□文/ 朱澤恩

（河南財經(jīng)政法大學 河南·鄭州）

［提要］作為一種農(nóng)村發(fā)展策略，合村并居能夠通過資源共享與優(yōu)化配置、改善社區(qū)服務和公共設施、提升行政效率和決策效力以及為經(jīng)濟發(fā)展提供機會等方面，促進農(nóng)村社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。然而，合村并居的實施也面臨土地糾紛和利益分配問題、社區(qū)合并和文化融合、管理機制和領導力建設、居民參與和共識形成以及監(jiān)測和評估等挑戰(zhàn)。一些成功的合村并居案例為應對這些挑戰(zhàn)提供了經(jīng)驗教訓。通過深入了解合村并居實踐經(jīng)驗和教訓，能夠更好地認識到這種策略的潛力和局限性，為未來實踐和政策制定提供參考和指導。

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市化率已經(jīng)突破60%，進一步發(fā)展遇到瓶頸。但城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，大量的青壯勞動力選擇外出打工，農(nóng)村人口大量外流，同時存在城市建設用地供給不足和農(nóng)村發(fā)展十分落后、農(nóng)村空心化、宅基地閑置等問題。十九大報告中指出，現(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。二十大報告中闡述的中國式現(xiàn)代化，其中的主要特征有人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。推動鄉(xiāng)村振興是解決社會主要矛盾的重要手段，同時也是推動中國式現(xiàn)代化的重要手段。合村并居是一種在農(nóng)村地區(qū)推行的策略，為鄉(xiāng)村振興提供了方案，以應對農(nóng)村面臨的諸多挑戰(zhàn)，如資源短缺、農(nóng)民收入不穩(wěn)定、基礎設施缺乏等。合村并居對農(nóng)村發(fā)展意義重大，通過將多個村莊合并成一個更大的社區(qū)來優(yōu)化土地利用和資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改善基礎設施建設，并創(chuàng)造就業(yè)機會，促進農(nóng)戶收入增長。然而，合村并居的實施也面臨著一些挑戰(zhàn)。

一、合村并居模式

合村并居，在有些地方也被稱為“集中建房”“合村并點”“撤點并居”“村莊合并”等，不同時期、不同地點有不同的模式。從20 世紀80 年代末開始，我國一些地區(qū)就開始了合村并居實踐，可以分為三個發(fā)展階段：第一階段是20 世紀80 年代末由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展推動強村合并，強企并村，異化比較少，促進了鄉(xiāng)村發(fā)展；第二階段是21 世紀由城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策推動的合村并居，異化比較嚴重，阻滯了鄉(xiāng)村發(fā)展；第三階段是2005 年由農(nóng)業(yè)稅費減免與新農(nóng)村建設共同推動的合村并組，形式主義嚴重，影響了鄉(xiāng)村發(fā)展。

分析合村并居文獻研究，總體可分為兩個階段：第一階段的研究關注合村并居的動因、方式及其積極影響，旨在總結(jié)典型模式的成功經(jīng)驗，揭示鄉(xiāng)村及城市化的發(fā)展規(guī)律；第二階段的研究探討合村并居的驅(qū)動力、模式及出現(xiàn)的問題，旨在吸取經(jīng)驗，矯正異化，引導合村并居因地制宜地發(fā)展。第一階段（1980～2006 年）的合村并居為自下而上的自發(fā)模式和自上而下的計劃模式。此階段的合村并居實施范圍小，大多隨著村莊的發(fā)展自然而然產(chǎn)生，合村并居被作為整治農(nóng)村居民點環(huán)境、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的手段。第二階段（2007 年至今）的合村并居為自上而下的行政模式，以“增減掛”政策為抓手，政府作為主要推動者，基于加速城市化、緩解土地矛盾等原因引導合村并居的實施，具有時間短、見效快等特點。

分地區(qū)探討農(nóng)民集中居住政策的地區(qū)差異性。由于地區(qū)經(jīng)濟、社會環(huán)境的復雜性和差異性而衍生出了土地資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、土地要素市場化的“蘇南模式”，政府主導、多方參與、統(tǒng)一規(guī)劃建設農(nóng)村公寓樓的“山東模式”等典型地域模式。依據(jù)相同劃分方法并結(jié)合地理因素將國內(nèi)的集中居住成功經(jīng)驗簡單總結(jié)為蘇州的“經(jīng)濟集聚”模式、上海的“土地開發(fā)”模式、安徽的“康居引導”模式和成都的“產(chǎn)業(yè)集聚”模式等特色主題模式。

