榮曉紅

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國(guó)行政檢察機(jī)構(gòu)自從2018 年獨(dú)立成立以來，在檢察創(chuàng)新、能動(dòng)履職方面展示出應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)與作為，先后以行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、非訴行政執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出、類案監(jiān)督促進(jìn)社會(huì)治理為抓手，有力有效創(chuàng)造性地開展行政檢察工作，取得了顯著業(yè)績(jī)，在促進(jìn)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的過程中，贏得了社會(huì)廣泛贊譽(yù)。廣大檢察人員在豐富的行政檢察實(shí)踐中深刻感受到行政法司法解釋在行政檢察司法中具有重要的基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，只有對(duì)相關(guān)理論問題進(jìn)行深入思考，從法理上予以正確回答，形成司法共識(shí)，統(tǒng)一司法行為，才能有力有效地支撐和保證行政檢察工作積極穩(wěn)妥地高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國(guó)行政法檢察司法解釋的重要特點(diǎn)、作用和意義

(一)重要特點(diǎn)

1.存在“二次”解釋或“三次”解釋、多次解釋現(xiàn)象

在行政檢察工作中，行政法司法解釋存在“二次”解釋、“三次”解釋與多次解釋的現(xiàn)象。這是行政法檢察司法解釋的外部表現(xiàn)特點(diǎn)和解釋所處的環(huán)境特點(diǎn)。所謂“二次”解釋，是指首先由行政主體在行政執(zhí)法過程中對(duì)行政法進(jìn)行解釋，然后進(jìn)入檢察領(lǐng)域，由檢察機(jī)關(guān)再次對(duì)行政法進(jìn)行解釋，這種情況主要發(fā)生在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、非訴行政執(zhí)行監(jiān)督中，在相關(guān)的類案監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出中，也有這種情況。所謂“三次”解釋，是指首先由行政主體在行政執(zhí)法過程中對(duì)行政法進(jìn)行解釋，然后進(jìn)入訴訟階段，由法院進(jìn)行“二次”解釋，最后進(jìn)入抗訴階段，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“三次”解釋，這種情況主要存在于行政訴訟監(jiān)督及相關(guān)的類案監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出中，行政違法行為監(jiān)督只有在進(jìn)入訴訟監(jiān)督之后，才會(huì)產(chǎn)生由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的“三次”解釋。所謂多次解釋，是指在由原抗訴檢察院的上級(jí)檢察院提出抗訴的情況下，上級(jí)檢察院在行政主體執(zhí)法解釋、法院審判司法解釋、原（提請(qǐng))抗訴檢察院檢察司法解釋基礎(chǔ)上又進(jìn)行的檢察司法解釋，這種現(xiàn)象只存在于一次抗訴、二次抗訴、三次抗訴、多次抗訴的行政訴訟監(jiān)督及相關(guān)的行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出中。就行政公益訴訟中的行政法檢察司法解釋而言，大部分行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)提出行政檢察建議，行政主體接受建議、落實(shí)整改就結(jié)案了，其中的行政法解釋表現(xiàn)為行政主體的執(zhí)法解釋和檢察機(jī)關(guān)的檢察司法解釋，存在“二次”解釋，只有一小部分案件，檢察機(jī)關(guān)需要向人民法院提起公益訴訟，法院對(duì)行政法又進(jìn)行“第三次”解釋即審判司法解釋。至于抽象行政行為監(jiān)督中對(duì)行政法的司法解釋，也存在“三次”解釋現(xiàn)象。具體來說，隨著我國(guó)《立法法》第82 條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州政府可以規(guī)定規(guī)章”的全面實(shí)施，市、州人民檢察院可以對(duì)同級(jí)人民法院行政審判活動(dòng)中對(duì)規(guī)章的附帶審查進(jìn)行監(jiān)督，另外，區(qū)、縣人民檢察院可以對(duì)區(qū)、縣人民法院行政審判活動(dòng)中對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶審查進(jìn)行監(jiān)督，這些將成為抽象行政行為行政檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容。隨著公益訴訟依法、全面推開，將來對(duì)抽象行政行為的行政檢察監(jiān)督（業(yè)務(wù))，對(duì)人民法院經(jīng)附帶審查認(rèn)為行政性法律規(guī)定違憲、違法或悖理、不當(dāng)?shù)?，人民法院?yīng)當(dāng)制發(fā)司法建議，建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)修改、完善相應(yīng)的行政法規(guī)，督促其科學(xué)、合理配置當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，同時(shí)報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案審查；若人民法院做不到這一點(diǎn)，同級(jí)人民檢察院可以提出檢察建議，及時(shí)予以監(jiān)督。[1]這其中存在行政主體適用行政性法律規(guī)定的執(zhí)法解釋、人民法院附帶審查過程中的審判司法解釋以及人民檢察院行政檢察監(jiān)督過程中的檢察司法解釋，即存在“三次”解釋。對(duì)于一定區(qū)域的行政法規(guī)損害不特定多數(shù)人（即任何行政相對(duì)人)的合法權(quán)益的，相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為違憲或違法或悖理、不當(dāng)?shù)?，可以及時(shí)建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)修改、完善，督促其科學(xué)、合理地配置當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)，并報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查，經(jīng)建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)仍不修改、完善的，相應(yīng)檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)抽象行政行為提起行政公訴。[1]其中存在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律規(guī)定的檢察司法解釋、行政機(jī)關(guān)修改、完善過程中的執(zhí)法解釋以及人民法院審理判決過程中的審判司法解釋，即存在“三次”解釋。

