石 磊，熊嘉慧，李金雨，劉春秀

（1.中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院，北京 100038；2.北京工業(yè)大學(xué)，北京 100124）

0 引言

黨的二十大報告指出，必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力。教育、科教、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐?？萍既瞬偶仁强平膛d國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略得以實施的關(guān)鍵參與力量，其素質(zhì)提升與發(fā)展壯大更是現(xiàn)代化強國建設(shè)的重要指征。如何建設(shè)一支規(guī)模宏大、素質(zhì)優(yōu)良的科技人才隊伍歷來是黨中央高度重視的工作內(nèi)容。從早期的知識分子政策到改革科研管理模式激發(fā)科技人才活力，再到全面制定《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020）》，我國人才強國戰(zhàn)略實施向系統(tǒng)化、縱深化方向發(fā)展。作為貫徹人才規(guī)劃綱要的重要舉措，有關(guān)部委、地區(qū)也制定特定領(lǐng)域或地區(qū)的人才政策和科技人才政策，量化方法也成為了學(xué)術(shù)研究的熱點。目前，學(xué)術(shù)界對于科技人才政策的研究主要集中于以下幾個方面：一是對地區(qū)科技人才政策的總體情況研究。如劉忠艷等［1］借助文獻編碼和計量分析法，解讀了1978—2017 年國家層面的625 項科技人才政策；羅哲等［2］對1979—2019 年科技人才政策領(lǐng)域的532 篇文獻進行計量分析，總結(jié)出了我國人才政策的研究現(xiàn)狀、熱點和主題。此外，履歷分析法、內(nèi)容分析法 也被普遍應(yīng)用。對科技人才政策領(lǐng)域的制度變遷、演變歷史進行探索，總結(jié)出其在不同階段的特征，同時借鑒發(fā)達國家的科技人才政策，有利于提出科技人才政策的創(chuàng)新思路，促進人才發(fā)展。二是對不同區(qū)域科技人才政策的比較研究。如陳莎利等［3］對1992—2007 年北京、天津、上海等7 個城市的福利性政策和發(fā)展性政策進行分析，發(fā)現(xiàn)各區(qū)域的發(fā)展性政策未能滿足人才需求；黃怡淳［4］對北京、上海、深圳、廣州的科技人才政策的人才政策開展調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣州市人才政策的優(yōu)勢與局限并提出對策建議。除了這些地區(qū)外，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、珠三角地區(qū)等的人才政策也是學(xué)者們的關(guān)注對象。三是對科技人才政策實施情況的評價研究。王寧等［5］利用因子分析和DEA 模型評估了2011—2015 年河南省科技人才政策的實施成效，發(fā)現(xiàn)不同年份的政策實施效果存在顯著差異；顧承衛(wèi)［6］指出各省份在引進海外人才政策總體實施情況存在政策制定趨同化、政策實施落地難、政策服務(wù)不到位的問題；顧玲琍等［22］運用專家訪談、問卷調(diào)查等方法構(gòu)建三級指標體系，對《上海市實施海外高層次人才引進計劃的意見》等5 個典型的上海市科技人才引進政策進行實證，結(jié)果表明上?？萍既瞬乓M政策實施效果評估良好?？偟恼f來，科技人才政策的實施確實能夠激發(fā)人才的創(chuàng)新活力、提高人才集聚水平和創(chuàng)新績效，為建設(shè)世界科技強國打下良好基礎(chǔ)，其最終實施效果與具體執(zhí)行情況息息相關(guān)。

在研究科技人才及相關(guān)問題的過程，政策文本量化分析得到廣泛應(yīng)用。政策文本量化分析大多與政策工具結(jié)合，根據(jù)政策工具理論構(gòu)建分析框架，反映其使用情況［28］。這種分析方法被廣泛應(yīng)用于多個領(lǐng)域，如：新能源汽車產(chǎn)業(yè)、風(fēng)能產(chǎn)業(yè)、人工智能、體育產(chǎn)業(yè)等。以政策文本為中心，學(xué)者們構(gòu)建二維、三維乃至四維的研究框架，詳細刻畫了不同維度下政策的使用情況，為后續(xù)政策設(shè)計和優(yōu)化提供了依據(jù)。

