文：城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展模式和路徑研究課題組

“多元融合可持續(xù)發(fā)展”理念是基于城鎮(zhèn)化發(fā)展到都市圈城市群形態(tài)的新階段、軌道交通面臨建設(shè)軌道上的都市圈城市群的新使命、順應(yīng)城市軌道交通升華為都市軌道交通的新形勢，提出的新理念。本文簡要說明“城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展模式和路徑研究”課題的研究背景、研究內(nèi)容、研究過程和研究成果。

2023 年5 月，國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展司委托中國城市軌道交通協(xié)會開展城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展模式和路徑的研究工作。該課題研究的主要任務(wù)是總結(jié)推廣城軌行業(yè)在多元融合發(fā)展已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新多元融合發(fā)展的新理念，探索多元融合發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的新模式和路徑，為政府部門制定政策提供建議，為全行業(yè)提供可借鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為推動城軌交通行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)中國式現(xiàn)代化城軌交通賦能助力。

一、研究背景

（一）城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的困惑

我國城市軌道交通經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程，二十一世紀(jì)后進(jìn)入快速發(fā)展階段，對推動城市高質(zhì)量發(fā)展、引領(lǐng)城市空間優(yōu)化、引導(dǎo)綠色出行等方面發(fā)揮了十分重要的作用。截至2023 年12 月31 日，中國內(nèi)地開通軌道交通城市達(dá)59 座，運(yùn)營總里程達(dá)到11232 公里，具有線網(wǎng)規(guī)?？焖僭鲩L、多種制式并行發(fā)展；網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程加快推進(jìn)、服務(wù)水平全面提升；制度基礎(chǔ)不斷夯實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)體系持續(xù)健全；關(guān)鍵技術(shù)快速發(fā)展、自主水平顯著提升等特點(diǎn)，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。隨著城市軌道交通開通里程的增加和線網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，我國城市軌道交通呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢，全行業(yè)在可持續(xù)發(fā)展方面面臨挑戰(zhàn)較多，中等規(guī)模城市尤為突出。以天津、蘇州、無錫、寧波、沈陽、青島、大連等為代表的一批城市軌道發(fā)展態(tài)勢具有共性特征，線網(wǎng)骨架基本形成，線網(wǎng)規(guī)模處于100公里～300 公里區(qū)間，客流強(qiáng)度處于0.4 萬人次/ 日公里～0.7 萬人次/ 日公里區(qū)間，尚未達(dá)到國家關(guān)于建設(shè)規(guī)劃審批的相關(guān)要求；同時(shí)這類城市經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、人口集聚密度大、多為區(qū)域中心城市，軌道交通線網(wǎng)規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)展的客觀需求。但此類城市存在以下困惑：

一是線網(wǎng)規(guī)模逐年擴(kuò)大，客流量和客流強(qiáng)度增長緩慢，影響城軌效益發(fā)揮。

二是公共交通對乘客出行吸引力不足，公共交通分擔(dān)率不高。

三是城軌建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用不足，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

全行業(yè)各類城市城軌發(fā)展階段有差異，但行業(yè)各個(gè)城市不同程度存在發(fā)展中的共性問題。普遍存在客運(yùn)量增長緩慢、客流強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)、公共交通出行占比偏低的問題，面臨運(yùn)輸效率效益不高、財(cái)務(wù)可持續(xù)性不足、發(fā)展動能偏弱等多重壓力，出現(xiàn)了“發(fā)展中的困惑”，因此，積極探索，主動作為，解疑釋惑已成為當(dāng)前城軌交通可持續(xù)發(fā)展的迫切任務(wù)。

（二）城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的需求

“十四五”以來，城市軌道交通全面進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，可持續(xù)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵之一。

黨的十九屆五中全會通過了“十四五規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)”，提出了以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題的工作總要求，做出了建設(shè)交通強(qiáng)國、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域一體化和新國土空間規(guī)劃，要求構(gòu)建多層次的城市軌道交通，實(shí)現(xiàn)國土空間、產(chǎn)業(yè)、軌道交通三者協(xié)同發(fā)展；黨的二十大提出了以人民為中心，全面建設(shè)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署。城市軌道交通要認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)精神，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，提供高質(zhì)量服務(wù)，以提升人民群眾的獲得感、幸福感。

