遲婧茹 任孝平 李子愚,2 楊云*

1 科技部科技評估中心 北京 100081

2 哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院 哈爾濱 150006

開放合作是科技進步、科技創(chuàng)新的內(nèi)在要求，也是應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的必然要求。黨的十九大報告指出“加強創(chuàng)新能力開放合作”，黨的二十大報告指出“擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環(huán)境建設(shè)，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)”，這為未來一段時間內(nèi)構(gòu)建更大范圍、更深層次、更寬領(lǐng)域、更高水平的科技創(chuàng)新開放合作指明了方向①習(xí)近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告. (2022-10-25)[2023-03-23]. https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.。中國自立自強的科技創(chuàng)新從來都不是通過閉門造車取得的，而是通過更全面、更深入地對外開放得來的②中國科技的自立自強并不是閉門造車. (2020-11-04)[2023-03-22]. http://www.china.com.cn/opinion2020/2020-11/04/content_76874239.shtml.。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科技創(chuàng)新開放合作工作，致力于推動各國科學(xué)家開展全球創(chuàng)新協(xié)作工作，我國與160 多個國家和地區(qū)建立了科技合作關(guān)系，參與或牽頭了近60個國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程，深入實施了“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃，構(gòu)建起了全方位、深層次、寬領(lǐng)域的科技創(chuàng)新開放合作新格局③國務(wù)院新聞辦就“深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略 加快建設(shè)科技強國”舉行發(fā)布會. (2023-02-24)[2023-03-22]. https://www.gov.cn/xinwen/2023-02/24/content_5743191.htm?eqid=9098a0230011f52b000000026461f857.。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，人類面臨越來越多的共同發(fā)展難題，此時比以往任何時刻都更需要國際合作。開放共享、構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)，促進科技創(chuàng)新開放合作成為應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的主要途徑和方法之一。

圍繞科技創(chuàng)新開放合作工作，諸多學(xué)者開展了廣泛研究，提出了不同的思路和建議。① 理論內(nèi)涵研究。杜鵬等[1]認為新時代開放創(chuàng)新的內(nèi)涵在于克服單邊主義等國際秩序的挑戰(zhàn)，更好適應(yīng)新一輪產(chǎn)業(yè)革命需求，進一步增強科技創(chuàng)新對我國高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化國家建設(shè)的支撐帶動能力。樊春良[2]發(fā)現(xiàn)對外開放和國際合作有力促進了中國科技體制改革和相關(guān)政策落地，完善了中國科技體制的制度建設(shè)。任孝平等[3]認為我國開展科技創(chuàng)新開放合作工作的意義在于推動世界進步，保證知識產(chǎn)權(quán)獨立自主，帶動科技經(jīng)濟融合以及建設(shè)人類命運共同體。② 關(guān)鍵領(lǐng)域剖析研究。穆榮平等[4]基于全球制造業(yè)開放創(chuàng)新趨勢，梳理了我國制造業(yè)在創(chuàng)新要素流動、創(chuàng)新協(xié)同、技術(shù)攻關(guān)、高端人才吸引、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面的問題并提出了相應(yīng)政策建議。詹劍鋒[5]分析了產(chǎn)業(yè)自主可控和開放創(chuàng)新的關(guān)系，提出了我國應(yīng)充分利用各方智力開展全球分工與合作。杜玉波[6]認為我國高等教育應(yīng)堅持開放共享與合作共贏理念，拓寬適應(yīng)國內(nèi)、國際雙循環(huán)的開放合作格局。③ 區(qū)域開放路徑研究。曾君等[7]分析了省級層面國際科技合作現(xiàn)狀，提出了強化戰(zhàn)略部署，優(yōu)化合作模式，鼓勵人才交流的國際科技創(chuàng)新合作新模式。鄧凌云[8]則從科技創(chuàng)新治理的角度，提出了區(qū)域開放合作的對策建議。④ 開放創(chuàng)新生態(tài)與環(huán)境研究。胡再勇[9]認為我國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)應(yīng)遵循“自上而下”的規(guī)則，應(yīng)做好頂層規(guī)劃、政策、平臺，打造好服務(wù)體系、營商環(huán)境，吸引國內(nèi)外相關(guān)創(chuàng)新人才來華。張文忠[10]發(fā)現(xiàn)具有開放包容和勇于創(chuàng)新氛圍的城市更有利于技術(shù)、人才和其他要素的集聚，進而促進科技創(chuàng)新中心的建設(shè)與發(fā)展。王羅漢等[11]認為應(yīng)通過開放“倒逼”科技體制改革創(chuàng)新，推動營造開放合作的環(huán)境。總體上看，圍繞黨的二十大精神，結(jié)合新形勢、新需求系統(tǒng)研究構(gòu)建具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)十分重要，該研究能夠促進開展更高水平的科技創(chuàng)新開放合作工作，但總體看來相關(guān)研究較少。