寧甜甜等［9］的研究針對科技人才政策的量化分析年份較早，徐增陽等［10］和楊艷［11］聚焦于局部區(qū)域，對于政策關(guān)聯(lián)性的組合分析較少，難以反映其整體發(fā)展現(xiàn)狀，不利于從系統(tǒng)角度制定和把握科技人才政策。基于此，本文從政策工具的視角出發(fā)，選取黨的十八大以來我國主要科技人才政策作為樣本，識別出其中的文本分析單元并進行編碼，應(yīng)用Rothwell 和Zegveld 的政策工具分類方法構(gòu)建二維分析框架對這些分析單元進行統(tǒng)計和定量分析，結(jié)合社會網(wǎng)絡(luò)分析法探究科技人才政策之間的關(guān)聯(lián)性。這對于了解當前我國科技人才政策頒布的實際情況，完善科技人才政策的制定，促進科技人才發(fā)展，更好地發(fā)揮其對于現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用具有重要借鑒意義。

1 政策工具視角下的人才政策分析框架

作為政府的政策工具，科技人才政策實施的目的在于儲備、調(diào)配和吸引充足且高素質(zhì)的科技人力資源，促進知識、信息、技術(shù)在特定這一群體中的流動與傳播，并引導(dǎo)有關(guān)科技、經(jīng)濟、社會資源與人才匯聚，形成人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的融合，從而實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新的目標。為了達到預(yù)期的政策作用效果，科技人才政策的制定需要兼顧科學(xué)性與系統(tǒng)性，均衡使用政策工具，為其發(fā)展提供有力支持。本文借鑒黃萃等［28］、黃新平等［44］的研究成果，將其研究框架映射到對科技人才政策的研究上，利用“基本政策工具-政策作用場域”二維分析框架對相關(guān)政策進行分析。

1.1 X 維度：基本政策工具

政策工具的選擇是進行政策文本量化分析的基礎(chǔ)［45］，國內(nèi)外許多學(xué)者對政策工具的開展了分類研究，如Schneider 等［14］將其分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具3 類；Mcdonnell 等［15］將其分為命令工具、激勵工具、勸誡工具、能力建設(shè)工具以及權(quán)威重組工具5 類，Rothwell 等［16］將其分為供給型、環(huán)境型和需求型3 類。在眾多政策工具中，本文選取Rothwell 和Zegveld 的研究成果，因其分類較為具體、便于實施且在多個領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。其中，供給型政策工具的意涵為人才政策的實施對于人才發(fā)展的推動力，即政府通過資金、信息等資源擴大供給，供給型政策工具具體包括信息支持、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、教育培訓(xùn)等。環(huán)境型政策工具指的是人才政策對于人才發(fā)展的影響力，即政府通過制度法規(guī)等來為人才政策的實施營造良好的環(huán)境，環(huán)境型政策工具包括目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、法規(guī)約束、體制機制改革、策略性措施等。需求型政策工具指是人才政策實施對于人才發(fā)展的拉動力，即政府通過采購、機構(gòu)設(shè)立等方式減少人才發(fā)展的阻力，從而為人才發(fā)展提供拉動力，需求型政策工具包括政府采購、海外機構(gòu)設(shè)立、服務(wù)外包等。

1.2 Y 維度：政策作用場域

政策實施的目的是更有效地完善人才發(fā)展環(huán)境，從人才發(fā)展的角度出發(fā)，參照鄭代良等［51］對我國高層次人才政策發(fā)展的梳理以及寧甜甜等［30］對人才政策評價指標的研究，本研究將Y維度定義為人才發(fā)展維度，具體分為人才培養(yǎng)、人才激勵、人才引進（海外引才、地方引才）、人才流動、人才管理（人才服務(wù)）、人才評價。

