摘 要：目前，我國的城市規(guī)劃進(jìn)入了“存量時代”，小規(guī)模的擴(kuò)張和大規(guī)模的城市更新成為當(dāng)前城市空間的發(fā)展趨勢，城市更新從單個改造項目融入規(guī)劃體系的過程中存在一系列的挑戰(zhàn)。通過對各地城市更新總體規(guī)劃的研究和株洲市城市更新總體規(guī)劃的實踐，摸索能與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃產(chǎn)生互動的城市更新規(guī)劃編制的底層邏輯和方式方法，以期為后續(xù)城市更新編制提供思路。

關(guān)鍵詞：城市更新；總體規(guī)劃；技術(shù)路徑；多規(guī)聯(lián)動

1958年，荷蘭開展的首屆城市更新研討會定義了城市更新的概念，即生活在城市中的人，對自己所居住的建筑、周圍的環(huán)境或出行、購物、娛樂及其他活動有各種不滿，從而對街道、公園、綠地和不良住宅區(qū)等環(huán)境進(jìn)行改善，以形成舒適的生活環(huán)境和美麗的市容。

2022年10月，為了解決未批先建，違規(guī)編制、修改、批準(zhǔn)和實施規(guī)劃等問題，自然資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》，明確了城市更新是對城市建成區(qū)的空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治提升的活動，旨在加快地方各級國土空間規(guī)劃編制報批，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃實施的監(jiān)督管理。

隨著全國各地城市開發(fā)邊界的劃定工作落下帷幕，城市的版圖暫時停留在建成區(qū)的1.3倍范圍內(nèi)，預(yù)示著城市未來的發(fā)展正由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，以挖存量、優(yōu)質(zhì)量、重運(yùn)營為主。以存量用地盤活和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的城市更新規(guī)劃是新時代城市發(fā)展的主要戰(zhàn)略。

一、城市更新規(guī)劃存在的問題

（一）無統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)體系

城市更新是國土空間規(guī)劃管理的重點領(lǐng)域。近年來，各地通過“多規(guī)合一”的方式對城市更新進(jìn)行了系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理。然而，目前城市更新規(guī)劃和技術(shù)體系的建立仍處于空白階段，各地編制的城市更新規(guī)劃沒有形成系統(tǒng)，規(guī)劃內(nèi)容沒有統(tǒng)一，融入國土空間規(guī)劃體系存在難度，導(dǎo)致城市更新無法法定化。

（二）城市更新很難與國土空間規(guī)劃相融合

目前，城市更新內(nèi)容的基礎(chǔ)是項目庫，各地城市更新規(guī)劃是基于行動計劃的項目庫編制的，導(dǎo)致城市更新很難與國土空間規(guī)劃進(jìn)行融合，包括融入總體格局、交通網(wǎng)路、服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、市政設(shè)施系統(tǒng)等，往往以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的模式解決眼前的問題，但回頭發(fā)現(xiàn)，仍存在很多問題。

（三）涉及內(nèi)容多且雜，全面控制與重點突出的平衡點很難抓

城市更新的內(nèi)容大到城市片區(qū)的風(fēng)貌改造、園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級和組團(tuán)的功能變換，小到道路斷面、停車位、充電樁和微亮化改造等等。宏觀更新策略的研究，往往會出現(xiàn)“假、大、空”的狀況，進(jìn)而陷入難以落地實施的困境。這樣一來，項目庫會讓整體方案失去說服力，且難以融入城市大的空間格局和發(fā)展戰(zhàn)略，故探索城市更新規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)性和細(xì)節(jié)實施性的平衡點，是城市更新總體規(guī)劃的重點。

二、城市更新規(guī)劃的相關(guān)案例

北京市城市更新專項規(guī)劃，通過體檢評估查問題、多元協(xié)商詢問題、整體策劃給政策、定計劃抓行動等方式，摸清城市更新的問題和需求，根據(jù)城市實際建設(shè)和生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，劃定城市更新重點街區(qū)、城市更新街區(qū)和一般街區(qū)三種類型。其中，城市更新重點街區(qū)的更新任務(wù)比較集中，實施率≥80％的區(qū)域，按照管控圖則、規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則、規(guī)劃實施導(dǎo)則和存量更新導(dǎo)則的一控三導(dǎo)的方式進(jìn)行規(guī)劃管控。

