姚李強／文

近些年，PPP 項目被廣泛應用在農業(yè)、水利、交通及市政設施等建設上，這種新型模式直接緩解了政府的財政壓力，加速了公共基礎設施的建設步伐。但是隨著PPP 項目數(shù)量的日漸增多，由各種因素帶來的資金風險也逐漸暴露，為減少因資金不足等問題帶來的經營風險，必須加強對PPP項目的資金風險防范。文章從PPP 項目的基本概念出發(fā)，從資金籌集、資金運營和回款等角度分析PPP 項目運作中的資金問題，主要從社會資本方出發(fā)，有針對性地提出優(yōu)化建議，如擴充籌融資渠道、加強現(xiàn)金流管理和完善相關制度等，規(guī)避資金風險為PPP 項目帶來的不確定損失，推動PPP項目運行更合理高效。

PPP 項目涉及諸多利益方，且資金風險始終客觀存在，目前，我國整體上并未形成面向資金風險的綜合管理體系，多以靜態(tài)風險防范為主，缺乏動態(tài)跟蹤管控。文章對有關內容的分析，旨在系統(tǒng)性地應用資金風險管理理論，結合PPP項目資金實務運作中表現(xiàn)的情況，嘗試構建一套實用性更強的PPP 項目資金管理體系，發(fā)揮其指導和約束作用，不斷提高資金管理質量，確保PPP 項目的順利推進。

PPP 項目基本概念

PPP 項目是Public-Private-Partnership 的簡稱，泛指政府部門與社會資本方通過建立合作關系，共同開展某一項目的建設工作，確保提供高質量、高水準的公共產品與服務，也被稱為公私伙伴關系?？偟膩砜矗琍PP 項目鼓勵社會資本方與政府部門合作，其中，社會資本方掌握大量資源參與建設，與政府方相互合作。

PPP 項目的特征

作為一種新型模式，PPP 項目不僅有效減輕了政府的投資壓力，而且通過社會資本方保證了公共產品與服務的質量，它具有三個明顯特征。

1. PPP 項目的基本特征

一是目標明確性。每一個PPP 項目在推進時都有明確的目標與功能，即兼顧社會效益性和商業(yè)經濟性，所有的行動都必須以實現(xiàn)這一目標為基本準則。二是性質特殊性。PPP 項目由政府方和社會資本方共同參與，這是其他項目所沒有的，且每個PPP 項目實施時不會出現(xiàn)兩個完全相同的項目。三是操作系統(tǒng)性。PPP 項目在操作時必須經過篩選階段、準備階段、采購階段、建設階段和運營階段，受到各階段、各環(huán)節(jié)的約束，同時由政府方、資本方、銀行和咨詢機構等相關主體參與，是一個開發(fā)與合作共同組成的系統(tǒng)。

2. PPP 項目的本質特征

一是項目周期長。PPP 項目的建設周期從幾個月到幾年不等，但整個項目從策劃到完成的周期可以長達幾十年，在《基礎設施和公共事業(yè)特許經營管理辦法》中明確強調，公共基礎設施建設類PPP 項目合作周期最長不得超過30年，最短為10 年。二是涉及主體多，直接關聯(lián)主體包括政府方與社會資本方，間接關聯(lián)主體包括咨詢機構、金融機構、律師事務所和會計師事務所等，其分布在PPP 項目的各個環(huán)節(jié)上，通過收益聯(lián)盟和風險聯(lián)盟等達成合作關系。三是資金量大，一般情況下，PPP 項目都有較高的交易成本，其總額都在1 億元以上。

3. PPP 項目的屬性特征

一是PPP 項目必須是公共產品與服務，建立于政府方和社會資本方平等合作的基礎上，如基礎設施、市政建設、公共交通、醫(yī)療和環(huán)境管理等。二是PPP 項目需滿足市場化運作條件，但又不能完全交由市場調節(jié)。三是PPP 項目運行需有明確的機制限定，如收費機制和價格調整機制等，這關系到公共利益，必須在操作上進行嚴謹?shù)囊?guī)定。

了解PPP 項目基本內容與特征后，以下將從項目運作的核心內容，即資金管理出發(fā)，對其中存在的問題進行深入的分析。

PPP 項目的發(fā)展歷程

PPP 項目模式的最早發(fā)展可追溯到20 世紀80 年代，按照其發(fā)展歷程和時間大致可分為三個階段。

第一階段：1980—1998 年。不管是城市還是鄉(xiāng)村，我國都處于振興建設的鼎盛時期，需要龐大的資金支持，單靠政府和財政儼然不能滿足，財政支出壓力驟增。于是，PPP 模式應運而生，其發(fā)展核心在于幫扶民間資本，并吸引外資，致力于我國的基礎服務與基礎設施建設。