1.3 二維分析框架的構(gòu)建

結(jié)合X維度和Y維度，最終構(gòu)建了“基本政策工具-政策作用場域”二維分析框架，形成了圖1所示的政策工具視角下的科技人才政策分析框架。

圖1 我國科技人才政策二維分析框架

2 政策文本選擇及編碼

本文所選取的科技人才政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，主要從中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站搜集。由于涉及的科技人才政策文本數(shù)量眾多，為了保證政策選取的準確性和代表性，按照以下原則對政策文本進行了整理和遴選：一是發(fā)文單位為國務(wù)院直屬機構(gòu)，二是直接與科技人才密切相關(guān)，三是政策類型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的文件，不計入行業(yè)標準等文件。最終，本文梳理了有效政策文本40 份，以“十二五”、“十三五”、“十四五”時期為劃分節(jié)點，其分布為：“十二五”時期（本文考慮自黨的十八大之后開始）有5份、“十三五”時期有33份、“十四五”時期（本文考慮截至2022 年9 月）有2 份，具體如表1 所示。

表1 我國科技人才政策文本時期與名稱列舉

文本時間區(qū)間為黨的十八大以來至2022 年9 月我國科技人才政策文本。然后，對所獲取的40 個政策文件按照“政策編號-章節(jié)編號-條款編號”進行歸類編碼，其中政策編號為本文編碼，章節(jié)編號和條款編號源自原文件。

這里需要說明幾類特殊情況：第一，如果某個條款使用多個政策工具，則按照政策工具類型重復(fù)編碼；第二，如果某個條款有多個作用場域，則按照作用場域重復(fù)編碼；第三，如果某個條款并未明確表明其作用場域，則將其視為作用于人才發(fā)展的全過程；第四，如果某個章節(jié)的文本分析單元所指向的政策根據(jù)或作用場域一致、或政策中最小細分單元為章節(jié)，則可省略條款編號，只保留章節(jié)編號。

最終，本文得到表2 所示的我國科技人才政策文本分析單元編碼表。如編碼“1-2-3”解釋為在《關(guān)于分類推進人才評價機制改革的指導(dǎo)意見》中第二章節(jié)的第三條政策內(nèi)容，使用的政策工具是體制機制改革，政策作用場域為人才評價。

3 我國科技人才政策文本量化分析

3.1 政策制定部門及頒布形式

2015 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，此后又聯(lián)合印發(fā)了《深化科技體制改革實施方案》的通知，直至2022 年9 月，我國相關(guān)機構(gòu)/部門共發(fā)布了40 份與科技人才有關(guān)的政策，發(fā)文機構(gòu)及分布如表3 所示。

如表3 所示，我國科技人才政策的發(fā)文單位共有8 個，其中單獨發(fā)文26 份，聯(lián)合發(fā)文14 份，聯(lián)合發(fā)文中有13 份是由2 個機構(gòu)聯(lián)合發(fā)出，有1 份是由3 個機構(gòu)聯(lián)合發(fā)出。從總的發(fā)文量（單獨發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文之和）來看，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳和人力資源和社會保障部是主要發(fā)文機構(gòu)。

在政策類型上，40 份我國科技人才政策文件涵蓋了《意見》《方案》《規(guī)定》《辦法》《規(guī)劃》《措施》《綱要》7 種形式的文件，統(tǒng)計分析結(jié)果見表4。

在40 份我國科技人才政策文本中，以《意見》的形式頒布的政策有25 份，占比最多，為62.5%，其中包括了指導(dǎo)意見、實施意見、若干意見形式。其次，以《方案》和《辦法》的形式頒布的政策共有8 份，占比為20%。相比之下，以《措施》和《綱要》形式臺的政策數(shù)量最少，總占比僅為5%。這表明在政府發(fā)布的科技人才政策中，具有較為充裕的彈性空間，硬性規(guī)定偏少，這有利于各省市按照自身實際情況進行修訂，促進政策頒布的效用最大化。