長沙市城市更新專項規(guī)劃，按照更新片區(qū)歷史保護(hù)要求、區(qū)位特點、建成年代、片區(qū)綜合承載力等要素，劃定全覆蓋的更新片區(qū)，提出不同的引導(dǎo)要求。引導(dǎo)要求的對象重點為老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、危房建筑、區(qū)域性商貿(mào)市場、舊廠房、城中村、濱水空間、歷史文化資源等。

重慶市中心城區(qū)城市更新規(guī)劃，基于建筑年代、建筑質(zhì)量、周邊環(huán)境和用地效率為分類權(quán)衡因子，識別城市不同類別的更新斑塊，如老舊小區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等。在此基礎(chǔ)上，將其整合成為功能性更新、保障性更新、保護(hù)性更新片區(qū)。因此，重慶城市更新規(guī)劃方式不追求更新規(guī)劃控制的全覆蓋，而是突出重點。

煙臺市城市更新專項規(guī)劃以策略引導(dǎo)和建立項目庫的形式開展城市更新工作，規(guī)劃針對五大類更新對象，即老舊廠區(qū)類、老舊居住類、歷史文化片區(qū)類、低效商貿(mào)類、公共空間設(shè)施類，提出主導(dǎo)功能、更新策略、用地管理、政策配套四個方面的指引，形成涉及生態(tài)綠色示范、城市功能提升、空間風(fēng)貌提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、民生福祉改善、智慧城建賦能六個方面的三十八項重點項目。

綜上，目前城市更新總體規(guī)劃存在三種主流的編制模式：首先，以明顯的地理特征劃分全面覆蓋的更新單元，在更新重點因素上提出指引要求，以指導(dǎo)下一步的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計。該方法普適性強(qiáng)，指引內(nèi)容全覆蓋，但針對性較弱，若要對單元內(nèi)提出過于詳細(xì)的指引要求，工作量極大。其次，以類型劃定重點城市更新單元，不一定全面覆蓋，但重點突出，劃定范圍內(nèi)更新項目集中且迫切需要實施。該方法針對性強(qiáng)，根據(jù)類型劃定更新單元，在一定程度上解決了針對性和普適性的平衡問題；最后，以行動計劃制定項目庫，通過項目庫的分布劃定更新單元，無需全面覆蓋。該方法針對性和實施性均較強(qiáng)，但普適性較弱，即無法滿足普通區(qū)域存在的微更新需求。

三、城市更新規(guī)劃的轉(zhuǎn)變及技術(shù)路徑

（一）城市更新規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

1.更新內(nèi)容由居住環(huán)境改善向產(chǎn)業(yè)升級改善轉(zhuǎn)變

為充分響應(yīng)國家“實業(yè)興國、實干興邦”的號召，更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展有限的基礎(chǔ)上，城市更新的主要工作陣地從居住區(qū)轉(zhuǎn)移到了老工業(yè)區(qū)。如何改善生產(chǎn)環(huán)境，如何利用低效、閑置用地和如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，成了當(dāng)前城市更新規(guī)劃關(guān)注的焦點。

2.更新主體由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的城市更新由政府主導(dǎo)拆遷等大量前期工作，然而隨著土地經(jīng)濟(jì)逐漸收縮，政府主導(dǎo)的城市更新項目由于資金問題難以實施。采取與市場資本合作、多元主體參加的形式，可提高城市更新方案的可實施性，同時，市場行為參與下的城市更新項目更有利于后期的運(yùn)營。

3.更新方式由粗放式向精細(xì)式轉(zhuǎn)變

“拆除重建”這種簡單粗暴的方式是傳統(tǒng)城市更新的主要手段。隨著時代的發(fā)展，高額的拆遷收儲費用和低迷的土地市場形成矛盾，于是城市更新的方法由“拆除重建”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬?xì)改造”，形成了低成本、低影響、低實施難度的城市更新方式。

4.更新方式由單獨地塊向全域統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的城市更新往往針對某個地塊或者某個街區(qū)，但從局部更新的策略來看，不僅很難做到資金平衡，而且可能與城市整體規(guī)劃和空間發(fā)展產(chǎn)生沖突，所以當(dāng)前城市更新規(guī)劃由之前的以項目為主的編制方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g統(tǒng)籌的方式。