對合村并居的動力進行研究。地方政府為化解空心村問題，減輕村級財政壓力，成為合村并居的積極推動者。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的出臺，政府和資本共同成為合村并居政策的積極推動者。在合村并居的實踐中，從不同的動力可以總結(jié)出城中村改造型、小城鎮(zhèn)吸納型、強村帶動型、產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)型、企業(yè)帶動型、相鄰村合并型等模式。

二、合村并居的發(fā)展優(yōu)勢

合村并居作為一種農(nóng)村發(fā)展策略，具有多方面的優(yōu)勢。下面將從三個方面展開論述，以揭示合村并居的潛力和價值。

（一）資源共享與優(yōu)化配置。合村并居的一個主要優(yōu)勢是資源共享與優(yōu)化配置。第一，有利于打破制約城市發(fā)展的土地瓶頸，又能夠有效緩解發(fā)達地區(qū)城市建設用地不足困境，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟快速高效發(fā)展。第二，整合了土地、人口、產(chǎn)業(yè)等區(qū)域空間資源，推進了城鄉(xiāng)一體化，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村人口向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)更高效的資源配置和利用。第三，通過整合土地資源來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，提高土地的利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，落實“保增長、保紅線、保糧食安全”的戰(zhàn)略部署。

（二）社區(qū)服務和公共設施改善。合村并居加快推動新農(nóng)村建設步伐，為農(nóng)村社區(qū)提供了改善社區(qū)服務和基礎設施的機會。通過合并村莊，農(nóng)村社區(qū)能夠集中投資和資源，提供更好的公共設施和社區(qū)服務，可以更容易獲得政府資金的支持，用于改善醫(yī)療、教育、交通和通信等事項。另外，合村并居還能夠促進農(nóng)村社區(qū)的整體規(guī)劃和發(fā)展。合并能夠形成更具規(guī)模和影響力的社區(qū)組織，有利于農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)和整體發(fā)展，通過建立科學規(guī)劃、環(huán)境優(yōu)美和管理完善的新社區(qū)，有效改善農(nóng)民的居住環(huán)境和公共服務水平，從而提升了他們的生活質(zhì)量。對于貧困地區(qū)的農(nóng)民而言，合村并居主要采取易地扶貧搬遷的形式，這一措施能夠有效幫助貧困人口脫貧，改善他們的居住和生計條件，提高家庭福利水平。

（三）行政效率提升和決策效力增強。合村并居有助于提升行政效率和決策效力。合村并居可以適當擴大村級組織規(guī)模，減少行政機構(gòu)的冗余，簡化農(nóng)村行政管理的層級結(jié)構(gòu)，使行政成本降低，從而提高行政效率。更少的行政層級意味著決策可以更迅速地傳達和實施，加快問題解決的速度。

（四）經(jīng)濟發(fā)展機會。合村并居為農(nóng)村社區(qū)帶來了經(jīng)濟發(fā)展的機會。合并后具有更大的規(guī)模和潛力，能夠吸引更多的投資和資源支持，更有可能獲得政府資金的支持，并開展合作項目，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟的發(fā)展。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的基礎上，土地流轉(zhuǎn)與土地集約化經(jīng)營成為急切需求，合村并居為突破土地資源對經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約提供解決方案。合村并居還為農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，提高了農(nóng)民的收入和生活水平。經(jīng)濟發(fā)展的機會和潛力為農(nóng)村社區(qū)帶來了新的希望和發(fā)展前景。

三、合村并居的挑戰(zhàn)