3.2 基本政策工具分析

基于劃分的3 種政策工具，并且根據(jù)表2 所示的科技人才政策編碼表，得到圖2 所示的基本政策工具維度的統(tǒng)計分析結(jié)果。

圖2 我國科技人才政策工具分布

在出臺的40 份科技人才政策中，共涉及346 條文本分析單元，涵蓋了需求型、環(huán)境型和供給型3種政策工具。其中，供給型政策工具使用最多，共166 條（47.98%）；環(huán)境型政策工具使用次之，共160 條（46.24%）；需求型政策工具使用最少，共20 條（5.78%）。這表明政府綜合運用3 類政策工具促進人才發(fā)展，為人才發(fā)展營造良好環(huán)境，但也表現(xiàn)出“強供給-弱需求”的不均衡性。

第一，在供給型政策工具中，資金投入占比最高（31.93%），其次為公共服務(wù)（29.52%）和教育培訓(xùn)（20.48%），信息支持最少（8.43%），這表明政府更傾向于采用財政撥款、增加科研或研發(fā)經(jīng)費等方式對進行人才培養(yǎng)，通過提高工資、發(fā)放獎金等激發(fā)人才的積極性，加速人才的流動，為人才發(fā)展提供動力。相比之下，信息支持只有14 條，涉及科普信息、行業(yè)薪酬調(diào)查的信息發(fā)布、勞動力市場供求信息、招聘信息等，對人才的引導(dǎo)作用有限，使用頻率較低。第二，在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比最高（35%），體制機制改革次之（33.75%），稅收優(yōu)惠最少（2.5%），僅有4 條。這表明政府在運用環(huán)境型政策工具時偏向于實施策略性措施或者體制機制改革。一方面，與法規(guī)約束和目標規(guī)劃相比，體制機制改革的可操作性和實用價值較大，能夠指導(dǎo)企業(yè)、科研院所、高等院校等機構(gòu)針對自身情況進行適當修訂；另一方面，提高人才的社會地位、降低高層次人才流動成本、加大職稱或工資的傾斜力度等一些策略性措施能夠極大彌補其他環(huán)境型政策工具的不足。而現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策大多面向企業(yè)，通過制定稅收優(yōu)惠政策來擴大企業(yè)規(guī)模，促進新產(chǎn)品、新技術(shù)的開發(fā)和運用，針對人才的稅收優(yōu)惠政策還存在著一定空缺。第三，需求型政策工具僅占5.78%，與供給型政策工具和環(huán)境型政策工具相差甚遠，存在較大空缺，有待進一步完善。

3.3 政策作用場域分析

基于劃分的人才發(fā)展的7 個層次，并且根據(jù)表2 所示的科技人才政策編碼表，得到圖3 所示的政策作用場域的統(tǒng)計分析結(jié)果。

圖3 我國科技人才政策作用場域分布

如圖3 所示，40 份科技人才政策表明，人才政策的制定涵蓋了人才培養(yǎng)、使用、激勵、評價、引進等全流程，我國科技人才發(fā)展獲得了全方位支持。第一，涉及人才激勵的文本最多，有93 條（26.88%），主要采用資金投入、體制機制改革或者推動科教融合、培育企業(yè)家精神等策略性措施來對人才進行激勵。第二，涉及人才培養(yǎng)的文本次之，有83 條（23.99%），主要通過結(jié)合專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域知識和職業(yè)標準進行技能培訓(xùn)、有針對性地開展培訓(xùn)和學(xué)習(xí)考察等方式進行。在各類人才培養(yǎng)計劃和體系的指導(dǎo)下，輔以服務(wù)窗口、線上網(wǎng)絡(luò)平臺等便利的公共服務(wù)，科學(xué)家工作室等先進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人才培養(yǎng)逐步落到實處。第三，涉及人才評價、人才流動和人才管理的文本分別有53 條（15.32%）、43條（12.43%）和38 條（10.98%）。人才評價通過健全不同專業(yè)領(lǐng)域的人才評價機制來提高人才評價的科學(xué)性。人才流動的主要措施是暢通人才流動渠道，改進人才的薪酬和管理體制等來提高人才流動性。而政府通過制定法規(guī)來約束人才，對人才的道德、能力、業(yè)績、進入或退出機制進行限制，從而起到對人才的管理作用。第四，與其他作用場域相比，涉及人才引進的文本相對較少，共有36 條（10.40%）。其中，海外引才為16 條（4.62%），通過實施更加積極的人才引進計劃，鼓勵企事業(yè)單位設(shè)立海外研究機構(gòu)，并為引進的海外高層次人才提供更加便利的簽證、居留等服務(wù)來加強海外引才力度。地方引才為20 條（5.78%），主要通過發(fā)揮信息支持的作用、創(chuàng)新人才引進模式、解決引進人才的實際問題等多種方式暢通地方引才路徑。