本文分析了黨的十八大以來我國科技創(chuàng)新開放合作工作的進展，剖析了構(gòu)建具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)過程中的難點，緊密圍繞黨的二十大精神和科技政策，提出加快打造具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)的相關(guān)思考和建議，為提升科技創(chuàng)新開放合作能力提供新思路。

1 黨的十八大以來科技創(chuàng)新開放合作的成效與不足

黨的十八大以來，黨中央系統(tǒng)布局且整體推進科技創(chuàng)新開放合作工作，科技創(chuàng)新體系的對外開放水平達到了前所未有的高度④黨的十八大以來經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告：高水平開放成效顯著 合作共贏展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng). (2022-10-09)[2023-03-26]. http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/09/content_5716801.htm.。

1.1 進展與成效

（1）健全完善科技創(chuàng)新開放合作體制機制。修訂后的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》首次將“國際科學(xué)技術(shù)合作”單獨成章⑤中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法. (2021-12-25)[2023-09-03]. https://www.gov.cn/xinwen/2021-12/25/content_5664471.htm.。2023 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》提出要組建中央科技委員會，其辦事機構(gòu)職責(zé)由重新組建后的科學(xué)技術(shù)部承擔(dān)，重組后的科學(xué)技術(shù)部仍保留國際科技合作等相關(guān)職責(zé)⑥中共中央 國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》. (2023-03-16)[2023-09-03]. https://www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5748649.htm?eqid=a6f1279b000333470000000664802cc5.。

（2）構(gòu)建全方位、深層次、寬領(lǐng)域的國際合作新格局。我國積極推動互惠共贏的雙多邊政府間合作③，與10 個主要創(chuàng)新型經(jīng)濟體建立了創(chuàng)新對話機制，與7個發(fā)展中國家啟動了科技合作伙伴計劃⑦共同推進科技向善向上——訪中關(guān)村論壇嘉賓. (2023-05-21)[2023-08-04]. https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202305/t20230531_267078.html.，與84 個共建“一帶一路”國家建立了科技合作關(guān)系并支持展開聯(lián)合研究項目1 118 項，啟動建設(shè)了53 家聯(lián)合實驗室⑧中國與84個共建“一帶一路”國家開展科技合作. (2022-02-28)[2023-08-04]. https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/jwtz/202202/t20220228_1317725.html.。

（3）構(gòu)建集聚外籍高層次人才的政策制度。2021年，我國累計發(fā)放外國人來華工作許可118萬份⑨加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地——第二十屆中國國際人才交流大會在線開幕. (2022-05-27)[2023-08-04]. https://www.most.gov.cn/kjbgz/202205/t20220527_180761.html.，并向多個市級科技管理部門下放外國高端人才確認函審發(fā)權(quán)限，全面實施外國人來華工作許可制度與外國人才簽證制度；依托“項目－平臺－基地”方式，靶向引進全球“高精尖缺”人才；推出外國人來華工作許可和居留許可“兩證聯(lián)辦”政策，以及外國人申辦居留許可免于留存護照等便利政策，進一步優(yōu)化外國高端人才管理服務(wù)配套機制建設(shè)，完善外籍人才服務(wù)保障體系。

（4）建立創(chuàng)新要素跨境流動“綠色通道”。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)“錢過境、稅平衡、人往來”的創(chuàng)新要素跨境流動政策體系[12]，發(fā)布支持科技創(chuàng)新進口稅收政策管理辦法，免征科研院所進口科研設(shè)備的關(guān)稅、增值稅和消費稅。

（5）主動參與全球創(chuàng)新治理體系建設(shè)。積極主動構(gòu)建全球合作伙伴關(guān)系，加入了200 多個國際組織和多邊機制，參與了60多項國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程。在平方公里陣列射電望遠鏡（SKA）、大亞灣核反應(yīng)堆中微子實驗、第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究、黑洞探測等重大國際科技合作項目中作出重要貢獻[13]。