2.具有多層級(jí)解釋效力

在行政法檢察司法解釋實(shí)踐中，解釋效力具有多層級(jí)特點(diǎn)。這是行政法檢察司法解釋的效力體制特點(diǎn)。在行政法檢察司法解釋活動(dòng)中，有的司法解釋活動(dòng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法解釋和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督司法解釋“二次”解釋后即生效，此即二元一層級(jí)解釋體制；有的司法解釋活動(dòng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法解釋和法院審判司法解釋后又經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督司法解釋后生效，此即三元一層級(jí)解釋體制。就絕大部分行政訴訟監(jiān)督案件、相關(guān)行政違法行為監(jiān)督、類案監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出及行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、非訴行政執(zhí)行監(jiān)督、相關(guān)行政違法行為監(jiān)督、類案監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出而言，是經(jīng)過三元一層級(jí)解釋體制或二元一層級(jí)解釋體制對(duì)相關(guān)行政法的適用問題作出了有效解釋，但對(duì)那些經(jīng)過抗訴的行政訴訟監(jiān)督案件而言，對(duì)行政法適用問題的檢察司法解釋會(huì)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法解釋、原審法院審判司法解釋和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督司法解釋（即檢察司法解釋)才生效，有時(shí)抗訴還不止一次，這就形成了三元二層級(jí)、三元三層級(jí)甚至三元四層級(jí)解釋體制。至于行政公益訴訟案件的解釋體制，如前所述，大部分行政公益訴訟案件，通過督促落實(shí)檢察建議進(jìn)行整改就結(jié)案了，只存在行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法解釋和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督司法解釋（即檢察司法解釋)的二元一層級(jí)司法解釋體制，只有少部分通過提起訴訟的行政公益訴訟案件，在此基礎(chǔ)上增加了法院審理案件時(shí)的審判司法解釋，即存在三元一層級(jí)司法解釋體制。在對(duì)行政法律規(guī)定附帶審查的監(jiān)督活動(dòng)中，存在法院對(duì)行政法律規(guī)定能否適用、如何正確適用的審判司法解釋和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督司法解釋（即檢察司法解釋)，這是二元一層級(jí)司法解釋體制，檢察院抗訴的，則存在二元二層級(jí)或二元三層級(jí)司法解釋體制。行政法檢察司法解釋的有效性不是體現(xiàn)在行政檢察活動(dòng)過程中的階段性闡述或程序性議論中，而是體現(xiàn)在各種行政檢察司法活動(dòng)的檢察裁量和檢察決定活動(dòng)中的甄別、認(rèn)定中，而檢察裁量、檢察決定是建立在充分的檢察調(diào)查和全面的檢察審查基礎(chǔ)之上的。期間，專家、學(xué)者的意見只是檢察司法解釋的參考，即使意見被吸收，轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察司法解釋意見，其本質(zhì)也只能是學(xué)術(shù)研究意見，其本身并不是有效司法解釋。行政法檢察司法解釋的效力主要體現(xiàn)在二元一層級(jí)解釋體制或三元一層級(jí)解釋體制中，只有一部分體現(xiàn)在二元二層級(jí)、二元三層級(jí)或者三元二層級(jí)、三元三層級(jí)、三元四層級(jí)解釋體制中。我們認(rèn)識(shí)到行政法檢察司法解釋不同層級(jí)的效力體制，就能夠樹立信心、做好充分思想準(zhǔn)備，更好地應(yīng)對(duì)、開展相關(guān)的調(diào)查研究和審查工作，保證作出比較科學(xué)的解釋意見。

(二)作用

在行政檢察工作和行政法檢察司法解釋實(shí)踐中，行政法司法解釋具有三個(gè)方面的功能或作用。一是尊重和促進(jìn)行政主體依法行政。由于行政法調(diào)整的是行政主體和行政相對(duì)人在行政執(zhí)法中的權(quán)力（或權(quán)利)、義務(wù)，行政檢察活動(dòng)要尊重并有利于促進(jìn)行政主體依法行政，對(duì)行政法的檢察司法解釋活動(dòng)，也要求做到這一點(diǎn)，不能干擾、破壞或阻礙行政主體正常執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行。這是行政檢察“一手托兩家”的第一家。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現(xiàn)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、非訴行政執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督及相關(guān)的行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出中的行政法司法解釋中。二是監(jiān)督全面、準(zhǔn)確司法。行政檢察大量的、傳統(tǒng)的活動(dòng)是對(duì)行政訴訟活動(dòng)、行政訴訟結(jié)果提起抗訴，依法進(jìn)行監(jiān)督，通過依法開展訴訟監(jiān)督，保證行政法得到全面、準(zhǔn)確實(shí)施，保證行政法的精神得到充分體現(xiàn)，在這個(gè)過程中的行政法司法解釋也要貫徹監(jiān)督全面、準(zhǔn)確司法，保證行政法得到公正實(shí)施。這是行政檢察“一手托兩家”的第二家。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現(xiàn)在行政訴訟監(jiān)督、相關(guān)的類案監(jiān)督、相關(guān)的行政檢察案例指導(dǎo)、相關(guān)的行政檢察建議提出中。三是保證或促進(jìn)科學(xué)立法。在檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院行政審判活動(dòng)中實(shí)施的行政法律規(guī)定附帶審查的監(jiān)督活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法司法解釋的要求或者說行政法檢察司法解釋具有的功能、作用，很明顯表現(xiàn)為促進(jìn)相關(guān)行政法律規(guī)定進(jìn)一步完善，保證科學(xué)配置不特定行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)。行政法檢察司法解釋這方面的作用主要表現(xiàn)在對(duì)抽象行政行為的檢察監(jiān)督活動(dòng)中。