第二階段：1999—2009 年。該階段，我國加入WTO，基建投資需求驟增，各地方政府為穩(wěn)定區(qū)域內的基礎設施建設，保持穩(wěn)定的資本流入，出臺了系列政策和措施，鼓勵社會資本方參與公共事業(yè)的建設。然而，隨著2008 年金融危機的爆發(fā)，PPP 模式也受到了劇烈的沖擊，自此進入低溫模式，地方國資委平臺逐漸成為基建項目建設的主導者和開發(fā)者。

第三階段：2010 年至今。此階段后金融危機時代的影響十分深遠，我國經濟運行中的弊端日漸顯露，地方政府債務壓力與日俱增，國資委主導的模式已經無法為公共事業(yè)提供穩(wěn)定的資金支持，于是PPP 項目模式逐漸升溫，重新成為基建資金的主要來源，政府方與社會資本方的聯(lián)系更加密切，同時其相應的運作體系也更加完善，發(fā)展駛入快車道。

PPP 項目資金管理存在的問題

籌資管理問題

PPP 項目資金管理中最根本的問題就是資金籌集問題，若該部分工作不到位，不僅會導致項目“無錢可管”，而且會直接影響項目的后續(xù)建設與運營。我國PPP 項目的實施經驗還有待增強，項目建設方的資金風險意識也不強，導致如下籌資問題。

1.籌資渠道單一化

銀行借貸是諸多PPP 項目籌資的首選，貸款速度快且資金來源很穩(wěn)定，所以很多PPP 項目開展時都會選擇這種方式籌資，其中以應收賬款質押方式辦理較多，當然也選擇了發(fā)行債券或股票進行融資，但效果不明顯。自2018 年去杠桿政策出臺后，這種單一的融資渠道直接增加了PPP 項目的籌資風險，導致債務聚集，增加了地方債務風險，也不利于項目的后續(xù)開展。

2.預算控制不到位

PPP 項目的支付節(jié)點較多，且工程款項金額較大，要求項目負責人必須合理規(guī)劃資金的運用，把握好付款節(jié)奏，這就要求其借助預算管理進行籌劃。但是目前普遍存在預算意識不足的問題，認為PPP 項目存在一定的行政干預，在資金籌措等方面可借用政府的名義，因此并未在預算控制上投入過多的精力，預算體制不完全，導致項目負責人無法把控好PPP 項目建設時的工程款項支付節(jié)奏，降低了財務工作的質量，最終都會反映在資金問題上。

3.融資風險特殊

一方面，PPP 項目的融資風險存在差異性與連鎖性，政府方和社會資本方的立場不同，其主要承擔的風險也就不同，如政府方，需要多考慮PPP 項目的合法合規(guī)和公共效益等，而社會資本方更多地考慮項目收益，二者對項目建設的目標需求不同，也會反芻到融資環(huán)節(jié)上。同時，在項目建設時，一方發(fā)生風險，會直接影響另一方，項目建成后，社會資本方還扮演著經營、管理和維護等角色，風險周期進一步延長。另一方面，一般情況下要求PPP 項目融資在項目初期完成，而政府回款在初期無法及時到位，固定資產融資也無法在短期內完成，造成項目建設初期（一般是半年內）資金極為短缺。

成本超支風險和資金運營回款問題

PPP 項目除前期建設上的融資問題外，還有后期運營階段的回款問題，這需要從政府方與社會資本方兩個角度進行闡述。

1.成本超支風險

從外部客觀環(huán)境來看，PPP 項目在籌劃建設時，會受市場環(huán)境、政策環(huán)境等的影響，如若在建設過程中出現(xiàn)了政策變更、市場利率變化等意外因素，會直接造成成本超支，甚至影響施工進度，極易導致資金失控風險，不利于項目整體的財務管理。從內部管理角度來看，PPP 項目的成本可拆分為材料成本、人工成本、設計成本、后續(xù)運營維護成本和保養(yǎng)成本等，成本管理事項繁雜，各環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)超支風險，如材料失效和人工成本上升等，再加上前端預算工作的缺失，成本超值風險較明顯。