2019 年9 月，習(xí)近平總書記視察大興機(jī)場線指明城市軌道交通發(fā)展方向。城市軌道交通是現(xiàn)代大城市交通的發(fā)展方向，發(fā)展軌道交通是解決大城市病的有效途徑。

目前，新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，正在改變城市空間格局，催生城市軌道交通新需求；區(qū)域一體化發(fā)展，建設(shè)城市群都市圈，大大提升市域快軌的重要性和需求量，同時(shí)提出了既有市郊鐵路通勤化的現(xiàn)實(shí)要求；建設(shè)現(xiàn)代化交通樞紐也提出對城市軌道交通的更高要求。軌道交通的使命進(jìn)入了建設(shè)“軌道上的都市圈、軌道上的城市群、軌道上的區(qū)域化（一體化）”新階段。城軌交通面臨著覆蓋幅員廣、交通制式層次多、線網(wǎng)架構(gòu)復(fù)雜、運(yùn)營管理跨界、組織協(xié)調(diào)和技術(shù)要求更高的新形勢和新需求。

都市圈（含城市群、區(qū)域一體化）城軌交通是多核（多個(gè)中心城市）、多交（城軌、鐵路、民航、公交等多個(gè)交通領(lǐng)域）、多層次（大、中、低多種運(yùn)量交通制式）、多節(jié)點(diǎn)（交通樞紐、換乘站、互聯(lián)互通聯(lián)絡(luò)線、站場無縫銜接點(diǎn)等）的新型軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，必須探索城軌交通發(fā)展的新路，以適應(yīng)新的形勢，“多元融合可持續(xù)發(fā)展”理念正是這一問題的關(guān)鍵之義。

與此同時(shí)，城市軌道交通為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展在融合發(fā)展方面進(jìn)行了大量探索和實(shí)踐：

一是國家層面的指導(dǎo)與支持。2004 年提出建設(shè)現(xiàn)代綜合交通體系；2018 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》；2019 年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》；2020 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》；2023 年4 月25 日，國家發(fā)展改革委在重慶組織召開城市群都市圈多層次軌道交通融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會。會議指出，要充分認(rèn)識融合發(fā)展重要意義和發(fā)展的必然性。

二是行業(yè)積極開展“綠智融合”的推進(jìn)和實(shí)踐。2020 年3 月，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布《中國城市軌道交通智慧城軌發(fā)展綱要》，提出按照統(tǒng)籌規(guī)劃、目標(biāo)導(dǎo)向的總體要求，以新興信息技術(shù)與城軌交通深度融合為主線，推進(jìn)智慧城軌建設(shè)；2022 年8 月，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布《中國城市軌道交通綠色城軌發(fā)展行動方案》，提出以綠色轉(zhuǎn)型為主線，清潔能源為方向，節(jié)能降碳為重點(diǎn)，智慧賦能，創(chuàng)新驅(qū)動，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，推進(jìn)綠色城軌建設(shè)。

三是國內(nèi)各城市城軌交通正在開展多元融合的探索和實(shí)踐。2022 年9 月，上海市、江蘇省、浙江省人民政府聯(lián)合發(fā)布的《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》。2022 年8 月，江蘇省發(fā)展改革委印發(fā)《蘇錫常都市圈發(fā)展行動方案（2022- 2025 年）》提出，聚焦合力打造高質(zhì)量示范區(qū)，深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展、發(fā)展特色協(xié)同平臺；提出推進(jìn)都市區(qū)高效聯(lián)通、暢通對外聯(lián)系通道等等。