(三)意義

行政法檢察司法解釋是以檢察司法審查為手段，推動(dòng)和保障行政法統(tǒng)一、正確實(shí)施。一講到司法審查，人們很容易想到的是，它是西方資本主義國(guó)家“三權(quán)分立” 憲政體制下權(quán)力制衡思想的附庸，這種認(rèn)識(shí)是靜止的、片面的。隨著法律部門的分化、細(xì)化和三大訴訟法的形成、發(fā)展，三大訴訟活動(dòng)中都存在不同的司法審查活動(dòng)，特別是隨著行政法和行政訴訟法作用的凸顯，司法審查制度得到了充足發(fā)展，依照法律，通過啟動(dòng)行政訴訟程序，裁決行政主體是否違憲、違法，監(jiān)督行政，促使合憲、依法行政，成為司法審查制度的主要內(nèi)容。[2]在我國(guó)，關(guān)于司法審查，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為司法審查存在兩個(gè)層面，憲法層面的司法審查是法院對(duì)立法機(jī)關(guān)的行為是否合乎憲法所進(jìn)行的審查；行政層面的司法審查是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合憲、合法所進(jìn)行的審查。[3]很顯然，第二個(gè)層面的司法審查為我們認(rèn)識(shí)、分析行政法司法解釋活動(dòng)中，法院、檢察院實(shí)施的司法審查提供了一個(gè)有力的觸角。具體講，在行政訴訟活動(dòng)中，法院對(duì)行政行為是否合憲合法或者所依據(jù)的行政法律規(guī)定是否合憲合法所進(jìn)行的審判司法審查，是一種制約型的司法審查，是對(duì)行政行為的直接的司法審查，它是行政行為正確實(shí)施的延伸和保證，是行政法實(shí)施系統(tǒng)內(nèi)的司法活動(dòng)。而檢察院對(duì)行政行為的司法審查分為兩種情況，第一種情況是，檢察院通過對(duì)行政訴訟活動(dòng)中行政審判活動(dòng)、行政審判結(jié)論或者附帶審查行為進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)具體行政行為、抽象行政行為的司法審查，這是一種監(jiān)督型司法審查，是對(duì)行政行為的間接的司法審查，它是行政行為正確實(shí)施的必要補(bǔ)充和重要保障，是行政法實(shí)施系統(tǒng)外的司法活動(dòng)，相關(guān)的行政法檢察司法解釋體現(xiàn)的是以專門的監(jiān)督司法審查（即檢察司法審查)為手段，推動(dòng)和保障行政法統(tǒng)一、正確實(shí)施；第二種情況是，在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、非訴行政執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督及相關(guān)的類案監(jiān)督、行政檢察案例指導(dǎo)、行政檢察建議提出檢察活動(dòng)中，在具體行政行為或抽象行政行為導(dǎo)致的行政公益訴訟檢察活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法授權(quán)，直接實(shí)施的專門的監(jiān)督型司法審查，它也是行政行為正確實(shí)施的必要補(bǔ)充和重要保障，是行政法實(shí)施系統(tǒng)外的司法活動(dòng)，其中的行政法檢察司法解釋體現(xiàn)的也是以專門的監(jiān)督司法審查（即檢察司法審查)為手段，推動(dòng)和保障行政法統(tǒng)一、正確實(shí)施。無論是通過對(duì)法院行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的間接監(jiān)督型司法審查，還是直接對(duì)行政行為的作出、結(jié)論的執(zhí)行、同類情況的監(jiān)督等監(jiān)督活動(dòng)中的直接監(jiān)督型司法審查，開展行政法檢察司法解釋活動(dòng)，在運(yùn)用檢察司法審查過程中，都要堅(jiān)持以合法性審查為主，以合理性審查為輔，即以審查審判司法、行政執(zhí)法是否合憲合法為主，同時(shí)也要審查是否合情合理，然后再作出適當(dāng)解釋，從而推動(dòng)和保障行政法統(tǒng)一、正確實(shí)施。

二、我國(guó)行政法檢察司法解釋結(jié)構(gòu)

我國(guó)行政法檢察司法解釋結(jié)構(gòu)是指這種司法解釋活動(dòng)由哪些主體實(shí)施、解釋什么以及主體如何正確、有效地組織實(shí)施解釋活動(dòng)，即，解釋結(jié)構(gòu)論回答的是解釋主體、解釋對(duì)象及解釋主體與解釋對(duì)象相互關(guān)系、解釋行為如何運(yùn)行的問題，解決的是靠誰解釋、解釋什么、如何解釋的法學(xué)基礎(chǔ)理論問題。

(一)解釋主體

行政法檢察司法解釋主體是指在行政檢察工作中，具有辦案資格或具有從事行政檢察綜合工作資歷的檢察人員及相應(yīng)的辦案組織、辦案單位，包括檢察院、檢委會(huì)、檢察官聯(lián)席會(huì)議、辦案組與主辦檢察官。其中主辦檢察官是解釋的具體執(zhí)行者，一般所言行政法檢察司法解釋主體也是指主辦檢察官，主辦檢察官的解釋是解釋工作的最前沿；辦案組、檢察官聯(lián)席會(huì)議是解釋工作的重要陣地，對(duì)那些疑難復(fù)雜、重要案件，辦案組和檢察官聯(lián)席會(huì)議一般都要進(jìn)行激烈、充分的較量、研討、爭(zhēng)論；檢委會(huì)是解釋工作的核心，不同的解釋意見在這里較量，并最終形成檢察院的解釋意見；檢察院是解釋意見的制作單位，對(duì)解釋意見負(fù)責(zé)。檢察官助理、書記員沒有司法解釋權(quán)，他們只是輔助主辦檢察官?gòu)氖孪嚓P(guān)的協(xié)助、配合工作。作為行政法檢察司法解釋主體的主辦檢察官，要具備兩個(gè)條件：第一個(gè)是合法合規(guī)條件，即主辦檢察官要合法合規(guī)，包括具備合法的資格資歷，一般指員額制檢察官，且沒有違法違紀(jì)違規(guī)情節(jié)記錄，具有違法違紀(jì)違規(guī)情形的，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不能履行檢察職能，當(dāng)然不能行使行政法檢察司法解釋職權(quán)；第二個(gè)是關(guān)聯(lián)條件，行政法檢察司法解釋是行政檢察業(yè)務(wù)，因此，一般情況下，員額制檢察官只有在行使相應(yīng)的行政檢察職能中才會(huì)遇到行政法司法解釋問題。這些行政檢察職能的具體形式較多，隨著行政檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展，將來還會(huì)增多，但歸納起來，無外乎兩大類，第一類是檢察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督行政職權(quán)的正確行使和行政法的統(tǒng)一、正確實(shí)施；第二類是檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)訴訟的監(jiān)督間接地監(jiān)督行政職權(quán)的正確行使和行政法的統(tǒng)一、正確實(shí)施。合法合規(guī)條件是員額制檢察官?gòu)氖滦姓z察司法解釋的前提，關(guān)聯(lián)條件則是員額制檢察官合法合規(guī)開展司法解釋活動(dòng)的時(shí)空條件，兩者缺一不可，共同說明作為解釋主體的員額制檢察官是個(gè)什么樣子的，必須在什么情況下才能開展具體的解釋活動(dòng)。