（二）城市更新規(guī)劃的技術(shù)路徑

首先，建立規(guī)劃體系。城市更新規(guī)劃應(yīng)與其他國土空間規(guī)劃一樣，分為總體規(guī)劃層面和詳細(xì)規(guī)劃層面。城市更新的總體規(guī)劃應(yīng)與國土空間總體規(guī)劃同時編制，在內(nèi)容上與國土空間總體規(guī)劃產(chǎn)生互動，將城市更新需要強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容上傳至國土空間規(guī)劃的法定文本中，形成詳細(xì)規(guī)劃編制時必須遵守的依據(jù)，城市更新總體規(guī)劃則作為國土空間規(guī)劃中城市更新法定部分的說明拓展內(nèi)容。城市更新詳細(xì)規(guī)劃在國土空間總體規(guī)劃和城市更新總體規(guī)劃的指引下進(jìn)行編制，用以指導(dǎo)具體項目的設(shè)計和建設(shè)。

其次，明確規(guī)劃內(nèi)容。城市更新總體規(guī)劃中的更新單元或者更新片區(qū)的劃分應(yīng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容納入國土空間總體規(guī)劃中，進(jìn)行法定化。在總體規(guī)劃層面，各類不同的更新單元，如歷史街區(qū)、老舊住宅區(qū)、老舊工業(yè)區(qū)等的更新方式引導(dǎo)，在該層面上的具體反映是規(guī)則；將各類更新要素，如道路交通、建筑風(fēng)貌、功能迭代等控制要求作為重點內(nèi)容進(jìn)行編制。詳細(xì)規(guī)劃層面的更新規(guī)劃應(yīng)以總體規(guī)劃劃定的城市更新單元為規(guī)劃界限，根據(jù)需要逐一編制設(shè)計，編制過程應(yīng)在更新單元和更新要素兩個雙控因子的聯(lián)動下進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計，在該層面上的具體表現(xiàn)是空間形態(tài)，同時在詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)形成具體的項目庫，以指導(dǎo)項目的實施。

四、城市更新規(guī)劃實踐——以株洲市為例

（一）株洲市城市更新歷程

株洲市城市更新歷程共分為三個階段。第一是改革開放初期的舊城改造階段。改革開放后，株洲市的經(jīng)濟(jì)和人口迅速增長，舊城居住壓力陡增，陸續(xù)推進(jìn)了一大批舊城改造項目，大大改善了城市人居環(huán)境。第二是21世紀(jì)初的搬遷整治階段。株洲市不僅開展了主城區(qū)污染企業(yè)搬遷工作，還開展了棚戶區(qū)改造、“三供一業(yè)”整治。第三是綜合城市更新階段。株洲市陸續(xù)實施城市綠蔭行動、碧水藍(lán)天行動、河港和黑臭水體整治、“三微六位”等城市更新專項工作，大力推進(jìn)老工業(yè)片區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，邁入全面城市更新的發(fā)展階段。

（二）株洲市城市更新規(guī)劃編制內(nèi)容

株洲市城市更新規(guī)劃編制內(nèi)容分為點、線、面三個層次。點為微觀的老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)等具有代表性的不同的城市功能區(qū)域；線為以道路為骨架進(jìn)行的城市更新內(nèi)容；面是指以劃定城市更新單元的方式來進(jìn)行規(guī)劃管控。

1.點狀分類引導(dǎo)

針對株洲市老舊廠區(qū)、老舊小區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、老舊歷史街區(qū)、城中村的不同問題及更新需求，分類提出規(guī)劃指引，做出個案亮點，引導(dǎo)更新單元逐步實施。

老舊廠區(qū)更新主要根據(jù)實際更新需求進(jìn)行個案研究，主要內(nèi)容有老舊工業(yè)及倉儲更新、工業(yè)文化保護(hù)利用、增補(bǔ)產(chǎn)業(yè)配套、強(qiáng)化污染治理、制定負(fù)面清單、制定激勵政策六個方面。

