傅志明,李夢(mèng)璐

(山東工商學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

習(xí)近平總書(shū)記在《扎實(shí)推進(jìn)共同富?！芬晃闹?對(duì)促進(jìn)共同富裕的階段性目標(biāo)強(qiáng)調(diào)了居民收入、實(shí)際消費(fèi)水平與基本公共服務(wù)均等化三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo),即到“十四五”末,全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐,居民收入和實(shí)際消費(fèi)水平差距逐步縮小;到2035年,全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化;到21世紀(jì)中葉,全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn),居民收入和實(shí)際消費(fèi)水平差距縮小到合理區(qū)間[1]?；竟卜?wù)實(shí)現(xiàn)均等化被放在第二階段,實(shí)現(xiàn)時(shí)間明顯早于其他兩項(xiàng)指標(biāo)。這說(shuō)明在體現(xiàn)共同富裕的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)中,基本公共服務(wù)均等化具有優(yōu)先性。如何理解這種優(yōu)先性,又應(yīng)當(dāng)怎樣優(yōu)先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),無(wú)疑是需要深入探討的重要問(wèn)題。但從有關(guān)共同富裕的研究文獻(xiàn)來(lái)看,不僅沒(méi)有人對(duì)此進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究,對(duì)基本公共服務(wù)均等化的討論也明顯偏少,也很少有人對(duì)共同富裕眾多目標(biāo)的推進(jìn)順序進(jìn)行探討。本文通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先性及其實(shí)施路徑進(jìn)行深入分析,為促進(jìn)共同富裕實(shí)施路徑研究提供參考。

一、文獻(xiàn)回顧

共同富裕包含“共同”與“富?！眱蓚€(gè)方面?！案辉！鄙婕暗氖巧鐣?huì)財(cái)富的積累,既包含物質(zhì)財(cái)富的積累,也包含精神財(cái)富、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等“軟財(cái)富”的積累,強(qiáng)調(diào)如何將“蛋糕”做大,這是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提?！肮餐辈粌H包含分配時(shí)的“共享”,即如何分好“做大的蛋糕”,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)富裕的“共建”,共建共享才能“共富”[2]。如何實(shí)現(xiàn)共同富裕就包括如何實(shí)現(xiàn)“富?！焙腿绾螌?shí)現(xiàn)“共同”兩方面。

在如何實(shí)現(xiàn)“富?！狈矫?學(xué)者們的探討主要從生產(chǎn)發(fā)展角度出發(fā),認(rèn)為應(yīng)貫徹五大新發(fā)展理念[3],通過(guò)加強(qiáng)科技創(chuàng)新、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[4],重視基礎(chǔ)教育發(fā)展,實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)能提升人力資本[5-6],注重落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策[7-8],同時(shí)構(gòu)建有力的勞動(dòng)者維權(quán)機(jī)制和合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制等,持續(xù)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展[9],不斷提高物質(zhì)富裕程度。同時(shí)還應(yīng)注重精神文明建設(shè)、完善[10],打造良好的文化生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

在如何實(shí)現(xiàn)“共同”方面,學(xué)者們的探討更多地是從收入分配角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)共同富裕工作的重心應(yīng)放在消除收入分配不公,利用多層次收入分配制度調(diào)整分配格局,縮小貧富差距,促進(jìn)社會(huì)公平。以按生產(chǎn)要素分配的初次分配制度為基礎(chǔ)、以社會(huì)保障制度、轉(zhuǎn)移支付、稅收等再分配制度為核心,以公益慈善為代表的第三次分配制度為補(bǔ)充,構(gòu)建三次分配協(xié)同制度體系助力共同富裕[11-13]。不少學(xué)者提倡除個(gè)人所得稅外,應(yīng)通過(guò)增設(shè)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅,推進(jìn)財(cái)稅改革進(jìn)一步完善再分配制度[14-15]。也有學(xué)者從單一角度深入研究共同富裕的實(shí)現(xiàn)路徑,有學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)提高勞動(dòng)者地位、深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以夯實(shí)保障公平-效率的基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制[16]。有學(xué)者提出應(yīng)加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入,利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的普惠普及和精準(zhǔn)個(gè)性化服務(wù)[2]。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化社會(huì)保障制度,通過(guò)增強(qiáng)社會(huì)保障“反貧困”“再分配”功能,做好共同富裕的“底座”[17]。實(shí)現(xiàn)共同富裕最艱巨最繁重的任務(wù)仍在農(nóng)村,關(guān)鍵在于縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的差距。因此應(yīng)注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[18],鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,避免規(guī)模性“返貧”“致貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。而地區(qū)、城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給,應(yīng)注重資源對(duì)口幫扶、構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化發(fā)展的政策體系[19],加大政府財(cái)政投入以縮小供給差距[20]。