（一）產(chǎn)權(quán)糾紛和利益分配有問題。不同地區(qū)、不同村莊之間存在著不同情形，合并村莊可能導致涉及土地的爭議和糾紛。引發(fā)合村并居政策巨大爭議的一個重要原因便是現(xiàn)實的補償安置政策與農(nóng)民預期之間存在著一定的差距，導致農(nóng)民不愿意配合政策的實施。農(nóng)村村民可能擔心自己的土地權(quán)益受到損害，這可能導致合并過程的阻力和抵觸情緒。此外，合并后如何公平分配合并村莊所獲得的利益，如土地增值、資金支持等，也是一個復雜的問題。“稟賦效應”的存在，難以形成合適的補償交易價格，“低價拆高價買”這樣的搬遷安置政策很難得到農(nóng)民的認可。

（二）社區(qū)合并和文化融合有困難。合村并居涉及到不同村莊的合并和社區(qū)的整合，這需要克服社區(qū)合并和文化融合方面的挑戰(zhàn)。每個村莊都有其獨特的文化、習俗，合并后如何實現(xiàn)社區(qū)成員的融合和共識形成是一個復雜的過程。不同村莊之間的差異可能導致人際關系緊張和溝通困難，形成“半熟人社會”。另外，集中居住地與田地距離過遠，農(nóng)具、糧食等存放不便，對農(nóng)戶生產(chǎn)、生活也帶來了很大不便。因此，合村并居的實施需要采取適當?shù)拇胧?，促進不同成員之間的交流和互動，加強共同認同感和歸屬感。

（三）居民參與度低。合村并居將村民居住點安置在一起，原有村民大型居住空間與生產(chǎn)生活空間變?yōu)榧械男⌒蜕鐓^(qū)空間，使村民原有生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，進而加速了村民心理認同感的缺失，缺乏歸屬感和整體凝聚力。就業(yè)方面，合村并居的農(nóng)民并沒有得到足夠的穩(wěn)定就業(yè)和各種預期保障的待遇。內(nèi)在原因，合村并居農(nóng)民的職業(yè)能力、生活習性又不能很好融入城市的要求。存在部分地區(qū)在建設新型鄉(xiāng)村社區(qū)時照搬城市小區(qū)建設模式，未能考慮當?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展的實際情況，強迫農(nóng)民上樓，一定程度上增加了村民生活負擔。一些傳統(tǒng)性的活動空間驟然消失，如村民選舉大會、紅白喜事會、戲臺、集市等，也是認知程度不高的原因之一。

（四）管理與政策實施有待規(guī)范。一些地區(qū)將合村并居視為政治任務，盲目追求進度，實施先拆后建或邊拆邊建政策。這導致農(nóng)民至少搬家兩次，增加生活成本。一些未進行土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，農(nóng)民距離耕種土地遙遠，搬遷后缺乏機具存放和糧食晾曬場所，給生產(chǎn)活動帶來不便。對不再耕種土地的農(nóng)民缺乏服務和引導，缺乏長遠規(guī)劃。人員安置、學校就學和生產(chǎn)等服務滯后，產(chǎn)生矛盾。合村并居涉及重新規(guī)劃建設和村莊合并，自治建議難以實現(xiàn)，政府規(guī)劃和群眾自治并重。一些地區(qū)只強調(diào)政府規(guī)劃，村民自治機構(gòu)成執(zhí)行機構(gòu)，未按法定程序進行民主表決，不恰當。個別地區(qū)采取粗暴手段對待反對搬遷的農(nóng)戶，引發(fā)群體事件，影響惡劣。

四、合村并居經(jīng)驗與教訓

我國一直在積極推進農(nóng)村的合村并居，對我國城市化戰(zhàn)略和拉動內(nèi)需都有十分重要的意義。研究一些地區(qū)合村并居的案例，包括政策制定、政策執(zhí)行情況，以及對農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民生活和環(huán)境的影響，可以看到取得了很大的成就：開發(fā)土地、發(fā)展村辦企業(yè)以及開展多種方式的資本經(jīng)營，通過經(jīng)濟的集聚效應引導農(nóng)民集中居住的“經(jīng)濟集聚”模式；通過規(guī)劃布局大型工程項目的建設與開發(fā)，利用土地補償費、房屋拆遷費，集中建設居住區(qū)和安置點，使開發(fā)地區(qū)的分散居民點向集中居住區(qū)集中；加強小城鎮(zhèn)基礎設施建設，規(guī)劃、建設農(nóng)村社區(qū)，引導鎮(zhèn)周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中區(qū)域農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中的“康居引導”模式；因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)民收入，形成具有產(chǎn)業(yè)支撐的“產(chǎn)業(yè)集聚”模式等。當然也有印象深刻的教訓，比如在全國產(chǎn)生巨大影響的山東省合村并居事件，山東合村并居這樣的折騰不能再搞了?？偨Y(jié)成功實施合村并居的關鍵因素和經(jīng)驗非常重要，為其他地區(qū)的實踐提供借鑒和指導。同時，也要注意避免重復其他地區(qū)的錯誤，吸取經(jīng)驗教訓，避免重蹈覆轍。