2.資金回收風險

從社會資本方角度來看，PPP 項目的資金回收期長，應收賬款無法在短期內轉換成現(xiàn)金流，即便可通過項目運營逐漸收回，但效率較低、時間較長，影響其后續(xù)的發(fā)展規(guī)劃；從政府方角度來看，PPP 項目作為政府付費項目，其應付能力受地方財政支付能力影響較大，可能會對社會資本方帶來較大的風險。

3.項目監(jiān)管乏力，潛在資金漏洞大

一是PPP 項目籌劃時或存在權責不明、職責不清的現(xiàn)象，導致部門間推脫責任，項目管理建設的主導作用未發(fā)揮，監(jiān)管乏力；二是項目建設階段存在監(jiān)管不嚴、合同述職不到位的行為。如詢價或簽證手續(xù)不及時、材料價格不能及時確認和項目管理人員頻繁變更等，這都會導致監(jiān)督工作不能順暢進行，無論是資金監(jiān)督還是其他監(jiān)督上，都無法保證其質量。

PPP 項目資金管理問題原因分析

通過對PPP 項目資金管理中存在的問題進行分析，發(fā)現(xiàn)這些問題出現(xiàn)的原因主要包括以下方面：

1.資金管理制度不完善

不管是政府方還是社會資本方，并未就PPP 項目特征與需求制定健全的資金管理制度，即便制定了，但沒有考慮到各PPP 項目間不同的建設規(guī)格和建設需求，制度動態(tài)性不足，彈性調整的空間不足，沒有對實務中發(fā)生的資金管理起到指導和約束作用，間接造成資金管理問題。

2. PPP 項目資金風險意識淡薄，且風險職責劃分不到位

PPP 項目的資金風險分析工作不徹底，縱深研究不到位，沒有準確識別到各階段、各環(huán)節(jié)的資金風險。同時從資金管理主體來看，政府方與社會資本方間未明確資金風險管理的職責，且根據(jù)PPP 項目性質來看，各階段的關聯(lián)性較強，也很難明確風險界限，或出現(xiàn)風險交叉管理和輪空管理行為，前者浪費管理資源，后者降低管理質量，都損害資金管理效益。

PPP 項目資金管理的解決辦法

籌資管理優(yōu)化

關于PPP 項目資金管理中的籌資優(yōu)化，也要從政府方與社會資本方雙方共同入手：

1.從社會資本方角度來看

第一，積極擴充PPP 項目的融資渠道。PPP 項目資金額巨大，社會資本方必須根據(jù)項目實際需求和自身能力情況確定資金方案，保持最優(yōu)的資本結構，進而確定融資需求，有序拓展融資渠道。單一的銀行存款融資方式會造成還款時間集中、還款壓力集中，或誘發(fā)財務危機。一來需積極探索外部融資渠道，如發(fā)行債券、資產打包成證券上市等，比較各種融資方式的成本與效益，選擇適合的PPP 項目建設需求；二來需發(fā)揮內源融資作用，如留存收益轉為新增投資和資本金等，以此分散融資風險。

第二，做好預算控制管理工作。良好的預算管理能夠科學預測PPP 項目建設的需求，進而確定合理的籌資方式，鑒于PPP 項目數(shù)量逐漸增多，必須從整體上制訂預算管理機制，并根據(jù)項目個體需求確定預算計劃。一是收集PPP 項目數(shù)據(jù)，確定項目建設所需資金，包括其固定數(shù)據(jù)（合同約定內容，如建設成本、運營維護成本等）、不確定數(shù)據(jù)（如隱性成本等），明確資金缺口；二是綜合企業(yè)情況，預判行情走勢，確定融資方案，并預留充分的應急資金，預防突發(fā)性償債和項目追投等情況。

2.從政府方角度來看

第一，加強對PPP 項目建設的可行性論證，包括項目建設的必要性、經濟性、風險性和社會性等。從多層次、多角度進行分析，狠抓關鍵內容、關鍵環(huán)節(jié)，必須有科學的理論佐證，如與專業(yè)的第三方評估機構合作，預留較長的項目評估期，避免后續(xù)建設時因論據(jù)不充分被迫擱淺。

第二，重視合作社會資本方的綜合實力。除基本的資金實力與建設能力外，企業(yè)還要關注合作對象的企業(yè)文化和社會責任感等，不能盲目以雄厚的資金作為判斷依據(jù)，要建立一套系統(tǒng)性的審查機制，設置預警線，形成信息檔案庫，動態(tài)更新合作對象的信息情況，篩選資質，找到最可靠的合作伙伴，同時也保證了政府的公信力，降低政府出現(xiàn)債務風險的概率。