盡管孫國(guó)民、歐陽(yáng)理、董志勇、李實(shí)等學(xué)者在相關(guān)論述中,肯定了基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要組成部分,但并未對(duì)其在共同富裕實(shí)現(xiàn)路徑中的地位及重要性進(jìn)行具體分析。席恒提出要推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化來(lái)“服務(wù)”共同富裕,似乎基本公共服務(wù)均等化在共同富裕的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中只起到輔助作用。但從共同富裕的要素構(gòu)成上看,普惠便捷的基本公共服務(wù)是共同富裕生活的重要體現(xiàn)。從共同富裕的實(shí)踐邏輯上看,推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要著力點(diǎn),基本公共服務(wù)均等化不僅可以夯實(shí)共同富裕的基礎(chǔ),而且有助于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。學(xué)者們對(duì)共同富裕實(shí)現(xiàn)路徑的研究,從物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造和縮小收入分配差距的角度討論較多,針對(duì)基本公共服務(wù)均等化的討論明顯偏少,更缺少對(duì)其在共同富裕目標(biāo)體系中的作用及推進(jìn)次序的研究。這對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)促進(jìn)共同富裕階段性目標(biāo)特別是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化實(shí)施路徑顯然是不夠的。

二、 共同富裕各目標(biāo)應(yīng)有先后地順序推進(jìn)

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》闡釋的具有中國(guó)特色的共同富裕目標(biāo),包括生活富裕、精神富足、環(huán)境宜居、社會(huì)文明、公共服務(wù)普惠普及、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展等方面,不僅涉及到人民生活的所有領(lǐng)域,也涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有方面,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)果。浙江省將這些目標(biāo)具體化為人均地區(qū)生產(chǎn)總值、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距、社會(huì)福利覆蓋低收入群體范圍、中等收入群體占比、國(guó)民素質(zhì)及社會(huì)文明程度等方面。部分學(xué)者構(gòu)建的目標(biāo)體系包含經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、居民收入分配合理、基本公共服務(wù)均等化、生活安全、文化娛樂(lè)繁榮、居民財(cái)產(chǎn)收入發(fā)展等10余個(gè)指標(biāo)[21]。其他學(xué)者提出的指標(biāo)體系同樣包括十多個(gè)甚至更多的指標(biāo)。這充分說(shuō)明實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。

如此眾多而又復(fù)雜的目標(biāo)任務(wù),顯然不可能同步推進(jìn),同等用力,并同時(shí)實(shí)現(xiàn)。不同目標(biāo)任務(wù)推進(jìn)的基礎(chǔ)條件不同,實(shí)現(xiàn)的難易程度、所需要的時(shí)間不同,相互之間的影響關(guān)系與實(shí)踐邏輯也不同,實(shí)現(xiàn)的先后順序及具體實(shí)施路徑也應(yīng)當(dāng)有所不同。由于地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分,在共同富裕所涉及的各個(gè)領(lǐng)域,不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間存在較大差異,從而影響到各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的輕重緩急和優(yōu)先順序。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“要深入研究不同階段的目標(biāo),分階段促進(jìn)共同富裕”。因此,在實(shí)現(xiàn)共同富裕過(guò)程中,需要處理好共同富?？傮w目標(biāo)和階段性發(fā)展的關(guān)系,把握好不同發(fā)展階段各具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,有先有后地有序推進(jìn)不同階段中各個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[22]。在確定各目標(biāo)的先后順序時(shí),應(yīng)立足不同階段的實(shí)際情況,依據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難易程度及重要程度,按照“破解民生難題是共同富裕的關(guān)鍵”“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”等原則確定實(shí)現(xiàn)順序。不同地區(qū),由于發(fā)展基礎(chǔ)不同,制約高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)共同富裕的因素不同,結(jié)合本地實(shí)際,確定各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的輕重緩急和優(yōu)先順序,選擇切實(shí)可行的促進(jìn)共同富裕路徑。

