徐婉莉

（安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院，合肥 230001）

引 言

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在社會(huì)公共事務(wù)中的職責(zé)主要是進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督及行使相應(yīng)的管理職能，繼而保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。由此來看，行政事業(yè)單位的相關(guān)工作內(nèi)容對(duì)于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有著重要的地位和價(jià)值意義。也正因如此，推動(dòng)行政事業(yè)單位的有序發(fā)展，提高其在行政職能方面的應(yīng)用落實(shí)，也能更有助于其在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。所以，本文將從內(nèi)部控制視角來厘清行政事業(yè)事務(wù)與績效管理之間的關(guān)系，通過融合預(yù)算績效管理的方式來促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展，并為其具體應(yīng)用和開展進(jìn)行全面的討論和分析。

一、概述

（一）行政管理與預(yù)算績效概念

從屬性上來看，行政事業(yè)單位屬于國家單位，主要職責(zé)就是通過制度的制定及實(shí)施，對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管理，并做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作，從而確保工作目標(biāo)達(dá)到預(yù)期。而行政預(yù)算管理工作則是結(jié)合預(yù)算績效管理的方式來制定明確的目標(biāo)方向，從而引導(dǎo)各項(xiàng)工作的開展[1]。在進(jìn)行績效計(jì)劃及評(píng)價(jià)落實(shí)的過程中，行政事業(yè)單位必須要全面參與其中，通過這種方式確保行政事業(yè)單位管理與預(yù)算績效相互融合，從而提高個(gè)人在工作中的積極性，以及單位整體業(yè)務(wù)水平的提升。

（二）共同特點(diǎn)

第一，具有相同的目標(biāo)。預(yù)算績效管理的主要目的就是通過管理的方式來提升預(yù)算管理、對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化、節(jié)約成本、提高公共服務(wù)工作水平及質(zhì)量。而對(duì)于單位來說，開展內(nèi)部控制工作的最終目標(biāo)是以提升業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量和效率為基礎(chǔ)的，二者之間相互作用、相互影響。第二，全過程執(zhí)行。在工作開展過程中，每個(gè)不同的環(huán)節(jié)都需要將績效目標(biāo)作為業(yè)務(wù)開展的核心。而內(nèi)部控制則要求全面性地對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)活動(dòng)決策進(jìn)行監(jiān)督、管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其工作的有效控制?？梢?，績效管理與內(nèi)部控制都更加注重事前、事中及事后的預(yù)防、監(jiān)督和把控工作，強(qiáng)化對(duì)流程細(xì)節(jié)的控制。第三，參與主體全員化。工作的落實(shí)及實(shí)施，需要單位的各級(jí)工作人員共同參與進(jìn)來，從績效目標(biāo)的制定、申報(bào)、管理及評(píng)價(jià)等各個(gè)方面著手，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的設(shè)定和達(dá)成。所以，在內(nèi)部控制的過程中，也更加強(qiáng)調(diào)全體成員的參與性，從而確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能夠有序開展，內(nèi)部控制工作能夠達(dá)成預(yù)期。預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制工作的應(yīng)用并非一個(gè)或是某幾個(gè)部門、人員的工作，它需要全體人員共同參與，保障項(xiàng)目的執(zhí)行質(zhì)量。

（三）二者之間的關(guān)系

在行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制工作，其主要的工作內(nèi)容就是確保單位內(nèi)部各項(xiàng)工作能夠按照相應(yīng)的制度執(zhí)行，同時(shí)確保各項(xiàng)工作開展的安全性、穩(wěn)定性。而績效管理對(duì)于行政事業(yè)單位來說，主要包括單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員通過績效目標(biāo)的方式來提高全員參與的積極性，促進(jìn)績效工作水平，并達(dá)成一個(gè)良好的、有序的、可持續(xù)循環(huán)的過程?？梢哉f，進(jìn)行行政績效管理工作就是為了能提升行政事業(yè)單位的整體工作效率和質(zhì)量。兩者的相互配合和執(zhí)行對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的開展來說具有非常大的影響，尤其是對(duì)于行政事業(yè)單位，它承擔(dān)著公共事務(wù)內(nèi)容，所行使的職能關(guān)系到社會(huì)的有序發(fā)展，所以通過內(nèi)部控制視角的管理控制對(duì)行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，是趨勢(shì)，也是必然手段。另外，在行政事業(yè)單位管理運(yùn)營的過程中，進(jìn)行內(nèi)部控制工作是開展管理工作的基礎(chǔ)和核心，也是進(jìn)行單位內(nèi)部預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，只有將三方面做好深度融合，才能確保各項(xiàng)工作有序落實(shí)，保證行政事業(yè)單位的工作正常開展，確保行政事業(yè)單位穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）價(jià)值意義

