民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制研究
——以淮河流域?yàn)槔?/h1>
2024-04-28 07:19孫語(yǔ)圣
地域文化研究 2024年1期
孫語(yǔ)圣
筆者在搜集整理民國(guó)時(shí)期淮河流域?yàn)?zāi)害史料的過(guò)程中，研閱一些較新的勘災(zāi)史料，而學(xué)術(shù)界對(duì)民國(guó)時(shí)期以致近代災(zāi)荒史的研究成果豐碩，但對(duì)救災(zāi)的重要環(huán)節(jié)——勘災(zāi)的研究則較簡(jiǎn)略，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的研究，尚欠一個(gè)較系統(tǒng)的探討。本文試從勘災(zāi)的法律、制度、人事、內(nèi)容、過(guò)程、對(duì)策思考等方面進(jìn)行全面梳理，以呈現(xiàn)勘災(zāi)機(jī)制的總體架構(gòu)，并以細(xì)致的個(gè)案資料作支撐，以窺每個(gè)元素特別是勘災(zāi)內(nèi)容、過(guò)程及對(duì)策思考的詳情。
本文選擇民國(guó)時(shí)期的災(zāi)害頻發(fā)的淮河流域（簡(jiǎn)稱(chēng)“淮域”）作為研究的空間場(chǎng)域。南宋以來(lái)淮域即是全國(guó)有名的災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。尤其自明清以來(lái)淮域?yàn)?zāi)害更甚。同時(shí)該流域又交織著無(wú)數(shù)的戰(zhàn)亂和匪患，自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境雙重劣變。晚清和民國(guó)時(shí)期，淮域的災(zāi)害并不減于明清。南京國(guó)民政府甫成立，即籌建導(dǎo)淮委員會(huì)?；从虻淖钅隙嗽趽P(yáng)州泰縣一帶，與首都南京很近了，淮域無(wú)盡的水旱災(zāi)害及匪患動(dòng)亂對(duì)京畿的安全也是一種潛在的威脅?；春拥闹卫韺?duì)南京國(guó)民政府和蔣介石來(lái)說(shuō)富有深刻的內(nèi)涵?！凹幢悴豢紤]淮河水利可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和（或）政治利益，蔣介石也深知‘治河’在權(quán)力合法性方面的重要性”。①[美]戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《國(guó)家工程：民國(guó)時(shí)期（1927—1937）的淮河治理及國(guó)家建設(shè)》，南京：江蘇人民出版社，2021年，第45頁(yè)。導(dǎo)淮委員會(huì)也因之被定為內(nèi)閣級(jí)別，直屬民國(guó)政府，蔣介石親任導(dǎo)淮委員會(huì)委員長(zhǎng)。
民國(guó)時(shí)期淮域的自然災(zāi)害，大者有1916 年大水、1921年大水、1931年大水、1934 年大旱、1936年旱災(zāi)、1938 黃河花園口決堤、1942年大旱等。囿于篇幅和資料所限，本文主要以1927 至1937 年間的重大災(zāi)害為案例，兼及其他，如1942旱災(zāi)、1947年水災(zāi)等，作一細(xì)致的探究。
一、勘災(zāi)的法規(guī)與組織設(shè)置
勘災(zāi)中國(guó)傳統(tǒng)救災(zāi)的必要步驟，進(jìn)入民國(guó)時(shí)期更是如此。其中法規(guī)和組織是勘災(zāi)的基礎(chǔ)。法規(guī)使勘災(zāi)有法可依、有章可循、有則可守；勘災(zāi)也是一個(gè)亞系統(tǒng)組織，良好的人員配備和角色設(shè)置及激勵(lì)機(jī)制可使勘災(zāi)的時(shí)效性、客觀性及科學(xué)性得以確保。
（一）勘災(zāi)法規(guī)設(shè)置
1915 年北洋政府公布《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，主要規(guī)定災(zāi)害勘報(bào)的期限、勘報(bào)信息的傳遞和處理程序、賦稅蠲除額度及對(duì)履勘不力者的懲戒，如“地方遇有災(zāi)傷，除旱災(zāi)蟲(chóng)災(zāi)由漸而成，縣知事隨時(shí)履勘，至遲不得逾十日外，其有風(fēng)雹水災(zāi)，均須立時(shí)履勘，不得逾三日”，“巡按使據(jù)該縣詳報(bào)，應(yīng)即呈報(bào)大總統(tǒng)，并咨陳主管各部備案，即日飭該管道尹委員會(huì)同該縣復(fù)勘，審定被災(zāi)分?jǐn)?shù)，造具都圖地畝應(yīng)行蠲緩數(shù)目清冊(cè)”。②蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第14冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第200頁(yè)。1934年南京國(guó)民政府公布《勘報(bào)災(zāi)歉規(guī)程》，比北洋政府的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》的條款更細(xì)致，但其精神和內(nèi)容與前者基本一致，無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。1945年公布的修正《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，結(jié)合時(shí)代變化，條款更具體些。如“被災(zāi)地方，應(yīng)由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公所即將被災(zāi)狀況，報(bào)由縣市政府會(huì)同田糧管理機(jī)關(guān)派員實(shí)地初勘屬實(shí)后，立報(bào)省政府，并另造災(zāi)歉狀況表冊(cè)呈核”，省政府接報(bào)后，“應(yīng)即督飭民政廳、財(cái)政廳及田賦糧食管理處派員馳往復(fù)勘屬實(shí)后，即由省政府根據(jù)復(fù)勘報(bào)告，核定災(zāi)害成數(shù)”；勘災(zāi)期限，“旱蟲(chóng)各災(zāi)，縣市政府及田糧管理機(jī)關(guān)據(jù)報(bào)后，應(yīng)隨時(shí)履勘，并限五日內(nèi)勘畢，風(fēng)水雹災(zāi)及他項(xiàng)急災(zāi)，應(yīng)立時(shí)履勘，并限三日內(nèi)勘畢，省派員復(fù)勘，應(yīng)于據(jù)報(bào)后五日內(nèi)出發(fā)，于到達(dá)災(zāi)地后五日內(nèi)勘畢”。③蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第54冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第21頁(yè)。
1930 年南京國(guó)民政府賑濟(jì)委員會(huì)公布《修正賑濟(jì)委員會(huì)組織法》，規(guī)定賑濟(jì)委員會(huì)設(shè)三處，第二處職掌之一為“關(guān)于災(zāi)難之調(diào)查勘報(bào)及其他考察事項(xiàng)”。④蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第34冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第405頁(yè)。1944年《賑濟(jì)委員會(huì)組織法》關(guān)于勘災(zāi)的規(guī)定亦復(fù)沿用1930年的條款。
1931年大水災(zāi)，國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)成立之先，“各地災(zāi)情，僅恃有報(bào)館報(bào)告，及官?gòu)d往來(lái)文電而已。此項(xiàng)照例報(bào)告，均來(lái)自較大之城市，多屬間接情形，至于農(nóng)村僻遠(yuǎn)各區(qū)，應(yīng)行征集各材料，較之城市間尤多，且更確切，自非實(shí)地調(diào)查，不能得其真相”。因而設(shè)法求助于各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體組織，“隨時(shí)報(bào)告本會(huì)”。①?lài)?guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)報(bào)告書(shū)·第一章》，1933年，第4-5頁(yè)。之后，也是委托災(zāi)區(qū)工作組江北區(qū)專(zhuān)員辦公處完成大體的勘災(zāi)任務(wù)的。
淮域流經(jīng)豫皖蘇魯四個(gè)省份，其主要區(qū)域在今蘇北和皖北地區(qū)。所以就地方層面而言，淮域所屬省縣發(fā)生較大災(zāi)情，也為救災(zāi)的有序開(kāi)展建則立章。1931年水災(zāi)，江蘇淮域江北區(qū)的勘災(zāi)和查放由國(guó)府救災(zāi)會(huì)災(zāi)區(qū)工作組委托江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處全權(quán)辦理（也兼辦江南區(qū)重災(zāi)縣份）；后者即是蘇省辦理此次賑災(zāi)的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)際上承擔(dān)了省賑務(wù)會(huì)的功能。辦公處先后公布“江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處組織大綱”“辦公處辦事細(xì)則”“賑務(wù)查放十戒”“查放局組織大綱”“收容所組織大綱”“粥廠組織大綱”等規(guī)章11 則。其中《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)災(zāi)區(qū)工作組江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處組織大綱》第九條規(guī)定，“本區(qū)于組織之始，欲明各縣災(zāi)況，并奉本組規(guī)定，得設(shè)勘災(zāi)委員若干人，分途查勘災(zāi)情，具報(bào)本處，酌量情形施以拯救”。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·章則》，1932年，第2頁(yè)。
1942—1943 年河南大旱，有50 多受災(zāi)縣位于淮域，河南省政府分門(mén)別類(lèi)共出臺(tái)36 項(xiàng)救災(zāi)法規(guī)，其中《河南省救災(zāi)委員會(huì)辦事細(xì)則》第八條“本會(huì)各組掌理事務(wù)”，規(guī)定調(diào)查組“掌理關(guān)于調(diào)查各地災(zāi)情輕重，災(zāi)民數(shù)目，食糧儲(chǔ)量及糧價(jià)等事項(xiàng)”；《河南省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)救災(zāi)委員會(huì)組織通則》第五條規(guī)定各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)救災(zāi)委員會(huì)設(shè)調(diào)查組，“掌理關(guān)于災(zāi)情之調(diào)查及審核出納事項(xiàng)”。③河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·法規(guī)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年，第3-6頁(yè)。
故總體而言，據(jù)可查的資料，民國(guó)各級(jí)政府和各救災(zāi)組織對(duì)如何具體地開(kāi)展實(shí)地勘災(zāi)活動(dòng)，大都語(yǔ)焉不詳。在救災(zāi)立法實(shí)踐中，首先關(guān)注的是災(zāi)情狀況和等次，以此作為查放的依據(jù)，再?lài)@著查放（包括工、農(nóng)賑等）這個(gè)中心工作，政府和賑災(zāi)組織的救災(zāi)立法在部門(mén)設(shè)置、職能分工、人員配備、款物勸募、災(zāi)民收容、交通運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行全面設(shè)置，當(dāng)然也有對(duì)諸多單項(xiàng)的救災(zāi)事務(wù)建章立制。但像華洋義賑會(huì)這樣成熟的救災(zāi)組織對(duì)勘災(zāi)的規(guī)定還是眉目清楚的，但也不涉及對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)情如何履勘的細(xì)節(jié)規(guī)定，因而主要還是依賴(lài)于地方知識(shí)和勘災(zāi)者的生活經(jīng)驗(yàn)、過(guò)往履歷、個(gè)人資信等。
不過(guò)，地方的這些賑災(zāi)法規(guī)一般面向全?。h）災(zāi)區(qū)，不特定針對(duì)淮域。地方的賑災(zāi)法規(guī)除省賑務(wù)會(huì)組織大綱等外，也多是一過(guò)性的，即針對(duì)臨災(zāi)救濟(jì)而具體制定實(shí)施的，針對(duì)性強(qiáng)，不具普遍適用性，救災(zāi)活動(dòng)結(jié)束了，相應(yīng)法規(guī)章則也便結(jié)束使命。不若中央政府的賑災(zāi)法規(guī)具有固性和連續(xù)性，當(dāng)然也具權(quán)威性和普遍適用性，除非環(huán)境發(fā)生變化而作修正或廢止。
（二）勘災(zāi)組織設(shè)置
勘災(zāi)組織一般于臨災(zāi)時(shí)成立，并不固定，屬于救災(zāi)組織功能的一部分。災(zāi)情發(fā)生后，分別由不同層級(jí)的政府部門(mén)牽頭，并聯(lián)絡(luò)相應(yīng)的社會(huì)人士共謀籌劃組織之，特別是涉及全域性的區(qū)廣災(zāi)重的重大災(zāi)害，一般由中央政府牽頭，聯(lián)絡(luò)的中外人士數(shù)量更多，名望更高，資信卓顯。1931年國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)的人員構(gòu)成最為典型，學(xué)界對(duì)此已有研究，此略。
北洋政府時(shí)期因各地水旱等災(zāi)害嚴(yán)重，即在內(nèi)務(wù)部之下設(shè)置賑務(wù)處，負(fù)責(zé)災(zāi)荒賑濟(jì)事宜。省級(jí)行政機(jī)關(guān)則由內(nèi)務(wù)司主辦賑恤、救濟(jì)等與救災(zāi)相關(guān)的事宜。1928年南京國(guó)民政府設(shè)立賑務(wù)處，掌理全國(guó)各災(zāi)區(qū)災(zāi)害賑濟(jì)及善后事宜，下設(shè)三科，其第二科即調(diào)查科，掌理災(zāi)荒調(diào)查、賑務(wù)統(tǒng)計(jì)、稽核及宣傳事項(xiàng)?！百c務(wù)處對(duì)于特種災(zāi)害或特別災(zāi)區(qū)，得組織委員會(huì)辦理賑濟(jì)事宜”，延請(qǐng)官民人士參與勘災(zāi)、救災(zāi)就是自然的事了。1931 年改設(shè)賑務(wù)委員會(huì)，籌賑科職掌“調(diào)查各種災(zāi)情及其附屬應(yīng)行考察事項(xiàng)”，對(duì)“凡熱心賑濟(jì)事業(yè)卓著成績(jī)者，賑務(wù)委員會(huì)得聘為顧問(wèn)或會(huì)員”，①彭秀良、郝文忠：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)法規(guī)匯編》，石家莊：河北教育出版社，2014年，第183頁(yè)、第185頁(yè)。其實(shí)臨災(zāi)時(shí)因事急務(wù)繁而延聘的社會(huì)人士最多。1940年成立的賑濟(jì)委員會(huì)對(duì)此亦復(fù)如是。
地方政府的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，如1930 年公布的《修正各省賑務(wù)會(huì)組織章程》，第九條規(guī)定“凡熱心地方慈善事業(yè)之公正士紳，省賑務(wù)會(huì)得聘為顧問(wèn)或會(huì)員”。②《修正各省賑務(wù)會(huì)組織章程》，《江蘇省賑務(wù)匯刊》，1932年，第6頁(yè)。當(dāng)然臨災(zāi)時(shí)需要大量的救災(zāi)辦賑人員，包括勘災(zāi)人員，此不在章程所聘人員之內(nèi)。
民間救災(zāi)組織如中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)，在其1921年的章程中規(guī)定“本會(huì)得聘用義務(wù)或有薪給之辦事員若干人辦理本會(huì)事宜”?！霸摃?huì)當(dāng)辦理災(zāi)賑之際，每有人才缺乏之慮。如十一年上半年之災(zāi)患，山東、安徽、河南……等省向本會(huì)聘請(qǐng)中西服務(wù)人員，……自十一年（1922）二月至五月約得熱心服務(wù)者六十人，以應(yīng)上述數(shù)省華洋賑團(tuán)之需求”。③《中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)民國(guó)十一年度報(bào)告書(shū)》，《中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)叢刊·甲種》，1923年，第76頁(yè)、第10頁(yè)。
二、勘災(zāi)的人員選聘及考評(píng)
謀事在人，成事也在人。在救災(zāi)資源稀缺的時(shí)代，品行、聲望、資歷、信譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)、秉性等即是勘災(zāi)人員選聘的首要和必備的考量因子，適宜或恰當(dāng)?shù)娜耸掳才攀谴_保勘災(zāi)的有效性、準(zhǔn)確性的組織條件。
（一）勘災(zāi)人員的任聘
經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)歷史時(shí)期的賑災(zāi)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累，民國(guó)時(shí)期的災(zāi)害救治中對(duì)勘災(zāi)人員的選聘機(jī)制已較固定，不僅形成慣例，也明文寫(xiě)入政府的法規(guī)和慈善救災(zāi)組織的章則中，形成普遍的社會(huì)共識(shí)。
1.任用政府機(jī)關(guān)人員