3.4 基本政策工具與政策作用場域交叉分析

結(jié)合基本政策工具和政策作用場域，對二者的交叉關(guān)系進行綜合分析，得到科技人才政策的二維分析情況，如圖4 所示。

圖4 我國科技人才“政策工具-政策作用場域”的交互

由圖4 可知，為了促進人才發(fā)展，政府在政策作用場域的各個階段都采取了多樣化的政策工具，但在不同的階段所使用的政策工具類型和頻率有所差別。第一，在人才培養(yǎng)階段，政府多采用供給型政策工具（67.47%），尤其是教育培訓(xùn)，再加上實施重大人才培養(yǎng)工程、領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃等目標規(guī)劃，為人才培養(yǎng)提供制度保障以及智力、物力和財力支持。政府較少采用需求型政策工具（4.82%），且以支持跨國公司聯(lián)合組建海外研發(fā)機構(gòu)，科研機構(gòu)和高等院校在海外建立辦學(xué)機構(gòu)等為關(guān)注重點。第二，整體上看，在人才引進階段，供給型政策工具（44.44%）和環(huán)境型政策工具（41.67%）的使用占據(jù)主要部分，需求型政策工具（13.89%）的使用較少。分別來看，海外引才和地方引才的手段略有不同，表現(xiàn)為海外引才較多使用一系列的目標規(guī)劃等為人才引進提供方向，而地方引才更偏向于為高層次人才提供信息、資金和服務(wù)等方面的便利。第三，在人才激勵階段，供給型政策工具的使用頻率最高（50.54%），以為人才提供更加有保障的工資以及探索合理的薪酬體系來激發(fā)人才的主動性，環(huán)境型政策工具次之（39.78%）。與二者相比，需求型政策工具的使用最少（9.68%）。第四，在人才管理階段，環(huán)境型政策工具的使用強度最高（57.89%），表明政府主要通過法律手段或者自由度較高的策略性措施來加強人才管理，提高人才隊伍的素質(zhì)。在這一階段，并未使用需求型政策工具。第五，在人才流動階段，主要采用供給型政策工具（48.84%）和環(huán)境型政策工具（46.51%），需求型政策工具的使用僅占4.65%。為了加速人才流動，平衡不同地區(qū)的人力資源，政府多采用為其提供教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務(wù)，進行薪酬制度、戶籍制度、積分落戶制度等體制機制改革的方式進行。第六，在人才評價階段，政府使用了環(huán)境型政策工具（81.13%）和供給型政策工具（18.87%），并且以前者的體制機制改革（46.51%）、策略性措施（39.53%），以及后者的公共服務(wù)（70%）為主要方式。需求型政策工具在這一階段并未體現(xiàn)。通過推進人才評價機制的改革，綜合考慮人才的品德、科技創(chuàng)新數(shù)量和質(zhì)量、社會效益等策略性措施以及優(yōu)化和完善人才評價方法、搭建人才公共服務(wù)平臺等來提高評價的有效性和針對性。

4 政策關(guān)聯(lián)分析

為了揭示科技人才政策的熱點、趨向性以及演變規(guī)律，挖掘它們之間的隱性關(guān)系，本文采用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策之間的關(guān)聯(lián)性進行分析。

