王碩 東剛 曹佳麗

從鉆木取火到開采煤炭開啟工業(yè)革命，再到使用石油、天然氣和利用風(fēng)、光、水、火、核發(fā)電，能源越來越成為人類文明發(fā)展不可或缺的推動力量。在人類的永續(xù)生存面前，新能源的開發(fā)利用十分關(guān)鍵，新能源領(lǐng)域的競爭也成為世界各國戰(zhàn)略競爭與合作的熱點。為了獲得競爭領(lǐng)先優(yōu)勢，美國、歐洲、日本和中國都為此投入大量資源，彼此之間有合作也有爭斗。隨著中國新能源產(chǎn)業(yè)的異軍突起，美國的態(tài)度轉(zhuǎn)為正視和打壓，其中最典型的一次就是2010年利用美國貿(mào)易法“301”條款，對中國新能源發(fā)展進行阻撓，而中國柔韌以對?，F(xiàn)在回看當(dāng)時情形，曲折跌宕之余也能夠給我們以若干啟迪。

夾帶政治私貨，意圖遏制中國新能源產(chǎn)業(yè)崛起

2009年是特殊的一年，美國在經(jīng)歷一年半金融危機的沖擊后，雖然經(jīng)濟開始緩慢復(fù)蘇，但失業(yè)率依然居高不下，當(dāng)年10月失業(yè)率高達10.2%，成為過去25年以來的最高紀(jì)錄。這個情況到了2010年也沒根本緩解，失業(yè)與經(jīng)濟蕭條、企業(yè)破產(chǎn)緊密相連，社會矛盾積聚導(dǎo)致民怨沸騰。美國政府和一些群體就想找一個宣泄口，貿(mào)易保護主義也抬頭尋找目標(biāo)。2010年GDP剛剛超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體的中國被盯上了。2009年，中國首次提出七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，要把它們作為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技革命的突破口，2010年則明確決定重點培育和發(fā)展這七大產(chǎn)業(yè)，摩拳擦掌準(zhǔn)備大干一番。新能源是中國七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，實際上也是美國未來產(chǎn)業(yè)培育重點，而且美國新能源發(fā)展比中國起步早、技術(shù)先進程度和市場化成熟度也要高得多，但為了打壓可能后來居上的對手，中國的新能源也就成為了美國防范、狙擊的對象。

2010年9月9日，美國鋼鐵工人聯(lián)合會遞上了一根“棒子”——長達5800多頁、列舉大量文件數(shù)據(jù)的訴狀，送到了美國貿(mào)易代表辦公室，訴狀聲稱依據(jù)《1974年美國貿(mào)易法》第301條款，指控中國政府和中國企業(yè)。內(nèi)容非常詳細，主要集中在三個方面：一是認為中國對新能源補貼過多，違反世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》，中國新能源企業(yè)產(chǎn)量提高、價格壓低，一波波產(chǎn)品輸出，把不少同行業(yè)的外國競爭者都給擠破產(chǎn)了，美國有的企業(yè)甚至倒閉了，造成大量工人失業(yè)。二是認為中國違反了加入世貿(mào)組織時的承諾，給予了中國新能源企業(yè)以禁止性補貼。三是認為中國利用出口配額、關(guān)稅和許可證等政策工具，對稀土等關(guān)鍵原料進行出口限制，提高了外國競爭者新能源產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，增加了中國新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢。

10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室就接過并舉起了這個“棒子”，決定對中國新能源企業(yè)啟動“301調(diào)查”。有分析認為，這次“301調(diào)查”的背后還夾雜有拉票性質(zhì)的政治私貨。美國貿(mào)易代表辦公室啟動“301調(diào)查”的時間，距離11月2日美國國會中期選舉僅有不到20天的時間，這個當(dāng)口啟動“301調(diào)查”，能夠顯示美國政府對華強硬、維護美國人利益的態(tài)度，可以直接增強奧巴馬政府保護美國工人與產(chǎn)業(yè)利益的美好形象，并爭取美國鋼鐵聯(lián)合會等組織的支持。

“301調(diào)查”是什么，有何殺傷力

“301調(diào)查”洶涌而來之際，人們不免好奇，這個“301調(diào)查”及其背后的“301條款”到底是什么呢？我們常說的“301條款”是美國《1974年貿(mào)易法》第301條的簡稱，它最早還可以向前追溯到《1962年貿(mào)易擴展法》的相關(guān)規(guī)定。1962年美國在雞肉貿(mào)易上感覺受到歐洲的“欺負”，與歐洲爆發(fā)過“雞肉大戰(zhàn)”，覺得關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（WTO的前身）對美國不公，于是美國國會通過《1962年貿(mào)易擴張法》授權(quán)總統(tǒng)對歐洲進口商品征收報復(fù)性關(guān)稅。這次小試牛刀嘗到甜頭之后，美國就進一步打造了《1974年貿(mào)易法》的第301條這款貿(mào)易保護武器，授權(quán)美國貿(mào)易代表可對他國發(fā)起調(diào)查，如果確定存在“不公正貿(mào)易”，可建議美國總統(tǒng)實施單邊貿(mào)易制裁，并列明了具體可以制裁的內(nèi)容。