三、基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先性分析

基本公共服務(wù)均等化在共同富裕目標(biāo)體系中的優(yōu)先性是由基本公共服務(wù)的性質(zhì)、均等化的作用及實(shí)現(xiàn)的難易程度決定的。主要主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:基本公共服務(wù)是共同富裕生活的基本保障,基本公共服務(wù)均等化是富裕共享度最集中的體現(xiàn),不僅有助于緩解地區(qū)與城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡性,而且對(duì)富裕程度沒(méi)有必然的要求。

(一)基本公共服務(wù)是共同富裕生活的基本保障

習(xí)近平總書(shū)記指出:“我們說(shuō)的共同富裕是全體人民共同富裕, 是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕?！被竟卜?wù)作為保障和改善民生的基本手段,涵蓋人民群眾生存和發(fā)展的基本需要,既是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活富裕的基本保障,也是國(guó)家向每一個(gè)公民作出的“硬承諾”,是民生福祉建設(shè)最重要的組成部分?！秶?guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》在“十二五”規(guī)劃提出的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、住房、文化體育、殘疾人服務(wù)、社會(huì)服務(wù)等八大基本公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)上,擴(kuò)大和細(xì)化為幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障九個(gè)方面,[23]每一個(gè)方面都與人民群眾的基本生活息息相關(guān)。優(yōu)先實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域公共服務(wù)的均等化,不僅對(duì)人民群眾物質(zhì)生活和精神生活質(zhì)量具有“托底”保障作用,也是實(shí)現(xiàn)更高水平共同富裕生活的基礎(chǔ)和前提,能夠極大地增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感,促進(jìn)社會(huì)公平正義。如果這些基本方面的均等化都沒(méi)有實(shí)現(xiàn),更高水平的共同富裕生活更無(wú)從談起。

(二)基本公共服務(wù)均等化是富裕共享度最集中的體現(xiàn)

共同富裕并不是搞整齊劃一的平均主義,而是通過(guò)人人享有和合理分配,實(shí)現(xiàn)“有合理差距”的富裕,核心要義是要讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。 “有合理差距”是指人民群眾物質(zhì)生活和精神生活的總體情況,并不等于與人民群眾物質(zhì)生活和精神生活有關(guān)的所有方面都要有差距,更不是所有方面都要有同等的差距,也不可能讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的所有方面都按照同等差距惠及全體人民?！昂侠怼斌w現(xiàn)的是公平原則,“差距”體現(xiàn)的是效率原則?！昂侠聿罹唷眲t是要將公平與效率有機(jī)結(jié)合。

在人民群眾物質(zhì)與精神生活的不同方面、國(guó)民財(cái)富分配的不同領(lǐng)域,乃至不同的富裕水平上,合理差距的大小也應(yīng)該有所不同。在涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的初次分配領(lǐng)域,財(cái)富的分配應(yīng)更多地體現(xiàn)效率原則,與個(gè)人貢獻(xiàn)掛鉤,群體間的收入差距就會(huì)相對(duì)大一些。在與個(gè)人貢獻(xiàn)聯(lián)系不緊密的非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,財(cái)富的分配則應(yīng)更多地體現(xiàn)公平原則。在涉及人民群眾基本生活,主要是屬于再分配領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)的分配,則應(yīng)以促進(jìn)公平正義為目標(biāo),群體間的差距就應(yīng)該相對(duì)小一些,更多地體現(xiàn)財(cái)富的共享度。