對(duì)于行政事業(yè)單位來說，從內(nèi)部控制視角開展預(yù)算績效管理工作是具有一定價(jià)值意義的。首先，通過內(nèi)控手段來達(dá)到管理的目標(biāo)是績效管理工作的應(yīng)用核心，借助內(nèi)部控制方式來確保整個(gè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)，使規(guī)章制度能夠得到有效的完善和落實(shí)。其次，開展績效管理工作的目的就是提高行政事業(yè)單位在開展工作過程中的效率和質(zhì)量，而通過績效管理，能夠讓各級(jí)單位工作人員更加明確自己的工作職責(zé)，同時(shí)也能夠有清晰的工作目標(biāo)，從而更好地提升工作效率和質(zhì)量。最后，在進(jìn)行績效管理及內(nèi)部控制相互融合的過程中，能夠進(jìn)一步促進(jìn)管理工作的有序落實(shí)，確保行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作能夠更進(jìn)一步地發(fā)展。

二、在管理過程中存在的問題

（一）認(rèn)知誤區(qū)

管控業(yè)務(wù)的對(duì)象主要是單位開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)。所以，預(yù)算績效管理工作也隸屬于內(nèi)控管理范疇[2]。但是在實(shí)際應(yīng)用中，會(huì)將預(yù)算績效管理的應(yīng)用和落實(shí)與單位內(nèi)部的控制管理工作進(jìn)行分離，造成二者在執(zhí)行層面彼此割裂。在執(zhí)行過程中，會(huì)簡單地認(rèn)為完成預(yù)算執(zhí)行之后還需要再進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，而又提出了內(nèi)部管控的相關(guān)規(guī)范要求。這就使得部分工作人員認(rèn)為預(yù)算、財(cái)務(wù)管理的相關(guān)工作量不斷加大，對(duì)于預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制的態(tài)度變得懈怠，不重視流程管理的應(yīng)用，使得很多工作仍停留于表面。一些單位內(nèi)部的工作人員對(duì)于預(yù)算績效管理工作的應(yīng)用價(jià)值理解得并不充分，簡單地認(rèn)為與個(gè)體企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值管理中的績效管理之間存在不同，導(dǎo)致預(yù)算績效管理在事業(yè)單位內(nèi)部的應(yīng)用并不充分，對(duì)管理應(yīng)用和落實(shí)存在較大的影響。

（二）無法反映內(nèi)部管理真實(shí)要求

從內(nèi)部控制的覆蓋范圍來看，它包含了單位管理及業(yè)務(wù)相關(guān)內(nèi)容，并就風(fēng)險(xiǎn)防范及管控措施進(jìn)行管理控制。在實(shí)際應(yīng)用中，從工作開展的各項(xiàng)具體環(huán)節(jié)體現(xiàn)出內(nèi)部控制需求。結(jié)合近些年的探索與實(shí)踐，我國對(duì)各級(jí)財(cái)政及行政事業(yè)單位的具體工作開展進(jìn)行了研究和分析，并設(shè)計(jì)出針對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)際應(yīng)用需求的績效評(píng)價(jià)體系，內(nèi)容相對(duì)具體，劃分明確，基本上覆蓋了績效管理與預(yù)算管理應(yīng)用的整個(gè)環(huán)節(jié)和過程[3]。但是，體系中的說明、解釋相對(duì)籠統(tǒng)，沒有體現(xiàn)進(jìn)一步的細(xì)分說明和要求。在項(xiàng)目決策、審批、執(zhí)行的過程中，對(duì)于項(xiàng)目的報(bào)批工作是否完全依照相關(guān)管理方式進(jìn)行、是否可行進(jìn)行了論證。在整個(gè)環(huán)節(jié)中更加注重手續(xù)的齊全性，并未對(duì)內(nèi)部控制決策議事建立相應(yīng)的機(jī)制，尤其是針對(duì)重大事項(xiàng)的決定。所以，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，即便是開展項(xiàng)目申報(bào)，在這個(gè)過程中存在批復(fù)制度不科學(xué)、不規(guī)范的情況，也無法有效地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，僅僅是單純地履行相應(yīng)的體系要求和辦法，以達(dá)到績效評(píng)價(jià)的相關(guān)要求，這就會(huì)對(duì)最終績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、真實(shí)性造成影響。

