文/國家開發(fā)銀行營運管理局 江山

黨的十八大以來，黨中央高度重視應(yīng)急管理工作。黨的十九屆四中全會指出：構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體系，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。本文通過分析應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀，結(jié)合近期突發(fā)事件應(yīng)急處置，探尋當(dāng)前應(yīng)急管理工作中的薄弱點，并提出對策建議。

一、應(yīng)急管理現(xiàn)狀

（一）應(yīng)急法規(guī)較為健全。2003年應(yīng)急管理體系由以往的分散化管理，向現(xiàn)代法治、現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)型，應(yīng)急管理法治體系建設(shè)顯著加強。2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》先后頒布，應(yīng)急管理有了明確的綜合性法律,同時配套了《安全生產(chǎn)法》《消防法》等相關(guān)單項法律法規(guī)，在此之下又設(shè)立了一系列地方性法規(guī)和實施細(xì)則,以及各類應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理已經(jīng)形成了較為健全的法制體系。

（二）應(yīng)急機構(gòu)較為完備。2018年應(yīng)急管理部的設(shè)立，標(biāo)志著應(yīng)急管理機構(gòu)和行政體制由以往較為分散的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度，順利實現(xiàn)向政府辦事機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急機制轉(zhuǎn)變。按照分級負(fù)責(zé)的原則，應(yīng)急管理部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援，指導(dǎo)各地區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件，各地區(qū)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)一般性災(zāi)害應(yīng)急工作。完備的應(yīng)急機構(gòu)有利于整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，防范化解重特大安全風(fēng)險，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

（三）應(yīng)急范圍較為廣闊。應(yīng)急管理部成立后，將以往多個部門經(jīng)辦的應(yīng)急工作、安全生產(chǎn)、災(zāi)難救災(zāi)、消防隊伍、防洪抗旱、森林消防等工作統(tǒng)籌管理，工作內(nèi)容范圍變廣，職責(zé)覆蓋變大，工作責(zé)任也變得更艱巨。在應(yīng)急管理法規(guī)體系規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等全部突發(fā)事件事中處置的基礎(chǔ)上，將防災(zāi)、減災(zāi)等事前預(yù)防工作也納入應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理的綜合性、整合性及工作范圍大幅提升。

（四）應(yīng)急成效較為顯著。2003年是我國應(yīng)急管理工作的重要節(jié)點，2008年四川汶川地震的積極應(yīng)對和處置，給應(yīng)急管理工作帶來了新的局面和新的要求。近十年來，成功應(yīng)對2009年罕見暴雪、2010年青海玉樹地震以及目前新冠疫情，應(yīng)急管理工作已初步建立具有社會主義特色的應(yīng)急管理工作體系和工作流程，已積累了較為豐富的應(yīng)急管理案例和較為成熟的應(yīng)急管理經(jīng)驗。應(yīng)急管理工作明顯具備了規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢，有效減輕了災(zāi)難傷害和損失，保障了國家和人民生命財產(chǎn)安全。

（五）應(yīng)急形勢較為嚴(yán)峻。經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，社會生產(chǎn)生活穩(wěn)定是現(xiàn)有社會形勢的主流，但當(dāng)前應(yīng)急管理工作也面臨著經(jīng)濟、社會和自然界都進(jìn)入了一個各類突發(fā)事件發(fā)生概率更大、不可預(yù)測性更強、破壞力更驚人、影響力更深遠(yuǎn)的階段，與此同時，持續(xù)的城市化和城鎮(zhèn)化帶來了各種新挑戰(zhàn)，工業(yè)化、信息化和新興科學(xué)技術(shù)的廣泛使用引發(fā)了各種新問題，全球化和逆全球化爭端增加了不確定性因素，社會公眾對公共安全的高期望均持續(xù)增加了高質(zhì)量應(yīng)急管理工作的迫切性。