民國(guó)中央政府常設(shè)的賑務(wù)機(jī)構(gòu)，如賑務(wù)處、賑務(wù)委員會(huì)、賑災(zāi)委員會(huì)，其人員往往是內(nèi)政部等機(jī)構(gòu)的官員兼任的，無(wú)薪酬。省級(jí)賑務(wù)機(jī)構(gòu)亦沿用此例。賑務(wù)機(jī)關(guān)的人員在臨災(zāi)時(shí)肩負(fù)指導(dǎo)謀劃或負(fù)命前往災(zāi)區(qū)自是其基本職責(zé)。縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也是同級(jí)賑務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。
民政部、內(nèi)政部、衛(wèi)生部、水利委員會(huì)、水利部、交通部、財(cái)政部、賑務(wù)委員會(huì)等的官長(zhǎng)和職員，省民政廳、建設(shè)廳、財(cái)政廳等，尤其是民政廳的官長(zhǎng)和職員，皆視災(zāi)情大小，經(jīng)臨時(shí)緊急動(dòng)議則銜命而去。
根據(jù)1934年和1945年南京政府公布的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，災(zāi)區(qū)屬地的主要官員即是報(bào)災(zāi)的第一責(zé)任人，是災(zāi)害信息的最早提供者。
重大災(zāi)情發(fā)生后，中央和省政府會(huì)特派專(zhuān)員前往災(zāi)區(qū)視察、查賑等，指導(dǎo)工作，反饋信息，是一種常態(tài)化的政府勘災(zāi)行為。如1931 年水災(zāi)，8月2日江蘇民政廳長(zhǎng)北上，“先行視察瓜洲江岸，然后赴（高）郵，察勘情形，以便權(quán)其輕重，作開(kāi)壩保壩之決定”，8月3 日內(nèi)政部決定派員分赴蘇皖等七省視察。④《運(yùn)河水勢(shì)增長(zhǎng)不已》，《申報(bào)》1931年8月4日。1946 年淮域皖北靈璧、泗縣、五河、蒙城、渦陽(yáng)、阜陽(yáng)、盱眙等21縣受水災(zāi)，國(guó)民政府派社會(huì)部政務(wù)次長(zhǎng)洪蘭友視察皖北水災(zāi)善后事宜，9月5日洪蘭友一行抵蚌埠，召集各界首長(zhǎng)及災(zāi)區(qū)各專(zhuān)員、縣長(zhǎng)、書(shū)記長(zhǎng)、參議員等舉行會(huì)報(bào)會(huì)，聽(tīng)取各縣災(zāi)情報(bào)告，并赴災(zāi)區(qū)視察，慰問(wèn)當(dāng)?shù)貫?zāi)民。①《洪次長(zhǎng)蘭友奉派視察皖北水災(zāi)》，《社會(huì)工作通訊》1946年第3卷第9期，第31頁(yè)。
2.延聘民間社會(huì)人員
延聘民間社會(huì)人員包括兩個(gè)方面：一是政府的救災(zāi)組織延聘社會(huì)人士；二是民間救災(zāi)組織延聘社會(huì)人士。選聘和誠(chéng)邀民間人士參與勘災(zāi)（包括收容、查放、工賑等）是民國(guó)時(shí)期救災(zāi)的常態(tài)做法，在政府的救災(zāi)立法文本中皆有明確的規(guī)定，民間救災(zāi)組織更是如此。頻繁而嚴(yán)重的災(zāi)害，使得災(zāi)區(qū)廣大、災(zāi)情嚴(yán)重、災(zāi)區(qū)環(huán)境復(fù)雜，必須延聘社會(huì)人士參與勘災(zāi)、查放及其后系列救災(zāi)活動(dòng)。1931年大水災(zāi)時(shí)，南京政府雖知災(zāi)情嚴(yán)重但不得其詳，故情急之下國(guó)民政府救災(zāi)委員會(huì)“極力設(shè)法，商請(qǐng)各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體及散居災(zāi)區(qū)內(nèi)之各教會(huì)銀行商號(hào)等，將所得緊急情形，隨時(shí)報(bào)告本會(huì)”。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)報(bào)告書(shū)·第一章》，1933年，第5頁(yè)。該年國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)延聘的社會(huì)各界的著名人士最多，當(dāng)然也包括眾多官員。
1935年水災(zāi)，“魯境黃河南決，洪流經(jīng)微山湖下注，蘇北地處下游，無(wú)異承流釜底”。江蘇原設(shè)有省賑務(wù)委員會(huì)主持其事，但江蘇為畿輔所在地，遵照蔣介石的電文建議，另組江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)，聘請(qǐng)葉楚傖等30人為委員，包括建設(shè)廳沈百先和武同舉及蕭開(kāi)瀛、民政廳長(zhǎng)余井塘、前省長(zhǎng)韓國(guó)鈞、江北運(yùn)河工程局徐鼎康、導(dǎo)淮委員會(huì)須愷、鎮(zhèn)江縣商會(huì)冷御秋、中央黨部葉楚傖、全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)鄭肇經(jīng)、淮陰導(dǎo)淮入海工程處陳和甫、蘇報(bào)社陳康和、上?；I募各省水災(zāi)義賑會(huì)王震、北平金城銀行周作民等，還有各業(yè)務(wù)組職員23 人，“凡黨政名流，地方紳耆，水利專(zhuān)家，慈善團(tuán)體代表，以至本省各主管廳處長(zhǎng)官，均有參加，以期收集思廣益通力合作之效”。③江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)：《江蘇省水災(zāi)賑濟(jì)工作報(bào)告》，1936年，第2-4頁(yè)。各縣水災(zāi)救濟(jì)分會(huì)成員分別皆有十?dāng)?shù)人。
政府救災(zāi)組織任用官員或延聘社會(huì)人士是不分彼此的，只是職責(zé)分工有所設(shè)定，幾乎沒(méi)有一個(gè)政府救災(zāi)組織的成員是清一色的官員。至于勘災(zāi)，既有官員，也有民間人士，更多是民結(jié)合，只是角色分工或主次有所差異。如1931年水災(zāi)，淮域蘇北各縣淪為澤國(guó)，江北賑務(wù)專(zhuān)員辦公處成靜生向各災(zāi)縣派出勘災(zāi)查放員，東臺(tái)縣查放長(zhǎng)丁藕孫（查放局長(zhǎng)）、江泰東興視察員吳凌霄（曾任沭陽(yáng)縣長(zhǎng)）、淮泗淮贛勘災(zāi)員龐性存（居士、曾任鹽城知事）、阜寧查勘委員孫蔭庭（職業(yè)慈善家）、鹽城查放長(zhǎng)陳斯白（報(bào)業(yè)人）、興化查放長(zhǎng)郝紹斌（政府職員）、鹽阜漣寶高視察員楊晉卿（原辛亥人士）等，皆是當(dāng)時(shí)地方上聲譽(yù)卓越之人物，其中多屬民間人士，也有政府職員。而世界紅卍字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處對(duì)蘇北里下河各縣災(zāi)況的調(diào)查則是其獨(dú)立完成的，勘災(zāi)時(shí)間為1931年9月12日至18日，調(diào)查者為黃辟塵（泰興縣黃橋鎮(zhèn)）、陸答山（泰縣曲塘鎮(zhèn)）、范成法師（江蘇水災(zāi)義賑會(huì)）、周輯甫（如皋城）、袁克明（如皋縣東陳鎮(zhèn)）、何驥北（泰興縣黃橋鎮(zhèn)）等6人。④世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處編：《世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處調(diào)查下河各縣災(zāi)況按日記載報(bào)告書(shū)》，1931年，第1頁(yè)。
臨災(zāi)時(shí)而設(shè)的民間救災(zāi)組織，其延聘的成員自然來(lái)自社會(huì)各界，頗有規(guī)模的組織還邀請(qǐng)政府官員參與。如1931年大水災(zāi)，滬上人士，“所接公私報(bào)災(zāi)請(qǐng)賑文電，亦復(fù)紛至沓來(lái)。各慈善團(tuán)體，鑒于此次災(zāi)情奇重，為數(shù)百年來(lái)所僅見(jiàn)，爰本己溺己饑之旨亟謀救濟(jì)”。當(dāng)由許靜仁、王一亭、王曉籟、朱慶瀾、杜月笙、陳光甫、秦潤(rùn)卿等20余著名社會(huì)人士發(fā)起，籌備組織上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)。急賑會(huì)延聘的董事有虞洽卿、王曉籟、黃涵之等31人；延聘的監(jiān)察有李云書(shū)、林康侯、徐永祚、潘序倫、吳蘊(yùn)齋等11人。①上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)編：《上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)工作報(bào)告》，1935年，第159頁(yè)。這些人員分布各業(yè)，極負(fù)社會(huì)盛名，對(duì)發(fā)揮組織救災(zāi)的正效應(yīng)不言而喻。這種臨災(zāi)而設(shè)的救災(zāi)組織是政府救災(zāi)工作的助手，熱心人士的參與，既出于公益善心的自覺(jué)，也是對(duì)政府企盼的回應(yīng)。
常設(shè)性的民間救災(zāi)組織，如華洋義賑救災(zāi)總會(huì)，其工作人員分為職員和義務(wù)員。因賑災(zāi)是一項(xiàng)繁雜的工作，調(diào)查災(zāi)情、公告呼吁、籌集賑款、散放款物、建設(shè)救災(zāi)、推行合作等，僅賴(lài)專(zhuān)職人員無(wú)以應(yīng)付，于是便從社會(huì)大量招募義務(wù)員和其他專(zhuān)業(yè)志愿者，以增加人手，分擔(dān)事務(wù)?！捌刚?qǐng)各行號(hào)經(jīng)理、工廠廠長(zhǎng)、學(xué)校校長(zhǎng)”擔(dān)任名譽(yù)顧問(wèn)，由名譽(yù)顧問(wèn)徑推一人為特別義務(wù)員，在各機(jī)關(guān)中“聘請(qǐng)熱心公益者多位，擔(dān)任義務(wù)員”。②蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國(guó)華洋義賑會(huì)研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第56頁(yè)、第119頁(yè)。
（二）對(duì)勘災(zāi)人員的獎(jiǎng)懲
民國(guó)政府的相關(guān)立法和各慈善救災(zāi)組織的各種條例中，少有專(zhuān)門(mén)針對(duì)勘災(zāi)人員的獎(jiǎng)懲，但勘災(zāi)畢竟屬于賑災(zāi)的一個(gè)重要組成部分，所以可演繹推論。
1921 年北洋政府公布的《辦賑人員懲罰條例》，1930年南京國(guó)民政府行政院公布的《辦理賑務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》，1932 年國(guó)民政府公布的《辦賑團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》，1933 年內(nèi)政部公布的《興辦水利給獎(jiǎng)?wù)鲁獭罚?934年國(guó)民政府公布的《辦理賑務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》等都屬于此類(lèi)法規(guī)，其中《辦理賑務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》規(guī)定，對(duì)“凡辦理賑務(wù)人員有特殊勞績(jī)及辦賑受傷致病或身故”給予兩類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)：一是“對(duì)遇非常巨災(zāi)不避艱險(xiǎn)特著勛勞者”“辦理賑務(wù)異常出力者”“辦理賑務(wù)三年以上有勞績(jī)者”，分別獎(jiǎng)給國(guó)民政府題給匾額、賑務(wù)委員會(huì)題給匾額或給予金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)录案魇≠c務(wù)委員會(huì)題給匾額或給予銀質(zhì)獎(jiǎng)?wù)?；二是?duì)“辦賑受傷身體殘廢或精神喪失不能任事者”“因辦賑遇有不能抗御之事變或因勞致疾以致亡故者”，分別給恤本身一次恤金、遺族一次恤金。③蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第39冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第512頁(yè)。
1945 年公布的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》第十條規(guī)定縣市長(zhǎng)及其他主管人員，勘報(bào)災(zāi)歉，有下列情形之一者應(yīng)依法懲戒：一是地方遇有災(zāi)害，不即履勘，或勘后并不呈報(bào)，或呈報(bào)不實(shí)者。二是地方報(bào)災(zāi)后，如將所報(bào)災(zāi)地留待勘報(bào)分?jǐn)?shù)，不令趕種，致誤農(nóng)事者。三是初勘復(fù)勘逾本條例所定期限者。會(huì)勘人員有前項(xiàng)第一款或第三款情事者，亦應(yīng)依法交付懲戒。④蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第54冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第22頁(yè)。
因官員勘災(zāi)、查賑等辦賑不力而受懲戒的事例確實(shí)不少。如1942—1943 年河南旱災(zāi)，河南省政府對(duì)各縣縣長(zhǎng)辦理救災(zāi)工作進(jìn)行考核，獎(jiǎng)懲措施分為免職、記過(guò)、嘉獎(jiǎng)、記大過(guò)、不予獎(jiǎng)懲等五種。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，其中淮域45縣的縣長(zhǎng)，免職者1人，嘉獎(jiǎng)?wù)?1人，記過(guò)者7人，記大過(guò)者3人，不予獎(jiǎng)懲者23人。⑤河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·統(tǒng)計(jì)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年，第109-113頁(yè)。這種獎(jiǎng)懲其實(shí)也包括初期的勘災(zāi)。
可以看出懲戒者多是執(zhí)事的官員，對(duì)延聘的社會(huì)賢達(dá)，因聲譽(yù)卓著，操守孚眾，不計(jì)報(bào)酬，竭蹶從公，屬義務(wù)勞動(dòng)，且富犧牲精神，其身負(fù)社會(huì)責(zé)任感，或兼為桑梓效力，由政府延聘而來(lái)，若工作有所不足或疏忽，也不至以法相懲，遑論救災(zāi)法規(guī)里也無(wú)此條款。
至于民間慈善組織如中國(guó)紅十字會(huì)，1922 年《中國(guó)紅十字會(huì)修正章程》第十四章“獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰”，其主要內(nèi)容是大額捐贈(zèng)受獎(jiǎng)，以該會(huì)之名行不當(dāng)之事受懲。①馬強(qiáng)、池子華：《紅十字在上海資料長(zhǎng)編（1904—1949）》上卷，上海：東方出版中心，2015年，第111頁(yè)。中國(guó)華洋義賑會(huì)雖也有“義務(wù)員須知”“職員保證”，因其利他主義的情操，成員普遍具有耐勞忍怨的奉獻(xiàn)精神，故對(duì)人事則更強(qiáng)調(diào)一種組織自律機(jī)制。不過(guò)，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)則有一套嚴(yán)密的審核管理制度，做到款不虛糜，維護(hù)組織的公信力。
三、勘災(zāi)的行動(dòng)機(jī)制
勘災(zāi)的行動(dòng)機(jī)制即根據(jù)災(zāi)區(qū)和相關(guān)法規(guī)或既有的習(xí)慣性經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)勘災(zāi)的目標(biāo)，秉承政府或救災(zāi)組織的囑托，配置相關(guān)人員及出行物資，規(guī)劃各條勘災(zāi)路線圖，在既定的時(shí)間，奔赴災(zāi)區(qū)實(shí)地查勘災(zāi)區(qū)情狀，記錄其間所見(jiàn)所聞，并與災(zāi)區(qū)官府和紳董座談交流，獲得第一手感官信息、文字信息、數(shù)據(jù)及圖片信息等。
（一）勘災(zāi)內(nèi)容
1.勘災(zāi)表式
勘災(zāi)的主要內(nèi)容即實(shí)地勘察災(zāi)區(qū)面積、稼禾損失程度、災(zāi)民生死流離情況、待救災(zāi)民數(shù)量、房屋牲畜損失情形、疫病流行情狀、災(zāi)害等次、災(zāi)民生活等，由履勘人員親赴災(zāi)區(qū)，按預(yù)先設(shè)計(jì)的路線圖逐日調(diào)查，其期限與分派的查勘任務(wù)、災(zāi)情的嚴(yán)重程度、災(zāi)區(qū)的自然社會(huì)環(huán)境、勘察者的體能毅力等相關(guān)聯(lián)，并與災(zāi)區(qū)各地官府、紳董等座談交流，資訊互享，信息互補(bǔ)，勘災(zāi)的結(jié)果一般形成報(bào)告，其載體主要是文字記錄，有數(shù)據(jù)搜集，兼攝像照片，圖文并茂；有的撰寫(xiě)勘災(zāi)日歷，投諸報(bào)刊，或于救災(zāi)結(jié)束后編入救災(zāi)報(bào)告書(shū)中。
為求得對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)情全方位的了解，勘災(zāi)一般由民政部門(mén)制有表式，災(zāi)害種類(lèi)不同，表式也有所差異，水旱災(zāi)害為常見(jiàn)的災(zāi)害，其表式具有代表性。茲以1933年河南水災(zāi)調(diào)查表式為例。該年黃河暴漲，至10月初，被災(zāi)縣份達(dá)20 余縣?！拔└骺h受災(zāi)實(shí)情如何？各該縣辦理救濟(jì)，是否得力？亟待考查明確，以便匯案核賑”。10 月6 日，河南民政廳規(guī)定應(yīng)行調(diào)查事項(xiàng)，令各受災(zāi)縣縣長(zhǎng)務(wù)須逐項(xiàng)調(diào)查，詳為呈報(bào)，并交代“其有關(guān)于災(zāi)害賑濟(jì)重要事項(xiàng)，不在規(guī)定范圍以?xún)?nèi)者，亦應(yīng)于其他項(xiàng)下盡情聲敘”，還須檢送照片以憑查考，限文到十日內(nèi)，辦理具報(bào)完竣。其調(diào)查表式分列區(qū)別、被災(zāi)面積、被災(zāi)人數(shù)、被災(zāi)牲畜、被害時(shí)日、災(zāi)害程度、財(cái)產(chǎn)損失、災(zāi)時(shí)補(bǔ)救辦法、災(zāi)后救濟(jì)辦法、災(zāi)民生活狀況、各區(qū)長(zhǎng)是否盡力救濟(jì)、其他等。②河南省民政廳：《訓(xùn)令開(kāi)封等廿三縣（第一二七一號(hào)）》，《河南民政月刊》1933年第10期，第34-35頁(yè)。表式內(nèi)容詳備細(xì)致。1931年大水災(zāi)，統(tǒng)計(jì)司也制有統(tǒng)計(jì)表式，比前者更詳。