一項政策往往涉及若干個條款，每個條款涉及的詞語眾多，信息量巨大。為了掌握其核心要義，有必要對關(guān)鍵詞進行提取，以體現(xiàn)出我國科技人才政策的關(guān)注重點，并為未來提供指導(dǎo)。因此，本研究抽取我國科技人才政策關(guān)鍵詞，建立政策文本關(guān)鍵詞庫。建立政策文本關(guān)鍵詞庫的過程為：第一，梳理40 份我國科技人才政策文本，確定文本中與科技人才政策導(dǎo)向有關(guān)的關(guān)鍵詞；第二，剔除無效關(guān)鍵詞，合并相似關(guān)鍵詞，歸納關(guān)鍵詞所屬種類，結(jié)合政策文本分析的政策作用場域和關(guān)鍵詞實際導(dǎo)向，將其劃歸為政策環(huán)境、需求導(dǎo)向、人才評價、人才培養(yǎng)、人才流動、人才激勵、人才管理、科學(xué)研究、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動等10 個類別中的一種；第三，統(tǒng)計各個類別的關(guān)鍵詞在不同時期（“十二五”、“十三五”和“十四五”時期）的出現(xiàn)頻次。經(jīng)過上述處理，共得到125 個關(guān)鍵詞，表5 僅顯示部分結(jié)果。

表5 我國科技人才政策文本關(guān)鍵詞庫與所屬時期

依據(jù)政策文本關(guān)鍵詞庫，建立共現(xiàn)矩陣。即如果兩個關(guān)鍵詞從未在一個政策文本中出現(xiàn)過，賦值為0；如果在1 個政策文本中出現(xiàn)過，賦值為1，以此類推，構(gòu)建我國科技人才政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣。運用Gephi 描繪政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖，結(jié)果如圖5所示。

圖5 科技人才政策關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)

觀察上圖可知，加權(quán)度排名前10 的關(guān)鍵詞分別為關(guān)鍵詞96、關(guān)鍵詞47、關(guān)鍵詞107、關(guān)鍵詞78、關(guān)鍵詞69、關(guān)鍵詞68、關(guān)鍵詞106、關(guān)鍵詞45、關(guān)鍵詞80、關(guān)鍵詞93。這10 個關(guān)鍵詞的名稱及所屬類別見表6。在加權(quán)度排名前10 的關(guān)鍵詞中，涉及科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、人才管理、人才激勵、人才評價5 類，其他5 類并未涉及，說明政府更加偏好于利用前者來促進人才發(fā)展，對后者的使用有限。在這些關(guān)鍵詞中，與科學(xué)研究有關(guān)的占4 項，與人才管理和人才激勵有關(guān)的各占2 項，與人才培養(yǎng)和人才評價有關(guān)的各占1 項。

表6 加權(quán)度排名前十的關(guān)鍵詞內(nèi)容及所屬類別

第一，科學(xué)研究是我國科技人才政策文本的重要內(nèi)容，該方向的政策導(dǎo)向可以概括為：科研和教育經(jīng)費的投入與使用、科技成果的處理與轉(zhuǎn)化以及科技創(chuàng)新交流與合作。首先，科研、教育經(jīng)費的投入為科學(xué)研究提供資金基礎(chǔ)，科技成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用才能切實提高科技投入效率。國家高度重視科研經(jīng)費管理及科技成果的有效轉(zhuǎn)化，在多個政策中都提到要修訂和完善經(jīng)費管理辦法和管理機制，如在《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》中，詳細說明了科研經(jīng)費的管理過程，提出加大機構(gòu)的經(jīng)費管理自主權(quán)，吸引人才投身于科學(xué)研究中去，強調(diào)利用薪酬、股權(quán)等對科技成果轉(zhuǎn)化進行管理與獎勵［17］。其次，在國內(nèi)外不同領(lǐng)域的人才中積極開展成果交流，完善人才交流合作制度，開展多種形式的人才交流開發(fā)合作，能夠促進人才、經(jīng)費（資金）、技術(shù)成果的有效融合，為更好地優(yōu)化人力資源配置提供服務(wù)。這些都表明利用人才推動科學(xué)研究發(fā)展是當前我國人才政策的關(guān)注重點。