(二)解釋對(duì)象

行政法檢察司法解釋對(duì)象是指，主辦檢察官或相關(guān)的辦案組織在辦理行政檢察案件或者在履行其他行政檢察職能活動(dòng)中，需要對(duì)哪些行政法適用問題進(jìn)行闡釋、說明、理解并運(yùn)用書面或口頭形式把這種闡釋、說明、理解表達(dá)出來、表述清楚。這些行政法適用問題內(nèi)容豐富，概括起來，包括對(duì)行政法法律文本（即具體的法律規(guī)定)的解釋、對(duì)法律事實(shí)與法律規(guī)范的解釋、對(duì)行政法適用中的理論問題的解釋。其中，行政法法律文本結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多變，包括狹義法律、行政法規(guī)、規(guī)章、政府的抽象性文件和政府的政策性規(guī)定，除了狹義法律外，其他部分變動(dòng)性較強(qiáng)、更易頻繁，因此，在解釋行政法規(guī)范時(shí)，要對(duì)它的歷史背景和時(shí)代條件給予充分的關(guān)注。而就法律事實(shí)與法律規(guī)范的解釋，傳統(tǒng)的主流觀點(diǎn)主張將事實(shí)問題排除在解釋的對(duì)象之外，或者說把法律解釋的對(duì)象與法律事實(shí)問題分開，把法律解釋對(duì)象僅僅局限于法律文本的范圍之內(nèi)。[4]125筆者此前在研究刑法司法解釋理論過程中也持這種觀點(diǎn)。近期，通過拜讀黃竹勝同志的博士論文，被他的說理所折服，在此也主張將法律事實(shí)與法律規(guī)范作為法律解釋的對(duì)象，理由是：第一，法律解釋主要存在于司法活動(dòng)中，表現(xiàn)為司法解釋，只有在法律適用中才存在法律解釋問題，而適用法律便意味著事實(shí)與制定法的結(jié)合，從大量的成例來看，對(duì)兩者的解釋是合在一起進(jìn)行的。第二，從解釋的一般原理來看，對(duì)法律解釋者來說，如果不與案件相結(jié)合就不能全面把握整個(gè)語境，因此，解釋主體必須與成文法交流、與案件溝通，才能解釋清楚法律條文的意義。[5]第三，如果深入法律適用過程，就不難發(fā)現(xiàn)，“從大量的規(guī)范中挑選適合于當(dāng)時(shí)問題和糾紛的法律規(guī)范并予以適用”的法律解釋活動(dòng)，并非單純地在釋放出法律條文的意義，意義問題同樣可以出現(xiàn)在法律事實(shí)的解釋中。因此，如果置身于法律適用的過程，就可以看出，法律事實(shí)與法律規(guī)范對(duì)于法律解釋活動(dòng)的發(fā)生、結(jié)果和效力，都具有不可替代的意義。[4]126第四，在解釋的操縱層面，法律事實(shí)與法律規(guī)范在解釋中體現(xiàn)為二者之間的互動(dòng)和相互闡明，解釋者的目光“將在事實(shí)與法律秩序的相關(guān)部分之間來回穿梭”。[6]在我國(guó)行政法學(xué)界，大部分學(xué)者傾向于把事實(shí)問題與法律問題分開，把對(duì)法律事實(shí)的認(rèn)定和性質(zhì)識(shí)別當(dāng)作獨(dú)立的問題來考慮。[4]129但是，前面關(guān)于法律事實(shí)應(yīng)成為法律解釋對(duì)象的說理在行政法司法解釋活動(dòng)中表現(xiàn)得很明顯，特別是在行政法內(nèi)容日益發(fā)展的今天，法律規(guī)定的門類多樣，各類行政法律事實(shí)相互不同，為了更好更準(zhǔn)確地適用行政法律規(guī)定，需要司法人員（當(dāng)然包括檢察人員) 格外關(guān)注不同法律事實(shí)的解釋，因此，我們贊成將行政法律事實(shí)與行政法律規(guī)范作為行政法檢察司法解釋的一類解釋對(duì)象。此外，在行政檢察實(shí)踐中，由于行政法適用理論內(nèi)容豐富且不斷更新，新思想、新主張、新學(xué)說較多，對(duì)行政法如何適用具有重要影響，這樣一來，在行政法檢察司法解釋實(shí)踐中，就面臨著對(duì)相關(guān)行政法適用理論問題進(jìn)行妥當(dāng)解釋。如，在行政檢察工作中，經(jīng)常會(huì)遇到行政法比例原則如何適用的問題，這時(shí)，就要對(duì)比例原則的涵義、構(gòu)造以及比例原則與合理性原則的區(qū)別進(jìn)行妥當(dāng)解釋。又如，在行政檢察實(shí)踐中，常遇到行政自由裁量權(quán)的公正行使問題，這就要對(duì)行政自由裁量與公正要求、行政自由裁量的指南、手冊(cè)、裁量基準(zhǔn)的制定、控制技術(shù)的實(shí)施與執(zhí)行規(guī)范化問題進(jìn)行科學(xué)的解釋。因此，本文提出，將行政法適用中的理論問題作為行政法檢察司法解釋的一類解釋對(duì)象。