2.災(zāi)情記述及其他
履勘員到達(dá)災(zāi)區(qū)，親見(jiàn)災(zāi)區(qū)的被災(zāi)情景，場(chǎng)面驚怵，心情自然十分震撼，所以有大量的災(zāi)情文字記述（包括數(shù)據(jù)、照片），這是災(zāi)情的第一手資料，盡管是情緒性的書(shū)寫(xiě)，是定性的信息資料，也能從言語(yǔ)措辭中看出災(zāi)情的嚴(yán)重程度。特別是嚴(yán)重的災(zāi)害，勘災(zāi)者親見(jiàn)災(zāi)區(qū)的慘況，也出于拯災(zāi)民于水火之急切，不嗇使用諸多令人痛徹心扉的詞句予以渲染。如眼見(jiàn)災(zāi)情嚴(yán)重的有：昊天不吊、慘絕人寰、亙古未有、空前未有、數(shù)百年未有、鄭俠之流民圖等；描寫(xiě)災(zāi)民苦情的有：哀鴻遍野、傷心滿目、驚心慘目、慘不忍聞、不堪言狀、狀極堪憐、廬舍為墟、炊煙斷絕、民不聊生、遍野哀鴻、鳩形鵠面、面無(wú)人色、號(hào)泣震天、欲號(hào)無(wú)聲、呼號(hào)擾攘等；災(zāi)民死亡流離的有：餓殍載道、死亡枕藉、積尸盈野、浮尸盈千、葬身魚(yú)腹、輾轉(zhuǎn)溝壑、流離失所等；針對(duì)水災(zāi)的有：白浪滔天、汪洋一片、盡陷波臣、驚濤巨浪、盡成澤國(guó)、廬舍沖毀、漂蕩無(wú)存、沖沒(méi)殆盡等；關(guān)于旱災(zāi)的有：旱魃為虐、赤地千里、稻禾盡枯、顆粒無(wú)收等；因?yàn)?zāi)致貧的有：經(jīng)濟(jì)枯竭、各業(yè)蕭條、滿目蕭條、民生凋敝等；感覺(jué)災(zāi)區(qū)前途無(wú)望的有：前途無(wú)望、不寒而栗、元?dú)鈫时M、元?dú)獯筇潯⑸窋嘟^、坐以待斃、民命待斃等；呼吁賑災(zāi)的有：嗷嗷待哺、待哺尤殷、待賑孔殷、待賑孔急、待賑皇皇、望賑尤迫、情殊可慘、環(huán)泣以請(qǐng)、大旱望云霓、不勝叩禱之至等。這些詞語(yǔ)在民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)或賑災(zāi)報(bào)道中出現(xiàn)的頻率極高，被反復(fù)使用，也符合災(zāi)區(qū)實(shí)際情況，欲以引起政府、救災(zāi)組織和社會(huì)各界的高度關(guān)注，希望政社各界集腋成裘，共克時(shí)艱；同時(shí)，也說(shuō)明民國(guó)時(shí)期災(zāi)害的高頻發(fā)性、殘酷性、嚴(yán)重性是不爭(zhēng)的事實(shí)。
美國(guó)新聞學(xué)者比爾·伯尼說(shuō)：“對(duì)新聞媒介來(lái)說(shuō)，最有市場(chǎng)價(jià)值的是交通事故、水災(zāi)、火災(zāi)、地震、謀殺、戰(zhàn)爭(zhēng)、行業(yè)糾紛以及其他死亡和傷害。對(duì)記者來(lái)說(shuō)，負(fù)面的新聞?lì)}材更加重要?！雹貰ill Bonney and Helen WilsonA.ustralia's Commercial Media , The Macmillan Co.of Australia Ltd.,South Melbourne,1983,p.317.從傳播學(xué)原理來(lái)看，此即新聞報(bào)道的背向性，此類(lèi)災(zāi)害消息充斥當(dāng)時(shí)各媒體及其他紙質(zhì)讀物，已成為民國(guó)時(shí)期災(zāi)害消息傳遞的“常態(tài)”，嚴(yán)重刺激著讀者的視覺(jué)神經(jīng)，對(duì)社會(huì)心理雖具瓦解性、腐蝕性、破壞性，但信息提供者需求的是其激勵(lì)的功能。政府也因內(nèi)外交困，財(cái)力竭蹶，對(duì)救災(zāi)確實(shí)力不從心，急需社會(huì)各界的鼎力支持，故對(duì)此類(lèi)信息并不排斥，甚至扮演“推波助瀾”的角色，不惜自我“矮化”和“丑化”。
在殘酷的災(zāi)害面前，既需情感的宣泄，也要理性的認(rèn)知。激情的文字與理性的數(shù)據(jù)，二者皆需。最終勘災(zāi)者或報(bào)災(zāi)者還要將災(zāi)害的具體資訊以準(zhǔn)確的文字和可靠的數(shù)據(jù)等上報(bào)救災(zāi)指揮組織或政府，以作下一步救災(zāi)行動(dòng)的必備參考，不得人為夸張，以免失真。
前期的初勘，因?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)很有情況未明，勘災(zāi)員忘我從公，細(xì)致勘察，也只是災(zāi)情的總體輪廓或局部的感性細(xì)節(jié)，結(jié)合每至一處災(zāi)區(qū)官員和紳董提供的災(zāi)情，信息在漸趨增多。接著進(jìn)行的復(fù)勘，災(zāi)害信息進(jìn)入補(bǔ)充和校正階段。隨著查放階段的開(kāi)始，查放員也深入災(zāi)區(qū)，通過(guò)自身、官府等渠道，后續(xù)的災(zāi)情信息源源不斷向查放員匯來(lái)。故進(jìn)入查放程序，查放人員能捕捉更多的災(zāi)害信息，故查放階段災(zāi)情調(diào)查是由查放長(zhǎng)接著進(jìn)行的，查放員也兼任勘災(zāi)員的角色。有的勘災(zāi)員本身即是查放長(zhǎng)，既勘災(zāi)也查放。這樣，各災(zāi)區(qū)，如縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及村的災(zāi)情即較清晰了。
其實(shí)，還有災(zāi)后勘察的步驟。有些災(zāi)害在災(zāi)后才明確災(zāi)況，如水災(zāi)致河工的損毀，水落后方能勘察準(zhǔn)確。這時(shí)的勘災(zāi)涉及河湖堤壩涵閘的修繕。1931年水災(zāi)致豫東淮河的主要支流潁河堤身嚴(yán)重受損，次年，水利委員會(huì)及當(dāng)?shù)毓偌澰敿?xì)履勘潁河，結(jié)合歷史、自然地理及河道變遷狀況，弄清潁河致災(zāi)所在，測(cè)量收集河身決口、險(xiǎn)堤的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，勘災(zāi)員共查得李大莊、馮橋、邵莊、侯閻等24處決口，決口總數(shù)75個(gè)、總長(zhǎng)3485.9公尺，逍遙鎮(zhèn)北周村、沙溝橋、灣張、南流渡口等處險(xiǎn)堤16段，總長(zhǎng)2,779.5公尺。①馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務(wù)所、潁河下游橋工委員會(huì)，1936年，第22-24頁(yè)。并因此提出了善后治理的辦法。
3.劃分受災(zāi)等級(jí)
其實(shí)劃分受災(zāi)等級(jí)并不是勘災(zāi)人員根據(jù)前期的履勘結(jié)果就能得出結(jié)論的，受災(zāi)等級(jí)的劃分與其后的查放等直接相關(guān)，大多數(shù)最終是由政府來(lái)認(rèn)定的。如果災(zāi)區(qū)救濟(jì)是由政府委托民間救災(zāi)組織去完成的，即購(gòu)買(mǎi)救災(zāi)服務(wù)，或者本身即是民間救災(zāi)組織自我的救災(zāi)行動(dòng)，后者的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)當(dāng)然更大。
報(bào)災(zāi)勘災(zāi)的結(jié)果即是賑災(zāi)的客觀依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)每個(gè)災(zāi)區(qū)（省域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、村保域）災(zāi)情程度，大體確定相應(yīng)的災(zāi)害等次，由政府和救災(zāi)組織配備對(duì)應(yīng)的救災(zāi)資源。
以淮域江蘇來(lái)看。1931年10月3日，江北事務(wù)辦公處專(zhuān)員成靜生在致“函國(guó)府救災(zāi)會(huì)呈送各縣災(zāi)況清冊(cè)祈備查由”中言：“職處組織伊始，即據(jù)各縣地方團(tuán)體函電交馳，紛陳災(zāi)況?！本推渌鶊?bào)，業(yè)經(jīng)遴員查勘酌別等差，計(jì)特重縣為高郵、興化、江都之七八兩區(qū)等3縣；最重縣為東臺(tái)、寶應(yīng)、泰縣、鹽城等5縣；次重縣為阜寧、江浦、淮陰、淮安、泗陽(yáng)等9縣；偏災(zāi)縣為漣水、銅山、豐縣、蕭縣、碭山、宿遷、邳縣、睢寧、贛榆、沛縣等23縣。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》，1932年，第2頁(yè)。每個(gè)縣域內(nèi)不同的區(qū)也進(jìn)行災(zāi)害分等，如泰縣政府和泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會(huì)將該縣15個(gè)區(qū)的302個(gè)鄉(xiāng)、53個(gè)鎮(zhèn)的受災(zāi)戶分為最貧和次貧兩等，最貧戶33，202戶，次貧戶13,700戶，并將災(zāi)戶的大小口數(shù)也分開(kāi)計(jì)算，小口受賑一般減半。短期勉有充腸的災(zāi)戶則直接予以忽略。③泰縣縣政府、泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會(huì)編：《泰縣水災(zāi)慘況記略》，1932年，第8-9頁(yè)。
1935年水災(zāi)，淮域也受災(zāi)嚴(yán)重。該年10月30日江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)第九次常務(wù)會(huì)議依照成靜生委員的災(zāi)情視察報(bào)告，來(lái)改定被災(zāi)各縣冬賑等級(jí)百分比率及賑款數(shù)目，特等為邳縣，甲等為沛縣、銅山、宿遷、沭陽(yáng)，乙等為東海、豐縣，丙等為灌云、泗陽(yáng)、漣水。④江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)編：《江蘇省水災(zāi)賑濟(jì)工作報(bào)告》，1936年，第73-74頁(yè)。
1942—1943年的河南大旱波及全省所有縣份，勘災(zāi)的結(jié)果將受災(zāi)戶分為充足、自足、不足及待救四類(lèi)。其中位于淮域近40 縣，如郾城縣充足377 戶（2,292 口）、自足5,035 戶（34,008 口）、不足25,708 戶（163,338）、待救30,987 戶（125,954 口），固始縣充足485 戶（5,431 口）、自足5,192 戶（33,362口）、不足12,074戶（77,586口）、待救42,259（271,552口）等。⑤河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·統(tǒng)計(jì)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年。
其實(shí)，勘察災(zāi)害的原因也是勘災(zāi)的重要內(nèi)容之一，為行文方便，將在下文述論。
（二）勘災(zāi)過(guò)程
勘災(zāi)過(guò)程充滿艱險(xiǎn)與困難，特別是洪水災(zāi)害、疫災(zāi)、兵災(zāi)等，常見(jiàn)的多為水災(zāi)，坦途不多，舟車(chē)勞頓，沿線所遇多遇驚心動(dòng)魄情事，若事先與災(zāi)區(qū)官府溝通即有對(duì)方接待的方便，攜帶川資者以住宿當(dāng)?shù)芈灭^為多；像水災(zāi)之類(lèi)，夜宿舟中也是常有之事，充滿很多不確定性。
1.勘災(zāi)路線
勘災(zāi)路線由勘災(zāi)人員會(huì)同救災(zāi)組織商酌，確定勘災(zāi)人選、行走路線、出發(fā)時(shí)間、交通工具、川資旅費(fèi)、聯(lián)絡(luò)方式、筆墨紙張及其他應(yīng)備物資等?？睘?zāi)路線根據(jù)災(zāi)害的區(qū)域大小、勘災(zāi)組織的規(guī)模、勘災(zāi)人員的身份、所欲達(dá)成的目標(biāo)，以及一定災(zāi)害區(qū)域內(nèi)各勘災(zāi)組的任務(wù)分工，再結(jié)合《勘報(bào)災(zāi)歉條例》的時(shí)間規(guī)定，勘災(zāi)路線長(zhǎng)短不一，但耗時(shí)一般差別不大。下面試舉短路線和長(zhǎng)路線各一例。
一個(gè)完整的勘災(zāi)路線，如無(wú)特殊意外，一般是連貫的、連續(xù)性的，其間經(jīng)過(guò)大大小小的地點(diǎn)無(wú)數(shù)。如1931年9 月12日至18日，世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處派勘災(zāi)人員6人一行調(diào)查蘇北里下河各縣災(zāi)況，歷經(jīng)7日。經(jīng)筆者整理，其路線為：第一日，（上午八時(shí)）泰縣曲塘鎮(zhèn)—白米—姜堰—塘灣等—（下午二時(shí)）泰城。第二日，（上午八時(shí)三刻）經(jīng)白塔河宜陵—江都大涵子—里下河—（下午四時(shí)）喬墅鎮(zhèn)—邵伯霍家莊等—（七時(shí)）戚墅廟。第三日，（上午六時(shí)十分）戚墅廟—綠楊湖角子口十里尖—高郵東門(mén)外頭閘口—（十時(shí)許）高郵城—興化。第四日，（上午七時(shí)三刻）高郵頭閘口—三垛鎮(zhèn)—（十二時(shí)半）興化城—（下午二時(shí)）小南門(mén)—入城。第五日，（上午六時(shí)）運(yùn)難民至如皋東陳。第六日，（上午七時(shí)半）展輪?wèn)|下—（正午）東臺(tái)城—（下午三時(shí)）縣黨部—東臺(tái)卍會(huì)。第七日，（上午八時(shí)）東臺(tái)卍會(huì)—梁垛虬湖等—（下午八時(shí)）海安下壩—鹽運(yùn)河—（十二時(shí)）曲塘。①世界紅卍字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處編：《調(diào)查江北災(zāi)況報(bào)告書(shū)》，1931年，第1-9頁(yè)。路線位于高郵湖以東偏南水災(zāi)區(qū)域，七日間勘災(zāi)員分別達(dá)到泰縣、江都、高郵、東臺(tái)、海安等各縣域，經(jīng)歷千難萬(wàn)險(xiǎn)，掌握信息頗多。
1935年7月初旬，因“雨量過(guò)多，黃河暴漲，豫冀境內(nèi)，多有漫溢。魯境鄄城南岸大堤決口，洪流泛濫，田禾淹沒(méi)，人畜漂浮，災(zāi)情極重”。賑務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)許世英為明了各省被災(zāi)實(shí)況暨救濟(jì)情形起見(jiàn)，決定親往視察。8月13日會(huì)同行政院秘書(shū)洪迥、胡邁、孫亞夫科長(zhǎng)等由南京出發(fā)，先至濟(jì)南濟(jì)寧等處，再由豫復(fù)轉(zhuǎn)赴魯境，至董莊決口處，8月21日返抵南京。②許世英：《二十四年江河水災(zāi)勘察記》，1936年，第2-3頁(yè)。這次由賑濟(jì)委員會(huì)主席許世英領(lǐng)銜主持的勘災(zāi)，區(qū)域遼闊，縱橫數(shù)省，在數(shù)日內(nèi)完成工作，所以選擇火車(chē)、汽車(chē)作交通工具。這也不是任何人或任何災(zāi)害都能選擇的，要具體情況具體分析，尤其要看事情的緊急性和災(zāi)區(qū)交通的可行性以及災(zāi)害的種類(lèi)而有所不同。1931 年大水災(zāi)，蔣介石從江西回南京，到武漢視察災(zāi)情，順江而下，則就便選擇乘坐軍艦。
2.沿途所遇
勘災(zāi)員赴災(zāi)區(qū)勘察，沿途道阻且險(xiǎn)（旱蝗災(zāi)等外），充滿坎坷，寓目之處皆凄慘景象，心理易致應(yīng)激性創(chuàng)傷。中途舟車(chē)鞍馬勞頓，除晚休外少有停歇機(jī)會(huì)。有的地方災(zāi)害實(shí)在危險(xiǎn)，致勘災(zāi)人員無(wú)法進(jìn)入災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)。茲以1931年《郝紹斌君視察興化收容所暨各區(qū)災(zāi)情報(bào)告》為例，略謂之。1931 年10月9日13時(shí)，勘查員郝紹斌一行5人由興化小東門(mén)外乘輪出發(fā)，“時(shí)狂風(fēng)大作，波濤洶涌，舟身顛播[簸]不止，憑窗外望，汪洋無(wú)際。近城村落人跡亦稀，墻倒屋穿，不堪言狀”。14 時(shí)40分抵竹橫港，“全鎮(zhèn)皆在水中，惟光福寺址稍高”。10月10日10時(shí)30分開(kāi)輪，“風(fēng)浪愈大，舟身更形播[簸]動(dòng)，巨浸滔天，茫無(wú)垠岸，長(zhǎng)江大湖不過(guò)如此。此間見(jiàn)茅屋僅露其頂，人煙斷絕，烏鵲無(wú)聲，其情其景，可慘可畏”。至大垛，“以風(fēng)浪太大，舟實(shí)難行，遂停居此”。10月11日9時(shí)開(kāi)輪，“因河田不分，深淺莫測(cè)，舟行故緩。沿途有棺厝樹(shù)干上，或置高閣上，風(fēng)吹浪打，欲葬無(wú)所也”。過(guò)唐梓鎮(zhèn)，“鎮(zhèn)地頗低，盡在水中，茅屋沖沒(méi)殆盡，災(zāi)情實(shí)較重大”。10月13日14時(shí)抵安豐，“鎮(zhèn)內(nèi)積水尚未退盡”。10月14日8時(shí)，抵普賢庵，“庵在胥家莊。莊之四周皆水”。15 時(shí)“行至中途，輪忽擱淺，幸近處新正等莊各鄉(xiāng)農(nóng)涉水拖拽，始得脫險(xiǎn)”。10月15日8時(shí)開(kāi)輪，“舟行三區(qū)，舉目四矚，田廬沖沒(méi)，人煙稀少，老弱死于溝壑，壯者逃之四方，僅少數(shù)婦孺坐守家中”。13時(shí)抵中堡莊，“全莊入水，茅屋倒塌無(wú)數(shù)，莊內(nèi)搭水閣，交通不便，舉步維艱，居民絕食而亡者，蓋不知凡幾。……居民貧苦者多乘舟至河田中打撈水草，售錢(qián)糊口”。對(duì)興化縣歷時(shí)7日的勘災(zāi)結(jié)束，郝紹斌“回思視察所得，災(zāi)情慘重，令人太息系之”。①?lài)?guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》，1932年，第5-8頁(yè)。該勘察活動(dòng)是10 月初進(jìn)行的，距離水災(zāi)發(fā)生至少三個(gè)月了，可想見(jiàn)當(dāng)時(shí)水災(zāi)初期是何等慘景！該勘災(zāi)所遇，此僅是一普通例子，更令人酸心和駭人的勘災(zāi)記述所在頗多。