第二，人才激勵方向的主要關(guān)鍵詞為獎勵辦法、報酬制度以及創(chuàng)新型收入分配，人才管理服務(wù)方向的主要關(guān)鍵詞為各類科技人才以及人才保障措施。從40 份政策文本中可以發(fā)現(xiàn)，我國目前的人才激勵政策不斷完善，呈現(xiàn)出多元化特征。在激勵對象上，既包括高等院校、科研院所、企業(yè)等組織，也包括團隊、科研人員，覆蓋面不斷擴大；在激勵方式上，實行差異化、精準化激勵，注重精神激勵與物質(zhì)激勵的融合，暢通激勵渠道，充分體現(xiàn)人才價值；在激勵保障上，兼顧資金投入、法規(guī)約束、目標規(guī)劃、體制機制改革等手段，落實激勵和收入分配制度，提高人才積極性。同時，通過改進人才管理服務(wù)辦法，發(fā)揮創(chuàng)新人才、領(lǐng)軍人才等的模范作用，鼓勵和支持地方開展適宜的人才管理改革試驗，利用公共服務(wù)等人才保障措施，共同促成充滿活力的人才管理體制機制。近年來，對科技人才激勵和人才管理服務(wù)關(guān)注程度的提升，表明了政府對人才的宏觀調(diào)控正在起著積極作用。

第三，人才培養(yǎng)方向的主要關(guān)鍵詞歸納為對人才進行的教育、職業(yè)、技能等的培訓(xùn)，人才評價方向的主要關(guān)鍵詞歸納為人才的職稱管理與評價。科技人才是進行創(chuàng)新的主體，加強對各類人才基礎(chǔ)知識、職業(yè)技能、創(chuàng)新能力等的培訓(xùn)，孵化和培育創(chuàng)新型人才隊伍，有利于加強原始創(chuàng)新能力，建設(shè)科技創(chuàng)新基地，為科學(xué)發(fā)展提供源源不斷的動力。當進行人才評價時，應(yīng)持續(xù)破除“四唯”現(xiàn)象，堅持創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實效、貢獻相結(jié)合的原則，落實科技人才分類評價要求，發(fā)揮人才評價對于人才未來發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。國家出臺的《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于分類推進人才評價機制改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》等一系列政策，從制度層面對人才培養(yǎng)、人才評價加以規(guī)范。

5 結(jié)論與建議

黨的十八大以來，我國科技人才政策體系不斷健全，深度和廣度持續(xù)加深，有效激發(fā)了科技人才的積極性和創(chuàng)造力。政策工具為剖析科技人才政策提供了途徑。本文從政策工具的角度出發(fā)，對相關(guān)政策文本進行量化分析，結(jié)合關(guān)聯(lián)分析，在一定程度上揭示了我國科技人才政策的使用情況和總體特征，得出以下結(jié)論：第一，政策總體效力和層次性有待提高。以《意見》為主要形式發(fā)布的政策占多數(shù)，指導(dǎo)性較強但適用范圍較窄且規(guī)范性、法律性較弱，以《措施》《綱要》等為主要形式的宏觀政策偏少，政策總體的權(quán)威性不足。第二，基本政策工具使用的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡。從總體上看，供給型政策工具、環(huán)境型政策工具使用充余，需求型政策工具應(yīng)用不足。具體來說，在供給型政策工具中，傾向于資金投入、公共服務(wù)和教育培訓(xùn)對科技人才發(fā)展的推動力，人才發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度較低，相關(guān)人才信息的獲得和傳播力度有待加強；在環(huán)境型政策工具中，策略性措施和體制機制改革成為科技人才政策的主要內(nèi)容，稅收優(yōu)惠沒有獲得足夠重視；在需求型政策工具中，政策工具的使用頻率都較低，尤其是服務(wù)外包，具有較大的提升空間?？傊?，政府推動下的供給型政策工具的使用和法律約束下的環(huán)境型政策工具的使用占主導(dǎo)地位，市場拉動下的需求型政策工具的使用明顯不足。第三，基本政策工具與政策作用場域的適配性有所欠缺。就基本政策工具與政策作用場域交互情況來看，在人才發(fā)展的不同階段，政策工具的使用強度存在較大差異。其中，在人才培養(yǎng)、地方引才、人才激勵、人才流動4 個方面，供給型政策工具的使用最多；在海外引才、人才管理和人才評價階段，環(huán)境型政策工具的使用最多；需求型政策工具的使用較少甚至是沒有體現(xiàn)。另外，就政策作用場域的分布情況來看，政策頒布的主題方向大多聚焦在人才激勵及人才培養(yǎng)上。高層次人才一直是各個地區(qū)吸引對象，通過實施教育培訓(xùn)提高人才素質(zhì)，因地制宜地開發(fā)薪酬、福利制度等激勵人才，并通過海外引才和地方引才擴充人才隊伍，促進技術(shù)進步和知識共享。第四，政策之間的關(guān)聯(lián)的緊密程度有待加強?？茖W(xué)研究、人才培養(yǎng)、人才管理、人才激勵、人才評價5 類關(guān)鍵詞位于科技人才政策文本網(wǎng)絡(luò)的核心位置，而政策環(huán)境、需求導(dǎo)向、人才流動、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新驅(qū)動位于網(wǎng)絡(luò)較為邊緣的位置。從其具體內(nèi)涵上看，前5 類關(guān)鍵詞實用性偏高，主要側(cè)重于物質(zhì)層面，后5 類關(guān)鍵詞信息傳遞性和環(huán)境支持性偏高，主要側(cè)重于精神層面。