(三)實(shí)施行政法檢察司法解釋

首先要明確一點(diǎn)，實(shí)施行政法檢察司法解釋在程序上講是指檢察人員如何正確、有效實(shí)施行政法司法解釋，包括如何提出解釋議案、如何調(diào)查分析研究、如何征求意見、如何論證提出解釋意見，然后按照一定程序討論通過后公布實(shí)施。這些行為從程序上狀述著解釋主體與解釋對(duì)象之間的關(guān)系和解釋活動(dòng)的運(yùn)行，是行政法檢察司法解釋結(jié)構(gòu)論。而下文將要論述的解釋主體堅(jiān)持什么樣的解釋目標(biāo)（即解釋立場(chǎng))、堅(jiān)持什么樣的解釋原則、采取什么樣的解釋方法實(shí)施解釋，則是從實(shí)體上狀述解釋主體應(yīng)當(dāng)如何開展解釋活動(dòng)，是行政法檢察司法解釋本體論，不得與結(jié)構(gòu)論的行政法司法解釋程序行為相混淆。這樣區(qū)分的意義在于，必須認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)論意義上的行政法檢察司法解釋行為是指解釋主體如何具體組織實(shí)施解釋，對(duì)解釋對(duì)象施加影響，直到解釋意見正式出籠。做好各階段各環(huán)節(jié)的解釋工作，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)明確行政法檢察司法解釋目標(biāo)、司法解釋原則，司法解釋方法是行政法檢察司法解釋理論的主干，需要深入認(rèn)識(shí)和掌握。其次，還需要認(rèn)識(shí)到，在不同種類行政檢察工作中，由于行政法適用問題的特點(diǎn)和相應(yīng)行政檢察工作的不同要求，實(shí)施行政法檢察司法解釋程序性行為的難易、繁簡(jiǎn)程度不同，具體內(nèi)容和表現(xiàn)不同。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，要求檢察人員在從事行政法檢察司法解釋工作時(shí)，既要堅(jiān)持如何組織實(shí)施解釋的一般要求，又要堅(jiān)持具體問題具體對(duì)待，在堅(jiān)持“動(dòng)”的一般原理時(shí)尋求具體實(shí)施的解決途徑和方案。最后，還要認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)論上所指的“如何解釋”是指如何更好地組織實(shí)施行政法檢察司法解釋，即解釋要有程序觀點(diǎn)和效率意識(shí)。

三、我國(guó)行政法檢察司法解釋目標(biāo)

解釋目標(biāo)是解釋學(xué)和解釋活動(dòng)的核心問題，也是解決解釋原則、解釋方法問題的先決條件，在行政法司法解釋領(lǐng)域也是如此。關(guān)于解釋目標(biāo)，有的學(xué)者把它理解為解釋的基本思想，它決定著解釋的總方向，[7]而有的學(xué)者把它理解為解釋觀念。[8]德國(guó)學(xué)者把法律解釋目標(biāo)區(qū)分為主觀解釋論與客觀解釋論，他們一般把解釋目標(biāo)理解為解釋活動(dòng)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的最佳境界，實(shí)際上是衡量最佳解釋的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。這種思想對(duì)我國(guó)刑法司法解釋目標(biāo)的研究影響較大。我國(guó)刑法學(xué)界對(duì)刑法司法解釋目標(biāo)（也叫解釋立場(chǎng))進(jìn)行討論時(shí)，一般都把解釋目標(biāo)集中于解釋的立場(chǎng)原意和法律的客觀意義，大部分學(xué)者所理解的解釋目標(biāo)大體上是指法律解釋的標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)，不過，也有人提出異議，認(rèn)為“法律解釋的目標(biāo)就是法律解釋所要達(dá)到的目標(biāo)”，這個(gè)目標(biāo)是根據(jù)司法的目標(biāo)、對(duì)法律方法具有的指導(dǎo)意義、法律適用過程等三個(gè)因素來確定的，根據(jù)這三個(gè)因素，他把法律解釋目標(biāo)確定為“建構(gòu)裁判規(guī)范，即為法官判決說明理由，并以此作為三段論推理的法律前提”，[4]158-159應(yīng)該說，黃竹勝同志博士論文中所持的這種觀點(diǎn)對(duì)筆者理解法律的司法解釋目標(biāo)具有啟發(fā)意義。他認(rèn)為，行政法解釋的目標(biāo)是行政法解釋者通過解釋活動(dòng)所欲達(dá)到的目標(biāo)，主觀說（即立法原意論、立法者原意說)、客觀說（即法律的客觀意義論、主體解釋論)及其折中說所倡導(dǎo)的是理想目標(biāo)，而建構(gòu)裁判規(guī)范則是法律解釋的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，并且通過對(duì)立法者原意說、主體解釋論的批評(píng)，提出以立法原意為主導(dǎo)的綜合解釋論，這種理論實(shí)際上也是折中說主張的主要內(nèi)容。筆者在論述刑法司法解釋立場(chǎng)及其與刑法司法解釋方法的相互促進(jìn)問題時(shí)，提出了以形式解釋立場(chǎng)（即主觀解釋論)為基礎(chǔ)，以實(shí)質(zhì)解釋立場(chǎng)（即客觀解釋論)為突破口，將兩者有機(jī)結(jié)合，實(shí)行實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的解釋立場(chǎng)（也即解釋目標(biāo))，才是科學(xué)的解釋目標(biāo)論（或曰解釋立場(chǎng)論)。[9]不難看出，筆者和黃竹勝同志的觀點(diǎn)比較相似或者靠近，但是，黃竹勝同志在他的以立法原意為主導(dǎo)的綜合解釋論的論述中，基本上沿襲了前述“建構(gòu)裁判規(guī)范說”的思路，沒有結(jié)合行政法司法環(huán)境、背景的特點(diǎn)對(duì)如何科學(xué)地綜合解釋進(jìn)行闡述。筆者認(rèn)為，刑法司法解釋立場(chǎng)（即刑法司法解釋目標(biāo))科學(xué)論也好，行政法司法解釋目標(biāo)綜合論也罷，基本上都是正確的，但如何做到科學(xué)、如何做成綜合，要結(jié)合各部門法司法解釋的具體環(huán)境、背景、特點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的闡述、說明，打通人們認(rèn)識(shí)的“最后一公里”。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政法司法解釋（包括行政法檢察司法解釋)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是以立法（者)原意為基礎(chǔ)，同時(shí)充分體現(xiàn)法律事實(shí)特點(diǎn),參考相關(guān)行政法適用理論主流觀點(diǎn)、前沿觀點(diǎn)，符合不同部門不同地區(qū)科學(xué)、高效行政的具體要求，即由于我國(guó)行政法法律規(guī)范的多元性、層次性，司法所涉法律問題的廣泛性，法律事實(shí)的復(fù)雜性,司法所涉部門的專業(yè)性、所涉地區(qū)的差異性，我國(guó)行政法（檢察)司法解釋的目標(biāo)要做到以下四點(diǎn)：1.切合不同部門不同層級(jí)法律規(guī)范的立法精神和立法原意；2.充分反映法律事實(shí)的特點(diǎn)；3.符合行政法理論的內(nèi)核（即主流觀點(diǎn)、前沿觀點(diǎn))；4.有利于促進(jìn)和引導(dǎo)各部門、各地區(qū)依法科學(xué)行政、公正高效行政。我們不妨把這種行政法（檢察)司法解釋目標(biāo)觀點(diǎn)叫作“以立法（者)原意為基礎(chǔ)的綜合論”。