國家發(fā)展改革委最早提出的“四網(wǎng)融合”，影響深遠(yuǎn)；協(xié)會提出的“綠智融合”，成果逐步顯現(xiàn)；始于京滬穗深的城軌垂直空間開發(fā)，到寧錫杭的城軌周邊綜合開發(fā)，又經(jīng)成都TOD 大會的推動，“站城融合”發(fā)展已成趨勢；多地探索的“城軌公交融合發(fā)展”，一些城市在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下已經(jīng)“兩網(wǎng)合一”形成“一張圖”，大連、洛陽兩市更突破體制的約束，城軌、公交成了“一家人”等等。在都市圈軌道交通快速發(fā)展之形勢和機(jī)遇下，提出的“多元融合可持續(xù)發(fā)展”理念，正成為城軌交通行業(yè)探索的新發(fā)展之路。

（三）城市軌道交通融合發(fā)展的理念

“融合”是指幾種不同的事物合成一體；“融合發(fā)展”的基本含義是一種發(fā)展方向，將相關(guān)要素一體化推動發(fā)展。

1. 融合發(fā)展是對習(xí)總書記關(guān)于城軌發(fā)展指示的落實(shí)

習(xí)近平總書記指出構(gòu)建“綜合、綠色、安全、智能”的立體化現(xiàn)代化城市交通系統(tǒng)，提出了對我國城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的具體要求。其中智能是智能智慧化、安全包含國產(chǎn)化自主化、綠色是綠色低碳化，綜合是把對象的各個(gè)部分各個(gè)屬性聯(lián)合成一個(gè)統(tǒng)一的整體，也就是融合發(fā)展。

2. 國家發(fā)展改革委對融合發(fā)展有著一脈相承的指導(dǎo)

2004 年提出建設(shè)現(xiàn)代綜合交通體系。將鐵路、公路、水運(yùn)、民航、管道五種現(xiàn)代運(yùn)輸方式作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行系統(tǒng)研究、系統(tǒng)規(guī)劃和系統(tǒng)建設(shè)形成整體的系統(tǒng)能力，并以市場為導(dǎo)向，以高新技術(shù)為基礎(chǔ)，在充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式比較優(yōu)勢的前提下，提供安全、快捷、方便、舒適的優(yōu)質(zhì)服務(wù)的綜合系統(tǒng)。

2018 年，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，提出要強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式的銜接、融合，城軌規(guī)劃要與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機(jī)場等銜接，實(shí)現(xiàn)方便、高效換乘。

2020 年，發(fā)布《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》，提出要堅(jiān)持推動高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化與城市建設(shè)有機(jī)銜接、深度融合為完善體系、優(yōu)化功能、引領(lǐng)都市圈發(fā)展支撐。

2023 年4 月25 日，國家發(fā)展改革委在重慶組織召開城市群都市圈多層次軌道交通融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會。會議指出，要充分認(rèn)識融合發(fā)展重要意義和發(fā)展的必然性。

3. 城軌多元融合發(fā)展理念在探索中逐漸豐富

多元融合中多元的內(nèi)涵包括環(huán)境多元、邊界多元、要素多元、結(jié)構(gòu)多元、交換多元。2022 年9 月，中國城市軌道交通協(xié)會創(chuàng)始會長包敘定首次提出城軌要融合發(fā)展，建設(shè)融合城軌，并提出“五元融合”發(fā)展的內(nèi)容，包括區(qū)域融合、制式融合、綠智融合、站城融合、功能融合；2023 年3 月“五元”變“六元”，新增多交融合；2023 年4 月提出“九元”融合：分別是區(qū)域融合、四網(wǎng)融合、多交融合、線路融合、站城融合、系統(tǒng)融合、綠智融合、文旅融合、業(yè)務(wù)融合。其中區(qū)域融合、四網(wǎng)融合、多交融合、線路融合、站城融合、系統(tǒng)融合為形態(tài)類融合，綠智融合、文旅融合、業(yè)務(wù)融合為功能類融合。

城軌發(fā)展以問題為導(dǎo)向，以目標(biāo)為引領(lǐng)。針對當(dāng)前城軌發(fā)展問題，包會長又提出了“引流（吸引出行客流）、增收（增加運(yùn)營收入）、降本（降低建運(yùn)成本）”三大方向，是城軌多元融合發(fā)展努力方向，多元融合是手段、著力點(diǎn)和抓手，可持續(xù)發(fā)展是目標(biāo)、目的，城軌可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)在客流可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)、技術(shù)可持續(xù)、裝備可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、研究內(nèi)容

