guī)劃的基礎上，市級規(guī)劃更新發(fā)布兩次全市18～20級電子地圖?？h級不單獨制作電子地圖。

3）加強測繪地理信息監(jiān)管與服務。測繪地理信息綜合監(jiān)管與服務平臺作為全省測繪地理信息監(jiān)管與服務的統(tǒng)一入口，省、市級規(guī)劃根據(jù)實際需求進行升級維護，實現(xiàn)省市縣一體化地理空間數(shù)據(jù)多級協(xié)同管理，建立“多測合一”的信息監(jiān)管，增強測繪地理信息產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與服務能力。

4）支撐自然資源管理服務。省級規(guī)劃加強全省地理國情監(jiān)測、專題監(jiān)測和自然資源管理測繪支撐服務，市縣級規(guī)劃在省級規(guī)劃的基礎上，按需開展專題監(jiān)測和自然資源管理測繪支撐服務。

5）做好“數(shù)字政府”服務。省級規(guī)劃定期為廣東省自然資源廳和廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局共同牽頭建設的“粵政圖”平臺共享政務地理信息產(chǎn)品提供地理空間數(shù)據(jù)共享和決策分析服務。惠州市將依托現(xiàn)有地理空間框架建設基礎，根據(jù)自身現(xiàn)狀，形成框架統(tǒng)一、風格一致、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共建共享、功能復用的“粵政圖”平臺，并向省級“粵政圖”平臺共享地理空間數(shù)據(jù)，提供基礎電子地圖和專題地圖使用鏈接，實現(xiàn)省市互聯(lián)互通?？h級根據(jù)本地區(qū)“數(shù)字政府”建設需求，定期提供測繪地理信息產(chǎn)品。

4.3 強化公益服務，扎實做好測繪保障服務能力建設

1）公益性地圖保障服務體系。省級規(guī)劃加強省級部門政務用圖和公眾用圖保障服務，市縣根據(jù)實際需求編制本行政區(qū)域的政務用圖和公眾用圖，并加強本行政區(qū)域內(nèi)地圖的監(jiān)管，定期開展“問題地圖”排查工作。

2）應急測繪保障服務體系。首先，應建立省市縣聯(lián)動協(xié)同的應急測繪保障機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省市縣應急測繪保障工作；其次，應增強應急測繪保障能力，構建全方位、多層次的省市縣應急測繪保障服務體系；最后，應開展應急測繪保障服務，建立省市縣聯(lián)動的應急測繪保障隊伍聯(lián)盟，定期組織開展應急測繪培訓和演練。

3）地理信息產(chǎn)業(yè)繁榮壯大。根據(jù)省級規(guī)劃，持續(xù)做好促進地理信息產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的措施。惠州市完善地理信息產(chǎn)業(yè)政策，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，降低市場準入門檻，強化產(chǎn)業(yè)反哺；積極培育2～3 家本地具有較大影響力的測繪地理信息龍頭企業(yè)和一批充滿活力的中小型企業(yè)。

4.4 打造核心能力，夯實現(xiàn)代測繪基礎

1）陸海一體現(xiàn)代測繪基準體系建設。廣東省將持續(xù)加強高精度定位基礎設施建設，完善廣東省衛(wèi)星導航定位基準站網(wǎng)服務新模式，建設廣東時空位置服務“一張網(wǎng)”，持續(xù)引導和推進廣東省北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)社會化和行業(yè)應用?；葜菔袑⒏鶕?jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和海洋強市建設需求，在現(xiàn)有基準站距離過大或海島開發(fā)需求旺盛的區(qū)域，如三門島風景區(qū)、龍門縣龍江鎮(zhèn)、惠東縣白盆珠鎮(zhèn)、雙月灣風景區(qū)等加密4個基準站?？h級可充分利用省市基準站成果，不再單獨加密基準站。

2）體制機制建設。省級規(guī)劃站從全局的角度推進體制機制，建立“省級統(tǒng)籌、市縣協(xié)同、按需施測、聯(lián)動更新”的縱向更新機制、共建共享的橫向更新機制以及與新型基礎測繪體系匹配的測繪地理信息標準體系，加強資質(zhì)、質(zhì)量、信用一體化省市縣3 級聯(lián)動管理。市級規(guī)劃健全管理制度并制定配套的規(guī)范性文件，推進市縣級管理機構建設?？h級規(guī)劃主要加強落實省市相關的政策要求，可適時制定適合本區(qū)域的地方性政策標準。

3）現(xiàn)代測繪技術裝備建設。省市縣各級規(guī)劃根據(jù)“十四五”期間基礎測繪工作的實際需求，加強現(xiàn)代測繪裝備建設，形成優(yōu)勢突出、能全面支撐新型基礎測繪保障體系建設的現(xiàn)代化技術裝備體系。

4）測繪技術創(chuàng)新與應用。省市縣各級圍繞本級基礎測繪需求，結合重大項目實施，推進核心與關鍵技術攻關，加強新技術在基礎測繪領域的應用，解決測繪生產(chǎn)效率與應用問題。

5）測繪人才培養(yǎng)。省級規(guī)劃從全省的測繪地理信息發(fā)展需求出發(fā)，完善基礎測繪隊伍建設，加快培養(yǎng)和引進科技人才，為測繪人才成長創(chuàng)造良好環(huán)境；加強對市級測繪管理和技術人員的培訓和指導，為基礎測繪分級管理提供人才保障。市縣級規(guī)劃應充分發(fā)揮現(xiàn)有力量，完善基礎測繪隊伍建設，著力培養(yǎng)和引進科技人才，定期開展測繪專業(yè)技術和管理經(jīng)驗交流會。

6）地理信息安全建設。省市縣各部門應重視地理信息安全，規(guī)劃中要切實加強涉密測繪生產(chǎn)和測繪成果保管等安全保密環(huán)境建設，推動地理信息安全監(jiān)管防控技術應用。

5 結 語

本文結合筆者參與的廣東省、惠州市及其各縣（區(qū)）基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制經(jīng)驗，以省市縣3級基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制為主線，從新時期面臨的發(fā)展現(xiàn)狀和背景形勢出發(fā)，分析了規(guī)劃編制工作應關注的重大問題，對做好新時期省市縣一體化基礎測繪規(guī)劃編制工作提出了針對性較強的意見建議。研究內(nèi)容已在廣東省、惠州市及其各縣（區(qū)）基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制工作中得到體現(xiàn)和應用，對其他省級、市縣級規(guī)劃編制也具有參考意義。