“301條款”出爐后，美國邊用邊不停修補，以求更符合自身利益。在20世紀(jì)80年代中后期，美國貿(mào)易赤字急劇飆升，貿(mào)易保護主義在各國有所抬頭之時，美國再次對301條款進行升級，在1984年、1988年分別對相關(guān)內(nèi)容做了修訂。其中《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》第1301至1310節(jié)中的內(nèi)容，成為“超級301條款”貿(mào)易自由化和配套措施的核心。此外，為了便利啟動“301調(diào)查”，不僅特別授予美國貿(mào)易代表辦公室以調(diào)查權(quán)，“超級301條款”還將原先的貿(mào)易報復(fù)權(quán)，由總統(tǒng)轉(zhuǎn)到貿(mào)易談判代表辦公室。1974年的“301條款”常被稱為狹義的“301條款”，1988年的“301條款”則被稱為廣義的“301條款”，兩者完整體現(xiàn)了美國的價值觀念和法律體系，哪個好用就用哪個，目的就是維護美國利益。誰威脅到美國經(jīng)濟和貿(mào)易的優(yōu)勢地位，就把“大棒”對準(zhǔn)誰。

這次對待中國不是首次，之前就曾對中國進行過多次“301調(diào)查”。從1990年起，美國貿(mào)易代表辦公室將中國列入“優(yōu)先觀察國名單”，曾在1991年4月、1994年6月、1996年4月三次使用“特別301條款”瞄準(zhǔn)中國知識產(chǎn)權(quán)，最后達成3個知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議。1991年10月還針對中國對美國商品進入中國市場設(shè)置不公平壁壘問題，發(fā)起了市場準(zhǔn)入的“301調(diào)查”，談判了12個月后于1992年達成協(xié)議。

相對于中國能夠守住底線，以及歐洲可以拖拖談?wù)劧?，?jīng)濟上強大但政治軍事無法根本獨立的日本，卻曾經(jīng)在美國的“301調(diào)查”下傷筋動骨，損失慘重。

在20世紀(jì)80年代中期，日本經(jīng)濟興盛，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，號稱世界第一，感到生存危機的美國企業(yè)轉(zhuǎn)頭向美國貿(mào)易代表辦公室找來“301條款”，投訴日本傾銷產(chǎn)品。在美國“301條款”糾纏和重壓之下，1986年日本接受簽署《日美半導(dǎo)體協(xié)定》，被迫限制對美半導(dǎo)體出口，同時開放外國半導(dǎo)體進入日本市場，這也成為日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)走向沒落的一個重要原因。1987年“東芝—哥尼斯堡事件”東窗事發(fā)，日本企業(yè)的一次“貪婪”給了美國對日再次重擊的機會。美國政府得到密報，1983年日本東芝公司秘密繞過美國監(jiān)控，以35億日元巨款賣給當(dāng)時的蘇聯(lián)4臺高精度9軸數(shù)控機床，直接促成了蘇聯(lián)潛艇制造水平的提高。此事令美國大為光火，美國國會通過包含“超級301條款”的《綜合貿(mào)易法案》，對日本衛(wèi)星、超級計算機和木材制品施以“超級301條款”，日本因此不得不放棄自主開發(fā)衛(wèi)星的計劃，并失去很多經(jīng)濟發(fā)展良機。截至1989年，美國對日本發(fā)起過24例“301調(diào)查”，結(jié)果都以日本屈服告終。

毫無疑問，美國企業(yè)很歡迎“301條款”的強大保護，有統(tǒng)計表明，自1974年修訂美國貿(mào)易法到2019年的45年間，美國共啟動了125次“301調(diào)查”，用來保護美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，打開國外市場。與此同時，與美國進行貿(mào)易的國家和企業(yè)就不得不萬分小心，因為產(chǎn)品市場一旦做大做強，威脅到美國企業(yè)，就可能讓美國掄起“301條款”的大棒，逼迫相關(guān)方放棄辛辛苦苦拼搏多年的市場份額，或者滿足美方的要求，進行“自斷手足”般的整改。

中國企業(yè)和政府團結(jié)一致，嘗試用美國方式應(yīng)對挑戰(zhàn)

面對“301調(diào)查”咄咄逼人的攻勢，中國政府和企業(yè)意識到了危機，迅速團結(jié)起來積極應(yīng)對，形成了“統(tǒng)一戰(zhàn)線”尋求“克敵制勝”之法。在美國宣布啟動“301調(diào)查”后短短幾天，中國各界就組織了多場“301調(diào)查”對策討論等座談會，就如何應(yīng)對進行協(xié)商。如在10月21日，中國機電產(chǎn)品進出口商會、國家發(fā)改委能源研究所聯(lián)合尚德電力、保利新能源、中電電氣、華能等企業(yè)舉辦了座談會。同時，也與美方進行了積極溝通。