（6）加快提升使用全球創(chuàng)新資源的能力。進一步優(yōu)化了科研創(chuàng)新與合作基地平臺布局，建設(shè)了719 家國家國際合作基地⑩關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)科技部國際合作司通報國家國際科技合作基地2020年度評估結(jié)果及有關(guān)情況的函. (2021-05-26)[2023-09-03]. http://kxjst.jiangsu.gov.cn/art/2021/5/26/art_82540_10002914.html.，推動了各地方的國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心建設(shè)，引導(dǎo)支持企業(yè)“走出去”對接海外資源，鼓勵吸引外資企業(yè)和研發(fā)中心來華創(chuàng)新發(fā)展。

（7）強化區(qū)域開放合作支撐創(chuàng)新高地建設(shè)。協(xié)同推進北京、上海、粵港澳三大國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)，《2022 年國際科技創(chuàng)新中心指數(shù)》顯示，北京、上海、粵港澳3 大城市（都市圈）的創(chuàng)新表現(xiàn)均進入全球排名前10 位；推動國家重點研發(fā)計劃、“科技創(chuàng)新2030－重大項目”等重大科技項目和工程對港澳開放，加快支持港澳融入國家創(chuàng)新體系，以建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新高地為抓手整體提升創(chuàng)新體系的國際化水平。

（8）統(tǒng)籌配置各類國際創(chuàng)新合作資源。定期召開國際科技合作部際協(xié)調(diào)機制會議和全國科技外事工作會議，協(xié)同推動國際科技合作工作的縱深發(fā)展；積極協(xié)調(diào)優(yōu)化全國國際科技合作資源分配機制，推動科技合作信息資源跨行業(yè)、跨部門互聯(lián)互通，促進科技創(chuàng)新資源開發(fā)利用與開放共享。這些政策舉措與改革抓手，有力推動我國科技的對外交流與廣泛合作，促進我國深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。2022年，我國國家創(chuàng)新能力綜合排名達全球第11 位，較2012 年提升了23位[14]；世界人才競爭力排名由2012 年的50 位上升至2022 年的40 位[15]；國際科研合作中心度由2013—2017 年的全球第6 位，提升至2018—2022 年的全球第4位[16]。

1.2 差距與短板

我國科技創(chuàng)新開放合作的層次水平，距離擴大國際科技交流合作、建設(shè)國際化科研環(huán)境、構(gòu)建具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)的新任務(wù)、新目標(biāo)還有一定差距，在創(chuàng)新生態(tài)的開放程度、企業(yè)開放創(chuàng)新的主體地位等方面存在諸多短板。這些短板阻礙了我國科技創(chuàng)新開放合作工作的高質(zhì)量發(fā)展，需要政府部門進一步組織研究、制定解決方案，深入剖析和解決科技創(chuàng)新開放合作工作面臨的體制機制性障礙。

（1）科技計劃對外開放力度不大。一方面，外籍科學(xué)家領(lǐng)銜和參與的國家科技計劃比例偏低。例如，2018—2022年，國家自然科學(xué)基金中各類基金項目資助的外籍人員比例不足1%[17]。另一方面，我國委托境外機構(gòu)開展的研發(fā)活動偏少。據(jù)科技部科技評估中心統(tǒng)計，我國在2020年委托境外機構(gòu)開展的研發(fā)工作支出僅占全國科學(xué)研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費外部支出的9.15%，較2018年下降0.55%。

（2）使用國外資金開展的研發(fā)工作不多。我國研發(fā)支出中國外資金占比偏低。2021年，我國受國外資助開展的研發(fā)工作資金占比僅為我國R&D 經(jīng)費的0.21%[18]，與同年國外資金占美國研發(fā)支出中的6.74%相差較遠?Main science and technology indicators. [2023-09-26]. https://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=33210.。吸引外資流向制造業(yè)的規(guī)模仍然偏小，2022年，我國制造業(yè)實際使用的外資占我國實際使用外資總量的26.3%，與美國制造業(yè)實際使用外資所占比例的42.4%仍存在一定差距?Inward FDI stocks by industry. [2023-09-26]. https://data.oecd.org/fdi/inward-fdi-stocks-by-industry.htm#indicator-chart.。

（3）科教人才隊伍國際化程度不高。2021年，全國2 688所普通高校共聘請外籍教師17 388人，占全國普通高校專任教師的1.37%；而美國高校的外籍教師占比為13.0%[19]，科技人才隊伍國際化程度不高嚴(yán)重限制了開放創(chuàng)新的思路和視野。