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面、完整、準(zhǔn)確地貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，貫徹落實(shí)國家社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)、《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等一系列戰(zhàn)略部署，以城軌交通可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以引流、增收、降本為方向，以多元融合為手段，深入開展技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，緊緊圍繞客流可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)、技術(shù)可持續(xù)、裝備可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等重點(diǎn)目標(biāo)，全力促進(jìn)城軌交通可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）工作原則

課題開展過程中，堅(jiān)持“統(tǒng)籌謀劃、分步推進(jìn)，廣泛調(diào)研、堅(jiān)持創(chuàng)新，問題導(dǎo)向、目標(biāo)引領(lǐng)，融合為基、導(dǎo)圖貫通，研究探索，建言獻(xiàn)策”五大工作原則。

（三）研究目標(biāo)

貫徹落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和國家發(fā)展改革委在重慶召開的城市群都市圈多層次軌道交通融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會的精神，以新階段、新使命、新形勢下提出新理念為主要目標(biāo)，在增強(qiáng)財(cái)務(wù)防范風(fēng)險(xiǎn)能力、破解成長中的困惑、總結(jié)融合工作經(jīng)驗(yàn)方面提出新思路，針對城軌交通在可持續(xù)發(fā)展方面面臨的一些困惑，抓住城軌交通高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)遇，總結(jié)推廣城軌行業(yè)在多元融合發(fā)展已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新多元融合發(fā)展的新理念，探索多元融合發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的新模式和路徑，為政府部門提供創(chuàng)建城軌交通可持續(xù)發(fā)展的理論和政策依據(jù)，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供可復(fù)制可借鑒的模式和路徑，助力城軌交通在都市圈、城市群的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民出行便捷舒適等方面發(fā)揮支撐作用。

為更好的實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)，統(tǒng)籌鋪畫融合城軌發(fā)展藍(lán)圖（圖1），構(gòu)建“1-9-3-5-5”融合發(fā)展體系。即繪制一張藍(lán)圖、聚焦三大方向、發(fā)力五個(gè)可持續(xù)、實(shí)施五大協(xié)同、推進(jìn)九元融合，助力中國式城軌交通高質(zhì)量發(fā)展。制定融合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展評價(jià)體系，協(xié)助行業(yè)、地方政府、企業(yè)制定各自的《融合城軌交通發(fā)展行動方案》，總結(jié)和推廣一批典型案例，建設(shè)一批示范項(xiàng)目，引導(dǎo)城軌行業(yè)實(shí)現(xiàn)客流可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)、技術(shù)可持續(xù)、裝備可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)。將多元融合化與國產(chǎn)自主化、智能智慧化、綠色低碳化共同作為城軌行業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略，助推中國式城軌交通現(xiàn)代化。

圖1 “3-5-9-5”融合發(fā)展藍(lán)圖

“三大方向”即：引流、增收、降本；

“五個(gè)可持續(xù)”即：客流可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)、技術(shù)可持續(xù)、裝備可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)；

“九元融合”即：區(qū)域融合、四網(wǎng)融合、多交融合、線路融合、站城融合、系統(tǒng)融合、綠智融合、文旅融合、業(yè)務(wù)融合；

“五大協(xié)同”即：規(guī)劃協(xié)同、服務(wù)協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、管理協(xié)同、經(jīng)營協(xié)同。

（四）調(diào)研情況

本課題的調(diào)研工作采用書面調(diào)研問卷、一對一訪談和現(xiàn)場調(diào)研等多方面結(jié)合的方式開展。政策調(diào)研以國際國內(nèi)政府政策資料、城軌行業(yè)資料收集及行業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)研為主。業(yè)主單位調(diào)研以書面調(diào)研問卷為主。專家調(diào)研采用一對一訪談的方式完成。