不過(guò)，勘察員們?cè)跐M目瘡痍外，還見(jiàn)到興化災(zāi)區(qū)尚存的一線生機(jī)：10月9日經(jīng)蘆周，“該莊略有旱稻，稍有收獲，暫可免啼號(hào)之苦”。10月10日抵大垛，“地勢(shì)較竹橫港稍高”，“水已漸次退盡，市面尚整齊，居民亦安靖”。10 月12 日，見(jiàn)“白駒一帶圩岸已漸顯露，而雙龍圩少數(shù)未為水破，圩內(nèi)晚稻正待收獲。此實(shí)鳳毛麟角矣！”此外，勘察員們還接辦了由興化慈善家高鶴年居士創(chuàng)辦的數(shù)個(gè)災(zāi)民收容所，將蘆周設(shè)于寺廟中的收容所改為興化第一收容所，將牛莊設(shè)于慈云禪林的收容所改為為第三收容所，將胥家莊內(nèi)的收容所改為第五收容所。中堡莊“水勢(shì)過(guò)大，直無(wú)一片干凈土”，收容所緩設(shè)。
勘察員在履勘的同時(shí)，還兼救生的義務(wù)，如零星的給食、給錢(qián)、打撈落水者、掩埋，以及其他的順便“舉手之勞”等事。如1935 年水災(zāi)，徐州蘭家壩水位激增，口門(mén)外水勢(shì)太猛，已泛濫倒流，險(xiǎn)象環(huán)生，“荊河不老河上下游皆已平岸，勢(shì)將外溢”。徐州屬縣銅縣政府征集民夫，分段插標(biāo)，趕筑沿河堤岸以防泛濫。“河內(nèi)蘆草土壩，經(jīng)張雅軒督隊(duì)割除疏導(dǎo)浚事，水流大暢，奔流直下惟以來(lái)量太多，仍在繼漲增高，專(zhuān)署嚴(yán)令三日內(nèi)筑成河堤”。②《微湖藺家壩水勢(shì)激增：荊河不老河水皆平岸，銅縣府征工筑堤防護(hù)，微湖堤壩已有動(dòng)搖象》，《通問(wèn)報(bào)：耶穌教家庭新聞》1935年第1653期，第20頁(yè)。此張雅軒督導(dǎo)員亦即臨時(shí)勘災(zāi)員，此為“小事”，小事疊加，便成大事?？睘?zāi)員或應(yīng)急隊(duì)角色的重要性由此可見(jiàn)。
（三）勘災(zāi)思考與建議
1.分析災(zāi)害原因
勘災(zāi)人員對(duì)災(zāi)害原因十分關(guān)注，其關(guān)乎賑災(zāi)、祛災(zāi)與來(lái)年災(zāi)害再犯等一系列問(wèn)題。勘災(zāi)者關(guān)注的災(zāi)害原因大都聚焦于微觀視角的分析，至于宏觀的思考不是其業(yè)務(wù)范圍，所以往往比較具體和專(zhuān)業(yè)。
1931年水災(zāi)，查放長(zhǎng)葉汝霖在《五河受災(zāi)原因及災(zāi)況》中指出，五河為淮域皖北受災(zāi)首縣，位居淮河下游，地勢(shì)低凹，兼有淮、澮、潼、漴五大河流盤(pán)繞左右，每至春潮漲泛，河瀕一帶無(wú)歲不災(zāi)?！翱计涫転?zāi)原因，皆由于河沙淤塞、水難暢泄之故。其河流淤塞之甚者，以五、盱交界浮山口一帶為最。其處河身既狹，淤沙又厚，即五六月間有時(shí)尚難通小輪，其水量之淺可知矣”。①宋膺三編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)皖北區(qū)賑務(wù)報(bào)告匯刊》，皖北區(qū)賑務(wù)聯(lián)合委員會(huì)，1935年，第8頁(yè)。葉汝霖所言，就事論事，是符合實(shí)際情況的。當(dāng)然若從淮河中游較大范圍的地理環(huán)境和干支流情況分析，問(wèn)題就更復(fù)雜了。
1934 年旱災(zāi)，淮域淮陰、淮安、漣水、阜寧、寶應(yīng)等五縣，“農(nóng)田間近來(lái)發(fā)現(xiàn)大批飛蝗，尤以阜寧為最。其飛落處所無(wú)定，每至一處，必成群而落，故撲滅殊難”。該五縣縣政府指導(dǎo)農(nóng)民撲蝗，“惟各縣愚農(nóng)迷信極深，當(dāng)飛蝗飛落時(shí)，多焚香祝拜，冀其飛去”。②《江北飛蝗遍淮陰等五縣》，《時(shí)事新報(bào)》1934年6月6日。安徽省建設(shè)廳則向?qū)崢I(yè)部呈交“擬請(qǐng)于洪澤湖附近設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)并實(shí)行軍民合作開(kāi)辟蘇皖魯邊區(qū)荒山地案”，呈請(qǐng)會(huì)同蘇皖兩省政府及導(dǎo)淮委員會(huì)會(huì)商辦法。呈文指出，蘇、魯、皖三省蝗災(zāi)大半發(fā)生在洪澤湖和微山湖附近草澤地帶，以及三省交界之荒山中，然后滋蔓他處?！吧w三省邊區(qū)荒山叢莽萑苻所聚，人煙稀少，土地荒蕪，平時(shí)蝗蝻之發(fā)生既不易覺(jué)察，而成災(zāi)以后阻于匪盜，復(fù)無(wú)術(shù)以清其根源，此實(shí)為治蝗工作之極大阻礙”。③安徽省建設(shè)廳：《防治蝗患案》，《農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)會(huì)報(bào)》1934年第2卷第2期，第19頁(yè)。提議人雖是以政府機(jī)關(guān)的名義，安徽建設(shè)廳關(guān)于蝗災(zāi)的信息從何而來(lái)？文中雖無(wú)交代，其不外是蝗災(zāi)地區(qū)的官員、紳董等上報(bào)，或是省廳官員赴災(zāi)區(qū)察災(zāi)而得，但前者的可能性較大。
1947 年蘇北水災(zāi)，勘災(zāi)員薛篤弼在《蘇北水災(zāi)視察報(bào)告》中分析成災(zāi)原因：該年7 月雨量均超過(guò)以往歷年紀(jì)錄，為成災(zāi)總因；徐海一帶排水溝洫太少，平地積水無(wú)法宣泄，為災(zāi)區(qū)廣大的原因；沂沭上游，坡陡流急，而下游因抗戰(zhàn)期間或以土填河，或拋石架橋，流水受阻，造成東海一帶水災(zāi)慘重。至于邳縣一帶災(zāi)浸之原因，他認(rèn)為根本在于：“沂沭兩河流量同入運(yùn)河，已難于容納，而不老河復(fù)挾微山湖水入運(yùn)，運(yùn)河承沂水，水位同時(shí)高漲，互相頂托，漫溢為災(zāi)”；“房亭河水亦入中運(yùn)河，當(dāng)中運(yùn)河水位高漲，遭受頂托，不得泄出，致遍地漫溢”；“黃墩湖區(qū)為舊黃河與中運(yùn)河間之低地，上游遍地來(lái)水，無(wú)法排泄，屯為巨浸”。④江蘇省政府編：《蘇北水災(zāi)報(bào)告書(shū)》，1947年，第11-12頁(yè)。
其實(shí)關(guān)于災(zāi)害原因的分析，也不是在勘災(zāi)的開(kāi)始就能完全明了的，還須結(jié)合后期的深入履勘，相關(guān)部門(mén)提供的歷史資料，以及專(zhuān)業(yè)人員的襄助，方可真實(shí)客觀。
對(duì)于一些本來(lái)原因不甚明了的災(zāi)害，如疫癘，除設(shè)法由專(zhuān)家研明原因，更多是求之于防。如1934年旱災(zāi)時(shí)，黑熱病在淮域部分地區(qū)流行，“歷年來(lái)患病者日漸增加，該病之傳染途徑，亦未能有確切之證明。防止方法上，更形棘手。而江蘇之北部，疫病流行最劇之區(qū)域，村落人民患病者觸目皆是”。為欲明了黑熱病傳染之情形起見(jiàn)，寄生蟲(chóng)學(xué)系主任姚永政會(huì)同德籍專(zhuān)員華克爾、北平協(xié)和醫(yī)院熱帶病學(xué)教授李宗恩等議定各項(xiàng)方案。除加強(qiáng)門(mén)診外，則赴各鄉(xiāng)調(diào)查，如登記人口信息及病人發(fā)病時(shí)間、訪問(wèn)該病流行詳情、對(duì)脾肝脹大者做相關(guān)試驗(yàn)、家畜登記及相關(guān)檢測(cè)、搜捕昆蟲(chóng)、詳記村落衛(wèi)生環(huán)境等。⑤全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)衛(wèi)生試驗(yàn)處寄生蟲(chóng)學(xué)系：《防治蘇北黑熱病之經(jīng)過(guò)概況》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》1935年第21卷第2期，第185-186頁(yè)。
2.提出救災(zāi)之策
勘災(zāi)人員提出的救災(zāi)之策或建議，是整個(gè)災(zāi)害救治政策、措施、方法、手段等之組成部分，時(shí)間上有災(zāi)時(shí)和災(zāi)后，程序上有急切和稍緩，根本上有指標(biāo)和治本等區(qū)分。
臨災(zāi)救濟(jì)要分清緩急。如1931年水災(zāi)，淮安縣八、九、十三區(qū)約計(jì)22萬(wàn)難民“無(wú)家可歸，無(wú)食充饑，多半僑居運(yùn)河兩岸及洪湖堤、萬(wàn)集堤身尚有十分之一二仍在水中架閣棲息”。災(zāi)民因避災(zāi)匆忙，以致衣服“僅著在身，別無(wú)他件”。轉(zhuǎn)瞬即秋，西風(fēng)將緊，“則此數(shù)十萬(wàn)生靈將有凍斃之虞”。故“現(xiàn)在急要在賑濟(jì)食糧，至衣住兩項(xiàng)容可稍緩，繼續(xù)賑濟(jì)”。①李耐霜、季忠澤：《各省水災(zāi)紀(jì)實(shí)：江蘇省》，《中國(guó)紅十字會(huì)月刊》1931年第1卷第3期，第19頁(yè)。
工程性的對(duì)策屬于治本之策，一般須待災(zāi)后詳勘災(zāi)情和環(huán)境方可有切實(shí)可行的方案。1931年水災(zāi)使得橫跨豫皖的重要干河沭河受災(zāi)嚴(yán)重，河堤多處損毀。1932年3 月水利委員會(huì)委員馬兆驤等考察潁河沿岸決口險(xiǎn)堤情形，提出符合實(shí)際情形的治理辦法：孫嘴至逍遙鎮(zhèn)一段，應(yīng)從速堵筑決口，險(xiǎn)堤加土；逍遙鎮(zhèn)至蘭河潘一段，應(yīng)疏浚河床，增高培厚河堤，尤應(yīng)將埠口、紙坊、葉橋、陳村一段里堤增高；蘭河潘至洪陳店一段，應(yīng)距兩岸十丈遠(yuǎn)處筑堤堵水，并疏浚河床。②馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務(wù)所、潁河下游橋工委員會(huì)，1936年，第22-24頁(yè)。如果沒(méi)有勘察員實(shí)地的認(rèn)真履勘，潁河堤毀的所在位置、決口數(shù)目、決口精確長(zhǎng)度等是無(wú)法確知的，具體的治理辦法也自然提不出來(lái)，更不便將其公之于眾或媒介。1947年淮域蘇北水災(zāi)，報(bào)告人薛篤弼經(jīng)勘察給出的七條工程性措施及實(shí)施步驟較為具體，特別對(duì)沂沭諸水的治導(dǎo)，認(rèn)為很關(guān)鍵，“應(yīng)由淮河水利工程總局從速實(shí)施，以期根除水患”。③江蘇省政府編：《蘇北水災(zāi)報(bào)告書(shū)》，1947年，第14頁(yè)。薛篤弼在1927年后歷任國(guó)民政府民政部、內(nèi)政部、衛(wèi)生部、水利委員會(huì)、水利部等部門(mén)部長(zhǎng)，其任職的部門(mén)都與救災(zāi)有直接關(guān)系，甚至即是救災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)和主管機(jī)關(guān)，薛篤弼作為專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)對(duì)淮域蘇北勘災(zāi)而提出的應(yīng)對(duì)意見(jiàn)可信，也具權(quán)威性。
有的問(wèn)題棘手，也需要勘災(zāi)后充分醞釀，謀劃對(duì)策。針對(duì)1934年淮域江北五縣的蝗災(zāi)，上文的安徽省建設(shè)廳向?qū)崢I(yè)部呈交“擬請(qǐng)于洪澤湖附近設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)并實(shí)行軍民合作開(kāi)辟蘇皖魯邊區(qū)荒山地案”，即擬請(qǐng)“中央于洪澤湖附近三省邊區(qū)之中心地點(diǎn)設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)，聯(lián)絡(luò)各省就近防除，彌患未然，更易收事半功倍之效。如能集合三省邊區(qū)之軍力與民力合作開(kāi)辟該區(qū)荒地種植棉麻，荒山造林，一方肅清匪患，一方開(kāi)拓利源，而蝗蟲(chóng)亦可消滅于無(wú)形”。④安徽省建設(shè)廳：《防治蝗患案》，《農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)會(huì)報(bào)》1934年第2卷第2期，第19頁(yè)。皖建設(shè)廳的提議是根據(jù)勘災(zāi)而來(lái)的信息所做的弭災(zāi)對(duì)策，當(dāng)中應(yīng)包含勘災(zāi)人員、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和政府共同的想法或智慧。
至于災(zāi)蠲的成數(shù)，也是勘災(zāi)的重要內(nèi)容，因無(wú)詳細(xì)的資料支撐，暫不知曉其如何具體評(píng)估。
余 論
民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制及其運(yùn)作情形即如上文所呈，從形式上看較為健全，相關(guān)法規(guī)體系大體成形，勘災(zāi)組織體系架構(gòu)清楚，災(zāi)害信息收集和傳遞也還順暢，災(zāi)害數(shù)據(jù)信息講求準(zhǔn)確，從政府和社會(huì)兩個(gè)層面來(lái)看，視察員或勘災(zāi)員也認(rèn)真負(fù)責(zé)、勤苦耐勞，勘災(zāi)對(duì)策意見(jiàn)適當(dāng)。其實(shí)清代的勘災(zāi)程序即較成形，如制作勘災(zāi)表式；“勘災(zāi)務(wù)在親履田畝”，避免多余少報(bào)；災(zāi)分輕重，“應(yīng)照被災(zāi)村莊實(shí)在情形”；勘報(bào)期限，“夏災(zāi)不出六月底，秋災(zāi)不出九月底”；州縣印官查災(zāi)，若本地佐雜尚少，“即稟道府派委鄰近佐雜”；錢(qián)糧蠲免的比例劃分等。①（清）李儕農(nóng)：《荒政摘要》，李文海、夏明方主編：《中國(guó)荒政全書(shū)》第2 輯第4 卷，北京：北京古籍出版社，2004年，第520-522頁(yè)。與清代相比，民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制除承繼傳統(tǒng)，更彰顯近代化的元素?？睘?zāi)立法專(zhuān)門(mén)化，且不斷地進(jìn)行修正，對(duì)查災(zāi)的方法和步驟及災(zāi)區(qū)負(fù)擔(dān)減免等做出細(xì)致的規(guī)定。組織設(shè)置更加專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，建立科層制的管理體制。近代統(tǒng)計(jì)方法的引進(jìn)，使得受災(zāi)的人口、戶數(shù)、田畝及收成、家畜家禽、房屋、水利設(shè)施、流行病等勘災(zāi)指標(biāo)得以廣泛進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，災(zāi)害計(jì)量及分等不再是“勘準(zhǔn)分?jǐn)?shù)、輕重，如八九十分、五六七分之等”的粗略概念?？睘?zāi)人員大多具備近代相關(guān)知識(shí)，專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍也在形成。近代傳媒、交通、電訊的發(fā)展，使災(zāi)害信息傳遞“超過(guò)了傳統(tǒng)時(shí)代的布告等的效力”?？睘?zāi)的過(guò)程比較細(xì)致周詳，從災(zāi)后的每個(gè)資料匯編中可以清晰地看到。
但民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制問(wèn)題也不少。例如，由于該時(shí)期的法規(guī)具有虛置性，同時(shí)也未盡符合各災(zāi)種實(shí)際，以及其他因素等，勘災(zāi)行動(dòng)未必依法而行。從1931年水災(zāi)來(lái)看，《勘報(bào)災(zāi)歉條例》沒(méi)有得到很好執(zhí)行，“風(fēng)水雹災(zāi)及他項(xiàng)急災(zāi)，應(yīng)立時(shí)履勘，并限三日內(nèi)勘畢，省派員復(fù)勘，應(yīng)于據(jù)報(bào)后五日內(nèi)出發(fā)，于到達(dá)災(zāi)地后五日內(nèi)勘畢”，條規(guī)死板，并不現(xiàn)實(shí)。筆者對(duì)《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》的部分文電略作梳理，統(tǒng)計(jì)各視察員出發(fā)時(shí)間：江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員成靜生“分電淮泗淮贛四縣長(zhǎng)龐視察赴縣勘災(zāi)希接洽保護(hù)”的時(shí)間是1931 年9 月29 日；郝紹斌視察興化災(zāi)區(qū)的出發(fā)時(shí)間是10 月9 日；視察員吳凌霄等視察泰州、興化、東臺(tái)、江都災(zāi)況，10月7 日由蘇州寓所出發(fā)至鎮(zhèn)江，是夜轉(zhuǎn)輪到揚(yáng)州；視察員龐性存視察淮安災(zāi)區(qū)，9 月30 日啟行，10 月2 日抵淮城；龐性存等10 月5 日馳抵淮陰視察，10月9日到泗陽(yáng)；視察員楊晉卿視察鹽城，10月9日登輪，11日抵興化，其視察阜寧應(yīng)在10月7日前，視察漣水、寶應(yīng)沒(méi)交代出發(fā)時(shí)間，但視察結(jié)束給成靜生的回電是10 月28日；視察員盧紹鶴視察豐縣、沛縣，10月26日自揚(yáng)州動(dòng)身，27日抵沛縣。1931年水災(zāi)為百年不遇之災(zāi)，其嚴(yán)重性可想而知，雖有少數(shù)政府高級(jí)官員在8月份前往災(zāi)區(qū)視察指導(dǎo)，但勘災(zāi)人員前赴災(zāi)區(qū)勘察的時(shí)間普遍在該年10月份，行動(dòng)較為遲緩滯后，可能與水勢(shì)退緩有關(guān)。
現(xiàn)實(shí)中也存在為地方利益以小報(bào)大、以輕報(bào)重的情況，希圖獲取更多的救災(zāi)資源支持，以致引發(fā)臨近其他災(zāi)區(qū)民眾的不滿，這種情況偶有發(fā)生。故勘災(zāi)人士的選擇還考慮籍貫問(wèn)題，勘災(zāi)或查放人士皆選災(zāi)區(qū)的異籍人士，以免因桑梓之情而夸大災(zāi)情，影響救災(zāi)資源分配的公正與公平性。