（4）創(chuàng)新要素跨域、跨境流動不暢。人才、資金、數(shù)據(jù)、科研設(shè)備等要素跨域、跨境自由流動涉及國家事權(quán)或?qū)俚卣?，?dǎo)致各地開放程度不一，單個部門或地方政府難以有效解決；部分流動要素如科研數(shù)據(jù)，僅有原則性法律規(guī)定，缺少跨境前后的管理條例、實施流程和監(jiān)管手段。

（5）企業(yè)“走出去”動力不足。當(dāng)前，企業(yè)“走出去”的方法以生產(chǎn)、銷售或設(shè)立辦事處為主，設(shè)立研發(fā)中心、創(chuàng)新中心的企業(yè)偏少。政府促進企業(yè)“走出去”的激勵措施和服務(wù)體系仍待完善，工作指引、咨詢引導(dǎo)、風(fēng)險提示、利益安全保護等尚不到位，降低了企業(yè)參與和引領(lǐng)開放創(chuàng)新的意愿。

（6）主導(dǎo)制定國際標(biāo)準(zhǔn)不多。我國主導(dǎo)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）制定的國際標(biāo)準(zhǔn)量中占比不到2%[20]，且國際上更多是企業(yè)牽頭和參與標(biāo)準(zhǔn)的制定，而我國則大部分由科研院所牽頭。

（7）外資企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)融入本土創(chuàng)新體系不深。

《全國專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會管理辦法》要求技術(shù)委員會委員必須來自在我國注冊的法人實體，導(dǎo)致外企總部無法參與我國標(biāo)準(zhǔn)化工作?全國專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會管理辦法（2020修訂版）. (2020-11-03)[2023-09-03]. https://www.cqn.com.cn/zj/content/2020-11/03/content_8642123.htm.；2020 年，實際參與國家標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作的外資企業(yè)不足100家?市場監(jiān)管總局就“優(yōu)化營商環(huán)境 助力企業(yè)紓困”召開新聞發(fā)布會. (2020-10-01)[2023-06-12]. https://www.gov.cn/xinwen/2020-10/01/content_5548826.htm.。

2 推進高水平科技創(chuàng)新開放合作面臨的堵點

2.1 新形勢下凸顯的深層次體制機制問題

中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過的《關(guān)于加強創(chuàng)新能力開放合作的若干意見》對未來的科技創(chuàng)新開放合作工作作出明確部署?習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議. (2019-05-29)[2023-03-30]. https://www.gov.cn/xinwen/2019-05/29/con‐tent_5395848.htm.。然而，科技創(chuàng)新開放合作工作在協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌、創(chuàng)新資源配置利用、創(chuàng)新合作力量統(tǒng)籌布局、“招引留用”人才政策制度體系建設(shè)等方面亟待進一步深化改革、優(yōu)化完善。這些問題領(lǐng)域?qū)?、影響大、協(xié)調(diào)難，影響了各類創(chuàng)新主體的動力與活力。

（1）科技創(chuàng)新開放合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制尚不滿足形勢需求。隨著科學(xué)研究范式變革逐漸深入，開放創(chuàng)新與經(jīng)濟、外交、安全、人才等領(lǐng)域深度交叉，當(dāng)前科技創(chuàng)新開放合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制已不能完全適應(yīng)日益復(fù)雜嚴(yán)峻的外部形勢變化和內(nèi)部需求更迭，更與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相去甚遠。中央與地方間、區(qū)域間、部門間的科技創(chuàng)新開放合作工作協(xié)調(diào)難度較大，國家、市場、個體不同層面對外交流和創(chuàng)新合作需求不一、目標(biāo)不同、動力不足。政府始終是推動國際科技合作的主要動力，社會和民間等其他創(chuàng)新主體參與國際科技合作的積極性、主動性有待提高。許多現(xiàn)行制度和激勵政策難以適應(yīng)更高水平的科技創(chuàng)新開放合作工作需要，推進高水平對外開放的目標(biāo)使命，迫切需要建立更加有力的科技創(chuàng)新開放合作政策體系。