由此可見(jiàn),共同富裕的“共享度”在財(cái)富分配和人民群眾物質(zhì)精神生活的不同方面是有差別的,對(duì)人民群眾物質(zhì)精神生活越是基本的方面,共享度應(yīng)該越高;越是體現(xiàn)個(gè)人貢獻(xiàn)和富裕度的方面,共享度則應(yīng)越低?；竟卜?wù)領(lǐng)域就是人民群眾物質(zhì)精神生活最基本的方面,與個(gè)人貢獻(xiàn)聯(lián)系都比較少,因而也應(yīng)該是富裕共享度體現(xiàn)最集中的領(lǐng)域。也正因?yàn)槿绱?所以才以均等化為目標(biāo),堅(jiān)持普惠普及,力求做到全民覆蓋、基本兜底、全面共享,以確保全體人民有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì),能夠享受政府提供的差別不大的基本公共服務(wù)。只有這些最集中體現(xiàn)富裕共享度的方面實(shí)現(xiàn)了均等化,共同富裕才能夠?qū)崿F(xiàn)。

(三)基本公共服務(wù)均等化有助于緩解發(fā)展不平衡性

改革開(kāi)放以來(lái),為了加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè),我國(guó)采取了“允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái),以先富帶動(dòng)后富”的發(fā)展方針,不可避免地使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡性問(wèn)題趨于嚴(yán)重,地區(qū)間及城鄉(xiāng)間發(fā)展差距、群體間收入差距拉大,生活水平差距明顯。我國(guó)人均可支配收入基尼系數(shù)自2008年達(dá)到最高點(diǎn)0.491后,雖有波動(dòng)下降,但2015后仍呈現(xiàn)上升趨勢(shì),收入差距不斷加大,2022年為0.48,接近收入差距懸殊的警戒線。黨的十九大提出,我國(guó)社會(huì)基本矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)美好生活日益增長(zhǎng)的需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,推進(jìn)共同富裕,讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民,就是要解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。這是需要長(zhǎng)期持續(xù)不斷努力才能完成的艱巨任務(wù)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障投入等再分配力度,提高偏遠(yuǎn)落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)等“邊緣群體”獲得更多基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì),率先實(shí)現(xiàn)全體人民幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)、文體服務(wù)有保障,有助于縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及群體間生活水平上的差距,使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡性有所緩解。

(四)基本公共服務(wù)均等化對(duì)富裕程度無(wú)必然要求

發(fā)展基本公共服務(wù)需要投入大量資源,因此有觀點(diǎn)認(rèn)為在共同富裕的初期階段,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化或?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響[23]。的確,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,堅(jiān)持既盡力而為,又量力而行。但是均等化強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利和機(jī)會(huì)的平等,而不是富裕程度,更不是物質(zhì)財(cái)富的多少。影響公共服務(wù)均等化水平的,更多的是資源投入方式和公共產(chǎn)品的供給方式,是轉(zhuǎn)移支付與再分配機(jī)制與力度。而基本公共服務(wù)又是屬于人民群眾物質(zhì)精神生活的基本方面,也是全體人民共同富裕的基本方面,對(duì)富裕度并沒(méi)有很高的要求。事實(shí)上,正如在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都可能出現(xiàn)物質(zhì)財(cái)富的兩極分化一樣,在不同的富裕水平也都可以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。所以,相對(duì)于共同富裕的其他方面,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的困難程度更低。更重要的是,我國(guó)長(zhǎng)期注重民生建設(shè),黨的十八大以后更是將基本公共服務(wù)均等化提升為國(guó)家戰(zhàn)略,“十二五”和“十三五”期間都制訂了以均等化為目標(biāo)的基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃,并不斷加大推進(jìn)力度,已經(jīng)取得顯著的成效。像九年義務(wù)教育等方面,已不同程度地實(shí)現(xiàn)了均等化。其它如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)早已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋,隨著全民參保計(jì)劃的持續(xù)推進(jìn),法定人員全覆蓋也會(huì)很快實(shí)現(xiàn)。在促進(jìn)共同富裕中推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,并不需要等到21世紀(jì)中葉,我國(guó)經(jīng)濟(jì)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平,全體人民的富裕程度比較高的時(shí)候才能實(shí)現(xiàn),也可以在此之前優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。

四、 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要著力點(diǎn)

基本公共服務(wù)不均等是不平衡不充分發(fā)展造成的。發(fā)展不平衡導(dǎo)致基本公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間乃至人群間的供給存在較大差距。發(fā)展不充分不僅導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不充分,人民群眾享受到的基本公共服務(wù)水平不高,同時(shí)也對(duì)供給的平衡性具有制約作用。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,需要提高發(fā)展水平,使基本公共服務(wù)供給更加充分,但更重要的是解決發(fā)展的不平衡問(wèn)題,所以應(yīng)立足于不充分發(fā)展的現(xiàn)狀,以解決發(fā)展不平衡問(wèn)題為主要著力點(diǎn)。

