戴華越 荊楚理工學院 劉曉蓉 荊門市電化教育館

引言

《中共中央、國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，以及修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》正式實施，標志著我國預算績效管理改革駛?cè)肟燔嚨?，要求以預算資金管理為主線，構(gòu)建全方位預算績效管理格局，實施部門和單位預算績效管理。然而，高校部門整體績效評價相對于項目支出績效評價而言起步較晚，缺乏實踐案例，更無管理辦法，亟待探索。為此，省教育廳哲學社會科學研究項目《高校部門整體支出績效評價創(chuàng)新研究》課題組聯(lián)合第三方機構(gòu)率先在省屬高校開展部門整體績效評價試點。本文從試點探索出發(fā)，設(shè)置高校部門整體支出績效評價的二級、三級指標，建立高校部門整體績效評價指標體系，確定績效指標分級和評分規(guī)則，完成高校部門整體績效評價。

一、部門整體績效評價的現(xiàn)狀及難點

目前，對于部門整體績效評價的研究還處于實踐探索階段，整體績效評價體系的構(gòu)建還有待逐步完善。由于高校部門整體績效的復雜性，使得這方面的研究和探索更少。

（一）部門整體績效評價相關(guān)管理辦法缺失

2018 年印發(fā)的《中共中央、國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求構(gòu)建全方位預算績效管理格局，全面實施部門預算績效管理，推動提高部門整體績效水平。但目前為止，國家尚未出臺有關(guān)財政支出績效評價方面的法律法規(guī)，盡管各地出臺了有關(guān)制度、辦法等規(guī)范性文件，但沒有立法層次的法律保障，權(quán)威性及約束力明顯不夠，對于如何開展整體績效評價，僅僅停留在通知要求層面。

（二）部門整體績效評價的理論和實踐缺乏

因理論基礎(chǔ)薄弱，部門整體績效評價缺乏科學、系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，導致部門在設(shè)定績效目標和指標時缺乏指導。因?qū)嵺`經(jīng)驗不足，部門整體績效評價缺乏豐富的實踐經(jīng)驗，部門在設(shè)定績效目標和指標時難以借鑒成功案例，導致績效評價工作缺乏科學性和有效性。部門整體績效評價缺乏專業(yè)人才，部門在設(shè)定績效目標和指標時難以獲得專業(yè)的意見和建議，導致績效評價工作缺乏科學性與合理性。部門整體績效評價缺乏有效的評價工具，部門在設(shè)定績效目標和指標時難以準確衡量績效表現(xiàn)，導致績效評價工作缺乏客觀性和公正性。部門整體績效評價缺乏規(guī)范的評價流程，部門在設(shè)定績效目標和指標時難以遵循科學、合理、有效的評價流程，導致績效評價工作缺乏科學性和規(guī)范性。因此，部門整體績效評價的理論和實踐缺乏的原因較多，需要部門在設(shè)定績效目標和指標時，充分考慮理論基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗、專業(yè)人才、評價工具和評價流程等因素，以提高績效評價的科學性和有效性。

（三）部門整體績效評價缺乏合理規(guī)范的評價體系

部門整體績效評價是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、資金量大、程序復雜、技術(shù)性強。為了開展有效的部門整體績效評價實踐工作，需要建立科學可行的評價指標體系，靈活運用適當?shù)脑u價方法，采用客觀公正的評價標準，并制定規(guī)范統(tǒng)一的績效評價規(guī)章制度等。當前，部門整體績效評價確實缺乏合理規(guī)范的評價體系，這也是需要努力改進和完善的方面。

（四）高校部門整體績效評價具有特殊性

高校與其他行政事業(yè)單位不同，產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、服務對象滿意度、成本效益等都難以簡單界定。因而使得績效目標和指標科學合理的設(shè)定難度非常大，部門整體績效評價工作更是難以進行。高等教育的產(chǎn)出，一是獲得知識而具有一定技能的人，二是能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的科學技術(shù)和服務，三是能傳承世間的思想文化，這些不光通過其數(shù)量，更通過其質(zhì)量體現(xiàn)著教育系統(tǒng)的效率。要定量地測量這種教育質(zhì)量非常難。高校絕大多數(shù)費用是間接費用，直接費用很少，并且將費用歸集與分配到成本核算對象很煩瑣。高校服務對象滿意度也與其他行政事業(yè)單位不同，高校的社會效益、可持續(xù)影響等更難計量。

二、高校部門整體績效評價實踐探索的意義

（一）有助于促進高校相應責任的履行與績效意識的提升

高校部門整體績效評價以預算資金支出為主線，以部門整體績效目標和績效指標為基礎(chǔ)，通過評價結(jié)果充分反映高校管理水平、辦學效益、師資隊伍、科研能力、社會服務等方面的情況。只有明確了各部門和各崗位的職責和績效，才能更好地進行管理和監(jiān)督，提高工作效率和質(zhì)量。同時，這也有助于提升部門的工作透明度和公眾的滿意度，進一步推動高校的發(fā)展和進步。這樣的績效評價方式有助于高校各部門更好地履行職責，提高工作效率，提升服務質(zhì)量，從而更好地服務學校和社會。