（三）無法與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估產(chǎn)生有效鏈接

結(jié)合行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)要求，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過程中，對(duì)于可能存在的風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)行全面的、系統(tǒng)化的客觀評(píng)估。可以通過對(duì)績效數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析其實(shí)際執(zhí)行的情況，尋找項(xiàng)目在執(zhí)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的定期評(píng)估，繼而實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)控目標(biāo)，并作為工作開展的有效依據(jù)。開展這項(xiàng)工作主要是在財(cái)政部門的相關(guān)工作要求和帶動(dòng)下，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。然而，對(duì)于部分工作人員來說，其主動(dòng)、自覺地參與這項(xiàng)工作的積極性并不高，使得工作落實(shí)無法真正達(dá)成預(yù)期目的，從而無法幫助單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和方向把控，對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)產(chǎn)生了影響。

（四）強(qiáng)化信息技術(shù)

內(nèi)部控制范圍應(yīng)當(dāng)在規(guī)定中明確進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)單位也要強(qiáng)化開展信息化建設(shè)工作，將單位內(nèi)部所有涉及經(jīng)濟(jì)范疇的項(xiàng)目內(nèi)容加入內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)建設(shè)中，融合管理流程及具體的應(yīng)用管理措施，有效消除人為控制的因素，保障信息安全[4]。但是，從行政單位的實(shí)際管理工作來看，目前所使用的預(yù)算績效管理工作手段仍比較落后，尤其是信息技術(shù)的應(yīng)用相對(duì)較少，很多項(xiàng)目從決策、管理到后續(xù)的績效考核資料都需要通過紙質(zhì)文件、單據(jù)等方式來獲得。即便是通過對(duì)應(yīng)的財(cái)政專網(wǎng)填報(bào)的項(xiàng)目，相關(guān)報(bào)表信息等內(nèi)容也無法與實(shí)際需要進(jìn)行對(duì)接，繼而無法保障信息資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，無形中增加了管理工作的難度和體量，并讓績效管理工作的效率變得更低。

三、預(yù)算績效管理應(yīng)用的具體對(duì)策

（一）做好宣傳與培訓(xùn)工作

宣傳與培訓(xùn)工作主要是針對(duì)目前行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員的認(rèn)知偏差的糾正。一是通過宣傳培訓(xùn)來提高內(nèi)部工作人員對(duì)于預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制工作應(yīng)用落實(shí)的重視度，正視財(cái)政資金的使用就會(huì)觸發(fā)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理體系，使得各項(xiàng)工作的應(yīng)用落實(shí)及開展執(zhí)行必須按照預(yù)算績效管理的目標(biāo)進(jìn)行[5]。二是對(duì)單位內(nèi)部干部的綜合素質(zhì)及執(zhí)行能力進(jìn)行培養(yǎng)提升，確保相關(guān)責(zé)任人能夠了解并重視這項(xiàng)工作落實(shí)的價(jià)值和意義，確保覆蓋范圍的全面性。在提升財(cái)務(wù)部門及內(nèi)控部門整體業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，確保其他部門的工作人員能夠有效地參與到預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制工作的應(yīng)用落實(shí)中，強(qiáng)化他們對(duì)于基礎(chǔ)知識(shí)的認(rèn)知和了解。三是對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，資源也是相對(duì)有限的。要想資源得到最大化的應(yīng)用，就需要科學(xué)地統(tǒng)籌資源，合理地設(shè)計(jì)方案，做好內(nèi)部控制工作。此時(shí)，內(nèi)部控制并不是獨(dú)立的一部分，而是起到引導(dǎo)的作用，同時(shí)還需要將內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相融合，實(shí)現(xiàn)二者的有效結(jié)合。