加之民國(guó)政府自身的體制、機(jī)制問(wèn)題，民國(guó)時(shí)期過(guò)多的內(nèi)憂外患，不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)，竭蹶的財(cái)力，不靖的社會(huì)環(huán)境，給勘災(zāi)等救災(zāi)活動(dòng)帶來(lái)無(wú)盡的干擾，效率和效益大打折扣。
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孫語(yǔ)圣
筆者在搜集整理民國(guó)時(shí)期淮河流域?yàn)?zāi)害史料的過(guò)程中，研閱一些較新的勘災(zāi)史料，而學(xué)術(shù)界對(duì)民國(guó)時(shí)期以致近代災(zāi)荒史的研究成果豐碩，但對(duì)救災(zāi)的重要環(huán)節(jié)——勘災(zāi)的研究則較簡(jiǎn)略，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的研究，尚欠一個(gè)較系統(tǒng)的探討。本文試從勘災(zāi)的法律、制度、人事、內(nèi)容、過(guò)程、對(duì)策思考等方面進(jìn)行全面梳理，以呈現(xiàn)勘災(zāi)機(jī)制的總體架構(gòu)，并以細(xì)致的個(gè)案資料作支撐，以窺每個(gè)元素特別是勘災(zāi)內(nèi)容、過(guò)程及對(duì)策思考的詳情。
本文選擇民國(guó)時(shí)期的災(zāi)害頻發(fā)的淮河流域（簡(jiǎn)稱(chēng)“淮域”）作為研究的空間場(chǎng)域。南宋以來(lái)淮域即是全國(guó)有名的災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。尤其自明清以來(lái)淮域?yàn)?zāi)害更甚。同時(shí)該流域又交織著無(wú)數(shù)的戰(zhàn)亂和匪患，自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境雙重劣變。晚清和民國(guó)時(shí)期，淮域的災(zāi)害并不減于明清。南京國(guó)民政府甫成立，即籌建導(dǎo)淮委員會(huì)?；从虻淖钅隙嗽趽P(yáng)州泰縣一帶，與首都南京很近了，淮域無(wú)盡的水旱災(zāi)害及匪患動(dòng)亂對(duì)京畿的安全也是一種潛在的威脅?；春拥闹卫韺?duì)南京國(guó)民政府和蔣介石來(lái)說(shuō)富有深刻的內(nèi)涵?！凹幢悴豢紤]淮河水利可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和（或）政治利益，蔣介石也深知‘治河’在權(quán)力合法性方面的重要性”。①[美]戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《國(guó)家工程：民國(guó)時(shí)期（1927—1937）的淮河治理及國(guó)家建設(shè)》，南京：江蘇人民出版社，2021年，第45頁(yè)。導(dǎo)淮委員會(huì)也因之被定為內(nèi)閣級(jí)別，直屬民國(guó)政府，蔣介石親任導(dǎo)淮委員會(huì)委員長(zhǎng)。
民國(guó)時(shí)期淮域的自然災(zāi)害，大者有1916 年大水、1921年大水、1931年大水、1934 年大旱、1936年旱災(zāi)、1938 黃河花園口決堤、1942年大旱等。囿于篇幅和資料所限，本文主要以1927 至1937 年間的重大災(zāi)害為案例，兼及其他，如1942旱災(zāi)、1947年水災(zāi)等，作一細(xì)致的探究。
一、勘災(zāi)的法規(guī)與組織設(shè)置
勘災(zāi)中國(guó)傳統(tǒng)救災(zāi)的必要步驟，進(jìn)入民國(guó)時(shí)期更是如此。其中法規(guī)和組織是勘災(zāi)的基礎(chǔ)。法規(guī)使勘災(zāi)有法可依、有章可循、有則可守；勘災(zāi)也是一個(gè)亞系統(tǒng)組織，良好的人員配備和角色設(shè)置及激勵(lì)機(jī)制可使勘災(zāi)的時(shí)效性、客觀性及科學(xué)性得以確保。
（一）勘災(zāi)法規(guī)設(shè)置
1915 年北洋政府公布《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，主要規(guī)定災(zāi)害勘報(bào)的期限、勘報(bào)信息的傳遞和處理程序、賦稅蠲除額度及對(duì)履勘不力者的懲戒，如“地方遇有災(zāi)傷，除旱災(zāi)蟲(chóng)災(zāi)由漸而成，縣知事隨時(shí)履勘，至遲不得逾十日外，其有風(fēng)雹水災(zāi)，均須立時(shí)履勘，不得逾三日”，“巡按使據(jù)該縣詳報(bào)，應(yīng)即呈報(bào)大總統(tǒng)，并咨陳主管各部備案，即日飭該管道尹委員會(huì)同該縣復(fù)勘，審定被災(zāi)分?jǐn)?shù)，造具都圖地畝應(yīng)行蠲緩數(shù)目清冊(cè)”。②蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第14冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第200頁(yè)。1934年南京國(guó)民政府公布《勘報(bào)災(zāi)歉規(guī)程》，比北洋政府的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》的條款更細(xì)致，但其精神和內(nèi)容與前者基本一致，無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。1945年公布的修正《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，結(jié)合時(shí)代變化，條款更具體些。如“被災(zāi)地方，應(yīng)由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公所即將被災(zāi)狀況，報(bào)由縣市政府會(huì)同田糧管理機(jī)關(guān)派員實(shí)地初勘屬實(shí)后，立報(bào)省政府，并另造災(zāi)歉狀況表冊(cè)呈核”，省政府接報(bào)后，“應(yīng)即督飭民政廳、財(cái)政廳及田賦糧食管理處派員馳往復(fù)勘屬實(shí)后，即由省政府根據(jù)復(fù)勘報(bào)告，核定災(zāi)害成數(shù)”；勘災(zāi)期限，“旱蟲(chóng)各災(zāi)，縣市政府及田糧管理機(jī)關(guān)據(jù)報(bào)后，應(yīng)隨時(shí)履勘，并限五日內(nèi)勘畢，風(fēng)水雹災(zāi)及他項(xiàng)急災(zāi)，應(yīng)立時(shí)履勘，并限三日內(nèi)勘畢，省派員復(fù)勘，應(yīng)于據(jù)報(bào)后五日內(nèi)出發(fā)，于到達(dá)災(zāi)地后五日內(nèi)勘畢”。③蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第54冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第21頁(yè)。
1930 年南京國(guó)民政府賑濟(jì)委員會(huì)公布《修正賑濟(jì)委員會(huì)組織法》，規(guī)定賑濟(jì)委員會(huì)設(shè)三處，第二處職掌之一為“關(guān)于災(zāi)難之調(diào)查勘報(bào)及其他考察事項(xiàng)”。④蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第34冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第405頁(yè)。1944年《賑濟(jì)委員會(huì)組織法》關(guān)于勘災(zāi)的規(guī)定亦復(fù)沿用1930年的條款。
1931年大水災(zāi)，國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)成立之先，“各地災(zāi)情，僅恃有報(bào)館報(bào)告，及官?gòu)d往來(lái)文電而已。此項(xiàng)照例報(bào)告，均來(lái)自較大之城市，多屬間接情形，至于農(nóng)村僻遠(yuǎn)各區(qū)，應(yīng)行征集各材料，較之城市間尤多，且更確切，自非實(shí)地調(diào)查，不能得其真相”。因而設(shè)法求助于各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體組織，“隨時(shí)報(bào)告本會(huì)”。①?lài)?guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)報(bào)告書(shū)·第一章》，1933年，第4-5頁(yè)。之后，也是委托災(zāi)區(qū)工作組江北區(qū)專(zhuān)員辦公處完成大體的勘災(zāi)任務(wù)的。
淮域流經(jīng)豫皖蘇魯四個(gè)省份，其主要區(qū)域在今蘇北和皖北地區(qū)。所以就地方層面而言，淮域所屬省縣發(fā)生較大災(zāi)情，也為救災(zāi)的有序開(kāi)展建則立章。1931年水災(zāi)，江蘇淮域江北區(qū)的勘災(zāi)和查放由國(guó)府救災(zāi)會(huì)災(zāi)區(qū)工作組委托江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處全權(quán)辦理（也兼辦江南區(qū)重災(zāi)縣份）；后者即是蘇省辦理此次賑災(zāi)的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)際上承擔(dān)了省賑務(wù)會(huì)的功能。辦公處先后公布“江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處組織大綱”“辦公處辦事細(xì)則”“賑務(wù)查放十戒”“查放局組織大綱”“收容所組織大綱”“粥廠組織大綱”等規(guī)章11 則。其中《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)災(zāi)區(qū)工作組江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員辦公處組織大綱》第九條規(guī)定，“本區(qū)于組織之始，欲明各縣災(zāi)況，并奉本組規(guī)定，得設(shè)勘災(zāi)委員若干人，分途查勘災(zāi)情，具報(bào)本處，酌量情形施以拯救”。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·章則》，1932年，第2頁(yè)。
1942—1943 年河南大旱，有50 多受災(zāi)縣位于淮域，河南省政府分門(mén)別類(lèi)共出臺(tái)36 項(xiàng)救災(zāi)法規(guī)，其中《河南省救災(zāi)委員會(huì)辦事細(xì)則》第八條“本會(huì)各組掌理事務(wù)”，規(guī)定調(diào)查組“掌理關(guān)于調(diào)查各地災(zāi)情輕重，災(zāi)民數(shù)目，食糧儲(chǔ)量及糧價(jià)等事項(xiàng)”；《河南省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)救災(zāi)委員會(huì)組織通則》第五條規(guī)定各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)救災(zāi)委員會(huì)設(shè)調(diào)查組，“掌理關(guān)于災(zāi)情之調(diào)查及審核出納事項(xiàng)”。③河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·法規(guī)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年，第3-6頁(yè)。
故總體而言，據(jù)可查的資料，民國(guó)各級(jí)政府和各救災(zāi)組織對(duì)如何具體地開(kāi)展實(shí)地勘災(zāi)活動(dòng)，大都語(yǔ)焉不詳。在救災(zāi)立法實(shí)踐中，首先關(guān)注的是災(zāi)情狀況和等次，以此作為查放的依據(jù)，再?lài)@著查放（包括工、農(nóng)賑等）這個(gè)中心工作，政府和賑災(zāi)組織的救災(zāi)立法在部門(mén)設(shè)置、職能分工、人員配備、款物勸募、災(zāi)民收容、交通運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行全面設(shè)置，當(dāng)然也有對(duì)諸多單項(xiàng)的救災(zāi)事務(wù)建章立制。但像華洋義賑會(huì)這樣成熟的救災(zāi)組織對(duì)勘災(zāi)的規(guī)定還是眉目清楚的，但也不涉及對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)情如何履勘的細(xì)節(jié)規(guī)定，因而主要還是依賴(lài)于地方知識(shí)和勘災(zāi)者的生活經(jīng)驗(yàn)、過(guò)往履歷、個(gè)人資信等。
不過(guò)，地方的這些賑災(zāi)法規(guī)一般面向全?。h）災(zāi)區(qū)，不特定針對(duì)淮域。地方的賑災(zāi)法規(guī)除省賑務(wù)會(huì)組織大綱等外，也多是一過(guò)性的，即針對(duì)臨災(zāi)救濟(jì)而具體制定實(shí)施的，針對(duì)性強(qiáng)，不具普遍適用性，救災(zāi)活動(dòng)結(jié)束了，相應(yīng)法規(guī)章則也便結(jié)束使命。不若中央政府的賑災(zāi)法規(guī)具有固性和連續(xù)性，當(dāng)然也具權(quán)威性和普遍適用性，除非環(huán)境發(fā)生變化而作修正或廢止。
（二）勘災(zāi)組織設(shè)置
勘災(zāi)組織一般于臨災(zāi)時(shí)成立，并不固定，屬于救災(zāi)組織功能的一部分。災(zāi)情發(fā)生后，分別由不同層級(jí)的政府部門(mén)牽頭，并聯(lián)絡(luò)相應(yīng)的社會(huì)人士共謀籌劃組織之，特別是涉及全域性的區(qū)廣災(zāi)重的重大災(zāi)害，一般由中央政府牽頭，聯(lián)絡(luò)的中外人士數(shù)量更多，名望更高，資信卓顯。1931年國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)的人員構(gòu)成最為典型，學(xué)界對(duì)此已有研究，此略。
北洋政府時(shí)期因各地水旱等災(zāi)害嚴(yán)重，即在內(nèi)務(wù)部之下設(shè)置賑務(wù)處，負(fù)責(zé)災(zāi)荒賑濟(jì)事宜。省級(jí)行政機(jī)關(guān)則由內(nèi)務(wù)司主辦賑恤、救濟(jì)等與救災(zāi)相關(guān)的事宜。1928年南京國(guó)民政府設(shè)立賑務(wù)處，掌理全國(guó)各災(zāi)區(qū)災(zāi)害賑濟(jì)及善后事宜，下設(shè)三科，其第二科即調(diào)查科，掌理災(zāi)荒調(diào)查、賑務(wù)統(tǒng)計(jì)、稽核及宣傳事項(xiàng)?！百c務(wù)處對(duì)于特種災(zāi)害或特別災(zāi)區(qū)，得組織委員會(huì)辦理賑濟(jì)事宜”，延請(qǐng)官民人士參與勘災(zāi)、救災(zāi)就是自然的事了。1931 年改設(shè)賑務(wù)委員會(huì)，籌賑科職掌“調(diào)查各種災(zāi)情及其附屬應(yīng)行考察事項(xiàng)”，對(duì)“凡熱心賑濟(jì)事業(yè)卓著成績(jī)者，賑務(wù)委員會(huì)得聘為顧問(wèn)或會(huì)員”，①彭秀良、郝文忠：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)法規(guī)匯編》，石家莊：河北教育出版社，2014年，第183頁(yè)、第185頁(yè)。其實(shí)臨災(zāi)時(shí)因事急務(wù)繁而延聘的社會(huì)人士最多。1940年成立的賑濟(jì)委員會(huì)對(duì)此亦復(fù)如是。
地方政府的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，如1930 年公布的《修正各省賑務(wù)會(huì)組織章程》，第九條規(guī)定“凡熱心地方慈善事業(yè)之公正士紳，省賑務(wù)會(huì)得聘為顧問(wèn)或會(huì)員”。②《修正各省賑務(wù)會(huì)組織章程》，《江蘇省賑務(wù)匯刊》，1932年，第6頁(yè)。當(dāng)然臨災(zāi)時(shí)需要大量的救災(zāi)辦賑人員，包括勘災(zāi)人員，此不在章程所聘人員之內(nèi)。
民間救災(zāi)組織如中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)，在其1921年的章程中規(guī)定“本會(huì)得聘用義務(wù)或有薪給之辦事員若干人辦理本會(huì)事宜”?！霸摃?huì)當(dāng)辦理災(zāi)賑之際，每有人才缺乏之慮。如十一年上半年之災(zāi)患，山東、安徽、河南……等省向本會(huì)聘請(qǐng)中西服務(wù)人員，……自十一年（1922）二月至五月約得熱心服務(wù)者六十人，以應(yīng)上述數(shù)省華洋賑團(tuán)之需求”。③《中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)民國(guó)十一年度報(bào)告書(shū)》，《中國(guó)華洋義賑救災(zāi)總會(huì)叢刊·甲種》，1923年，第76頁(yè)、第10頁(yè)。
二、勘災(zāi)的人員選聘及考評(píng)
謀事在人，成事也在人。在救災(zāi)資源稀缺的時(shí)代，品行、聲望、資歷、信譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)、秉性等即是勘災(zāi)人員選聘的首要和必備的考量因子，適宜或恰當(dāng)?shù)娜耸掳才攀谴_保勘災(zāi)的有效性、準(zhǔn)確性的組織條件。
（一）勘災(zāi)人員的任聘