（二）為部門預算決策和預算管理提供重要的參考依據(jù)

實施部門整體績效評價，建立科學合理且適合高校工作實際的績效評價指標體系，選擇適合的評價方法、采用合理的評價標準，有利于獲得更為準確的評價結(jié)果。準確、客觀的績效評價結(jié)果，不僅可以反映部門預算資金的使用情況，而且可以充分利用評價結(jié)果了解該部門的績效情況，便于對出現(xiàn)的問題采取有效措施，從而提高預算資金的使用效率，為部門預算決策和預算管理提供重要的參考依據(jù)。

三、高校部門整體績效評價指標體系框架構(gòu)建

（一）構(gòu)建部門整體績效指標體系

高校部門整體績效指標體系的構(gòu)建應以學校定位和戰(zhàn)略思想為指導，采用平衡計分卡模型與方法構(gòu)建部門整體績效指標體系主框架。這個框架應從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務效果四個層面層層遞進，呈現(xiàn)部門整體的績效表現(xiàn)以及邏輯關(guān)聯(lián)。在構(gòu)建過程中，應更關(guān)注職能履行、服務效果、能力建設(shè)等關(guān)鍵績效指標，以突出部門的戰(zhàn)略目標，反映部門整體績效。

（二）設(shè)定差異化績效指標

根據(jù)部門差異化的特點，將部門整體績效指標分為維持型、提升型、創(chuàng)新型三類，這是一種非常科學且實用的方法。維持基本工作水平的設(shè)置為維持型指標，這些指標主要是用來保證部門的基本工作水平。通過有效措施能較好解決問題的設(shè)置為提升型指標，這些指標主要是用來提高部門的工作效率和服務質(zhì)量。通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等能獲突破性進展的設(shè)置為創(chuàng)新型指標，這些指標主要是用來推動部門的發(fā)展和創(chuàng)新。通過績效指標分層分類，可以更好地分析部門在維持、提升、創(chuàng)新方面取得的成績和存在的問題，這樣就可以提出有針對性的改進措施，有利于部門對自身的履職效能有更清晰的認知和明確的改進方向。這樣的績效評價方式將有助于提高部門的工作效率和服務質(zhì)量，推動部門的發(fā)展和創(chuàng)新。

（三）分類設(shè)置績效指標權(quán)重

指標權(quán)重的科學確定非常重要，它直接影響著績效評價的分數(shù)，繼而影響績效評價的結(jié)論，影響著績效評價的科學性和客觀性。由于各部門特點不同，職能也會不盡相同，有些部門側(cè)重于基礎(chǔ)工作，有些部門側(cè)重于創(chuàng)新工作。因此，應該根據(jù)部門職能職責、行業(yè)特點等因素，按不同比例設(shè)置權(quán)重。通過分類設(shè)置績效指標權(quán)重的方式，可以更清晰地反映部門不同的職能定位，也能更精確地反映部門的績效水平。這樣的權(quán)重設(shè)置方式，將有助于更準確、客觀地評價部門的績效，為部門的管理和決策提供有力的支持。

四、高校部門整體績效評價試點探索

（一）科學確立績效評價原則

1.緊密圍繞學校定位和審核評估

依據(jù)教育部《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案（2021—2025 年）》（以下簡稱“審核評估”），試點學院適用于第二類第三種，屬于已通過合格評估5 年以上，首次參加審核評估、本科辦學歷史較短的地方應用型普通本科高校。審核評估重點考察高校辦學方向與本科地位、培養(yǎng)過程、教學資源與利用、教師隊伍、學生發(fā)展、質(zhì)量保障、教學成效等，并設(shè)置了一系列的必選指標和可選指標，大大提升了對高校評價的科學性和針對性。因此，本次試點首先通過選取審核評估的關(guān)鍵必選指標和部分可選指標，以及教學基本狀態(tài)核心指標等，對學校本科教育教學的基本質(zhì)量要求和其他剛性要求的達成情況做出評價。

2.緊密關(guān)聯(lián)學?！笆奈濉币?guī)劃

為將學校建成地方高水平應用型大學，試點學院結(jié)合本省“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署、地方經(jīng)濟社會發(fā)展要求和學校發(fā)展實際，制定了學?！笆奈濉笔聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃。因此，本次試點充分利用學校良好的管理基礎(chǔ)，選取“十四五”規(guī)劃的階段性目標，并結(jié)合具有問題導向的重點提升事項，對“十四五”規(guī)劃的執(zhí)行和落地成效，以及重點事項的達成情況做出評價。

3.聚焦學校特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展舉措

以上通過對標“審核評估”和“十四五”規(guī)劃階段性目標，對學校展開評價，是從高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的角度審視學校。根據(jù)高等教育多樣化發(fā)展需求和面臨著越來越大的競爭壓力來看，內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展才是學校的真正出路。因此，本次試點聚焦學校精準定位和特色發(fā)展的創(chuàng)新舉措和成效，以評價學校是否實現(xiàn)了階段性的辦學目標，或初步取得了成功辦學的成果。

