莫于川（中國人民大學(xué)二級教授、中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長）

一、應(yīng)當(dāng)深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想中的應(yīng)急法治要求

2020 年 11 月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)全面依法治國，要全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的實(shí)際出發(fā)，圍繞建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，以解決法治領(lǐng)域突出問題為著力點(diǎn)，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障。①這篇重要講話從如下11個(gè)方面概括了習(xí)近平法治思想的基本內(nèi)容：第一，堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)；第二，堅(jiān)持以人民為中心；第三，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路；第四，堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政；第五，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；第六，堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系；第七，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；第八，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法；第九，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治；第十，堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍；第十一，堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。參見：習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。這篇重要講話從11個(gè)方面對當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國須重點(diǎn)抓好的工作提出了明確要求。其中雖未專設(shè)一個(gè)部分集中論述防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、依法應(yīng)對突發(fā)事件，但在這篇八千多字的重要講話中，習(xí)近平總書記168次提及“法治”、71次提及“依法”、17次提及“治理”、9次提及“安全”、4次提及“風(fēng)險(xiǎn)”、3次提及“應(yīng)對”，表達(dá)了關(guān)于加強(qiáng)法治、依法治理、防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)的重大關(guān)切，提出了加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)的任務(wù)要求。例如，在第六部分論述堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系時(shí)，專門強(qiáng)調(diào)“要積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法”。②習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。這是因?yàn)?，只有秉持大安全觀加強(qiáng)安全領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)治理立法，才能為防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、依法應(yīng)對突發(fā)事件提供可靠的應(yīng)急法治規(guī)范依據(jù)。黨的二十大報(bào)告重點(diǎn)闡發(fā)了體現(xiàn)習(xí)近平法治思想關(guān)于應(yīng)急法治觀的新安全格局方針政策?？梢姡訌?qiáng)法治、防范風(fēng)險(xiǎn)、依法應(yīng)對、共同治理，乃是習(xí)近平法治思想中的應(yīng)急法治要求，須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)、堅(jiān)決貫徹。

二、習(xí)近平總書記對防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)的重要論述

通過梳理習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想中有關(guān)公眾參與應(yīng)急管理、加強(qiáng)應(yīng)急法治、依法治理、防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)等專題論述，可以更深入地理解習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)的具體要求。

（一）關(guān)于公眾參與應(yīng)急管理、做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在具體工作中，不能簡單依靠打壓管控、硬性維穩(wěn)，還要重視疏導(dǎo)化解、柔性維穩(wěn)，注重動(dòng)員組織社會(huì)力量共同參與，發(fā)動(dòng)全社會(huì)一起來做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作?！雹哿?xí)近平：《在中央政法工作會(huì)議上的講話》，《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第84頁。習(xí)近平總書記指出：“公眾參與對維護(hù)公共安全、應(yīng)對和預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)非常關(guān)鍵。要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑。”④習(xí)近平：《在中共十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第188頁。

（二）關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、依法應(yīng)對危機(jī)、堅(jiān)持整體國家安全觀。習(xí)近平總書記作出如下論述：“我們面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)，既包括國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、意識形態(tài)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及來自自然界的風(fēng)險(xiǎn)，也包括國際經(jīng)濟(jì)、政治、軍事風(fēng)險(xiǎn)等。如果發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)又扛不住，國家安全就可能面臨重大威脅，全面建成小康社會(huì)進(jìn)程就可能被迫中斷。我們必須把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有’，力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過得去?！雹萘?xí)近平：《下大氣力破解制約如期全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題》，《習(xí)近平談治國理政》第二卷，外文出版社2017年版，第81頁。“必須強(qiáng)化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問題。要堅(jiān)持依法治理，加快安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)制定修訂，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量，著力提高安全生產(chǎn)法治化水平。”⑥習(xí)近平：《在中共十八屆中央政治局常委會(huì)第一百二十七次會(huì)議上關(guān)于安全生產(chǎn)工作的講話》，《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第190～191頁?！案鞣N矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)源、各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)點(diǎn)是相互交織、相互作用的。如果防范不及、應(yīng)對不力，就會(huì)傳導(dǎo)、疊加、演變、升級，使小的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成大的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，局部的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)發(fā)展成系統(tǒng)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國際上的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)演變?yōu)閲鴥?nèi)的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)領(lǐng)域的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政治矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，最終危及黨的執(zhí)政地位、危及國家安全?！雹吡?xí)近平：《把新發(fā)展理念落到實(shí)處》，《習(xí)近平談治國理政》第二卷，外文出版社2017年版，第222頁?！耙訌?qiáng)城市運(yùn)行管理，增強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)意識，加強(qiáng)源頭治理。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識，全面開展城市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源的普查，防止認(rèn)不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生?！雹噢D(zhuǎn)引自中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第93頁。