資金運營管理優(yōu)化

資金的運營管理階段包括項目建設期的資金運營及經營期的資金回流管理，關于資金的管理也要從政府方與社會資本方雙向入手：

1.從政府方角度來看

其必須合理分配風險，積極吸引社會資本方。部分PPP項目的實施難度大，因此，其招投標難度也較大，再加上部分地方政府財政、經濟能力較差，PPP 項目風險也就存在很大的不確定性。政府方需要根據(jù)PPP 項目的預計收益情況和實施難度，客觀確定其風險分配比例，降低社會資本方的財務風險，為PPP 項目的順利建設實施奠定基礎，避免資金安全受到侵害。

2.從社會資本方來看

在資金運營管理上承擔著大部分責任，其必須端正資金管理態(tài)度，延長資金管理鏈條，保證資金運維安全，具體優(yōu)化包括以下兩個方面。

一是做好PPP 項目建設的成本管理，挖掘資金應用價值。PPP 項目建設中的成本可劃分為固定成本、變動成本及其他成本。其中，固定成本可根據(jù)（人員、設備）數(shù)量、PPP 項目投資總額度等進行預測；變動成本與其他成本則需要在項目建設過程中動態(tài)籌劃，使其始終保持在預算閾值范圍內。此外，還要加強PPP 項目建設過程中的現(xiàn)場監(jiān)督管理，其施工現(xiàn)場存在較大的資產價值，要發(fā)揮項目監(jiān)理人員的作用，減少現(xiàn)場的材料偷盜和材料過期等惡意的資產流失行為，控制不必要的資金損失。二是加速資金回籠。PPP項目中存在政府支付款項，但部分地方政府財政狀況不佳，也就導致社會資本方存在大量應收賬款。對此，企業(yè)可采用ABC 分析法進行管理，即將財政情況較差、經濟不發(fā)達區(qū)域的款項列為A 類；情況一般、支付能力一般的區(qū)域列為B類；回款能力好、經濟發(fā)達的區(qū)域列為C 類，再根據(jù)不同情況設置相應的催收策略，提高回款效率，保證企業(yè)有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，降低呆壞賬發(fā)生的概率。

PPP 項目資金管理其他解決辦法

除上述提到的方面外，PPP 項目的資金管理還可從以下方面進行優(yōu)化。

1.健全的資金管理制度

不管是政府方還是社會資本方都需要健全、完善的資金管理制度進行約束、指導，為資金的健康運維提供保障，如資金收支、票據(jù)管理和資金審批權限等，都需要形成嚴謹、客觀的管理規(guī)范。同時，除制度的建設外，還要組織各方人員和部門等積極對其進行學習、交流，將理論上的資金管理條文內容傳遞到業(yè)務執(zhí)行上去，為資金管理提供有效保障。

2.持續(xù)提高PPP 項目管理人員的資金風險認知

一是社會資本方需要就PPP 項目建設要求與內容對有關人員開展資金風險培訓工作，使其切實體會、理解資金風險管理的重要性，營造良好的風險管理氛圍環(huán)境。二是根據(jù)各部門、各人員的工作性質，細化資金風險內容，分解為人員的具體工作，如項目監(jiān)理人員要注重安全施工、成本超支及質量等方面帶來的資金風險，項目財務人員需要關注資金供應和回收等風險，以此分工合作，不斷提高資金的管理質量。

文章主要圍繞PPP 項目的資金管理，從其項目建設籌融資，到項目建成、運營期的資金回收管理等進行分析，發(fā)現(xiàn)PPP 項目的資金管理還存在融資渠道單一、預算管理不到位、項目建設監(jiān)管乏力和資金回收困難等問題，結合實務經驗和PPP 項目屬性，也從以下方面提出優(yōu)化建議，如拓寬社會資本方的融資渠道、提高其預算管理質量、強調建設過程中的成本管理、加速資金回籠；再如政府方角度出發(fā)的項目可行性論證、提高合作資本方的質量等，多角度出發(fā)，共同助力資金管理。在PPP 項目資金管理中，雖然政府方與社會資本方都起到一定作用，但從整體來看，社會資本方在其中付出得更多，隨著PPP 項目的持續(xù)深入發(fā)展，政府方與社會資本方對其管理也更加成熟、理性，逐漸形成良好的實施環(huán)境，相信在未來的發(fā)展中，PPP 項目的資金管理質量會得到進一步提升，最終形成多方共贏的局面。