（2）全球創(chuàng)新資源的聯(lián)動配置、統(tǒng)籌利用機制有待完善。當(dāng)前，我國使用全球創(chuàng)新資源的能力和水平還有待提高，對研發(fā)經(jīng)費、人才智力、科研平臺、開放數(shù)據(jù)、信息資源等創(chuàng)新資源發(fā)展和利用的長遠規(guī)劃還不夠完善。引進海外人才存量不多、增量不大，利用智力資源的思路不開放、方式不靈活?？茖W(xué)家、管理人員和中介服務(wù)人員對國際科技合作中涉及的規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等理解、掌握不到位。國家間存在的語言、文化、宗教、價值取向等差異，進一步加大了知識技術(shù)、科技成果跨國轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的成本。此外，服務(wù)科技創(chuàng)新開放合作工作的民間中介機構(gòu)不多，支撐能力不強，企業(yè)等創(chuàng)新主體在海外布局的研發(fā)中心、創(chuàng)新中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心和孵化器等總量少、規(guī)模小，各類創(chuàng)新主體整合利用全球創(chuàng)新資源的效率亟待提升，在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的位勢仍有待加強[21]。

（3）科技創(chuàng)新開放合作力量的統(tǒng)籌布局和資源的有機銜接仍有欠缺。目前，我國已形成由國家科技創(chuàng)新基地、國家國際科技合作基地、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程等組成的多層次科技創(chuàng)新開放合作力量。然而，各類平臺催化科技創(chuàng)新開放合作工作的作用尚未凸顯，促進自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新緊密結(jié)合的效能有待提升。國際合作平臺園區(qū)聚焦科技創(chuàng)新開放合作工作任務(wù)目標(biāo)設(shè)計不明確，聯(lián)合研發(fā)、共建實驗室、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化推廣等深層次合作的內(nèi)容不豐富[21]，加之區(qū)域間協(xié)同聯(lián)動不緊密，易滋生“一哄而上、你爭我搶”的弊端?？萍加媱潱ɑ稹㈨椖康龋?、國際科技合作類專項等項目對科技創(chuàng)新開放合作工作的支持不足，在面向全球的科學(xué)研究基金項目中，外籍科學(xué)家展開共同研究的作用發(fā)揮不夠。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施國際化程度不高、開放共享度不足，缺乏引領(lǐng)和支持高水平、跨國科技合作的國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程。

（4）“招引留用”人才政策制度體系有待持續(xù)優(yōu)化。我國招引人才的理念和方式不夠開放，市場引才機制作用發(fā)揮不夠，協(xié)助招攬人才的中介獵頭公司不多。大部分引才引智計劃更多強調(diào)頂尖人才，不夠重視青年人才，未形成梯次引才儲備體系。國內(nèi)留才環(huán)境亟待優(yōu)化，尤其是薪資待遇與國際水準(zhǔn)和國內(nèi)生活成本相比依然偏低，近60%留學(xué)生將“薪資待遇不理想”視為回國就業(yè)的首要擔(dān)憂?。與國外高度開放和自由探索的科研氛圍相比，我國的創(chuàng)新生態(tài)對人才仍有一定束縛，“關(guān)系文化”“帽子文化”影響海外人才的融入?！罢幸粲谩比瞬诺闹贫润w系也亟待強化，例如人才管理與評價“一刀切”、采用與本土人才相同的評價標(biāo)準(zhǔn)與評價手段等做法、未充分考慮外國人才獨自組建團隊的現(xiàn)實需求，進一步加大了在華外國人才職稱評定、崗位評聘的難度。此外，我國在培養(yǎng)國際化人才方面耐心不夠。對在國際科技組織中任職人員的激勵機制和支持政策不夠，科研和管理人員在全球發(fā)聲、協(xié)調(diào)國際組織事務(wù)熱情不足。

2.2 政策落實落地過程中存在的“壁壘”

在落實科技創(chuàng)新開放合作工作的過程中，仍然存在實施方案操作性不強、監(jiān)督評估重視程度不足、政策宣傳解讀和引導(dǎo)不夠的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分工作呈現(xiàn)“政策有條款、操作無細則”的狀態(tài)。在落實部分突破性舉措的過程中存在不敢打破“制度藩籬”的現(xiàn)象，亟須各級政府部門創(chuàng)新完善促進政策落實的方式方法。

（1）實施方案操作性不強。① 實施主體不明確?？萍紕?chuàng)新開放合作工作的政策文件以原則性指導(dǎo)意見為主，缺乏對具體落地實施機制的研究。在實際推動時，責(zé)任主體、受益對象和適用范圍等不夠明確，高校、科研院所、企業(yè)在具體操作過程中“擔(dān)驚受怕”[23]、管理人員審批時“畏首畏尾”；同時，由于信息不對稱，科技創(chuàng)新開放合作政策相互矛盾的問題仍然突出[24]。② 文件精神傳達不到位。大部分科技創(chuàng)新開放合作政策以內(nèi)部文件的方式傳達，管理部門或?qū)⑵涫唛w或“以文件落實文件”，真正的需求者甚至都不知道文件的存在。此外，文件在實施過程中，存在為“共擔(dān)風(fēng)險”導(dǎo)致的“逐級簽字”“會同簽字”現(xiàn)象，嚴(yán)重拖慢了實施效率。