老舊小區(qū)更新主要目標(biāo)是完善小區(qū)配套和基礎(chǔ)設(shè)施，主要內(nèi)容為完善社區(qū)生活圈建設(shè)、改善交通設(shè)施、完善市政設(shè)施、優(yōu)化公共空間、提升公共環(huán)境、鼓勵完善住宅建筑功能、合理轉(zhuǎn)換低效建筑空間、制定負(fù)面清單和開展社區(qū)治理九個方面。

老舊商業(yè)區(qū)主要內(nèi)容包括老舊市場更新、傳統(tǒng)商街更新、提升城市形象、制定激勵政策四個方面。

老舊歷史風(fēng)貌區(qū)更新的主要工作內(nèi)容為加強(qiáng)歷史文化保護(hù)、活化歷史文化資源、講好歷史故事、制定負(fù)面清單四個方面。

城中村更新的主要目標(biāo)為分類治理，從“拆改留”過渡到“留改拆”，以人為本，完善公共服務(wù)和配套設(shè)施，在治理過程中，將核心點回歸到設(shè)計和運(yùn)營上；主要任務(wù)是在城中村分類后進(jìn)行一村一策的分類指引。

2.以線形成網(wǎng)絡(luò)骨架

將需要更新的城市道路分為生活性干線、交通性干線和景觀性干線，進(jìn)而提出不同的更新要求和內(nèi)容，形成城市更新網(wǎng)絡(luò)骨架。生活性干線主要注重完善交通活動網(wǎng)絡(luò)，包括機(jī)動車交通網(wǎng)絡(luò)和慢行網(wǎng)絡(luò)，提升沿街開放空間品質(zhì)和場所體驗感，以安全街道、綠色街道和活力街道為主要實施抓手；交通性干線更新的主要任務(wù)是整治沿線環(huán)境，充分利用交通線路兩側(cè)低效的灰色空間；景觀性干線的主要任務(wù)是依托水系兩側(cè)的道路景觀更新，推動株洲水系形成獨具特色的株洲名片。

3.面域單元控制

根據(jù)點狀特色更新區(qū)域的位置和范圍，統(tǒng)籌株洲市整體空間發(fā)展策略，劃定管理單元界線重合的更新規(guī)劃單元，制定和控制單元內(nèi)具體的更新措施。更新單元圖主要控制內(nèi)容是單元功能定位、城市更新地塊、城市更新內(nèi)容、城市更新項目。其中，城市更新地塊主要控制內(nèi)容為地塊面積、項目名稱、投資估算、拆遷面積、實施和完成時間等。該更新單元圖可在控規(guī)編制時，同步進(jìn)行編制和修改，通過聯(lián)動，可以更好地融入控制性詳細(xì)規(guī)劃體系和國土空間一張圖管理系統(tǒng)，全面統(tǒng)籌推動城市更新工作。

綜上所述，通過對城市更新背景、相關(guān)案例及規(guī)劃實踐的分析，對空間規(guī)劃體系下城市更新規(guī)劃的編制有了進(jìn)一步的認(rèn)知，具體如下：一是城市更新需要從傳統(tǒng)的以點狀項目更新為主的編制方式，形成系統(tǒng)的編制方式，需要同城市規(guī)劃一樣分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和具體設(shè)計三個層面?？傮w規(guī)劃層面明確城市更新的范圍，詳細(xì)規(guī)劃層面對更新內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)和管控，設(shè)計層面進(jìn)行工程方面的具體設(shè)計指導(dǎo)實施，共同形成系統(tǒng)的城市更新規(guī)劃，進(jìn)而避免城市更新“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端。二是在編制內(nèi)容方面，底層邏輯為“先分類，后指引”的方式，無論是按場地功能、地理特征進(jìn)行分類，還是按更新項目所在區(qū)域、更新面積全覆蓋或部分覆蓋劃分更新單元，都是對城市空間按一定邏輯進(jìn)行了分類，然后提出相關(guān)的控制要求，但從管理層面和多規(guī)互動層面看，依據(jù)控規(guī)管理單元全覆蓋劃分城市更新單元，更利于城市規(guī)劃管理和多個規(guī)劃之間的聯(lián)動。

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作者簡介：

韓飛，碩士，株洲市規(guī)劃測繪設(shè)計院有限責(zé)任公司高級工程師。研究方向：國土空間規(guī)劃。