調(diào)研工作歷時(shí)三個(gè)月，多階段同步協(xié)同開展工作。本次調(diào)研情況及成果見表1。

（五）調(diào)研成果

1. 政策調(diào)研成果

（1）國際政策調(diào)研

國外軌道交通發(fā)展的時(shí)間長，經(jīng)驗(yàn)豐富，國際社會在多元融合方面已經(jīng)形成了一些可借鑒政策法規(guī)。

在區(qū)域融合方面，聯(lián)合國發(fā)布了《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》和《新城市議程》，以及歐盟發(fā)布了《歐洲交通政策白皮書》和《歐洲空間發(fā)展展望》等。

在多交融合方面，美國紐約、日本東京均具有發(fā)達(dá)的城市公共交通網(wǎng)，通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)市民乘坐公共交通，既有利于節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境，又能減輕市區(qū)內(nèi)交通擁堵的壓力。

在線路融合方面，日本東京和法國巴黎軌道交通最具代表性，不同建設(shè)運(yùn)營主體的軌道網(wǎng)絡(luò)，互相補(bǔ)充構(gòu)成了城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的主骨架，實(shí)現(xiàn)空間融合，乘客以最快速度進(jìn)出站及換乘。

在綠智融合方面，各國已陸續(xù)設(shè)立了符合各國國情的雙碳目標(biāo)。主要的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和部分發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，有138 個(gè)國家設(shè)定了碳中和目標(biāo)。

在文旅融合及站城融合方面，現(xiàn)階段國外大部分發(fā)達(dá)國家都頒布了以公共交通為導(dǎo)向的集約化建設(shè)政策，其中以TOD 模式為典型代表，取得了巨大成功。

混凝土抹面與填充混凝土的界面應(yīng)采用與混凝土配合比一致的水泥砂漿，并設(shè)置5mm左右的漿料以確保粘結(jié)密度。在安裝上部膠合板之前，需在膠合底部開孔，孔之間的距離在模板的上方和下方同10cm。鉆孔后，應(yīng)安裝長度為400mm的12mm限位螺栓（不在模板的接合處）。應(yīng)安裝止水板，防止止水栓滲水。

在業(yè)務(wù)融合方面，一是制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)城市軌道交通用地進(jìn)行多元開發(fā)；二是從財(cái)政補(bǔ)貼的層面，對地鐵公司采用多方式進(jìn)行補(bǔ)貼，支持地鐵公司的多元經(jīng)營。

（2）國家部委政策調(diào)研

相比國外發(fā)達(dá)城市，我國城市公共交通多元融合發(fā)展處于起步階段，相關(guān)部門已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)以軌道交通作為抓手，系統(tǒng)性融合多種業(yè)態(tài)和資源。近年來，我國政府及相關(guān)部門出臺了一系列政策，2012 年12 月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號），進(jìn)一步推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，充分發(fā)揮公共交通對改善城市交通狀況、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的作用。隨后，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、自然資源部等部委均出臺了相關(guān)政策，為城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展提供了有力的支撐和指導(dǎo)作用。但尚缺少系統(tǒng)性的政策體系，政策的執(zhí)行與實(shí)施的保障機(jī)制也不完善。

（3）行業(yè)政策調(diào)研

2020 年3 月，中國城市軌道交通協(xié)會正式發(fā)布《中國城市軌道交通智慧城軌發(fā)展綱要》提出了智慧城軌建設(shè)的指導(dǎo)思想，闡述了智慧城軌的標(biāo)志和內(nèi)涵，描繪了智慧城軌建設(shè)的藍(lán)圖。2022 年8 月，協(xié)會結(jié)合城軌行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展態(tài)勢，統(tǒng)籌碳達(dá)峰碳中和行動和綠色城軌發(fā)展，印發(fā)《中國城市軌道交通綠色城軌發(fā)展行動方案》，踐行“雙碳戰(zhàn)略”，指導(dǎo)建設(shè)綠色城軌，從頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展。