經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)歷史時(shí)期的賑災(zāi)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累，民國(guó)時(shí)期的災(zāi)害救治中對(duì)勘災(zāi)人員的選聘機(jī)制已較固定，不僅形成慣例，也明文寫(xiě)入政府的法規(guī)和慈善救災(zāi)組織的章則中，形成普遍的社會(huì)共識(shí)。
1.任用政府機(jī)關(guān)人員
民國(guó)中央政府常設(shè)的賑務(wù)機(jī)構(gòu)，如賑務(wù)處、賑務(wù)委員會(huì)、賑災(zāi)委員會(huì)，其人員往往是內(nèi)政部等機(jī)構(gòu)的官員兼任的，無(wú)薪酬。省級(jí)賑務(wù)機(jī)構(gòu)亦沿用此例。賑務(wù)機(jī)關(guān)的人員在臨災(zāi)時(shí)肩負(fù)指導(dǎo)謀劃或負(fù)命前往災(zāi)區(qū)自是其基本職責(zé)。縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也是同級(jí)賑務(wù)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。
民政部、內(nèi)政部、衛(wèi)生部、水利委員會(huì)、水利部、交通部、財(cái)政部、賑務(wù)委員會(huì)等的官長(zhǎng)和職員，省民政廳、建設(shè)廳、財(cái)政廳等，尤其是民政廳的官長(zhǎng)和職員，皆視災(zāi)情大小，經(jīng)臨時(shí)緊急動(dòng)議則銜命而去。
根據(jù)1934年和1945年南京政府公布的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》，災(zāi)區(qū)屬地的主要官員即是報(bào)災(zāi)的第一責(zé)任人，是災(zāi)害信息的最早提供者。
重大災(zāi)情發(fā)生后，中央和省政府會(huì)特派專(zhuān)員前往災(zāi)區(qū)視察、查賑等，指導(dǎo)工作，反饋信息，是一種常態(tài)化的政府勘災(zāi)行為。如1931 年水災(zāi)，8月2日江蘇民政廳長(zhǎng)北上，“先行視察瓜洲江岸，然后赴（高）郵，察勘情形，以便權(quán)其輕重，作開(kāi)壩保壩之決定”，8月3 日內(nèi)政部決定派員分赴蘇皖等七省視察。④《運(yùn)河水勢(shì)增長(zhǎng)不已》，《申報(bào)》1931年8月4日。1946 年淮域皖北靈璧、泗縣、五河、蒙城、渦陽(yáng)、阜陽(yáng)、盱眙等21縣受水災(zāi)，國(guó)民政府派社會(huì)部政務(wù)次長(zhǎng)洪蘭友視察皖北水災(zāi)善后事宜，9月5日洪蘭友一行抵蚌埠，召集各界首長(zhǎng)及災(zāi)區(qū)各專(zhuān)員、縣長(zhǎng)、書(shū)記長(zhǎng)、參議員等舉行會(huì)報(bào)會(huì)，聽(tīng)取各縣災(zāi)情報(bào)告，并赴災(zāi)區(qū)視察，慰問(wèn)當(dāng)?shù)貫?zāi)民。①《洪次長(zhǎng)蘭友奉派視察皖北水災(zāi)》，《社會(huì)工作通訊》1946年第3卷第9期，第31頁(yè)。
2.延聘民間社會(huì)人員
延聘民間社會(huì)人員包括兩個(gè)方面：一是政府的救災(zāi)組織延聘社會(huì)人士；二是民間救災(zāi)組織延聘社會(huì)人士。選聘和誠(chéng)邀民間人士參與勘災(zāi)（包括收容、查放、工賑等）是民國(guó)時(shí)期救災(zāi)的常態(tài)做法，在政府的救災(zāi)立法文本中皆有明確的規(guī)定，民間救災(zāi)組織更是如此。頻繁而嚴(yán)重的災(zāi)害，使得災(zāi)區(qū)廣大、災(zāi)情嚴(yán)重、災(zāi)區(qū)環(huán)境復(fù)雜，必須延聘社會(huì)人士參與勘災(zāi)、查放及其后系列救災(zāi)活動(dòng)。1931年大水災(zāi)時(shí)，南京政府雖知災(zāi)情嚴(yán)重但不得其詳，故情急之下國(guó)民政府救災(zāi)委員會(huì)“極力設(shè)法，商請(qǐng)各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體及散居災(zāi)區(qū)內(nèi)之各教會(huì)銀行商號(hào)等，將所得緊急情形，隨時(shí)報(bào)告本會(huì)”。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)報(bào)告書(shū)·第一章》，1933年，第5頁(yè)。該年國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)延聘的社會(huì)各界的著名人士最多，當(dāng)然也包括眾多官員。
1935年水災(zāi)，“魯境黃河南決，洪流經(jīng)微山湖下注，蘇北地處下游，無(wú)異承流釜底”。江蘇原設(shè)有省賑務(wù)委員會(huì)主持其事，但江蘇為畿輔所在地，遵照蔣介石的電文建議，另組江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)，聘請(qǐng)葉楚傖等30人為委員，包括建設(shè)廳沈百先和武同舉及蕭開(kāi)瀛、民政廳長(zhǎng)余井塘、前省長(zhǎng)韓國(guó)鈞、江北運(yùn)河工程局徐鼎康、導(dǎo)淮委員會(huì)須愷、鎮(zhèn)江縣商會(huì)冷御秋、中央黨部葉楚傖、全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)鄭肇經(jīng)、淮陰導(dǎo)淮入海工程處陳和甫、蘇報(bào)社陳康和、上?；I募各省水災(zāi)義賑會(huì)王震、北平金城銀行周作民等，還有各業(yè)務(wù)組職員23 人，“凡黨政名流，地方紳耆，水利專(zhuān)家，慈善團(tuán)體代表，以至本省各主管廳處長(zhǎng)官，均有參加，以期收集思廣益通力合作之效”。③江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)：《江蘇省水災(zāi)賑濟(jì)工作報(bào)告》，1936年，第2-4頁(yè)。各縣水災(zāi)救濟(jì)分會(huì)成員分別皆有十?dāng)?shù)人。
政府救災(zāi)組織任用官員或延聘社會(huì)人士是不分彼此的，只是職責(zé)分工有所設(shè)定，幾乎沒(méi)有一個(gè)政府救災(zāi)組織的成員是清一色的官員。至于勘災(zāi)，既有官員，也有民間人士，更多是民結(jié)合，只是角色分工或主次有所差異。如1931年水災(zāi)，淮域蘇北各縣淪為澤國(guó)，江北賑務(wù)專(zhuān)員辦公處成靜生向各災(zāi)縣派出勘災(zāi)查放員，東臺(tái)縣查放長(zhǎng)丁藕孫（查放局長(zhǎng)）、江泰東興視察員吳凌霄（曾任沭陽(yáng)縣長(zhǎng)）、淮泗淮贛勘災(zāi)員龐性存（居士、曾任鹽城知事）、阜寧查勘委員孫蔭庭（職業(yè)慈善家）、鹽城查放長(zhǎng)陳斯白（報(bào)業(yè)人）、興化查放長(zhǎng)郝紹斌（政府職員）、鹽阜漣寶高視察員楊晉卿（原辛亥人士）等，皆是當(dāng)時(shí)地方上聲譽(yù)卓越之人物，其中多屬民間人士，也有政府職員。而世界紅卍字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處對(duì)蘇北里下河各縣災(zāi)況的調(diào)查則是其獨(dú)立完成的，勘災(zāi)時(shí)間為1931年9月12日至18日，調(diào)查者為黃辟塵（泰興縣黃橋鎮(zhèn)）、陸答山（泰縣曲塘鎮(zhèn)）、范成法師（江蘇水災(zāi)義賑會(huì)）、周輯甫（如皋城）、袁克明（如皋縣東陳鎮(zhèn)）、何驥北（泰興縣黃橋鎮(zhèn)）等6人。④世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處編：《世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處調(diào)查下河各縣災(zāi)況按日記載報(bào)告書(shū)》，1931年，第1頁(yè)。
臨災(zāi)時(shí)而設(shè)的民間救災(zāi)組織，其延聘的成員自然來(lái)自社會(huì)各界，頗有規(guī)模的組織還邀請(qǐng)政府官員參與。如1931年大水災(zāi)，滬上人士，“所接公私報(bào)災(zāi)請(qǐng)賑文電，亦復(fù)紛至沓來(lái)。各慈善團(tuán)體，鑒于此次災(zāi)情奇重，為數(shù)百年來(lái)所僅見(jiàn)，爰本己溺己饑之旨亟謀救濟(jì)”。當(dāng)由許靜仁、王一亭、王曉籟、朱慶瀾、杜月笙、陳光甫、秦潤(rùn)卿等20余著名社會(huì)人士發(fā)起，籌備組織上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)。急賑會(huì)延聘的董事有虞洽卿、王曉籟、黃涵之等31人；延聘的監(jiān)察有李云書(shū)、林康侯、徐永祚、潘序倫、吳蘊(yùn)齋等11人。①上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)編：《上?；I募各省水災(zāi)急賑會(huì)工作報(bào)告》，1935年，第159頁(yè)。這些人員分布各業(yè)，極負(fù)社會(huì)盛名，對(duì)發(fā)揮組織救災(zāi)的正效應(yīng)不言而喻。這種臨災(zāi)而設(shè)的救災(zāi)組織是政府救災(zāi)工作的助手，熱心人士的參與，既出于公益善心的自覺(jué)，也是對(duì)政府企盼的回應(yīng)。
常設(shè)性的民間救災(zāi)組織，如華洋義賑救災(zāi)總會(huì)，其工作人員分為職員和義務(wù)員。因賑災(zāi)是一項(xiàng)繁雜的工作，調(diào)查災(zāi)情、公告呼吁、籌集賑款、散放款物、建設(shè)救災(zāi)、推行合作等，僅賴(lài)專(zhuān)職人員無(wú)以應(yīng)付，于是便從社會(huì)大量招募義務(wù)員和其他專(zhuān)業(yè)志愿者，以增加人手，分擔(dān)事務(wù)?！捌刚?qǐng)各行號(hào)經(jīng)理、工廠廠長(zhǎng)、學(xué)校校長(zhǎng)”擔(dān)任名譽(yù)顧問(wèn)，由名譽(yù)顧問(wèn)徑推一人為特別義務(wù)員，在各機(jī)關(guān)中“聘請(qǐng)熱心公益者多位，擔(dān)任義務(wù)員”。②蔡勤禹：《民間組織與災(zāi)荒救治——民國(guó)華洋義賑會(huì)研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第56頁(yè)、第119頁(yè)。
（二）對(duì)勘災(zāi)人員的獎(jiǎng)懲
民國(guó)政府的相關(guān)立法和各慈善救災(zāi)組織的各種條例中，少有專(zhuān)門(mén)針對(duì)勘災(zāi)人員的獎(jiǎng)懲，但勘災(zāi)畢竟屬于賑災(zāi)的一個(gè)重要組成部分，所以可演繹推論。
1921 年北洋政府公布的《辦賑人員懲罰條例》，1930年南京國(guó)民政府行政院公布的《辦理賑務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》，1932 年國(guó)民政府公布的《辦賑團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例》，1933 年內(nèi)政部公布的《興辦水利給獎(jiǎng)?wù)鲁獭罚?934年國(guó)民政府公布的《辦理賑務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》等都屬于此類(lèi)法規(guī)，其中《辦理賑務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程》規(guī)定，對(duì)“凡辦理賑務(wù)人員有特殊勞績(jī)及辦賑受傷致病或身故”給予兩類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)：一是“對(duì)遇非常巨災(zāi)不避艱險(xiǎn)特著勛勞者”“辦理賑務(wù)異常出力者”“辦理賑務(wù)三年以上有勞績(jī)者”，分別獎(jiǎng)給國(guó)民政府題給匾額、賑務(wù)委員會(huì)題給匾額或給予金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)录案魇≠c務(wù)委員會(huì)題給匾額或給予銀質(zhì)獎(jiǎng)?wù)?；二是?duì)“辦賑受傷身體殘廢或精神喪失不能任事者”“因辦賑遇有不能抗御之事變或因勞致疾以致亡故者”，分別給恤本身一次恤金、遺族一次恤金。③蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第39冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第512頁(yè)。
1945 年公布的《勘報(bào)災(zāi)歉條例》第十條規(guī)定縣市長(zhǎng)及其他主管人員，勘報(bào)災(zāi)歉，有下列情形之一者應(yīng)依法懲戒：一是地方遇有災(zāi)害，不即履勘，或勘后并不呈報(bào)，或呈報(bào)不實(shí)者。二是地方報(bào)災(zāi)后，如將所報(bào)災(zāi)地留待勘報(bào)分?jǐn)?shù)，不令趕種，致誤農(nóng)事者。三是初勘復(fù)勘逾本條例所定期限者。會(huì)勘人員有前項(xiàng)第一款或第三款情事者，亦應(yīng)依法交付懲戒。④蔡鴻源主編：《民國(guó)法規(guī)集成》第54冊(cè)，合肥：黃山書(shū)社，1999年，第22頁(yè)。
因官員勘災(zāi)、查賑等辦賑不力而受懲戒的事例確實(shí)不少。如1942—1943 年河南旱災(zāi)，河南省政府對(duì)各縣縣長(zhǎng)辦理救災(zāi)工作進(jìn)行考核，獎(jiǎng)懲措施分為免職、記過(guò)、嘉獎(jiǎng)、記大過(guò)、不予獎(jiǎng)懲等五種。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，其中淮域45縣的縣長(zhǎng)，免職者1人，嘉獎(jiǎng)?wù)?1人，記過(guò)者7人，記大過(guò)者3人，不予獎(jiǎng)懲者23人。⑤河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·統(tǒng)計(jì)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年，第109-113頁(yè)。這種獎(jiǎng)懲其實(shí)也包括初期的勘災(zāi)。
可以看出懲戒者多是執(zhí)事的官員，對(duì)延聘的社會(huì)賢達(dá)，因聲譽(yù)卓著，操守孚眾，不計(jì)報(bào)酬，竭蹶從公，屬義務(wù)勞動(dòng)，且富犧牲精神，其身負(fù)社會(huì)責(zé)任感，或兼為桑梓效力，由政府延聘而來(lái)，若工作有所不足或疏忽，也不至以法相懲，遑論救災(zāi)法規(guī)里也無(wú)此條款。
至于民間慈善組織如中國(guó)紅十字會(huì)，1922 年《中國(guó)紅十字會(huì)修正章程》第十四章“獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰”，其主要內(nèi)容是大額捐贈(zèng)受獎(jiǎng)，以該會(huì)之名行不當(dāng)之事受懲。①馬強(qiáng)、池子華：《紅十字在上海資料長(zhǎng)編（1904—1949）》上卷，上海：東方出版中心，2015年，第111頁(yè)。中國(guó)華洋義賑會(huì)雖也有“義務(wù)員須知”“職員保證”，因其利他主義的情操，成員普遍具有耐勞忍怨的奉獻(xiàn)精神，故對(duì)人事則更強(qiáng)調(diào)一種組織自律機(jī)制。不過(guò)，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)則有一套嚴(yán)密的審核管理制度，做到款不虛糜，維護(hù)組織的公信力。
三、勘災(zāi)的行動(dòng)機(jī)制
勘災(zāi)的行動(dòng)機(jī)制即根據(jù)災(zāi)區(qū)和相關(guān)法規(guī)或既有的習(xí)慣性經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)勘災(zāi)的目標(biāo)，秉承政府或救災(zāi)組織的囑托，配置相關(guān)人員及出行物資，規(guī)劃各條勘災(zāi)路線圖，在既定的時(shí)間，奔赴災(zāi)區(qū)實(shí)地查勘災(zāi)區(qū)情狀，記錄其間所見(jiàn)所聞，并與災(zāi)區(qū)官府和紳董座談交流，獲得第一手感官信息、文字信息、數(shù)據(jù)及圖片信息等。
（一）勘災(zāi)內(nèi)容
1.勘災(zāi)表式
勘災(zāi)的主要內(nèi)容即實(shí)地勘察災(zāi)區(qū)面積、稼禾損失程度、災(zāi)民生死流離情況、待救災(zāi)民數(shù)量、房屋牲畜損失情形、疫病流行情狀、災(zāi)害等次、災(zāi)民生活等，由履勘人員親赴災(zāi)區(qū)，按預(yù)先設(shè)計(jì)的路線圖逐日調(diào)查，其期限與分派的查勘任務(wù)、災(zāi)情的嚴(yán)重程度、災(zāi)區(qū)的自然社會(huì)環(huán)境、勘察者的體能毅力等相關(guān)聯(lián)，并與災(zāi)區(qū)各地官府、紳董等座談交流，資訊互享，信息互補(bǔ)，勘災(zāi)的結(jié)果一般形成報(bào)告，其載體主要是文字記錄，有數(shù)據(jù)搜集，兼攝像照片，圖文并茂；有的撰寫(xiě)勘災(zāi)日歷，投諸報(bào)刊，或于救災(zāi)結(jié)束后編入救災(zāi)報(bào)告書(shū)中。
為求得對(duì)災(zāi)區(qū)災(zāi)情全方位的了解，勘災(zāi)一般由民政部門(mén)制有表式，災(zāi)害種類(lèi)不同，表式也有所差異，水旱災(zāi)害為常見(jiàn)的災(zāi)害，其表式具有代表性。茲以1933年河南水災(zāi)調(diào)查表式為例。該年黃河暴漲，至10月初，被災(zāi)縣份達(dá)20 余縣?！拔└骺h受災(zāi)實(shí)情如何？各該縣辦理救濟(jì)，是否得力？亟待考查明確，以便匯案核賑”。10 月6 日，河南民政廳規(guī)定應(yīng)行調(diào)查事項(xiàng)，令各受災(zāi)縣縣長(zhǎng)務(wù)須逐項(xiàng)調(diào)查，詳為呈報(bào)，并交代“其有關(guān)于災(zāi)害賑濟(jì)重要事項(xiàng)，不在規(guī)定范圍以?xún)?nèi)者，亦應(yīng)于其他項(xiàng)下盡情聲敘”，還須檢送照片以憑查考，限文到十日內(nèi)，辦理具報(bào)完竣。其調(diào)查表式分列區(qū)別、被災(zāi)面積、被災(zāi)人數(shù)、被災(zāi)牲畜、被害時(shí)日、災(zāi)害程度、財(cái)產(chǎn)損失、災(zāi)時(shí)補(bǔ)救辦法、災(zāi)后救濟(jì)辦法、災(zāi)民生活狀況、各區(qū)長(zhǎng)是否盡力救濟(jì)、其他等。②河南省民政廳：《訓(xùn)令開(kāi)封等廿三縣（第一二七一號(hào)）》，《河南民政月刊》1933年第10期，第34-35頁(yè)。表式內(nèi)容詳備細(xì)致。1931年大水災(zāi)，統(tǒng)計(jì)司也制有統(tǒng)計(jì)表式，比前者更詳。