首先需要明確,基本公共服務(wù)均等化是指人民群眾“獲得”的均等化,也就是從結(jié)果看,人民群眾實(shí)際得到的各項(xiàng)基本公共服務(wù)的均等化,包括四個(gè)方面:獲得的收入(資金與實(shí)物,如養(yǎng)老金等)、減少的支出(如報(bào)銷(xiāo)的醫(yī)療費(fèi)、減免的學(xué)費(fèi)等)、服務(wù)產(chǎn)品(如基本醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育等)和經(jīng)辦服務(wù)(如社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)等)。影響這四方面結(jié)果均等化的方面,也就是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的著力點(diǎn),包括三個(gè)方面:制度/政策體系、資源投入和經(jīng)辦服務(wù)體系。

(一)改革完善制度/政策體系,實(shí)現(xiàn)權(quán)利和機(jī)會(huì)均等

基本公共服務(wù)的供給是由一系列公共政策組成的制度體系決定的。制度不僅規(guī)定了基本公共服務(wù)的供給方式與標(biāo)準(zhǔn),也決定了享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)的對(duì)象范圍,決定了享受基本公共服務(wù)的權(quán)利與機(jī)會(huì)的均等化水平,因而從根本上決定了基本公共服務(wù)能否以及在什么范圍和多大程度上可以實(shí)現(xiàn)均等化。正如要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋,首先必須實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋,然后才能實(shí)現(xiàn)人員的全覆蓋。要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,首先也必須使各項(xiàng)基本公共服務(wù)在制度上實(shí)現(xiàn)均等化,賦予全體人民享受基本公共服務(wù)的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)。

改革開(kāi)放以來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),我國(guó)積極推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè),各項(xiàng)基本公共服務(wù)制度體系基本建成,但由于普遍采取了分地區(qū)、分人群建立的模式,存在不同人群間制度體系分割和不同地區(qū)間同一制度碎片化的現(xiàn)象,公平性不足。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,就是通過(guò)分人群分別建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和軍人五個(gè)制度體系,以“舉世無(wú)雙”的速度實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋,但這五個(gè)體系是各自獨(dú)立的,且每一項(xiàng)制度各省份乃至同一省份中的各地市都有差異。雖然經(jīng)過(guò)整合統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,經(jīng)過(guò)改革實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各項(xiàng)政策的統(tǒng)一,軍人保險(xiǎn)可以與城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接,但是城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工之間的制度性不公平仍然存在,省際之間的差異仍然存在。類(lèi)似情況在其他各項(xiàng)基本公共服務(wù)中同樣存在。在人口流動(dòng)背景下,因基本公共服務(wù)的“戶籍關(guān)聯(lián)”,導(dǎo)致非戶籍常住人口無(wú)法在實(shí)際居住地平等享受基本公共服務(wù),[24]這種制度性不公平就顯得更加突出。因此,立足于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的長(zhǎng)期目標(biāo),通過(guò)改革完善現(xiàn)行制度體系,積極推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一,保障全體人民享受基本公共服務(wù)權(quán)利和機(jī)會(huì)均等,無(wú)疑是主要著力點(diǎn)。

(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度,提高基本公共服務(wù)資源分布的均衡性

資源分布不均是制約基本公共服務(wù)均等化的主要因素,尤其是在提供服務(wù)產(chǎn)品(如基本醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、教育等)方面,高度依賴(lài)資源投入,地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間資源存量上的差距也特別明顯。但是這種差距是長(zhǎng)期不平衡的資源投入形成的,也不可能對(duì)各地區(qū)的資源存量進(jìn)行重新分配,只能以增量調(diào)節(jié)的方式,通過(guò)加大資源存量偏少地區(qū)(主要是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū))的資源投入力度逐步改變。而資源存量偏少的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也偏低,沒(méi)有力量自行解決資源存量偏少的問(wèn)題。這就需要結(jié)合各地區(qū)基本公共服務(wù)各領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀和基礎(chǔ)條件,加大政府轉(zhuǎn)移支付力度,在資源投入上向發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展落后地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)傾斜,注重基本公共服務(wù)及相關(guān)資源向基層延伸,尤其是要補(bǔ)齊落后地區(qū)基本公共服務(wù)短板,逐步消除資源存量分布不均衡現(xiàn)象,為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)特別是公共服務(wù)產(chǎn)品提供的均等化創(chuàng)造條件。