（二）構(gòu)建績效評價指標體系

根據(jù)平衡計分卡（BSC）基本原理，從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務效果四個層面，層層遞進綜合呈現(xiàn)試點學院部門整體的績效表現(xiàn)。此四個層面又分別匹配按《意見》要求的運行成本、可持續(xù)發(fā)展能力、履職效能、管理效率、服務對象滿意度和社會效應六個維度（即一級指標），并繼續(xù)往下鏈接具有部門共性和行業(yè)特點的二級指標，包括：運行成本經(jīng)濟性和運行成本效率性；黨建引領(lǐng)、學科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、改革創(chuàng)新和治理能力、條件支持和保障能力；戰(zhàn)略規(guī)劃管理、學生工作和校園文化建設(shè)、財務和資產(chǎn)管理、預算和績效管理；人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務；社會效益、經(jīng)濟效益；學生滿意度、服務和協(xié)作單位滿意度、上級單位滿意度。

圍繞上述二級指標，經(jīng)過多輪討論、反復修改和補充，在綜合新一輪教育教學審核評估必選和可選指標、教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫核心指標、學校目標管理考核工作要求、省財政廳部門整體績效指標、學?！笆奈濉币?guī)劃階段性目標以及專家建議等指標來源的基礎(chǔ)上，設(shè)置了相應的三級指標。最終形成試點學院部門整體績效評價指標體系。

（三）創(chuàng)新運用績效評價方法

績效評價采取定性和定量相結(jié)合的方式，按照《省財政廳部門整體績效管理辦法（暫行）》，采用“績效指標分級”和“8-1-1 打分制”。

1.績效指標分級

根據(jù)績效提升與創(chuàng)新程度，將績效指標分為三類：績效維持型指標、績效提升型指標和績效創(chuàng)新型指標?？冃ЬS持型指標是指維持日常基本工作水平的指標，這些指標主要關(guān)注部門在保持基本工作水平方面的表現(xiàn)。績效提升型指標是指通過有效措施能得到明顯改進和提升的指標，這些指標主要關(guān)注部門在已有基礎(chǔ)上進行改進和提升方面的表現(xiàn)?？冃?chuàng)新型指標是指通過創(chuàng)新手段能獲得突破性進展的指標，這些指標主要關(guān)注部門在創(chuàng)新方面取得的突破和進展。

部門整體績效評價在遵循績效指標分級基本要求的基礎(chǔ)上，對指標內(nèi)涵進行了深度的挖掘，并有機結(jié)合預算部門的管理思想、考核要求和業(yè)務特點，將績效維持型、提升型和創(chuàng)新型指標分別對應于“審核評估”“十四五”規(guī)劃階段性目標和學校按定位特色創(chuàng)新發(fā)展目標。

2.評分規(guī)則

（1）評分采取“8-1-1”打分制，即通過“基準分”和“加分項”區(qū)分績效目標完成質(zhì)量，將分級后的績效維持型、績效提升型和績效創(chuàng)新型指標按80%：10%：10%設(shè)置得分權(quán)重，并根據(jù)各項指標分值和權(quán)重自動計算綜合得分。

（2）評價績效維持型指標采取“減法制”，學校達成審核評估等剛性要求即得分，指標未達標予以扣分。該部分為基準分，滿分為80 分。

（3）評價績效提升型指標采取“減法制”和“加法制”相結(jié)合的方法。對于明確設(shè)定“十四五”規(guī)劃階段性目標的，達成得分，未達成扣分；對于工作有明顯提升的，采取“加法制”，實行“無證據(jù)，不得分”的原則。

（4）評價績效創(chuàng)新型指標采取“加法制”，按提供的佐證依據(jù)，切實采取了相關(guān)創(chuàng)新舉措并取得了一定成效，反映出成功辦學的階段性成果，按照指標值實際完成情況給予相應加分。

（四）深入分析績效評價結(jié)果

經(jīng)過前期一系列的準備和工作，試點學院部門整體績效評價等級為“良好”。

服務效果層面：學校以服務地方為使命，堅持高水平應用型大學的定位，服務效果較好，取得了良好的社會效應和較高的服務對象滿意度。

職能履行層面：學校全面貫徹黨的教育方針，以立德樹人為根本，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，緊緊圍繞學?！笆奈濉币?guī)劃和工作要點，較好完成核心工作任務，管理效率突出，履職效能良好。

能力建設(shè)層面：學校始終堅持黨的全面領(lǐng)導，加強黨的政治建設(shè)和思想建設(shè)；在學科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、改革創(chuàng)新和治理能力、條件支持和保障能力等方面仍需加強，為打造學校可持續(xù)發(fā)展能力提供有力支撐。

資金投入層面：學校較好控制運行成本，在優(yōu)化資源配置和提高財政資金的使用效率方面表現(xiàn)良好。

結(jié)語

綜上所述，實施高校部門整體績效評價要緊密圍繞學校定位和審核評估，關(guān)聯(lián)學校“十四五”規(guī)劃，聚焦學校特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展舉措，構(gòu)建部門整體績效評價指標體系，采用“績效指標分級”和“8-1-1 打分法”，綜合呈現(xiàn)部門整體及核心業(yè)務工作成效，推動提高學校整體績效管理水平。