2.災(zāi)情記述及其他
履勘員到達(dá)災(zāi)區(qū)，親見(jiàn)災(zāi)區(qū)的被災(zāi)情景，場(chǎng)面驚怵，心情自然十分震撼，所以有大量的災(zāi)情文字記述（包括數(shù)據(jù)、照片），這是災(zāi)情的第一手資料，盡管是情緒性的書(shū)寫(xiě)，是定性的信息資料，也能從言語(yǔ)措辭中看出災(zāi)情的嚴(yán)重程度。特別是嚴(yán)重的災(zāi)害，勘災(zāi)者親見(jiàn)災(zāi)區(qū)的慘況，也出于拯災(zāi)民于水火之急切，不嗇使用諸多令人痛徹心扉的詞句予以渲染。如眼見(jiàn)災(zāi)情嚴(yán)重的有：昊天不吊、慘絕人寰、亙古未有、空前未有、數(shù)百年未有、鄭俠之流民圖等；描寫(xiě)災(zāi)民苦情的有：哀鴻遍野、傷心滿目、驚心慘目、慘不忍聞、不堪言狀、狀極堪憐、廬舍為墟、炊煙斷絕、民不聊生、遍野哀鴻、鳩形鵠面、面無(wú)人色、號(hào)泣震天、欲號(hào)無(wú)聲、呼號(hào)擾攘等；災(zāi)民死亡流離的有：餓殍載道、死亡枕藉、積尸盈野、浮尸盈千、葬身魚(yú)腹、輾轉(zhuǎn)溝壑、流離失所等；針對(duì)水災(zāi)的有：白浪滔天、汪洋一片、盡陷波臣、驚濤巨浪、盡成澤國(guó)、廬舍沖毀、漂蕩無(wú)存、沖沒(méi)殆盡等；關(guān)于旱災(zāi)的有：旱魃為虐、赤地千里、稻禾盡枯、顆粒無(wú)收等；因?yàn)?zāi)致貧的有：經(jīng)濟(jì)枯竭、各業(yè)蕭條、滿目蕭條、民生凋敝等；感覺(jué)災(zāi)區(qū)前途無(wú)望的有：前途無(wú)望、不寒而栗、元?dú)鈫时M、元?dú)獯筇潯⑸窋嘟^、坐以待斃、民命待斃等；呼吁賑災(zāi)的有：嗷嗷待哺、待哺尤殷、待賑孔殷、待賑孔急、待賑皇皇、望賑尤迫、情殊可慘、環(huán)泣以請(qǐng)、大旱望云霓、不勝叩禱之至等。這些詞語(yǔ)在民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)或賑災(zāi)報(bào)道中出現(xiàn)的頻率極高，被反復(fù)使用，也符合災(zāi)區(qū)實(shí)際情況，欲以引起政府、救災(zāi)組織和社會(huì)各界的高度關(guān)注，希望政社各界集腋成裘，共克時(shí)艱；同時(shí)，也說(shuō)明民國(guó)時(shí)期災(zāi)害的高頻發(fā)性、殘酷性、嚴(yán)重性是不爭(zhēng)的事實(shí)。
美國(guó)新聞學(xué)者比爾·伯尼說(shuō)：“對(duì)新聞媒介來(lái)說(shuō)，最有市場(chǎng)價(jià)值的是交通事故、水災(zāi)、火災(zāi)、地震、謀殺、戰(zhàn)爭(zhēng)、行業(yè)糾紛以及其他死亡和傷害。對(duì)記者來(lái)說(shuō)，負(fù)面的新聞?lì)}材更加重要?！雹貰ill Bonney and Helen WilsonA.ustralia's Commercial Media , The Macmillan Co.of Australia Ltd.,South Melbourne,1983,p.317.從傳播學(xué)原理來(lái)看，此即新聞報(bào)道的背向性，此類(lèi)災(zāi)害消息充斥當(dāng)時(shí)各媒體及其他紙質(zhì)讀物，已成為民國(guó)時(shí)期災(zāi)害消息傳遞的“常態(tài)”，嚴(yán)重刺激著讀者的視覺(jué)神經(jīng)，對(duì)社會(huì)心理雖具瓦解性、腐蝕性、破壞性，但信息提供者需求的是其激勵(lì)的功能。政府也因內(nèi)外交困，財(cái)力竭蹶，對(duì)救災(zāi)確實(shí)力不從心，急需社會(huì)各界的鼎力支持，故對(duì)此類(lèi)信息并不排斥，甚至扮演“推波助瀾”的角色，不惜自我“矮化”和“丑化”。
在殘酷的災(zāi)害面前，既需情感的宣泄，也要理性的認(rèn)知。激情的文字與理性的數(shù)據(jù)，二者皆需。最終勘災(zāi)者或報(bào)災(zāi)者還要將災(zāi)害的具體資訊以準(zhǔn)確的文字和可靠的數(shù)據(jù)等上報(bào)救災(zāi)指揮組織或政府，以作下一步救災(zāi)行動(dòng)的必備參考，不得人為夸張，以免失真。
前期的初勘，因?yàn)?zāi)害發(fā)生時(shí)很有情況未明，勘災(zāi)員忘我從公，細(xì)致勘察，也只是災(zāi)情的總體輪廓或局部的感性細(xì)節(jié)，結(jié)合每至一處災(zāi)區(qū)官員和紳董提供的災(zāi)情，信息在漸趨增多。接著進(jìn)行的復(fù)勘，災(zāi)害信息進(jìn)入補(bǔ)充和校正階段。隨著查放階段的開(kāi)始，查放員也深入災(zāi)區(qū)，通過(guò)自身、官府等渠道，后續(xù)的災(zāi)情信息源源不斷向查放員匯來(lái)。故進(jìn)入查放程序，查放人員能捕捉更多的災(zāi)害信息，故查放階段災(zāi)情調(diào)查是由查放長(zhǎng)接著進(jìn)行的，查放員也兼任勘災(zāi)員的角色。有的勘災(zāi)員本身即是查放長(zhǎng)，既勘災(zāi)也查放。這樣，各災(zāi)區(qū)，如縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及村的災(zāi)情即較清晰了。
其實(shí)，還有災(zāi)后勘察的步驟。有些災(zāi)害在災(zāi)后才明確災(zāi)況，如水災(zāi)致河工的損毀，水落后方能勘察準(zhǔn)確。這時(shí)的勘災(zāi)涉及河湖堤壩涵閘的修繕。1931年水災(zāi)致豫東淮河的主要支流潁河堤身嚴(yán)重受損，次年，水利委員會(huì)及當(dāng)?shù)毓偌澰敿?xì)履勘潁河，結(jié)合歷史、自然地理及河道變遷狀況，弄清潁河致災(zāi)所在，測(cè)量收集河身決口、險(xiǎn)堤的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，勘災(zāi)員共查得李大莊、馮橋、邵莊、侯閻等24處決口，決口總數(shù)75個(gè)、總長(zhǎng)3485.9公尺，逍遙鎮(zhèn)北周村、沙溝橋、灣張、南流渡口等處險(xiǎn)堤16段，總長(zhǎng)2,779.5公尺。①馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務(wù)所、潁河下游橋工委員會(huì)，1936年，第22-24頁(yè)。并因此提出了善后治理的辦法。
3.劃分受災(zāi)等級(jí)
其實(shí)劃分受災(zāi)等級(jí)并不是勘災(zāi)人員根據(jù)前期的履勘結(jié)果就能得出結(jié)論的，受災(zāi)等級(jí)的劃分與其后的查放等直接相關(guān)，大多數(shù)最終是由政府來(lái)認(rèn)定的。如果災(zāi)區(qū)救濟(jì)是由政府委托民間救災(zāi)組織去完成的，即購(gòu)買(mǎi)救災(zāi)服務(wù)，或者本身即是民間救災(zāi)組織自我的救災(zāi)行動(dòng)，后者的主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)當(dāng)然更大。
報(bào)災(zāi)勘災(zāi)的結(jié)果即是賑災(zāi)的客觀依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)每個(gè)災(zāi)區(qū)（省域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域、村保域）災(zāi)情程度，大體確定相應(yīng)的災(zāi)害等次，由政府和救災(zāi)組織配備對(duì)應(yīng)的救災(zāi)資源。
以淮域江蘇來(lái)看。1931年10月3日，江北事務(wù)辦公處專(zhuān)員成靜生在致“函國(guó)府救災(zāi)會(huì)呈送各縣災(zāi)況清冊(cè)祈備查由”中言：“職處組織伊始，即據(jù)各縣地方團(tuán)體函電交馳，紛陳災(zāi)況?！本推渌鶊?bào)，業(yè)經(jīng)遴員查勘酌別等差，計(jì)特重縣為高郵、興化、江都之七八兩區(qū)等3縣；最重縣為東臺(tái)、寶應(yīng)、泰縣、鹽城等5縣；次重縣為阜寧、江浦、淮陰、淮安、泗陽(yáng)等9縣；偏災(zāi)縣為漣水、銅山、豐縣、蕭縣、碭山、宿遷、邳縣、睢寧、贛榆、沛縣等23縣。②國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》，1932年，第2頁(yè)。每個(gè)縣域內(nèi)不同的區(qū)也進(jìn)行災(zāi)害分等，如泰縣政府和泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會(huì)將該縣15個(gè)區(qū)的302個(gè)鄉(xiāng)、53個(gè)鎮(zhèn)的受災(zāi)戶分為最貧和次貧兩等，最貧戶33，202戶，次貧戶13,700戶，并將災(zāi)戶的大小口數(shù)也分開(kāi)計(jì)算，小口受賑一般減半。短期勉有充腸的災(zāi)戶則直接予以忽略。③泰縣縣政府、泰縣水災(zāi)賑務(wù)委員會(huì)編：《泰縣水災(zāi)慘況記略》，1932年，第8-9頁(yè)。
1935年水災(zāi)，淮域也受災(zāi)嚴(yán)重。該年10月30日江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)第九次常務(wù)會(huì)議依照成靜生委員的災(zāi)情視察報(bào)告，來(lái)改定被災(zāi)各縣冬賑等級(jí)百分比率及賑款數(shù)目，特等為邳縣，甲等為沛縣、銅山、宿遷、沭陽(yáng)，乙等為東海、豐縣，丙等為灌云、泗陽(yáng)、漣水。④江蘇省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)編：《江蘇省水災(zāi)賑濟(jì)工作報(bào)告》，1936年，第73-74頁(yè)。
1942—1943年的河南大旱波及全省所有縣份，勘災(zāi)的結(jié)果將受災(zāi)戶分為充足、自足、不足及待救四類(lèi)。其中位于淮域近40 縣，如郾城縣充足377 戶（2,292 口）、自足5,035 戶（34,008 口）、不足25,708 戶（163,338）、待救30,987 戶（125,954 口），固始縣充足485 戶（5,431 口）、自足5,192 戶（33,362口）、不足12,074戶（77,586口）、待救42,259（271,552口）等。⑤河南省政府編：《河南省政府救災(zāi)總報(bào)告·統(tǒng)計(jì)》，開(kāi)封：河南省政府，1943年。
其實(shí)，勘察災(zāi)害的原因也是勘災(zāi)的重要內(nèi)容之一，為行文方便，將在下文述論。
（二）勘災(zāi)過(guò)程
勘災(zāi)過(guò)程充滿艱險(xiǎn)與困難，特別是洪水災(zāi)害、疫災(zāi)、兵災(zāi)等，常見(jiàn)的多為水災(zāi)，坦途不多，舟車(chē)勞頓，沿線所遇多遇驚心動(dòng)魄情事，若事先與災(zāi)區(qū)官府溝通即有對(duì)方接待的方便，攜帶川資者以住宿當(dāng)?shù)芈灭^為多；像水災(zāi)之類(lèi)，夜宿舟中也是常有之事，充滿很多不確定性。
1.勘災(zāi)路線
勘災(zāi)路線由勘災(zāi)人員會(huì)同救災(zāi)組織商酌，確定勘災(zāi)人選、行走路線、出發(fā)時(shí)間、交通工具、川資旅費(fèi)、聯(lián)絡(luò)方式、筆墨紙張及其他應(yīng)備物資等?？睘?zāi)路線根據(jù)災(zāi)害的區(qū)域大小、勘災(zāi)組織的規(guī)模、勘災(zāi)人員的身份、所欲達(dá)成的目標(biāo)，以及一定災(zāi)害區(qū)域內(nèi)各勘災(zāi)組的任務(wù)分工，再結(jié)合《勘報(bào)災(zāi)歉條例》的時(shí)間規(guī)定，勘災(zāi)路線長(zhǎng)短不一，但耗時(shí)一般差別不大。下面試舉短路線和長(zhǎng)路線各一例。
一個(gè)完整的勘災(zāi)路線，如無(wú)特殊意外，一般是連貫的、連續(xù)性的，其間經(jīng)過(guò)大大小小的地點(diǎn)無(wú)數(shù)。如1931年9 月12日至18日，世界紅十字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處派勘災(zāi)人員6人一行調(diào)查蘇北里下河各縣災(zāi)況，歷經(jīng)7日。經(jīng)筆者整理，其路線為：第一日，（上午八時(shí)）泰縣曲塘鎮(zhèn)—白米—姜堰—塘灣等—（下午二時(shí)）泰城。第二日，（上午八時(shí)三刻）經(jīng)白塔河宜陵—江都大涵子—里下河—（下午四時(shí)）喬墅鎮(zhèn)—邵伯霍家莊等—（七時(shí)）戚墅廟。第三日，（上午六時(shí)十分）戚墅廟—綠楊湖角子口十里尖—高郵東門(mén)外頭閘口—（十時(shí)許）高郵城—興化。第四日，（上午七時(shí)三刻）高郵頭閘口—三垛鎮(zhèn)—（十二時(shí)半）興化城—（下午二時(shí)）小南門(mén)—入城。第五日，（上午六時(shí)）運(yùn)難民至如皋東陳。第六日，（上午七時(shí)半）展輪?wèn)|下—（正午）東臺(tái)城—（下午三時(shí)）縣黨部—東臺(tái)卍會(huì)。第七日，（上午八時(shí)）東臺(tái)卍會(huì)—梁垛虬湖等—（下午八時(shí)）海安下壩—鹽運(yùn)河—（十二時(shí)）曲塘。①世界紅卍字會(huì)江北各分會(huì)聯(lián)合辦事處編：《調(diào)查江北災(zāi)況報(bào)告書(shū)》，1931年，第1-9頁(yè)。路線位于高郵湖以東偏南水災(zāi)區(qū)域，七日間勘災(zāi)員分別達(dá)到泰縣、江都、高郵、東臺(tái)、海安等各縣域，經(jīng)歷千難萬(wàn)險(xiǎn)，掌握信息頗多。
1935年7月初旬，因“雨量過(guò)多，黃河暴漲，豫冀境內(nèi)，多有漫溢。魯境鄄城南岸大堤決口，洪流泛濫，田禾淹沒(méi)，人畜漂浮，災(zāi)情極重”。賑務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)許世英為明了各省被災(zāi)實(shí)況暨救濟(jì)情形起見(jiàn)，決定親往視察。8月13日會(huì)同行政院秘書(shū)洪迥、胡邁、孫亞夫科長(zhǎng)等由南京出發(fā)，先至濟(jì)南濟(jì)寧等處，再由豫復(fù)轉(zhuǎn)赴魯境，至董莊決口處，8月21日返抵南京。②許世英：《二十四年江河水災(zāi)勘察記》，1936年，第2-3頁(yè)。這次由賑濟(jì)委員會(huì)主席許世英領(lǐng)銜主持的勘災(zāi)，區(qū)域遼闊，縱橫數(shù)省，在數(shù)日內(nèi)完成工作，所以選擇火車(chē)、汽車(chē)作交通工具。這也不是任何人或任何災(zāi)害都能選擇的，要具體情況具體分析，尤其要看事情的緊急性和災(zāi)區(qū)交通的可行性以及災(zāi)害的種類(lèi)而有所不同。1931 年大水災(zāi)，蔣介石從江西回南京，到武漢視察災(zāi)情，順江而下，則就便選擇乘坐軍艦。
2.沿途所遇
勘災(zāi)員赴災(zāi)區(qū)勘察，沿途道阻且險(xiǎn)（旱蝗災(zāi)等外），充滿坎坷，寓目之處皆凄慘景象，心理易致應(yīng)激性創(chuàng)傷。中途舟車(chē)鞍馬勞頓，除晚休外少有停歇機(jī)會(huì)。有的地方災(zāi)害實(shí)在危險(xiǎn)，致勘災(zāi)人員無(wú)法進(jìn)入災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)。茲以1931年《郝紹斌君視察興化收容所暨各區(qū)災(zāi)情報(bào)告》為例，略謂之。1931 年10月9日13時(shí)，勘查員郝紹斌一行5人由興化小東門(mén)外乘輪出發(fā)，“時(shí)狂風(fēng)大作，波濤洶涌，舟身顛播[簸]不止，憑窗外望，汪洋無(wú)際。近城村落人跡亦稀，墻倒屋穿，不堪言狀”。14 時(shí)40分抵竹橫港，“全鎮(zhèn)皆在水中，惟光福寺址稍高”。10月10日10時(shí)30分開(kāi)輪，“風(fēng)浪愈大，舟身更形播[簸]動(dòng)，巨浸滔天，茫無(wú)垠岸，長(zhǎng)江大湖不過(guò)如此。此間見(jiàn)茅屋僅露其頂，人煙斷絕，烏鵲無(wú)聲，其情其景，可慘可畏”。至大垛，“以風(fēng)浪太大，舟實(shí)難行，遂停居此”。10月11日9時(shí)開(kāi)輪，“因河田不分，深淺莫測(cè)，舟行故緩。沿途有棺厝樹(shù)干上，或置高閣上，風(fēng)吹浪打，欲葬無(wú)所也”。過(guò)唐梓鎮(zhèn)，“鎮(zhèn)地頗低，盡在水中，茅屋沖沒(méi)殆盡，災(zāi)情實(shí)較重大”。10月13日14時(shí)抵安豐，“鎮(zhèn)內(nèi)積水尚未退盡”。10月14日8時(shí)，抵普賢庵，“庵在胥家莊。莊之四周皆水”。15 時(shí)“行至中途，輪忽擱淺，幸近處新正等莊各鄉(xiāng)農(nóng)涉水拖拽，始得脫險(xiǎn)”。10月15日8時(shí)開(kāi)輪，“舟行三區(qū)，舉目四矚，田廬沖沒(méi)，人煙稀少，老弱死于溝壑，壯者逃之四方，僅少數(shù)婦孺坐守家中”。13時(shí)抵中堡莊，“全莊入水，茅屋倒塌無(wú)數(shù)，莊內(nèi)搭水閣，交通不便，舉步維艱，居民絕食而亡者，蓋不知凡幾。……居民貧苦者多乘舟至河田中打撈水草，售錢(qián)糊口”。對(duì)興化縣歷時(shí)7日的勘災(zāi)結(jié)束，郝紹斌“回思視察所得，災(zāi)情慘重，令人太息系之”。①?lài)?guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)、江蘇省賑務(wù)專(zhuān)員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》，1932年，第5-8頁(yè)。該勘察活動(dòng)是10 月初進(jìn)行的，距離水災(zāi)發(fā)生至少三個(gè)月了，可想見(jiàn)當(dāng)時(shí)水災(zāi)初期是何等慘景！該勘災(zāi)所遇，此僅是一普通例子，更令人酸心和駭人的勘災(zāi)記述所在頗多。