2023 年9 月，中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導(dǎo)意見》，這是首份以協(xié)會名義制定出臺的全面指導(dǎo)城軌交通行業(yè)組織場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的重要文獻(xiàn)，鼓勵(lì)和發(fā)展城軌交通TOD 的開發(fā)和實(shí)踐。

2. 業(yè)主單位調(diào)研成果

2023 年7 月，課題組啟動了行業(yè)調(diào)研工作。行業(yè)調(diào)研包括綜合情況調(diào)研和重點(diǎn)案例調(diào)研兩部分。綜合調(diào)研主要內(nèi)容是已經(jīng)取得的融合發(fā)展成果和經(jīng)驗(yàn)，存在的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新思路、模式和路徑，以及政策建議。重點(diǎn)案例是指城軌行業(yè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)營等方面融合發(fā)展的成功項(xiàng)目。

各業(yè)主單位主要針對以下內(nèi)容予以回復(fù)：所在城市在多元融合可持續(xù)發(fā)展方面的政策文件、地方標(biāo)準(zhǔn)；推進(jìn)多元融合可持續(xù)發(fā)展中，在吸引客流、增加收入和降低建設(shè)、運(yùn)營成本等方面面臨的問題與挑戰(zhàn)；已經(jīng)應(yīng)用、取得的成果和經(jīng)驗(yàn)；計(jì)劃采用的模式以及政策建議；多元融合的發(fā)展現(xiàn)狀和建議等。

3. 專家調(diào)研成果

課題組邀請了城軌行業(yè)四位知名專家，針對城市軌道交通發(fā)展存在的問題、政策、創(chuàng)新、實(shí)施模式與路徑等進(jìn)行了調(diào)研，各位專家從多個(gè)維度展開城軌多元融合可持續(xù)發(fā)展的設(shè)想，并提出寶貴建議，總結(jié)如下：

一是城軌多元融合可持續(xù)應(yīng)建立一套包括政治效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益、經(jīng)濟(jì)效益、成本效益等的城軌交通綜合效益評價(jià)指標(biāo)體系。

二是調(diào)整城市軌道交通票價(jià)，應(yīng)嚴(yán)格核算運(yùn)營成本，票價(jià)應(yīng)以保本為前提，并對低收入人群精準(zhǔn)財(cái)務(wù)補(bǔ)貼。

三是應(yīng)發(fā)揮城市軌道交通大運(yùn)量的優(yōu)勢，充分研究地區(qū)客流特征、客流需求，采取吸引客流的措施。

四是提高城軌運(yùn)營效率，提升既有線路的客流服務(wù)能力和服務(wù)水平，并探索拓展城市軌道交通服務(wù)領(lǐng)域。

五是TOD 和站城融合是發(fā)揮軌道交通的綜合效益重要途徑，對于新線建設(shè)應(yīng)與城市建設(shè)開發(fā)結(jié)合起來。

六是城軌建設(shè)應(yīng)采取限額設(shè)計(jì)，超出限額不予批準(zhǔn)建設(shè)。建議在有地面條件情況下，盡量建高架線，節(jié)約建設(shè)成本。

4. 評價(jià)體系調(diào)研成果

對目前較成熟的城市軌道交通融合發(fā)展情況的評價(jià)體系進(jìn)行調(diào)研，包括：城市軌道交通效能評價(jià)指標(biāo)體系、CoMET（國際地鐵聯(lián)盟）KPIs 評價(jià)指標(biāo)體系、城市軌道交通運(yùn)力負(fù)荷評估指標(biāo)體系以及城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系，主要針對體系構(gòu)建思路、指標(biāo)體系構(gòu)成、指標(biāo)權(quán)重分配、體系運(yùn)作模式進(jìn)行分析與借鑒，提出多元融合評價(jià)體系構(gòu)建建議。