（三）關(guān)于整合各方力量、完善應(yīng)急管理體系、提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力。習(xí)近平總書記作出如下論述：“要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，常觀大勢、常思大局，科學(xué)預(yù)見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆。要提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力，透過復(fù)雜現(xiàn)象把握本質(zhì)，抓住要害、找準(zhǔn)原因，果斷決策，善于引導(dǎo)群眾、組織群眾，善于整合各方力量、科學(xué)排兵布陣，有效予以處理?！雹崃?xí)近平：《堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)》，《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第223頁。“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展進(jìn)入各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時(shí)期，面臨的重大斗爭不會(huì)少，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和國防和軍隊(duì)建設(shè)、港澳臺(tái)工作、外交工作、黨的建設(shè)等方面都有，而且越來越復(fù)雜?！雹饬?xí)近平：《發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)》，《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第226頁。

2019年11月，習(xí)近平總書記在中共十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)（學(xué)習(xí)主題為應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)）發(fā)表重要講話。習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國家消防救援人員、危險(xiǎn)化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作?！薄耙l(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”。?中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第198～200頁。這次集體學(xué)習(xí)和重要講話，為隨后出現(xiàn)的新冠疫情和迅即展開的依法防控工作，打下了應(yīng)急法治觀念和方針政策基礎(chǔ)。

三、習(xí)近平法治思想之應(yīng)急法治觀念已體現(xiàn)于法治建設(shè)綱要文件

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，在第四部分（優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置）中明確規(guī)定，要“加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，提高保障生產(chǎn)安全、維護(hù)公共安全、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面能力，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平法治思想關(guān)于應(yīng)急法治觀念的指引下，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了前所未有的機(jī)構(gòu)職能職責(zé)調(diào)整和整合，專門組建了應(yīng)急管理部作為國務(wù)院組成部門，以提高依法應(yīng)對突發(fā)事件的政府治理能力。

2019年10月召開的黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，該決定在健全公共安全體制機(jī)制方面，要求“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。

2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》第四部分（建設(shè)高效的法治實(shí)施體系，深入推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法）再次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)法治中國，必須深入推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，健全社會(huì)公平正義法治保障制度，織密法治之網(wǎng)，強(qiáng)化法治之力，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其中第（十一）項(xiàng)任務(wù)明確為構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。專門強(qiáng)調(diào)要“建立健全行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對有關(guān)法律法規(guī)，依法實(shí)施應(yīng)急處置措施，全面提高依法應(yīng)對突發(fā)事件能力和水平”。

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》第六部分（健全突發(fā)事件應(yīng)對體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件），強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件，著力實(shí)現(xiàn)越是工作重要、事情緊急越要堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格依法實(shí)施應(yīng)急舉措，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)。這部分明確了三項(xiàng)任務(wù)，提出了完善突發(fā)事件應(yīng)對制度、引導(dǎo)與規(guī)范基層組織和社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對、提高突發(fā)事件依法處置能力等新要求，集中體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防范、科學(xué)防控、依法應(yīng)對、共同治理的應(yīng)急法治觀念。

四、貫徹習(xí)近平法治思想之應(yīng)急法治觀念，加強(qiáng)應(yīng)急法治建設(shè)

我國逐步建立健全應(yīng)對突發(fā)事件的法律規(guī)范體系，包括各位階、各領(lǐng)域、各地方的專門法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案以及工作機(jī)制，為防控突發(fā)事件提供基本的法律保障。防范為主、常備急需、先行處置、尊重程序、及時(shí)報(bào)告、專業(yè)處置、比例協(xié)調(diào)、嚴(yán)格問責(zé)、注重宣教等法治原則和法律制度，是應(yīng)急法治方針的具體表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)充分尊重和認(rèn)真踐行。依法應(yīng)對是最基本、簡明、可靠的科學(xué)應(yīng)對，應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平法治思想關(guān)于應(yīng)急法治觀念指引下，加強(qiáng)應(yīng)急法治教育、完善應(yīng)急法治體系、實(shí)施應(yīng)急法治舉措，這是提升國家治理、政府治理和社會(huì)治理水平的要義。