不過(guò)，勘察員們?cè)跐M目瘡痍外，還見(jiàn)到興化災(zāi)區(qū)尚存的一線生機(jī)：10月9日經(jīng)蘆周，“該莊略有旱稻，稍有收獲，暫可免啼號(hào)之苦”。10月10日抵大垛，“地勢(shì)較竹橫港稍高”，“水已漸次退盡，市面尚整齊，居民亦安靖”。10 月12 日，見(jiàn)“白駒一帶圩岸已漸顯露，而雙龍圩少數(shù)未為水破，圩內(nèi)晚稻正待收獲。此實(shí)鳳毛麟角矣！”此外，勘察員們還接辦了由興化慈善家高鶴年居士創(chuàng)辦的數(shù)個(gè)災(zāi)民收容所，將蘆周設(shè)于寺廟中的收容所改為興化第一收容所，將牛莊設(shè)于慈云禪林的收容所改為為第三收容所，將胥家莊內(nèi)的收容所改為第五收容所。中堡莊“水勢(shì)過(guò)大，直無(wú)一片干凈土”，收容所緩設(shè)。
勘察員在履勘的同時(shí)，還兼救生的義務(wù)，如零星的給食、給錢(qián)、打撈落水者、掩埋，以及其他的順便“舉手之勞”等事。如1935 年水災(zāi)，徐州蘭家壩水位激增，口門(mén)外水勢(shì)太猛，已泛濫倒流，險(xiǎn)象環(huán)生，“荊河不老河上下游皆已平岸，勢(shì)將外溢”。徐州屬縣銅縣政府征集民夫，分段插標(biāo)，趕筑沿河堤岸以防泛濫。“河內(nèi)蘆草土壩，經(jīng)張雅軒督隊(duì)割除疏導(dǎo)浚事，水流大暢，奔流直下惟以來(lái)量太多，仍在繼漲增高，專(zhuān)署嚴(yán)令三日內(nèi)筑成河堤”。②《微湖藺家壩水勢(shì)激增：荊河不老河水皆平岸，銅縣府征工筑堤防護(hù)，微湖堤壩已有動(dòng)搖象》，《通問(wèn)報(bào)：耶穌教家庭新聞》1935年第1653期，第20頁(yè)。此張雅軒督導(dǎo)員亦即臨時(shí)勘災(zāi)員，此為“小事”，小事疊加，便成大事?？睘?zāi)員或應(yīng)急隊(duì)角色的重要性由此可見(jiàn)。
（三）勘災(zāi)思考與建議
1.分析災(zāi)害原因
勘災(zāi)人員對(duì)災(zāi)害原因十分關(guān)注，其關(guān)乎賑災(zāi)、祛災(zāi)與來(lái)年災(zāi)害再犯等一系列問(wèn)題。勘災(zāi)者關(guān)注的災(zāi)害原因大都聚焦于微觀視角的分析，至于宏觀的思考不是其業(yè)務(wù)范圍，所以往往比較具體和專(zhuān)業(yè)。
1931年水災(zāi)，查放長(zhǎng)葉汝霖在《五河受災(zāi)原因及災(zāi)況》中指出，五河為淮域皖北受災(zāi)首縣，位居淮河下游，地勢(shì)低凹，兼有淮、澮、潼、漴五大河流盤(pán)繞左右，每至春潮漲泛，河瀕一帶無(wú)歲不災(zāi)?！翱计涫転?zāi)原因，皆由于河沙淤塞、水難暢泄之故。其河流淤塞之甚者，以五、盱交界浮山口一帶為最。其處河身既狹，淤沙又厚，即五六月間有時(shí)尚難通小輪，其水量之淺可知矣”。①宋膺三編：《國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)皖北區(qū)賑務(wù)報(bào)告匯刊》，皖北區(qū)賑務(wù)聯(lián)合委員會(huì)，1935年，第8頁(yè)。葉汝霖所言，就事論事，是符合實(shí)際情況的。當(dāng)然若從淮河中游較大范圍的地理環(huán)境和干支流情況分析，問(wèn)題就更復(fù)雜了。
1934 年旱災(zāi)，淮域淮陰、淮安、漣水、阜寧、寶應(yīng)等五縣，“農(nóng)田間近來(lái)發(fā)現(xiàn)大批飛蝗，尤以阜寧為最。其飛落處所無(wú)定，每至一處，必成群而落，故撲滅殊難”。該五縣縣政府指導(dǎo)農(nóng)民撲蝗，“惟各縣愚農(nóng)迷信極深，當(dāng)飛蝗飛落時(shí)，多焚香祝拜，冀其飛去”。②《江北飛蝗遍淮陰等五縣》，《時(shí)事新報(bào)》1934年6月6日。安徽省建設(shè)廳則向?qū)崢I(yè)部呈交“擬請(qǐng)于洪澤湖附近設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)并實(shí)行軍民合作開(kāi)辟蘇皖魯邊區(qū)荒山地案”，呈請(qǐng)會(huì)同蘇皖兩省政府及導(dǎo)淮委員會(huì)會(huì)商辦法。呈文指出，蘇、魯、皖三省蝗災(zāi)大半發(fā)生在洪澤湖和微山湖附近草澤地帶，以及三省交界之荒山中，然后滋蔓他處?！吧w三省邊區(qū)荒山叢莽萑苻所聚，人煙稀少，土地荒蕪，平時(shí)蝗蝻之發(fā)生既不易覺(jué)察，而成災(zāi)以后阻于匪盜，復(fù)無(wú)術(shù)以清其根源，此實(shí)為治蝗工作之極大阻礙”。③安徽省建設(shè)廳：《防治蝗患案》，《農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)會(huì)報(bào)》1934年第2卷第2期，第19頁(yè)。提議人雖是以政府機(jī)關(guān)的名義，安徽建設(shè)廳關(guān)于蝗災(zāi)的信息從何而來(lái)？文中雖無(wú)交代，其不外是蝗災(zāi)地區(qū)的官員、紳董等上報(bào)，或是省廳官員赴災(zāi)區(qū)察災(zāi)而得，但前者的可能性較大。
1947 年蘇北水災(zāi)，勘災(zāi)員薛篤弼在《蘇北水災(zāi)視察報(bào)告》中分析成災(zāi)原因：該年7 月雨量均超過(guò)以往歷年紀(jì)錄，為成災(zāi)總因；徐海一帶排水溝洫太少，平地積水無(wú)法宣泄，為災(zāi)區(qū)廣大的原因；沂沭上游，坡陡流急，而下游因抗戰(zhàn)期間或以土填河，或拋石架橋，流水受阻，造成東海一帶水災(zāi)慘重。至于邳縣一帶災(zāi)浸之原因，他認(rèn)為根本在于：“沂沭兩河流量同入運(yùn)河，已難于容納，而不老河復(fù)挾微山湖水入運(yùn)，運(yùn)河承沂水，水位同時(shí)高漲，互相頂托，漫溢為災(zāi)”；“房亭河水亦入中運(yùn)河，當(dāng)中運(yùn)河水位高漲，遭受頂托，不得泄出，致遍地漫溢”；“黃墩湖區(qū)為舊黃河與中運(yùn)河間之低地，上游遍地來(lái)水，無(wú)法排泄，屯為巨浸”。④江蘇省政府編：《蘇北水災(zāi)報(bào)告書(shū)》，1947年，第11-12頁(yè)。
其實(shí)關(guān)于災(zāi)害原因的分析，也不是在勘災(zāi)的開(kāi)始就能完全明了的，還須結(jié)合后期的深入履勘，相關(guān)部門(mén)提供的歷史資料，以及專(zhuān)業(yè)人員的襄助，方可真實(shí)客觀。
對(duì)于一些本來(lái)原因不甚明了的災(zāi)害，如疫癘，除設(shè)法由專(zhuān)家研明原因，更多是求之于防。如1934年旱災(zāi)時(shí)，黑熱病在淮域部分地區(qū)流行，“歷年來(lái)患病者日漸增加，該病之傳染途徑，亦未能有確切之證明。防止方法上，更形棘手。而江蘇之北部，疫病流行最劇之區(qū)域，村落人民患病者觸目皆是”。為欲明了黑熱病傳染之情形起見(jiàn)，寄生蟲(chóng)學(xué)系主任姚永政會(huì)同德籍專(zhuān)員華克爾、北平協(xié)和醫(yī)院熱帶病學(xué)教授李宗恩等議定各項(xiàng)方案。除加強(qiáng)門(mén)診外，則赴各鄉(xiāng)調(diào)查，如登記人口信息及病人發(fā)病時(shí)間、訪問(wèn)該病流行詳情、對(duì)脾肝脹大者做相關(guān)試驗(yàn)、家畜登記及相關(guān)檢測(cè)、搜捕昆蟲(chóng)、詳記村落衛(wèi)生環(huán)境等。⑤全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)衛(wèi)生試驗(yàn)處寄生蟲(chóng)學(xué)系：《防治蘇北黑熱病之經(jīng)過(guò)概況》，《中華醫(yī)學(xué)雜志》1935年第21卷第2期，第185-186頁(yè)。
2.提出救災(zāi)之策
勘災(zāi)人員提出的救災(zāi)之策或建議，是整個(gè)災(zāi)害救治政策、措施、方法、手段等之組成部分，時(shí)間上有災(zāi)時(shí)和災(zāi)后，程序上有急切和稍緩，根本上有指標(biāo)和治本等區(qū)分。
臨災(zāi)救濟(jì)要分清緩急。如1931年水災(zāi)，淮安縣八、九、十三區(qū)約計(jì)22萬(wàn)難民“無(wú)家可歸，無(wú)食充饑，多半僑居運(yùn)河兩岸及洪湖堤、萬(wàn)集堤身尚有十分之一二仍在水中架閣棲息”。災(zāi)民因避災(zāi)匆忙，以致衣服“僅著在身，別無(wú)他件”。轉(zhuǎn)瞬即秋，西風(fēng)將緊，“則此數(shù)十萬(wàn)生靈將有凍斃之虞”。故“現(xiàn)在急要在賑濟(jì)食糧，至衣住兩項(xiàng)容可稍緩，繼續(xù)賑濟(jì)”。①李耐霜、季忠澤：《各省水災(zāi)紀(jì)實(shí)：江蘇省》，《中國(guó)紅十字會(huì)月刊》1931年第1卷第3期，第19頁(yè)。
工程性的對(duì)策屬于治本之策，一般須待災(zāi)后詳勘災(zāi)情和環(huán)境方可有切實(shí)可行的方案。1931年水災(zāi)使得橫跨豫皖的重要干河沭河受災(zāi)嚴(yán)重，河堤多處損毀。1932年3 月水利委員會(huì)委員馬兆驤等考察潁河沿岸決口險(xiǎn)堤情形，提出符合實(shí)際情形的治理辦法：孫嘴至逍遙鎮(zhèn)一段，應(yīng)從速堵筑決口，險(xiǎn)堤加土；逍遙鎮(zhèn)至蘭河潘一段，應(yīng)疏浚河床，增高培厚河堤，尤應(yīng)將埠口、紙坊、葉橋、陳村一段里堤增高；蘭河潘至洪陳店一段，應(yīng)距兩岸十丈遠(yuǎn)處筑堤堵水，并疏浚河床。②馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務(wù)所、潁河下游橋工委員會(huì)，1936年，第22-24頁(yè)。如果沒(méi)有勘察員實(shí)地的認(rèn)真履勘，潁河堤毀的所在位置、決口數(shù)目、決口精確長(zhǎng)度等是無(wú)法確知的，具體的治理辦法也自然提不出來(lái)，更不便將其公之于眾或媒介。1947年淮域蘇北水災(zāi)，報(bào)告人薛篤弼經(jīng)勘察給出的七條工程性措施及實(shí)施步驟較為具體，特別對(duì)沂沭諸水的治導(dǎo)，認(rèn)為很關(guān)鍵，“應(yīng)由淮河水利工程總局從速實(shí)施，以期根除水患”。③江蘇省政府編：《蘇北水災(zāi)報(bào)告書(shū)》，1947年，第14頁(yè)。薛篤弼在1927年后歷任國(guó)民政府民政部、內(nèi)政部、衛(wèi)生部、水利委員會(huì)、水利部等部門(mén)部長(zhǎng)，其任職的部門(mén)都與救災(zāi)有直接關(guān)系，甚至即是救災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)和主管機(jī)關(guān)，薛篤弼作為專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)，其經(jīng)對(duì)淮域蘇北勘災(zāi)而提出的應(yīng)對(duì)意見(jiàn)可信，也具權(quán)威性。
有的問(wèn)題棘手，也需要勘災(zāi)后充分醞釀，謀劃對(duì)策。針對(duì)1934年淮域江北五縣的蝗災(zāi)，上文的安徽省建設(shè)廳向?qū)崢I(yè)部呈交“擬請(qǐng)于洪澤湖附近設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)并實(shí)行軍民合作開(kāi)辟蘇皖魯邊區(qū)荒山地案”，即擬請(qǐng)“中央于洪澤湖附近三省邊區(qū)之中心地點(diǎn)設(shè)立治蝗機(jī)關(guān)，聯(lián)絡(luò)各省就近防除，彌患未然，更易收事半功倍之效。如能集合三省邊區(qū)之軍力與民力合作開(kāi)辟該區(qū)荒地種植棉麻，荒山造林，一方肅清匪患，一方開(kāi)拓利源，而蝗蟲(chóng)亦可消滅于無(wú)形”。④安徽省建設(shè)廳：《防治蝗患案》，《農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)會(huì)報(bào)》1934年第2卷第2期，第19頁(yè)。皖建設(shè)廳的提議是根據(jù)勘災(zāi)而來(lái)的信息所做的弭災(zāi)對(duì)策，當(dāng)中應(yīng)包含勘災(zāi)人員、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和政府共同的想法或智慧。
至于災(zāi)蠲的成數(shù)，也是勘災(zāi)的重要內(nèi)容，因無(wú)詳細(xì)的資料支撐，暫不知曉其如何具體評(píng)估。
余 論
民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制及其運(yùn)作情形即如上文所呈，從形式上看較為健全，相關(guān)法規(guī)體系大體成形，勘災(zāi)組織體系架構(gòu)清楚，災(zāi)害信息收集和傳遞也還順暢，災(zāi)害數(shù)據(jù)信息講求準(zhǔn)確，從政府和社會(huì)兩個(gè)層面來(lái)看，視察員或勘災(zāi)員也認(rèn)真負(fù)責(zé)、勤苦耐勞，勘災(zāi)對(duì)策意見(jiàn)適當(dāng)。其實(shí)清代的勘災(zāi)程序即較成形，如制作勘災(zāi)表式；“勘災(zāi)務(wù)在親履田畝”，避免多余少報(bào)；災(zāi)分輕重，“應(yīng)照被災(zāi)村莊實(shí)在情形”；勘報(bào)期限，“夏災(zāi)不出六月底，秋災(zāi)不出九月底”；州縣印官查災(zāi)，若本地佐雜尚少，“即稟道府派委鄰近佐雜”；錢(qián)糧蠲免的比例劃分等。①（清）李儕農(nóng)：《荒政摘要》，李文海、夏明方主編：《中國(guó)荒政全書(shū)》第2 輯第4 卷，北京：北京古籍出版社，2004年，第520-522頁(yè)。與清代相比，民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制除承繼傳統(tǒng)，更彰顯近代化的元素?？睘?zāi)立法專(zhuān)門(mén)化，且不斷地進(jìn)行修正，對(duì)查災(zāi)的方法和步驟及災(zāi)區(qū)負(fù)擔(dān)減免等做出細(xì)致的規(guī)定。組織設(shè)置更加專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，建立科層制的管理體制。近代統(tǒng)計(jì)方法的引進(jìn)，使得受災(zāi)的人口、戶數(shù)、田畝及收成、家畜家禽、房屋、水利設(shè)施、流行病等勘災(zāi)指標(biāo)得以廣泛進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，災(zāi)害計(jì)量及分等不再是“勘準(zhǔn)分?jǐn)?shù)、輕重，如八九十分、五六七分之等”的粗略概念?？睘?zāi)人員大多具備近代相關(guān)知識(shí)，專(zhuān)業(yè)化的人才隊(duì)伍也在形成。近代傳媒、交通、電訊的發(fā)展，使災(zāi)害信息傳遞“超過(guò)了傳統(tǒng)時(shí)代的布告等的效力”?？睘?zāi)的過(guò)程比較細(xì)致周詳，從災(zāi)后的每個(gè)資料匯編中可以清晰地看到。
但民國(guó)時(shí)期的勘災(zāi)機(jī)制問(wèn)題也不少。例如，由于該時(shí)期的法規(guī)具有虛置性，同時(shí)也未盡符合各災(zāi)種實(shí)際，以及其他因素等，勘災(zāi)行動(dòng)未必依法而行。從1931年水災(zāi)來(lái)看，《勘報(bào)災(zāi)歉條例》沒(méi)有得到很好執(zhí)行，“風(fēng)水雹災(zāi)及他項(xiàng)急災(zāi)，應(yīng)立時(shí)履勘，并限三日內(nèi)勘畢，省派員復(fù)勘，應(yīng)于據(jù)報(bào)后五日內(nèi)出發(fā)，于到達(dá)災(zāi)地后五日內(nèi)勘畢”，條規(guī)死板，并不現(xiàn)實(shí)。筆者對(duì)《蘇賑紀(jì)要·勘災(zāi)之部》的部分文電略作梳理，統(tǒng)計(jì)各視察員出發(fā)時(shí)間：江北區(qū)賑務(wù)專(zhuān)員成靜生“分電淮泗淮贛四縣長(zhǎng)龐視察赴縣勘災(zāi)希接洽保護(hù)”的時(shí)間是1931 年9 月29 日；郝紹斌視察興化災(zāi)區(qū)的出發(fā)時(shí)間是10 月9 日；視察員吳凌霄等視察泰州、興化、東臺(tái)、江都災(zāi)況，10月7 日由蘇州寓所出發(fā)至鎮(zhèn)江，是夜轉(zhuǎn)輪到揚(yáng)州；視察員龐性存視察淮安災(zāi)區(qū)，9 月30 日啟行，10 月2 日抵淮城；龐性存等10 月5 日馳抵淮陰視察，10月9日到泗陽(yáng)；視察員楊晉卿視察鹽城，10月9日登輪，11日抵興化，其視察阜寧應(yīng)在10月7日前，視察漣水、寶應(yīng)沒(méi)交代出發(fā)時(shí)間，但視察結(jié)束給成靜生的回電是10 月28日；視察員盧紹鶴視察豐縣、沛縣，10月26日自揚(yáng)州動(dòng)身，27日抵沛縣。1931年水災(zāi)為百年不遇之災(zāi)，其嚴(yán)重性可想而知，雖有少數(shù)政府高級(jí)官員在8月份前往災(zāi)區(qū)視察指導(dǎo)，但勘災(zāi)人員前赴災(zāi)區(qū)勘察的時(shí)間普遍在該年10月份，行動(dòng)較為遲緩滯后，可能與水勢(shì)退緩有關(guān)。
現(xiàn)實(shí)中也存在為地方利益以小報(bào)大、以輕報(bào)重的情況，希圖獲取更多的救災(zāi)資源支持，以致引發(fā)臨近其他災(zāi)區(qū)民眾的不滿，這種情況偶有發(fā)生。故勘災(zāi)人士的選擇還考慮籍貫問(wèn)題，勘災(zāi)或查放人士皆選災(zāi)區(qū)的異籍人士，以免因桑梓之情而夸大災(zāi)情，影響救災(zāi)資源分配的公正與公平性。
加之民國(guó)政府自身的體制、機(jī)制問(wèn)題，民國(guó)時(shí)期過(guò)多的內(nèi)憂外患，不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)，竭蹶的財(cái)力，不靖的社會(huì)環(huán)境，給勘災(zāi)等救災(zāi)活動(dòng)帶來(lái)無(wú)盡的干擾，效率和效益大打折扣。
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