(三)優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)均等化

經(jīng)辦服務(wù)既能夠滿足人民群眾的一些直接需求,幫助他們解決工作與生活中的實(shí)際問(wèn)題,也是獲得基本公共服務(wù)的途徑,因?yàn)樗械幕竟卜?wù)都要通過(guò)一定的經(jīng)辦服務(wù)體系提供。經(jīng)辦服務(wù)的可及性與均等化程度,不僅直接影響基本公共服務(wù)均等化的程度,也直接影響人民群眾辦理業(yè)務(wù)的方便與快捷程度,影響人民群眾在參與和分享基本公共服務(wù)方面的辦事效率、辦事成本以及獲得感和滿意度。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,必須優(yōu)化各項(xiàng)基本公共服務(wù)的經(jīng)辦服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)的均等化。

五、 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,必須從上述三個(gè)方面同時(shí)著力,但并不等于要對(duì)三個(gè)方面同等用力,同步推進(jìn),同時(shí)在獲得的收入、減少的支出、服務(wù)產(chǎn)品和經(jīng)辦服務(wù)四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)均等化。由于資源的有限性及各目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難易程度并不相同,推進(jìn)的順序也應(yīng)有所不同,找到有效的推進(jìn)模式與方法,才有可能利用有限的資源,最有效地推進(jìn)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)優(yōu)先從經(jīng)辦服務(wù)層面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

綜合考慮推進(jìn)實(shí)施的難度,以及可以帶來(lái)的積極影響,我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先從經(jīng)辦服務(wù)層面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

首先,推進(jìn)實(shí)施難度較小,并有較好基礎(chǔ)。人民群眾從基本公共服務(wù)中獲得的收入、減少的支出以及分享的服務(wù)產(chǎn)品受有關(guān)制度、體制機(jī)制及資源投入與分布制約,地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象比較突出,是均等化程度較低的方面。但要改變這種狀況,所受制約因素也比較多,并且涉及利益分配格局的調(diào)整,不能一蹴而就,只能通過(guò)增量調(diào)節(jié)的方式,在較長(zhǎng)的時(shí)期循序漸進(jìn)地推進(jìn),短期內(nèi)難以根本改變。經(jīng)辦服務(wù)包含在基本公共服務(wù)各領(lǐng)域管理運(yùn)行中,是面向人民群眾的各種服務(wù)性業(yè)務(wù)——部分屬于政務(wù)服務(wù),部分屬于公益性服務(wù),雖然也受體制機(jī)制的影響,但技術(shù)性更強(qiáng),地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距相對(duì)較小,實(shí)現(xiàn)均等化的難度也相對(duì)較低,還可以引入社會(huì)力量參與供給,或通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式,利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,由社會(huì)組織、企業(yè)等提供。經(jīng)過(guò)多年政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)特別是基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè),電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè),全國(guó)各地基本公共服務(wù)的經(jīng)辦服務(wù)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一門(mén)式和信息化服務(wù),正在朝著一號(hào)申請(qǐng)、一卡通用和一網(wǎng)通辦發(fā)展,具備較快實(shí)現(xiàn)均等化的條件。