（一）提升公務(wù)人員的應(yīng)急法治觀念和能力

應(yīng)急管理實(shí)踐表明，應(yīng)對突發(fā)事件關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和社會(huì)等眾多領(lǐng)域，涉及治安、刑事、衛(wèi)生、環(huán)境、防震、防洪、消防、勞資、民族、宗教、軍事、外交、輿論、國家安全等多方面內(nèi)容，這些領(lǐng)域涉及不同學(xué)科和跨學(xué)科的知識，涉及對公民基本權(quán)利影響程度不一的應(yīng)對措施。應(yīng)當(dāng)依法處理好國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（職權(quán)職責(zé)關(guān)系），這樣的應(yīng)急管理法律制度有助于防控緊急權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。故須加強(qiáng)應(yīng)急法治教育培訓(xùn)，增強(qiáng)應(yīng)急處置法治意識，尤其要注重培育行政公務(wù)人員的法治思維，加強(qiáng)科學(xué)性、規(guī)范化、制度化的應(yīng)急法治技能演練，提升應(yīng)急法治素質(zhì)和能力。同時(shí)，還要面向社會(huì)開展有關(guān)教育、培訓(xùn)和演練，提高全民依法應(yīng)對突發(fā)事件的素質(zhì)和能力。

（二）完善應(yīng)急法律規(guī)范和預(yù)案體系并增強(qiáng)操作性

首先，健全各單項(xiàng)應(yīng)急法體系，完善應(yīng)對突發(fā)事件的方案、措施和制度，統(tǒng)籌應(yīng)急管理的技術(shù)與方法，包括抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，抓緊制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治法》《自然災(zāi)害防治法》等，填補(bǔ)應(yīng)對災(zāi)難性突發(fā)事件的依據(jù)空白和制度短板。其次，針對某些領(lǐng)域已較成熟的應(yīng)急預(yù)案完善立法建制，改進(jìn)預(yù)案的內(nèi)容，完善預(yù)案的修訂程序，以法律強(qiáng)制力強(qiáng)化預(yù)案的系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性、前瞻性和責(zé)任性。?參見莫于川主編：《應(yīng)急預(yù)案法治論——突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的法治理論與制度建構(gòu)》，法律出版社2020年版，第17～21頁；任肖容等：《注重應(yīng)急預(yù)案研究，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)》，《法治日報(bào)》，2020年11月4日。在立法中，不僅要考慮抑制風(fēng)險(xiǎn)的合理合法性和最低限度成本，還要考慮抑制風(fēng)險(xiǎn)措施的危險(xiǎn)性以及防患于未然的制度設(shè)計(jì)；為防止臨機(jī)應(yīng)變的裁量權(quán)被濫用，還要完善權(quán)力約束程序，預(yù)設(shè)事后審查和矯正的制度通道。

（三）積極推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于緊急狀態(tài)制度化的重要立法

從總體上看，我國緊急狀態(tài)立法現(xiàn)狀可概括為名稱亂、定位難、問題多、分歧大、立法難、任務(wù)重。故須深化對緊急權(quán)力、緊急狀態(tài)的理論認(rèn)知，對緊急狀態(tài)做類型化、體系化、中國化研究，對緊急處置措施做類型化、分級化、體系化研究，走出認(rèn)識誤區(qū)、破除制度困境、統(tǒng)一話語體系、明確立法模式，努力構(gòu)建以緊急狀態(tài)法為首的緊急狀態(tài)法律制度體系，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)應(yīng)對的國家治理體系和有效實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)與國際社會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)防范、危機(jī)應(yīng)對、緊急狀態(tài)制度上的銜接協(xié)調(diào)，這也是全過程人民民主理論在應(yīng)急法治體系建設(shè)中的體現(xiàn)。?參見王久平、許佳瑩：《加快構(gòu)建緊急狀態(tài)法律體系——“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”高峰論壇觀點(diǎn)摘編》，《中國應(yīng)急管理》，2021年第6期。