四、我國(guó)行政法檢察司法解釋應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

關(guān)于行政法解釋原則，中外學(xué)者的觀點(diǎn)大同小異，無外乎一般性解釋原則和特殊性解釋原則。[4]223-257本文從我國(guó)行政法檢察司法解釋的特殊性和本文觀點(diǎn)的系統(tǒng)性、連貫性出發(fā)，擬將我國(guó)行政法檢察司法解釋應(yīng)堅(jiān)持的基本原則分為合法性原則、合理性原則、有利歸于個(gè)人原則和有利于促進(jìn)依法行政、公正司法、法制完備原則。其中，合法性原則包括符合立法規(guī)定原則、符合法制統(tǒng)一原則、符合行政法理原則，合理性原則包括符合案件具體情況、特點(diǎn)原則、有利于提升行政管理效果原則、適應(yīng)客觀情勢(shì)原則、利益平衡原則。

(一)合法性原則

一般認(rèn)為，合法性解釋原則包括解釋主體合法、解釋內(nèi)容合法和解釋過程合法。[4]230-232筆者認(rèn)為，按照常識(shí)性理解，合法性解釋是指解釋內(nèi)容合法和解釋程序合法，但按照本文前述觀點(diǎn)，解釋主體合法與解釋程序合法屬于解釋結(jié)構(gòu)論內(nèi)容，而解釋過程合法是解釋方法論的內(nèi)容，這樣合法性解釋原則就是指解釋內(nèi)容合法。在行政法監(jiān)督司法解釋（即行政法檢察司法解釋)活動(dòng)中，解釋內(nèi)容要合法，包括解釋的內(nèi)容要符合行政法的立法規(guī)定、符合行政法法制的統(tǒng)一、符合行政法的法理，也即，解釋的內(nèi)容既要符合行政法立法原意，也要符合行政法體系的一致，還要符合行政法法理。其中，符合行政法體系的一致，包括既要符合不同層級(jí)不同部門的行政法規(guī)定，還要符合憲法以及其他法律的規(guī)定；符合行政法法理，是指解釋的內(nèi)容還要符合行政法精神、行政法原理、要義。

(二)合理性原則

學(xué)界一般都將合理性解釋原則作為與適應(yīng)客觀情勢(shì)原則、利益平衡原則相并列的一個(gè)解釋原則，并且將合理性原則作為一般性解釋原則，專指解釋活動(dòng)的內(nèi)容要符合案件的具體情況、特點(diǎn)。[4]240-246筆者認(rèn)為，行政法司法解釋合理性僅僅指解釋的內(nèi)容符合案件的具體情況、特點(diǎn)還不夠，還要有利于提升行政管理效果，前者是主干和載體，后者是補(bǔ)充和具體要求，同時(shí)，行政法司法解釋要適應(yīng)客觀情勢(shì)、做到利益平衡這兩項(xiàng)原則也應(yīng)納入合理性解釋原則中來，行政法司法解釋合理性解釋原則內(nèi)容才充實(shí)、完善，否則，合理性解釋原則太干癟、單薄，還有很大的空間有待于充實(shí)、完善。

所謂解釋要符合案件的具體情況和特點(diǎn)，是指解釋者在確定行政法規(guī)范的意義幅度時(shí)，要與案件事實(shí)相適應(yīng)，解釋者通過解釋所釋放的意義適用于案件所產(chǎn)生的結(jié)果公平、合理，具體包括：1.解釋者在法律意義范圍內(nèi)所選擇和確定的意義與案件事實(shí)的性質(zhì)與程度成比例，也即要對(duì)法律規(guī)范的意義進(jìn)行按照比例的解釋；2.解釋者在法律意義范圍內(nèi)選擇某個(gè)解釋結(jié)果必須符合立法目的，存在正當(dāng)?shù)倪x擇理由。所謂解釋要有利于提升行政管理效果，是指解釋結(jié)果在成本與收益的衡量上要對(duì)稱，要有利于促進(jìn)行政管理規(guī)范、高效運(yùn)行，解釋內(nèi)容和結(jié)果要充分考慮行政法規(guī)的立法背景以及所追求的管理目標(biāo)，從達(dá)到最佳管理效果的角度來解釋管理法規(guī)的意義內(nèi)涵，并確定適合于管理需要的法律意義。合理性解釋原則中的適應(yīng)客觀情勢(shì)解釋原則是指行政法司法解釋活動(dòng)要因時(shí)因地具體解釋，要根據(jù)變化了的時(shí)空環(huán)境確定行政法規(guī)范的意義，要根據(jù)特定的背景具體分析案件事實(shí)的內(nèi)涵、準(zhǔn)確把握行政法理論要義，這是具體情況具體分析的一般性解釋要求的具體體現(xiàn)。

利益平衡原則是針對(duì)行政法領(lǐng)域行政權(quán)力與公民權(quán)利始終存在對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系而提出的擇優(yōu)適用法律、擇優(yōu)確定法律規(guī)范意義、擇優(yōu)解釋案件事實(shí)涵義的價(jià)值追求和行政法理論觀點(diǎn)的底蘊(yùn)。具體來講，包括：1.在個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突又沒有直接的法律規(guī)定可以依據(jù)的情況下，存在復(fù)數(shù)解釋和選擇的可能性，應(yīng)該綜合考慮兩種沖突的利益進(jìn)行合理的取舍。2.解釋以追求利益最大化為目標(biāo)，解釋的結(jié)果應(yīng)該與社會(huì)的基本價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相一致，以使解釋的結(jié)果達(dá)到?jīng)_突各方都可以合理接受的程度。3.當(dāng)存在復(fù)數(shù)的利益時(shí)，解釋應(yīng)該對(duì)各種利益進(jìn)行比較和權(quán)衡，以確定各種利益保護(hù)的優(yōu)先性和位階性。