（2）監(jiān)督評估重視程度不足。① 對管理者和執(zhí)行者而言，長期存在“重活動、輕效果、弱評估”的問題，在總結(jié)工作時，往往以舉辦多少會議、爭取多少項目、促進多少交流、發(fā)表多少著作論文作為評價效果和影響的指標(biāo)，而這僅僅是“投入”“活動”環(huán)節(jié)的內(nèi)容，科技創(chuàng)新開放合作工作到底產(chǎn)生了哪些效果和影響，需要專業(yè)的科技評估人員展開跟蹤調(diào)查研究[25]。② 對評估人員而言，跟蹤國際科技評估發(fā)展不夠密切，評估國際科技合作項目的方法和指標(biāo)體系仍不夠完善，尚不能在科技創(chuàng)新合作成果、國際影響力、人才培養(yǎng)等多角度下開展多維度的綜合評價。此外，科技創(chuàng)新開放合作政策的實施效果評估困難與缺乏摸底各類創(chuàng)新主體的實際需求有關(guān)。

（3）政策宣傳解讀和引導(dǎo)不夠。① 對內(nèi)宣傳。各部門和地方出臺了大量與加強科技創(chuàng)新開放合作工作有關(guān)的指導(dǎo)性文件，但是在實際推進、落實過程中，對文件精神的宣傳貫徹不到位。部分科研單位并不理解科技創(chuàng)新開放合作的精神內(nèi)涵，對國際科技合作的定位存在誤解，出現(xiàn)了緊抓外事審批權(quán)限不放，科研人員出國、出境手續(xù)依然煩瑣復(fù)雜等現(xiàn)象。② 對外宣傳。對多層次、高質(zhì)量的科技創(chuàng)新開放合作工作成果宣傳仍然不夠廣泛，全球合作伙伴不能深刻理解中國推進科技創(chuàng)新開放合作工作的理念，再加上各種勢力的有意干擾和新聞媒體的誤導(dǎo)，誤讀、誤判的問題時有出現(xiàn)，而我國防范和有效化解科技合作風(fēng)險的能力有待進一步提升。

3 推動開展更高水平科技創(chuàng)新開放合作工作的思路

高水平開放合作是實現(xiàn)高水平科技自立自強的重要途徑?國務(wù)院新聞辦就加快建設(shè)創(chuàng)新型國家全面支撐新發(fā)展格局舉行發(fā)布會. (2021-03-02)[2023-05-21]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/02/content_5589617.htm.，高水平科技自立自強是高水平開放合作的前提和基礎(chǔ)?筑牢高水平科技自立自強的根基. (2023-08-02)[2023-08-07]. https://www.cas.cn/yw/202308/t20230801_4958011.shtml.。當(dāng)前，全球環(huán)境復(fù)雜多變，多重危機和共性挑戰(zhàn)交織頻現(xiàn)，世界經(jīng)濟發(fā)展存在著諸多不確定性，更加需要把科技創(chuàng)新和發(fā)展的主動權(quán)牢牢掌握在自己手中?努力搶占科技制高點 加快實現(xiàn)高水平科技自立自強. (2023-07-17)[2023-08-07]. https://www.cas.cn/yw/202307/t20230717_4929405.shtml.。同時，我國推進科技自立自強任務(wù)緊迫艱巨，此時更應(yīng)進一步加強與國外各類創(chuàng)新主體的開放合作，通過開展高水平國際科技合作，與國際科技界攜手攀登科技高峰、共同解決人類面對的重大問題?。2022 年12 月，時任科學(xué)技術(shù)部部長王志剛在《人民日報》發(fā)文強調(diào)，擴大國際科技交流合作應(yīng)積極主動融入全球創(chuàng)新體系，實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰(zhàn)略，加強國際化科研環(huán)境建設(shè)[26]。新形勢下，為深化科技創(chuàng)新開放合作工作，各部門各地方必須進一步提高政治站位，以實際行動深入貫徹落實黨的二十大精神。