（1）評價(jià)原則

集中性：主體明確，直奔“融合”主題；

定量性：提供客觀、科學(xué)、統(tǒng)一的量化衡量標(biāo)準(zhǔn)；

方向性：能夠有效引導(dǎo)軌道交通系統(tǒng)融合模式向“引流、增收、降本”的目標(biāo)路徑發(fā)展；

動態(tài)性：考慮軌道交通的生長和演變的動態(tài)變化過程；

階段性：多元融合可持續(xù)評價(jià)為階段性評價(jià)，周期可采用一年一評、三年一評等。

（2）指標(biāo)選取原則

代表性：盡可能反映出某一功能的綜合特征；

獨(dú)立性：同層次指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)性應(yīng)盡可能??；

可操作性：指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可獲取，且測算方便；

可比性：首先要在指標(biāo)的歸一化、統(tǒng)計(jì)口徑、指標(biāo)修正方面有可比性；

靈活性：針對不同評價(jià)方式、不同層級、不同主體的評價(jià)，可靈活選取評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。

（3）評價(jià)方法

建議參考協(xié)會的城市軌道交通效能評價(jià)指標(biāo)體系及評價(jià)方法。

指標(biāo)體系建議采用3～4 級的層級架構(gòu)。頂層為目標(biāo)層，提出1 個(gè)多元融合可持續(xù)發(fā)展指數(shù)；中間層為準(zhǔn)則層，提出3～8 個(gè)分項(xiàng)指數(shù)，對應(yīng)不同的評價(jià)目標(biāo)；底層為指標(biāo)層，在每個(gè)分項(xiàng)指數(shù)下提出若干個(gè)相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)。

確定好指標(biāo)體系后，建議采用層次分析法進(jìn)行評價(jià)。

三、研究成果

一是城市軌道交通融合發(fā)展現(xiàn)狀及政策建議的調(diào)研報(bào)告。對政策調(diào)研、行業(yè)調(diào)研、重點(diǎn)案例調(diào)研、專家調(diào)研、部委調(diào)研等系列調(diào)研的成果進(jìn)行分析匯總，形成調(diào)研報(bào)告。

二是城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展模式和路徑研究報(bào)告。研究報(bào)告重點(diǎn)圍繞九元融合，在調(diào)研成果的基礎(chǔ)上，分析城軌發(fā)展存在的問題和困惑，總結(jié)行業(yè)在融合發(fā)展方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)對影響城市軌道交通客流可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)、技術(shù)可持續(xù)、裝備可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等方面的十項(xiàng)關(guān)鍵要素開展研究，提出城市軌道交通多元融合和可持續(xù)發(fā)展的基本框架、管理模式和實(shí)施路徑等，形成全行業(yè)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為政府部門制定政策提供建議。

三是無錫多元融合可持續(xù)發(fā)展示范項(xiàng)目成果報(bào)告。通過無錫多元融合可持續(xù)發(fā)展示范項(xiàng)目的研究和實(shí)踐，總結(jié)成果，為中等線網(wǎng)規(guī)模城市軌道交通提供可借鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和模式，形成示范項(xiàng)目成果報(bào)告。考慮時(shí)間的匹配，本報(bào)告提出階段成果報(bào)告。

四是政策建議。

對中國城市軌道交通協(xié)會的建議：制定《中國城市軌道交通融合城軌發(fā)展行動方案》或《中國城市軌道交通融合城軌發(fā)展指南》。行動方案或發(fā)展指南將成為正在實(shí)施的《綠色城軌發(fā)展行動方案》《智慧城軌發(fā)展綱要》的姊妹篇，共同指導(dǎo)構(gòu)建中華城軌、智慧城軌、綠色城軌、融合城軌的新時(shí)代中國城市軌道交通。

對國家發(fā)展改革委的建議：建議聯(lián)合其他部委制定《關(guān)于推進(jìn)城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展的意見》；修訂城軌建設(shè)規(guī)劃報(bào)批文件的組成內(nèi)容。

對城市政府的建議：制定城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展方案，并完善相關(guān)的地方法律。

對業(yè)主企業(yè)的建議：制定企業(yè)的城市軌道交通多元融合可持續(xù)發(fā)展方案。

五是典型案例。遴選、編撰城軌交通行業(yè)推進(jìn)九元融合及創(chuàng)新發(fā)展的典型案例集。