(三)有利歸于個(gè)人原則

同為法律解釋中的有利歸于個(gè)人原則，行政法司法解釋中的有利歸于個(gè)人解釋原則的內(nèi)容和特點(diǎn)具有自己的不同，它是指解釋者在行政法規(guī)意義模糊、意義幅度較大或案件事實(shí)存在疑惑或者行政法適用理論觀點(diǎn)有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)該選擇有利于行政相對(duì)人的解釋，有學(xué)者將行政法規(guī)的意義存在模糊、意義幅度較大時(shí)選擇有利于行政相對(duì)人的解釋原則的具體內(nèi)容作了概括，[10]本文這里不再引述，也有學(xué)者將案件事實(shí)存在疑惑時(shí)選擇有利于行政相對(duì)人的解釋的本質(zhì)特征和基本要求作了界定，即：“如果疑惑事實(shí)在現(xiàn)有的證據(jù)情況下仍然不能排除疑惑，獲得一個(gè)確定性結(jié)論，而且該事實(shí)不利于相對(duì)人，則應(yīng)當(dāng)推定一個(gè)對(duì)行政相對(duì)人有利的結(jié)論”，[11]但對(duì)行政法適用理論問題存在爭(zhēng)議情況下選擇有利于行政相對(duì)人的解釋的基本情形和要求未提及，我們認(rèn)為，當(dāng)行政法適用理論適用于大多數(shù)行政相對(duì)人時(shí)，據(jù)此作有利于特定行政相對(duì)人的解釋，當(dāng)行政法適用理論沒有明確述及特定行政相對(duì)人情形的，或者理論爭(zhēng)點(diǎn)各不相同，均不適用特定行政相對(duì)人情形的，運(yùn)用行政法基本原則作出有利于特定行政相對(duì)人的解釋。

(四)有利于依法行政、公正司法和法制完備的原則

在行政檢察實(shí)踐中，各種行政檢察實(shí)踐中的司法解釋活動(dòng)要么要有利于促進(jìn)依法行政，要么要有利于保證公正司法；要么要“一手托兩家”，既要有利于保證公正司法，也要有利于促進(jìn)依法行政；在對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院以上的檢察院對(duì)行政法律規(guī)定進(jìn)行附帶審查的監(jiān)督和區(qū)、縣人民檢察院對(duì)區(qū)、縣人民法院行政審判活動(dòng)中對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶審查進(jìn)行監(jiān)督的解釋，還要有利于促進(jìn)國(guó)家、地區(qū)法律制度完備完善，這三點(diǎn)是我國(guó)行政法檢察司法解釋的基本遵循。我們要在行政法檢察司法解釋活動(dòng)中落實(shí)好、處理好、掌握好，確保我國(guó)行政法檢察司法解釋活動(dòng)始終沿著正確的方向運(yùn)行。

五、我國(guó)行政法檢察司法解釋應(yīng)采取的主要解釋方法

法律解釋方法是法律解釋學(xué)理論中的重要范疇。由于本文主張將行政法檢察司法解釋的對(duì)象界定為（行政法)法律文本、法律事實(shí)和法律規(guī)范、行政法適用問題理論，因此，行政法檢察司法解釋的解釋方法就應(yīng)當(dāng)包括：解釋法律文本意義的主要解釋方法、解釋法律事實(shí)和法律規(guī)范的主要解釋方法、行政法適用問題理論的主要解釋方法。關(guān)于法律文本意義的主要解釋方法，民法解釋學(xué)界、刑法解釋學(xué)界和行政法解釋學(xué)界的觀點(diǎn)大同小異，在主要內(nèi)容的認(rèn)識(shí)上都差不多，都主張將法律文本意義的解釋方法大致分為文義解釋方法和論理解釋方法兩大類。其中，文義解釋方法又包括字面解釋方法、擴(kuò)張解釋方法、限縮解釋方法、當(dāng)然解釋方法和反對(duì)解釋方法；論理解釋方法又包括歷史解釋方法、體系解釋方法、目的解釋方法和合憲解釋方法。三大部門的法律解釋學(xué)界對(duì)于這些具體解釋方法的內(nèi)涵、解釋規(guī)則、操作要領(lǐng)的認(rèn)識(shí)都是相同或相似的。明顯不同的地方是，三大部門法解釋學(xué)界對(duì)法律文本漏洞填補(bǔ)問題的認(rèn)識(shí)不一致。民法解釋學(xué)界主張將法律文本漏洞的填補(bǔ)當(dāng)作法律適用的一項(xiàng)技術(shù)問題，而不是法律解釋方法，否則便是司法造法。[12]刑法解釋學(xué)界有人主張法律文本漏洞填補(bǔ)是一種具體解釋方法，它不是司法造法，并對(duì)它的具體適用情形（即具體的漏洞填補(bǔ)解釋方法)做了闡述。[13]而行政法解釋學(xué)界有人主張把法律文本漏洞的填補(bǔ)和法律規(guī)范沖突處置當(dāng)作法律解釋方法應(yīng)用中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題加以分析。[4]303-305