（二）細(xì)化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

績效評(píng)價(jià)是行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的核心，績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性將會(huì)直接影響其最終的應(yīng)用落實(shí)質(zhì)量。而針對(duì)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的規(guī)范要求，對(duì)于預(yù)算績效管理工作來說應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制工作要求相融合，結(jié)合管理工作中的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)及外部風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，提出針對(duì)性的修改和優(yōu)化建議，得出更加優(yōu)化及完善的評(píng)價(jià)體系。一方面，在項(xiàng)目決策中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府職能范圍的要求設(shè)置目標(biāo)，同時(shí)對(duì)于通過建立集體研究、專家論證及技術(shù)相結(jié)合的議事程序，對(duì)重大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)開展集體決策并對(duì)立項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)審。另一方面，在項(xiàng)目的管理過程中，對(duì)于政府采購的需求設(shè)置相應(yīng)的采購制度，不斷完善采購合同的內(nèi)部管理制度，并對(duì)合同管控的執(zhí)行情況進(jìn)行分析，確保不同項(xiàng)目內(nèi)容相互分離。另外，在項(xiàng)目績效管理中增設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行的考核制度，定期或不定期地組織預(yù)算執(zhí)行情況的考核工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的動(dòng)態(tài)化管理。

（三）增強(qiáng)執(zhí)行管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

在實(shí)際應(yīng)用的過程中，績效管理工作與預(yù)算管理是相互融合的，所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)算管理的全過程和各環(huán)節(jié)要求，改變傳統(tǒng)在管理過程中“重分配、輕過程、輕產(chǎn)出”的管理方式，強(qiáng)化預(yù)算管理在執(zhí)行過程中的力度[6]。第一，針對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行情況，要制定相應(yīng)的跟蹤管理制度。財(cái)務(wù)管理工作人員要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的執(zhí)行狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，并定期對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行狀況進(jìn)行總結(jié)分析。第二，要建立項(xiàng)目執(zhí)行通過制度。實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目的執(zhí)行狀況和項(xiàng)目績效情況并開展管理通報(bào)，從而實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部溝通和管理，進(jìn)一步促進(jìn)績效管理的有效激勵(lì)和約束工作。第三，采取必要的糾偏措施。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果出現(xiàn)偏離績效的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)人并對(duì)行為進(jìn)行糾偏。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中的執(zhí)行調(diào)整事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照要求履行。

（四）利用信息化技術(shù)，提質(zhì)增效

隨著我國信息化水平的持續(xù)加快，信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域也在持續(xù)拓展。行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)性的機(jī)構(gòu)，融合信息化技術(shù)的應(yīng)用，能夠有效提升預(yù)算管理工作的整體水平。積極推進(jìn)信息化建設(shè)工作，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)的過程中，必須要滿足績效管理對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)要求，也就是確保系統(tǒng)設(shè)計(jì)內(nèi)容與實(shí)際需求相符合。信息化的技術(shù)應(yīng)用能夠更好地對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)預(yù)算績效管理信息進(jìn)行收集和匯總，結(jié)合信息化技術(shù)充分了解數(shù)據(jù)之間的差異，從而對(duì)差異進(jìn)行分析，綜合分析結(jié)果得出結(jié)論。同時(shí)，信息化平臺(tái)還能夠?qū)?shù)據(jù)信息進(jìn)行共享，達(dá)成預(yù)算績效管理與信息化系統(tǒng)之間的有效鏈接，提高行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的效率。從宣傳角度強(qiáng)化績效信息化管理的應(yīng)用，對(duì)于很多工作人員來說還未真正體會(huì)到信息化技術(shù)應(yīng)用的價(jià)值，作為管理部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)信息化技術(shù)應(yīng)用管理的宣傳，以此來提高預(yù)算績效管理工作的應(yīng)用效率。

結(jié) 語

對(duì)于行政事業(yè)單位來說，要落實(shí)好各項(xiàng)工作，首先要從管理入手。強(qiáng)化內(nèi)部控制管理工作能夠有效提升行政事業(yè)單位的管理質(zhì)量，也成為行政事業(yè)單位今后開展工作的重要趨勢(shì)。所以，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，進(jìn)行預(yù)算績效管理能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理工作的問題，對(duì)問題進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，利用不同的技術(shù)方式來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理工作的增效和提質(zhì)，繼而確保單位工作的有效開展和落實(shí)，為社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。