其次,可促進(jìn)公共服務(wù)資源跨區(qū)域共享,更好地適應(yīng)流動(dòng)性需要。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡,資源分布不均是基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況,短期內(nèi)難以根本改變。更重要的是,資源分布的均衡是相對(duì)的,需要考慮資源利用的規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)性,遵循客觀規(guī)律,不可能實(shí)現(xiàn)資源分布的絕對(duì)均衡。優(yōu)質(zhì)資源集中于人口密集的城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),具有客觀必然性,有助于資源的高效利用。要消除由于資源分布不均衡導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不均等,不能只靠改變資源分布狀況,還需要從擴(kuò)大資源共享范圍著力。特別是在人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的情況下,也需要跨地區(qū)提供基本公共服務(wù)?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為基本公共服務(wù)跨地區(qū)供給提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),從經(jīng)辦服務(wù)層面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,不僅是可能的,更主要的是可以促進(jìn)公共服務(wù)資源的跨區(qū)域共享,在一定程度上消除資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間分布不均所產(chǎn)生的不利影響,增強(qiáng)基本公共服務(wù)的可及性,更好地滿足不同人群的服務(wù)需求。例如異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)算系統(tǒng)的建立,就極大地促進(jìn)了大城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源的跨地區(qū)共享,異地工作人員、異地居住人員、因各種原因流動(dòng)人員,只需通過(guò)線上備案,就可以憑社?？ㄔ谌珖?guó)任何地區(qū)定點(diǎn)醫(yī)院就診,與當(dāng)?shù)鼐用褚粯铀⒖纯伞?/p>

最后,具有較強(qiáng)的外溢效應(yīng),有助于提升治理效能。經(jīng)辦服務(wù)均等化的作用不只是能夠更好地滿足人民群眾多樣化的公共服務(wù)需求,保障公民同等享受基本公共服務(wù)的權(quán)力得以實(shí)現(xiàn),增強(qiáng)獲得感、安全感和幸福感,提高生活質(zhì)量,緩解各種原因造成的社會(huì)矛盾和沖突,而且具有較強(qiáng)的外溢效應(yīng),主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,可以增強(qiáng)全體人民獲得基本公共服務(wù)的便捷性,減少跑路,提高辦事效率,節(jié)省時(shí)間、精力乃至資金等成本投入,從而提高全社會(huì)的運(yùn)行效率,降低運(yùn)行成本。另一方面,經(jīng)辦服務(wù)體系作為政府與人民群眾直接聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)和窗口,既是服務(wù)型政府服務(wù)效能的體現(xiàn),也是獲取、匯聚人民群眾各種個(gè)人信息的渠道,是政府治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要信息支撐。事關(guān)全體人民生活、工作、發(fā)展的各種政府職能,都需要通過(guò)經(jīng)辦服務(wù)體系去履行,也需要利用經(jīng)辦服務(wù)體系獲取和匯聚的信息資源。推進(jìn)經(jīng)辦服務(wù)均等化,必須充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù),需要實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、部門(mén)之間、層級(jí)之間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同,這無(wú)疑會(huì)極大地提升政府治理體系治理能力的現(xiàn)代化水平和服務(wù)效能,增強(qiáng)政府治理的科學(xué)性和有效性。

(二)集成創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)均等化的有效途徑

“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)均等化成為國(guó)家戰(zhàn)略后,我國(guó)采取了諸多舉措,從經(jīng)辦服務(wù)層面不斷推進(jìn)公共服務(wù)均等化。特別是2016年提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”概念,隨后相繼出臺(tái)了一系列政策文件,打造更加便民惠民的服務(wù)體系,積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革,加強(qiáng)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè),不斷提高政務(wù)服務(wù)的便捷程度和服務(wù)效率,借助互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用突破服務(wù)的時(shí)空局限,提高服務(wù)的均等化程度。各級(jí)政府積極進(jìn)行創(chuàng)造探索,涌現(xiàn)出了諸多優(yōu)秀地方實(shí)踐案例,如浙江省的“最多跑一次”改革、貴州省的“五個(gè)通辦”改革、青島市的政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、威海市的“5A”社保服務(wù)模式等等。這些在實(shí)踐中創(chuàng)造的先進(jìn)做法、取得的成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒性乃至可復(fù)制性都很強(qiáng)。不僅為從經(jīng)辦服務(wù)層面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化積累了經(jīng)驗(yàn),也在技術(shù)、服務(wù)模式以及組織管理方式等方面有了豐富的儲(chǔ)備。