我國科技人才政策在整體上能夠滿足科技創(chuàng)新和人才發(fā)展的需要，但政策集成作用尚未充分發(fā)揮出來，仍然有改進空間，建議如下：首先，統(tǒng)籌政策工具的均衡使用。根據(jù)國家對于科技人才發(fā)展的要求，系統(tǒng)謀劃政策工具的全方位協(xié)同使用。提高供給型政策工具使用效率，優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，利用人才信息暢通人才溝通渠道，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，保證資金等資源的高效配置。適當降低環(huán)境型政策工具使用頻率，細化政策條款和目標，消除體制機制等對人才的過度約束，落實金融及稅收優(yōu)惠制度，調(diào)動人才的積極性。增加需求型政策工具的使用比例，加快服務(wù)外包和海外機構(gòu)設(shè)立相關(guān)政策的制定，推動科技人才的國際化進程，強化政府采購的拉力作用，拓寬人才來源渠道。挖掘三者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，增強政策的系統(tǒng)性。其次，提高政策工具與政策作用場域的適配性和精準度。綜合考慮不同類型和不同發(fā)展階段的人才特點，加強政策工具的針對性，服務(wù)于科技人才發(fā)展的各個階段。豐富人才引進的政策措施，堅持需求導(dǎo)向的原則，重點引進高層次科技創(chuàng)新人才和領(lǐng)軍人物，提升引進人才的適配性。加快轉(zhuǎn)變政府人才管理職能，探索建立人才管理服務(wù)改革試點，深入開展人才體制機制改革，促進人才管理體制的科學(xué)高效性。保持對人才流動的關(guān)注程度，利用物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合的方式，吸引海內(nèi)外高層次人才，推動人才的合理流動。構(gòu)建科學(xué)的人才評價體系，完善人才評價標準，發(fā)揮同行評議和專業(yè)化評價機構(gòu)的作用，破除“四唯”現(xiàn)象的發(fā)生。最后，提高政策之間的聯(lián)動性。及時更新補充《綱要》《規(guī)劃》等宏觀指導(dǎo)類和《措施》《規(guī)定》等微觀支撐類文件，加快科技人才政策的落地實施，落實人才發(fā)展具體任務(wù)。擴大有關(guān)部門間的合作，緊跟國內(nèi)外科技創(chuàng)新發(fā)展新趨勢，打造適合科技人才發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境。完善科技人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度，建立健全信息化平臺建設(shè)，激發(fā)人才市場的活力。努力造就富有創(chuàng)新精神的高層次科技人才隊伍，提高創(chuàng)新投入、質(zhì)量和效益，增強原始創(chuàng)新能力，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家厚植科技人才根基。