二、應(yīng)急管理短板

（一）應(yīng)急預(yù)案可執(zhí)行率有待提升。目前，各級部門都已制定了應(yīng)對各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，總的來說應(yīng)急管理工作已建成較為完整的預(yù)案分級制定及響應(yīng)體系，但從應(yīng)急預(yù)案的編制和完善情況來看，大多數(shù)預(yù)案僅是在以往經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上，制定和更新職責(zé)分工及工作流程，日常演練也存在流于形式、簡單演練流程、演練與實戰(zhàn)人員脫節(jié)等問題，在執(zhí)行效率層面，由于某些預(yù)案過于宏觀，僅具備總體性、法規(guī)性、指導(dǎo)性價值。應(yīng)急預(yù)案的制定缺乏整體統(tǒng)籌性、部門合作性、動態(tài)調(diào)整性，預(yù)案執(zhí)行率也存在較大的不確定性。

（二）應(yīng)急專業(yè)隊伍建設(shè)有待提升。近年來，在各級政府推動下，在需要高質(zhì)量應(yīng)對各類突發(fā)情況的驅(qū)動下，應(yīng)急管理工作的機構(gòu)得到快速發(fā)展，職能也得到一定強化。在應(yīng)急管理工作快速發(fā)展的同時，應(yīng)急管理專業(yè)人才和專業(yè)隊伍的建設(shè)依舊相對滯后，現(xiàn)有應(yīng)急管理隊伍仍以非專業(yè)化、實用性人才為主，應(yīng)急處置中仍然以傳統(tǒng)手段、以往經(jīng)驗重復(fù)利用為主，應(yīng)急管理需要的專業(yè)管理能力和職業(yè)化應(yīng)急人才儲備仍顯不足，專業(yè)化、職業(yè)化的應(yīng)急高素質(zhì)隊伍亟待建立。

（三）應(yīng)急保障技術(shù)支持有待提升。應(yīng)急保障是為保障突發(fā)事件應(yīng)對而進(jìn)行的各項活動，是突發(fā)事件應(yīng)對工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，主要包括經(jīng)費、物資保障等，應(yīng)急技術(shù)支持是為應(yīng)急決策和處置配備的各種技術(shù)體系，是應(yīng)對突發(fā)事件的重要支撐?，F(xiàn)有應(yīng)急管理已建立起較為有效的應(yīng)急保障和技術(shù)支持體系，但是在面對越來越錯綜復(fù)雜的突發(fā)事件時，在統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性、信息化、現(xiàn)代化等方面仍存在一定欠缺，信息不對稱、物資調(diào)配效率低等現(xiàn)象仍存在。

（四）應(yīng)急事后整改實效有待提升。應(yīng)急管理按照時間順序可分為事前預(yù)防、事中處置、事后整改等三個環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)應(yīng)急管理一般強調(diào)事中處置的重要性，努力通過事中有效處置，降低突發(fā)事件的損害，應(yīng)急管理部成立后，事前預(yù)防的重要性得到提升和落實，防災(zāi)減災(zāi)工作得到極大的強化。但是應(yīng)急管理事后整改方面仍有待加強，事中處置結(jié)束后，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)舉一反三，有效整改和完善各部門常態(tài)工作中環(huán)節(jié)薄弱方面，仍略顯不足。

（五）應(yīng)急知識普及程度有待提升。應(yīng)急管理的責(zé)任雖在政府，但廣大人民群眾乃是應(yīng)對突發(fā)事件的主體，人民群眾的公共安全意識和應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力，是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，應(yīng)急管理體系雖較為完善，但應(yīng)急事前預(yù)防意識和知識普及度不高，應(yīng)急事中處置的方式和手段有限，一旦遭遇突發(fā)事件，容易出現(xiàn)準(zhǔn)備不充分的問題，難以從容應(yīng)對。