大家形成了共識，認為美國提出的問題很多是沒有根據(jù)的，美方需要了解真實情況。如美方提到中國風(fēng)電光伏招標(biāo)有歧視性政策，但是實際上2009年中國已經(jīng)廢止對風(fēng)電設(shè)備70%國產(chǎn)化率的要求，在招標(biāo)中也未刻意設(shè)置對外資企業(yè)門檻。中國產(chǎn)品的價格優(yōu)勢實際上不是來自中國政府補貼，而是來自中國制造的成本優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)等方面，而且實際上中國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國受益反倒很大。有統(tǒng)計表明2010年1-8月，中國出口美國的太陽能電池板總額不到5億元，其中的原材料多晶硅80%也是從美國進口的，幾家重要的公司還是在美國上市的，最終絕大部分利潤也由美國企業(yè)獲得。在美方提出中國對稀土等關(guān)鍵原材料的限制指控上也作了解釋，實際上稀土開采對中國造成的資源浪費、植被破壞、水土流失等環(huán)境污染問題等等，也是中方不愿承受的，對環(huán)境的保護才是根本原因。

考慮到新能源“301調(diào)查”的政治拉票背景，中國企業(yè)決定用美國的方式進行應(yīng)對，嘗試進行政府公關(guān)和游說。由行業(yè)協(xié)會牽頭，協(xié)調(diào)人力、物力，組織美國在華投資企業(yè)以及中國在美投資企業(yè)，利用各種渠道拜訪美國相關(guān)工會、協(xié)會、商會和議員，對他們進行游說，澄清說明中國新能源產(chǎn)業(yè)的實際情況。讓他們認識到中國市場的重要，認識到相互制裁只會導(dǎo)致兩敗俱傷的結(jié)果，損害在華美企和美國股民的利益，認識到彼此合作會實現(xiàn)雙贏，會增加美國公司利潤，提高美國就業(yè)水平。中方還對美國對新能源企業(yè)的補貼情況進行了調(diào)查。有資料顯示，美國2010年1-9月里，已經(jīng)現(xiàn)金補貼給了美國新能源企業(yè)46億美元，其中30億美元補貼給的是美國的風(fēng)電企業(yè)。

這些詳細具體的內(nèi)容有效增進了雙方的深度溝通。同時，中方在討論中也發(fā)現(xiàn)了自身存在的不足，如國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)所存在的“短腿”問題。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展多年來走過了一條快速道路，但是原有的“設(shè)備在外、原料在外、市場在外”模式，已經(jīng)受限。美方希望中國企業(yè)在美國提供就業(yè)，這與已有中國企業(yè)準(zhǔn)備在美國本土投資、開拓市場的意向是相符的，應(yīng)當(dāng)加以考慮。這一積極表態(tài)，也受到美方的歡迎。

由于清楚了解“301調(diào)查”程序和時間節(jié)點，也積極做了大量的準(zhǔn)備，中方工作有條不紊。中國商務(wù)部利用已經(jīng)準(zhǔn)備好的有力事實和數(shù)據(jù)材料，及時對“301調(diào)查”做出回應(yīng)，目標(biāo)是爭取將問題提前磋商解決，或者至少阻止部分調(diào)查內(nèi)容被提交到世貿(mào)組織爭端解決機制框架內(nèi)去進一步磋商。結(jié)果證明，上述的應(yīng)對策略和方案是有效果的。2010年12月，美國政府僅將中國政府向風(fēng)電設(shè)備制造商提供補貼一事向世貿(mào)組織申請到爭端解決機制下的磋商，而對光伏等其他新能源產(chǎn)業(yè)則沒有提及。最后，中國方面也做了一些妥協(xié)，取消了一些禁止性補貼，美國對中國新能源“301調(diào)查”事件也最終以磋商解決的方式結(jié)束。

2010年中美之間的這次新能源“301調(diào)查”攻防戰(zhàn)，是世界貿(mào)易糾紛中的一個經(jīng)典案例，讓我們看到了美國政治、經(jīng)濟、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、法律復(fù)雜交織的一面，同時中國的應(yīng)對策略和方案也越發(fā)成熟，可圈可點，成功地將問題化解，沒有讓矛盾升級，維護了中國企業(yè)的利益，為中國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)幦×藭r間。經(jīng)過這次事件以及2012年美國、歐盟針對中國風(fēng)電的雙反調(diào)查，在隨后的十年里，中國風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)深耕細作，從小做到大，從弱做到強，產(chǎn)業(yè)競爭力大幅提升。2022年，從全球市場來看，中國光伏組件、風(fēng)力發(fā)電機、齒輪箱等關(guān)鍵零部件的份額達到了70%。同時，在意識到海外市場可能存在的危機之后，中國新能源企業(yè)積極開拓國內(nèi)市場，實現(xiàn)國外國內(nèi)市場雙循環(huán)。目前風(fēng)電光伏已是中國新增發(fā)電裝機和新增發(fā)電量的主體，2022年累計裝機超過7億千瓦。根據(jù)《中國能源報》和中國能源經(jīng)濟研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023全球新能源企業(yè)前10企業(yè)中，中國獨占7家，而且前三名也都是中國企業(yè)，中國不知不覺中已經(jīng)成為世界新能源產(chǎn)業(yè)的絕對龍頭。

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