在基本公共服務(wù)各領(lǐng)域經(jīng)辦服務(wù)發(fā)展的早期階段,各地區(qū)的探索創(chuàng)新多為以問(wèn)題為導(dǎo)向的自主創(chuàng)新,為解決經(jīng)辦服務(wù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立探索,服務(wù)模式的優(yōu)化面相對(duì)集中于某個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域。由于各地的歷史情況和發(fā)展基礎(chǔ)不同,更主要的是在探索創(chuàng)新方面做出的努力及取得的成效不同,經(jīng)辦服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程、所達(dá)到的水平也不同。但從全國(guó)來(lái)看,經(jīng)過(guò)各地多年探索創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)積累,經(jīng)辦服務(wù)的各個(gè)方面基本上都有地方進(jìn)行過(guò)探索創(chuàng)新,各種具體問(wèn)題都探索過(guò)有效解決辦法,現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到了通過(guò)系統(tǒng)集成,突破時(shí)空局限,實(shí)現(xiàn)“一號(hào)申請(qǐng)、一卡通用、一網(wǎng)通辦”的階段。在這一階段仍然需要?jiǎng)?chuàng)新,但重要的不再是針對(duì)具體問(wèn)題、突破具體障礙的原始創(chuàng)新,而是將已有的各種創(chuàng)新要素和優(yōu)秀創(chuàng)新成果進(jìn)行系統(tǒng)整合的集成創(chuàng)新,借助系統(tǒng)集成形成更為合理的結(jié)構(gòu)形式。這不僅可以使多種創(chuàng)新成果優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),利用不同服務(wù)方式的效能疊加產(chǎn)生倍增效應(yīng),而且可以擴(kuò)寬服務(wù)優(yōu)化面,提供全方位高質(zhì)量的服務(wù),還可以在一定程度上縮短創(chuàng)新時(shí)間,降低創(chuàng)新成本,減輕推進(jìn)經(jīng)辦服務(wù)均等化的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

威海市創(chuàng)立的社會(huì)保險(xiǎn)“5A服務(wù)模式”,就是集成創(chuàng)新的成功實(shí)踐。其核心是利用機(jī)械制造領(lǐng)域廣泛運(yùn)用的流水線自動(dòng)化理念,通過(guò)業(yè)務(wù)事項(xiàng)及辦理流程的重新劃分和標(biāo)準(zhǔn)化,重構(gòu)經(jīng)辦服務(wù)流程,變?nèi)藛T驅(qū)動(dòng)為流程驅(qū)動(dòng),實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的自動(dòng)化。在此基礎(chǔ)上,運(yùn)用廣西等地創(chuàng)立的受審分離模式,將業(yè)務(wù)系統(tǒng)前后臺(tái)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榍爸泻笈_(tái)模式,實(shí)現(xiàn)了一窗通辦;綜合運(yùn)用自助一體機(jī)、合作經(jīng)辦、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等多種服務(wù)提供形式,不斷擴(kuò)寬服務(wù)渠道,構(gòu)建起覆蓋全市城鄉(xiāng)、線上線下高度融合、徹底打破層級(jí)、區(qū)劃和時(shí)空限制的數(shù)字社保服務(wù)體系,基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦、一窗通辦、全市通辦、快速辦結(jié)、質(zhì)量可靠”,實(shí)現(xiàn)了任何人(Anyone),在任何時(shí)間(Anytime)和全市的任何地點(diǎn)(Anywhere),通過(guò)現(xiàn)有技術(shù)條件下可以采取的任何方式(Anyway),都能夠辦理任何社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)(Anything),在全國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)“5A服務(wù)模式”。不僅解決了社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)“就近辦”和“異地辦”的問(wèn)題,而且基本消除了參保對(duì)象辦理業(yè)務(wù)的各種障礙,做到了業(yè)務(wù)辦理便捷高效,保障了城鄉(xiāng)參保對(duì)象都能享受同城同質(zhì)、就近便利的社保服務(wù),實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)基本均等化。威海市社會(huì)保險(xiǎn)“5A服務(wù)模式”的成功實(shí)踐表明,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),通過(guò)將全國(guó)各地的優(yōu)秀創(chuàng)新成果進(jìn)行系統(tǒng)集成,不僅可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)換代,而且可以突破經(jīng)辦服務(wù)的時(shí)空局限,克服地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的制約,實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦服務(wù)均等化?！?A服務(wù)”不僅是一種模式,更是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中具有較強(qiáng)的借鑒意義。