三、應(yīng)急管理建議

（一）強化應(yīng)急全流程管理。當(dāng)前，中國改革發(fā)展進(jìn)入新時代，新時代大應(yīng)急、全災(zāi)種的救援處置要求必須強化應(yīng)急工作全流程管理。必須優(yōu)化分級管理的應(yīng)急體系，強化上下級機構(gòu)間、不同部門間的統(tǒng)籌協(xié)作機制，形成合力。必須努力構(gòu)建事前預(yù)防、事中處置、事后整改的全流程應(yīng)急管理體系，通過“防”“救”“改”有效銜接，最大限度提升大應(yīng)急管理成效。必須細(xì)化和完善應(yīng)急管理預(yù)案體系，固化預(yù)案關(guān)鍵節(jié)點，適當(dāng)增強預(yù)案操作的靈活性，提升預(yù)案可執(zhí)行率。

（二）強化應(yīng)急支援保障。應(yīng)充分總結(jié)應(yīng)急事件處置經(jīng)驗，結(jié)合區(qū)域管理流程，優(yōu)化區(qū)域應(yīng)急規(guī)劃，合理計劃應(yīng)急資金總額和構(gòu)成，建立規(guī)劃完善、分布有序、調(diào)度穩(wěn)健的應(yīng)急物資儲備和調(diào)撥體系，加強跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的應(yīng)急物資保障、交通運輸協(xié)調(diào)機制，強化科學(xué)技術(shù)在應(yīng)急管理中的支撐作用，提升應(yīng)急處置的高科技含量。應(yīng)大力發(fā)展應(yīng)急科技，提升應(yīng)急技術(shù)自主化水平，開展應(yīng)急管理關(guān)鍵技術(shù)、成套設(shè)備研發(fā)，研制應(yīng)急管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高應(yīng)急科技支撐能力。

（三）強化應(yīng)急隊伍建設(shè)。建立由各領(lǐng)域各行業(yè)專家和經(jīng)驗豐富的行政管理人員組成的應(yīng)急管理專家隊伍，提高應(yīng)急決策的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。促進(jìn)專業(yè)應(yīng)急隊伍的水平提升，強化應(yīng)急專業(yè)救援隊伍的應(yīng)急專項演練，努力提升專業(yè)應(yīng)急隊伍的應(yīng)急處置能力。建設(shè)基層應(yīng)急隊伍，把應(yīng)急救援隊伍建設(shè)覆蓋至最基層，切實提高一線應(yīng)急處置能力。同時，大力發(fā)展應(yīng)急志愿者隊伍，加強高等院校和研究機構(gòu)的應(yīng)急研究隊伍建設(shè)，為應(yīng)急管理儲備和培養(yǎng)高質(zhì)量后備力量。

（四）強化應(yīng)急監(jiān)督力度。加強督導(dǎo)檢查是提升應(yīng)急管理成效的關(guān)鍵，各級應(yīng)急機構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同時期特點，不同區(qū)域特征，加強定期、不定期的督導(dǎo)檢查，全面掌握轄區(qū)災(zāi)害種類和分布，掌控轄區(qū)突發(fā)事件風(fēng)險程度及應(yīng)對保障力量，提高事前預(yù)防和事中應(yīng)對能力，確保應(yīng)急響應(yīng)快速組織、高效處置。強化對應(yīng)急管理事后整改的監(jiān)督力度，特別是重大突發(fā)事件后，對常態(tài)工作制度、體系完善的監(jiān)督，確保完成一次應(yīng)急處置，消滅一批類似風(fēng)險。

（五）強化應(yīng)急知識宣教。綜合運用各種方式，加大宣傳力度，努力提升各階層事前預(yù)防的應(yīng)急安全意識，以及社會公眾事中處置的應(yīng)急基礎(chǔ)能力。開展普及應(yīng)急知識教育工作，通過推出專項應(yīng)急教材和課程，特別是實戰(zhàn)型案例預(yù)防及處置內(nèi)容，加大現(xiàn)有教育系統(tǒng)對應(yīng)急知識的普及推廣力度，全力推進(jìn)新一代民眾應(yīng)急意識和應(yīng)急能力的持續(xù)提升。同時，強化應(yīng)急動態(tài)、信息發(fā)布機制，保持應(yīng)急事件信息對稱，最大限度提升全民應(yīng)急防范意識、能力及成效。