（一）全面規(guī)劃和綜合考慮。合村并居需要進行全面規(guī)劃和綜合考慮，涉及社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等多個方面。在合并過程中，需要充分考慮各個村莊的資源、特色和需求，并制定相應的發(fā)展規(guī)劃。同時，還需要綜合考慮社區(qū)成員的意愿和期望，確保合并后的社區(qū)能夠滿足居民的需求。

（二）公平和透明的決策過程。合村并居的決策過程應公平、透明，充分聽取居民的意見和建議。決策應是參與式的，通過廣泛的社區(qū)討論和協(xié)商來形成共識。公開透明的決策過程有助于增強居民的信任和支持，減少沖突和糾紛的發(fā)生。

（三）社區(qū)成員參與和培訓。合村并居的成功實施需要社區(qū)成員的積極參與和支持。在合并過程中，應該加強對社區(qū)成員的宣傳和培訓，提高他們對合村并居的理解和認同。培訓應包括相關政策和措施的解釋，以及合作與協(xié)調(diào)的技能培養(yǎng)。通過加強社區(qū)成員的參與和培訓，可以增強合并村莊的凝聚力和發(fā)展動力。

（四）逐步實施和靈活調(diào)整。合村并居可以采取逐步實施的方式，先進行試點和小范圍的合并，然后逐步擴大范圍。這有助于減少合并過程中的風險和不確定性，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。同時，實施過程中也需要靈活調(diào)整策略和措施，根據(jù)實際情況進行適當?shù)恼{(diào)整和改進。

綜上所述，合村并居的實踐中積累了全面規(guī)劃和綜合考慮、公平和透明的決策過程、社區(qū)成員參與和培訓、逐步實施和靈活調(diào)整，以及借鑒成功案例等經(jīng)驗教訓。這些經(jīng)驗教訓對于其他地區(qū)實施合村并居具有重要的指導意義，幫助其在實踐中取得更好的成效。

五、結(jié)論

合村并居作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一種重要措施，具有一系列的優(yōu)勢，也存在一定的挑戰(zhàn)。通過總結(jié)合村并居的經(jīng)驗教訓，我們可以得出以下結(jié)論：（1）全面規(guī)劃和綜合考慮是成功實施合村并居的關鍵。需要綜合考慮社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等多個方面的因素，確保合并后的社區(qū)能夠滿足居民的需求。（2）公平和透明的決策過程是建立居民信任和支持的重要手段。通過廣泛的社區(qū)參與和共識形成，可以減少沖突和糾紛的發(fā)生。（3）社區(qū)成員的參與和培訓對于合村并居的成功實施至關重要。加強宣傳和培訓，提高社區(qū)成員對合村并居的理解和認同，有助于增強社區(qū)凝聚力和發(fā)展動力。（4）逐步實施和靈活調(diào)整是降低風險和解決問題的有效方法?？梢酝ㄟ^試點和小范圍的合并來逐步擴大范圍，并根據(jù)實際情況靈活調(diào)整策略和措施。（5）借鑒成功案例和經(jīng)驗教訓對于其他地區(qū)實施合村并居具有重要的指導意義。可以通過研究成功案例，學習其成功的關鍵因素和經(jīng)驗，并避免其他地區(qū)的錯誤。

綜上所述，合村并居是促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。在實施過程中，需要充分考慮優(yōu)勢與挑戰(zhàn)，并總結(jié)經(jīng)驗教訓，以實現(xiàn)合村并居的成功和效益。只有在政府、社區(qū)居民和相關利益方的共同努力下，合村并居才能成為推動農(nóng)村發(fā)展的有力工具，并為中國帶來更加美好的未來。