3.1 堅持黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進科技創(chuàng)新開放合作工作

以黨和國家機構(gòu)改革為契機，充分發(fā)揮中央科技委員會在科技創(chuàng)新開放合作工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加快解決科技創(chuàng)新開放合作工作的戰(zhàn)略性、方向性、全局性問題，進一步提高對外科技合作的系統(tǒng)性和前瞻性。加強科技創(chuàng)新開放合作基礎(chǔ)制度建設(shè)、加快提升國際科技合作的基礎(chǔ)能力和水平，強化中央與地方間、區(qū)域間、部門間的分工協(xié)作，形成集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的科技創(chuàng)新開放合作推進機制。加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵各部門、各地方將科技創(chuàng)新開放合作納入政策制定、重大任務(wù)設(shè)計和重點工作部署范圍，一體化推進教育、科技、人才開放創(chuàng)新工作，形成對外開放合力。高度重視民間科技合作和人文交流紐帶的建立和維護，充分發(fā)揮智庫、學(xué)會、社團、華僑及名人等對外交往“黏合劑”的作用，不斷推動科技對外交流從“重形式”向“重效果”轉(zhuǎn)變。

3.2 持之以恒推進開放創(chuàng)新與自主創(chuàng)新的有機銜接，建設(shè)具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)

（1）完善體系建設(shè)。鼓勵各部門和地方出臺更加細化實化、可落實落地的開放創(chuàng)新政策，鼓勵有意愿、有條件的地區(qū)大膽先行先試。加大與國外知名政策智庫、學(xué)者的對話交流，穩(wěn)步擴大我國科技創(chuàng)新開放合作工作的規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。在國家層面加快制定規(guī)范化的國際同行評議政策法規(guī)，在部門層面制定細化的管理辦法與操作指南，讓更多國際同行專家參與我國科研項目評議、獎項評定、職稱評審工作。

（2）確保政策落地。由科學(xué)技術(shù)部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室等部門牽頭，會同中國氣象局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等行業(yè)部門，建立健全科研數(shù)據(jù)分級分類、跨境數(shù)據(jù)流動和風(fēng)險評估等數(shù)據(jù)管理機制。建立以信用為基礎(chǔ)的科研機構(gòu)分級分類監(jiān)管制度，在有關(guān)部門指導(dǎo)下進一步放開科研行政管理部門、重點高校、科研院所訪問境外科研網(wǎng)站權(quán)限。健全科技創(chuàng)新開放合作工作的監(jiān)督評估制度，推動落實科技創(chuàng)新開放合作工作責(zé)任制，定期開展跟蹤評估工作。

3.3 加快優(yōu)化引才引智政策制度體系，構(gòu)建科技人才國際競爭優(yōu)勢

（1）發(fā)揮用人主體作用。深化科研機構(gòu)改革，打破國籍、地域、身份、年齡、學(xué)歷、人事關(guān)系等制約，突破崗位職數(shù)限制，支持事業(yè)單位招聘海外高層次人才，健全真正有利于實施“全球招聘”的科研型事業(yè)單位選人用人體制機制。強化用人單位在人才使用、考核與激勵中的主體責(zé)任，在人才評定、崗位設(shè)置、薪酬劃定、獎勵激勵等方面賦予更大自主權(quán)。

（2）優(yōu)化用才生態(tài)環(huán)境。持續(xù)加大“四唯”清理力度，擴大“代表作”評價制度的范圍。發(fā)揮好國際學(xué)術(shù)（咨詢）委員會、國際同行專家在職稱評定、獎項評審中的作用，細化評議機制、豐富評價維度，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的創(chuàng)新氛圍。加快落實外籍“高精尖缺”人才在養(yǎng)老保險躉繳、商業(yè)醫(yī)療保險購買、八項補貼減免、個稅優(yōu)惠政策延續(xù)、子女就讀公立學(xué)校、薪酬購付匯試點等方面的便利性舉措。在國際化程度較高區(qū)域的科技創(chuàng)新中心開展海外人才服務(wù)保障綜合改革試點，加快推動外國人來華工作許可證與居留許可“兩證合一”政策，探索更利于外國人才在華工作生活的身份統(tǒng)一認證、識別方式和社會保險繳納規(guī)則。

3.4 提升全球創(chuàng)新資源配置的能力和水平，聚焦科學(xué)難題和人類共同挑戰(zhàn)開展研究合作

（1）創(chuàng)新合作機制。完善中央、地方、社會、個人多元化創(chuàng)新投入機制，深化國際科技合作專項（基金）項目管理改革，支持重點研發(fā)計劃、“科技創(chuàng)新2030－重大項目”的承擔(dān)者申請相應(yīng)的國際科技合作項目，加強國際科技合作項目與科研機構(gòu)、平臺基地、大科學(xué)計劃（工程）建設(shè)的統(tǒng)籌設(shè)計。加大國家科技計劃對外開放力度，推進各類人才計劃與科技計劃銜接融合，提高海外人才在國家重大科技任務(wù)和大科學(xué)工程實施中的參與度[27]。