關(guān)于行政法法律事實(shí)與法律規(guī)范的解釋方法，由于在行政檢察實(shí)踐中，解釋者所要解釋的案件事實(shí)要么是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)執(zhí)法認(rèn)定的事實(shí)，要么是在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法認(rèn)定后審判機(jī)關(guān)又經(jīng)過司法認(rèn)定的事實(shí)，但都是法律事實(shí)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政執(zhí)法或監(jiān)督審判司法過程中，就面臨著對(duì)這種法律事實(shí)與相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行適當(dāng)解釋的任務(wù)。第一，要充分運(yùn)用雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料以及檢方經(jīng)過調(diào)查取證獲得的證據(jù)材料進(jìn)行甄別、解釋、認(rèn)定，看看行政機(jī)關(guān)或人民法院所認(rèn)定的法律事實(shí)的真實(shí)性程度如何。如果真實(shí)性程度很高、基本屬實(shí)，則對(duì)相應(yīng)的法律規(guī)范的可適用性進(jìn)行解釋即可；如果真實(shí)性一般或很低，則作出相應(yīng)的解釋、認(rèn)定，對(duì)能否適用相應(yīng)的法律規(guī)范、適用哪條法律規(guī)范或作出其他相應(yīng)的處理進(jìn)行適當(dāng)解釋。這種解釋方法叫作現(xiàn)有證據(jù)材料解釋方法。它是行政法律事實(shí)和法律規(guī)范的最基礎(chǔ)的初步解釋方法，是按照從對(duì)法律事實(shí)的解釋到對(duì)法律規(guī)范的解釋順序進(jìn)行的。它適用的前提是法律事實(shí)的真實(shí)性還沒有真正弄清楚。第二，運(yùn)用對(duì)法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成的解釋來看法律事實(shí)是否與之相符，進(jìn)行解釋，從而決定是否適用相應(yīng)法律規(guī)范、如何適用相應(yīng)法律規(guī)范。具體來講，用法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成來衡量案件的法律事實(shí)，看看經(jīng)過認(rèn)定的案件法律事實(shí)是否滿足某個(gè)具體法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成要求，從而決定如何適用法律規(guī)范，這種解釋方法叫作規(guī)范解釋方法，是對(duì)法律規(guī)范中的事實(shí)構(gòu)成是否與案件的法律事實(shí)相符進(jìn)行解釋，從而決定是否適用相應(yīng)法律規(guī)范或者適用哪個(gè)法律規(guī)范。它是行政法律事實(shí)和法律規(guī)范的重要解釋方法、主要解釋方法。在行政檢察實(shí)踐中，案件的法律事實(shí)弄清楚以后，一般都會(huì)運(yùn)用規(guī)范解釋方法進(jìn)行解釋、指導(dǎo)辦案。在應(yīng)用規(guī)范解釋方法時(shí)，首先，應(yīng)當(dāng)從案件法律事實(shí)所可能屬于的法律體系中選擇和確定適合本案的法律規(guī)范，并對(duì)該法律規(guī)范中的事實(shí)構(gòu)成進(jìn)行解釋。如果通過解釋發(fā)現(xiàn)選擇不當(dāng)，有可能造成定性不準(zhǔn)、適用法律錯(cuò)誤的，或者出現(xiàn)若干個(gè)法律規(guī)范均可以適用本案，即出現(xiàn)規(guī)范競(jìng)合時(shí)，則要通過解釋選擇適用于本案或最符合本案性質(zhì)的法律規(guī)范來適用。其次，用初步選定的法律規(guī)范逐項(xiàng)解釋案件的法律事實(shí)，看其是否相符，如果存在差別，應(yīng)細(xì)究差別事項(xiàng)是否為主要事實(shí)，是否影響案件性質(zhì)的定位，如果是，則要考慮另外選擇法律規(guī)范。最后，以法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成要件來解釋案件的法律事實(shí)時(shí)，還要對(duì)法律規(guī)范事實(shí)構(gòu)成的各個(gè)要素進(jìn)行具體化，使之在內(nèi)容上更接近案件的法律事實(shí)，特別是在其要素比較抽象時(shí)，應(yīng)該對(duì)其含義進(jìn)一步解釋明確，以便于更好地比照和對(duì)接。

關(guān)于行政法適用問題理論的解釋方法，主要有三種情形：第一種情形是基礎(chǔ)理論、一般理論統(tǒng)攝具體理論的解釋方法，即當(dāng)行政法中各部門法的研究成果與行政法基礎(chǔ)理論、一般理論的研究成果不一致時(shí)，應(yīng)自覺地運(yùn)用行政法基礎(chǔ)理論、一般理論研究成果對(duì)相關(guān)行政法適用問題進(jìn)行解釋；第二種情形是前沿理論、主流理論統(tǒng)攝當(dāng)下理論、傳統(tǒng)理論和非主流理論解釋方法，即當(dāng)行政法適用問題當(dāng)下理論觀點(diǎn)、傳統(tǒng)理論與前沿理論觀點(diǎn)不一致、傳統(tǒng)的非主流理論觀點(diǎn)與主流理論觀點(diǎn)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺運(yùn)用前沿理論、主流理論觀點(diǎn)對(duì)相關(guān)行政法適用問題進(jìn)行解釋；第三種情形是基本原則統(tǒng)攝所有問題的解釋方法，即當(dāng)適用前兩種解釋方法解釋相關(guān)行政法適用問題所得出的解釋意見仍不夠妥當(dāng)時(shí)，應(yīng)該自覺地運(yùn)用行政法基本原則進(jìn)行甄別、展開解釋。一般情況下，這三種解釋方法的位序是：第一種解釋方法排在最前面，然后是第二種解釋方法，最后才是第三種解釋方法，但也不排除直接運(yùn)用第三種解釋方法就可以解決需要解釋的法律適用問題的，就徑直運(yùn)用第三種解釋方法即可。

關(guān)于行政法司法解釋實(shí)踐中如何對(duì)行政法法律規(guī)范漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，筆者也贊同黃竹勝同志的意見，即主要通過應(yīng)用行政慣例進(jìn)行補(bǔ)充，通過采用行政類推方法進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)行政法的基本原則進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)公認(rèn)的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、事物的本質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)充。[4]304-305至于對(duì)行政法適用中大量存在的法律規(guī)范沖突的處置和法律規(guī)范的選擇，即，層級(jí)沖突的，上位法優(yōu)先；同級(jí)規(guī)則沖突的，由有權(quán)機(jī)關(guān)裁決或決定；新舊法沖突的，新法優(yōu)先；一般規(guī)則與特殊規(guī)則沖突的，特殊規(guī)則優(yōu)先；新的一般規(guī)定與舊的特殊規(guī)則沖突的，由有權(quán)機(jī)關(guān)裁決；地域沖突，按照地域原則解決；國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法沖突，原則上國(guó)際法優(yōu)先，但保留條款除外。[4]303-306至于案件事實(shí)中存在漏洞或沖突的，則屬于案件事實(shí)未調(diào)查清楚，需要檢察機(jī)關(guān)開展相應(yīng)的檢察調(diào)查和檢察審查。行政法適用問題理論中相關(guān)觀點(diǎn)甚至相應(yīng)理論如果存在漏洞或沖突的，則屬于相關(guān)理論研究的深化細(xì)化問題，需要理論界加強(qiáng)研究或需要解釋者根據(jù)行政法基本原則、基本原理進(jìn)行一定的研究之后作出妥當(dāng)解釋。