（2）加強跨部門協(xié)同。推動科技、財政、稅務(wù)、外匯等多個部門協(xié)同作用，探索加快財政科研資金跨國（境）直接使用模式。加快啟動更大規(guī)模的面向全球的科學(xué)研究基金，支持各國科學(xué)家共同攻克氣候變化、糧食短缺、災(zāi)害防治等共性問題?習(xí)近平在中共中央政治局第三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 切實加強基礎(chǔ)研究 夯實科技自立自強根基. (2023-02-22)[2023-05-22]. http://www.news.cn/politics/leaders/2023-02/22/c_1129386597.htm.。持續(xù)推動跨國（境）科研物資便利化通關(guān)，延長如大科學(xué)工程建設(shè)用設(shè)備（部件）等科研物資臨時進出口的免稅時限和次數(shù)。

3.5 支持各類科技創(chuàng)新平臺全球化發(fā)展，優(yōu)化國際科技合作基地的建設(shè)和布局

（1）拓寬合作廣度。加強對國際科技合作基地和平臺的政策傾斜和資金支持，推動一體化配置項目、人才、資金、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新資源建設(shè)，加快構(gòu)建形成布局合理、定位清晰的國家國際科技合作基地、園區(qū)和平臺發(fā)展體系。鼓勵各類科技創(chuàng)新基地平臺的全球化發(fā)展，為基地平臺在國際稅收、海外知識產(chǎn)權(quán)、國際科技合作項目申報、國際科技成果轉(zhuǎn)化、海外高層次人才引進等方面提供“綠色通道”。鼓勵非國有創(chuàng)新型企業(yè)對外投資，通過金融支持、優(yōu)化審批流程和建立安全預(yù)警機制等，支持更多企業(yè)“走出去”，以跨國并購等方式設(shè)立海外研發(fā)機構(gòu)和海外科技創(chuàng)新中心。

（2）深化區(qū)域聯(lián)動。支持高新區(qū)、高科技園區(qū)與國際知名高校、國際技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)孵化機構(gòu)開展資源鏈接和聯(lián)動創(chuàng)新，拓展與以色列等國家的知名技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)的合作。在有條件的地區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新合作示范區(qū)。進一步優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新開放合作機制，促進區(qū)域間資金、技術(shù)、人才、項目等有序流動，實現(xiàn)東西南北優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。

3.6 發(fā)揮企業(yè)暢通“雙循環(huán)”主力軍作用，推動高水平科技產(chǎn)業(yè)有序?qū)ν忾_放

（1）堅持企業(yè)核心地位。加大對企業(yè)國際科技合作的支持力度，在重點研發(fā)計劃、國家自然科學(xué)基金等國際科技合作項目中單列支持企業(yè)開展國際產(chǎn)學(xué)研合作項目[28]。在雙多邊政府間科技合作框架下，構(gòu)建由企業(yè)海外研發(fā)和創(chuàng)新中心、外資研發(fā)中心和國際技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)組建的國際產(chǎn)學(xué)研合作體系?發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用 打造科技開放合作高地. (2022-07-14)[2023-05-22]. http://kjt.zj.gov.cn/art/2022/7/14/art_1229514947_42545.html.。加快推動科技企業(yè)與海外高校院所、國際科技組織的產(chǎn)學(xué)研深度融合，通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽、國際會議、海外僑商等各種渠道為企業(yè)提供對接全球創(chuàng)新資源的機會，扶持民營企業(yè)開展更多國際科技合作交流工作。

（2）集聚外資研發(fā)中心。充分利用中國市場規(guī)模巨大的優(yōu)勢，將從事基礎(chǔ)和前沿研究的外資研發(fā)中心納入跨境融資便利化試點，吸引更多高質(zhì)量外資投向先進制造、科技創(chuàng)新等重點領(lǐng)域。鼓勵和引導(dǎo)科技型跨國公司、科研機構(gòu)來華設(shè)立全球研發(fā)中心和創(chuàng)新中心，暢通外資研發(fā)中心參與國家和省部級科研項目的渠道，支持在華外資研發(fā)中心與本土機構(gòu)組建創(chuàng)新聯(lián)合體并承擔(dān)科技研發(fā)任務(wù)。