王其江（中國(guó)法學(xué)會(huì)黨組成員、副會(huì)長(zhǎng)，習(xí)近平法治思想研究中心副主任）

在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必由之路，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的時(shí)代命題。

一、在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主是全面貫徹黨的二十大精神的必然要求

黨的二十大報(bào)告第六專題、第七專題分別專門對(duì)“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作出新的科學(xué)闡釋和戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)了民主問題和法治問題屬于中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的兩大核心問題，充分表明了全過程人民民主與全面依法治國(guó)兩者之間非常緊密的內(nèi)在關(guān)系，也體現(xiàn)了政治與法治的關(guān)系。黨的二十大報(bào)告提出，人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的應(yīng)有之義。同時(shí)指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化。這就必然要求在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主，全面推進(jìn)全過程人民民主法治化。

二、在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的應(yīng)有之義

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)是我國(guó)社會(huì)主義民主政治基本要素，三者相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成內(nèi)在統(tǒng)一、不可分割的整體。堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”，這是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的核心要義、突出特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的根本遵循，也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大報(bào)告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐?！眻?jiān)持全過程人民民主是人民當(dāng)家作主的必由之路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。這就要求不斷完善人民當(dāng)家作主憲法法律制度，在法治軌道上發(fā)展全過程人民民主。

三、全過程人民民主與全面依法治國(guó)具有高度的一致性

民主與法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的一體兩面。全過程人民民主與全面依法治國(guó)，具有內(nèi)在的協(xié)調(diào)一致性，必須一體推動(dòng)、一體落實(shí)。從主體上看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行人民民主，就是保證和支持人民當(dāng)家作主，全過程人民民主充分彰顯人民主體地位，體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則；全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，二者由此實(shí)現(xiàn)了主體上的統(tǒng)一。從內(nèi)容上看，全過程人民民主是把黨的主張和人民意志通過民主的程序和方式轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民依法管理國(guó)家事務(wù)的目標(biāo)；依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)民主的制度化、法律化，二者由此實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容上的統(tǒng)一。從實(shí)現(xiàn)路徑上看，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，必然要求全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，二者實(shí)現(xiàn)了路徑上的統(tǒng)一。從目標(biāo)客體上看，發(fā)展全過程人民民主，目的是使人民群眾享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權(quán)利，更好保障人民當(dāng)家作主；推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益，二者由此實(shí)現(xiàn)了客體上的統(tǒng)一。從功能定位上看，發(fā)展全過程人民民主是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，而一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家必然是法治國(guó)家，二者都統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的偉大歷史進(jìn)程中。

四、法治是全過程人民民主的構(gòu)成要素之一，是評(píng)價(jià)是否屬于真民主、好民主的重要標(biāo)準(zhǔn)

法治與民主的高度一致性，決定了法治與民主不是兩個(gè)截然不同或者相互獨(dú)立的事物，而是屬于密不可分、相互融合的關(guān)系，這也決定了法治不只是民主的外在保障，更是民主的重要構(gòu)成要素、內(nèi)在要求。民主決定了法治的價(jià)值和效能，法治則為民主提供了規(guī)則和保障。只有在法治的條件下，民主政治才能保持穩(wěn)定，民主的運(yùn)行機(jī)制才能正常運(yùn)行。在我國(guó)，“依法性”是民主的重要特征。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。這突出強(qiáng)調(diào)了民主的“依法性”。列寧指出，“民主是國(guó)家形式，是國(guó)家形態(tài)的一種”。民主需要由憲法作出規(guī)定，以體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)家形態(tài)和國(guó)家形式，以體現(xiàn)人民的地位、公民的基本權(quán)利、國(guó)家權(quán)力的來源。民主還需要通過借助法律的安排，把公民的基本權(quán)利轉(zhuǎn)化為具體的民主權(quán)利和民事權(quán)利，從而使公民的權(quán)利類型化、定型化、法律化、可訴化。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的“八個(gè)能否”衡量標(biāo)準(zhǔn)，即“主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督”。習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出，一個(gè)國(guó)家民主不民主“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”的評(píng)價(jià)尺度，即“一個(gè)國(guó)家民主不民主關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約”。從具體內(nèi)容上看，無論是“八個(gè)能否”，還是“四個(gè)要看、四個(gè)更要看”，法治都是衡量民主的核心標(biāo)準(zhǔn)之一。

五、沒有法治進(jìn)行保障和規(guī)范、違背法治原則的“大民主”只會(huì)走向反民主

法治是為了解決“多數(shù)人統(tǒng)治”的民主可能異化為“多數(shù)人暴政”，為民主在實(shí)踐中的運(yùn)行秩序套上了“制度化”的約束，確保有效發(fā)揮民主的治理功能。離開了法治，民主中的“多數(shù)人”就可能陷入任意而為的“專斷”。全過程人民民主之所以需要制度化、規(guī)范化、程序化，特別是法治化，很大程度上與祛除民主運(yùn)作過程中的人治因素有關(guān)。我國(guó)歷史上曾經(jīng)有過的“大民主”，就是因?yàn)槿狈Ψㄖ蔚睦硇栽O(shè)計(jì)和制度安排，最終走向了民主的對(duì)立面，成為了反民主的典型。在“文革時(shí)期”，我國(guó)1975年憲法第13條把“大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論”，確立為公民的基本權(quán)利，被陰謀家、野心家利用，出現(xiàn)鼓吹“越亂越好”“踢開黨委鬧革命”的思想混亂和行動(dòng)偏差，從而導(dǎo)致無政府主義和派性主義，給黨和國(guó)家的事業(yè)帶來了重大的災(zāi)難。1978年12月，鑒于歷史的慘痛教訓(xùn)，鄧小平同志指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！秉h的十一屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！睂?shí)踐表明，沒有法治作為保障、規(guī)范和引導(dǎo)，就不可能有真正的、可持續(xù)的民主，民主往往陷入混亂，社會(huì)往往陷入動(dòng)蕩。在強(qiáng)調(diào)民主保障最大多數(shù)人的權(quán)利和利益的同時(shí)，也要注重對(duì)少數(shù)的保護(hù)。因此，法治既要有尊重多數(shù)選擇的制度規(guī)則，又必須留有保護(hù)少數(shù)的特殊安排，以免少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)利或者利益，因簡(jiǎn)單多數(shù)的決定而被忽略乃至犧牲掉。

六、在社會(huì)主義條件下，法治本身就是民主的體現(xiàn)，越推進(jìn)法治就是越推進(jìn)民主，兩者呈正相關(guān)關(guān)系

法治，簡(jiǎn)而言之，就是良法善治，即制定良法并得到準(zhǔn)確實(shí)施。法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，是以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系。社會(huì)主義法律就是人民意志的體現(xiàn)，是以人民的權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)人民有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系。換言之，社會(huì)主義法律就是確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展人民當(dāng)家作主的行為規(guī)范體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律法規(guī)體系、高效的法治執(zhí)行體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障和健全的黨內(nèi)法規(guī)體系，不僅在靜態(tài)上實(shí)現(xiàn)了民主的法律化，而且在動(dòng)態(tài)上實(shí)現(xiàn)了民主的法治化。同時(shí)，在我國(guó)，法治明確了國(guó)家政治活動(dòng)的范圍，對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范和限制，實(shí)行法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為原則，給公權(quán)力劃定了運(yùn)行的空間和邊界，設(shè)定了公權(quán)力行使的條件、程序和法律后果，其目的就是確保國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，公權(quán)力的行使必須始終圍繞人民訴求、體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。以民法典為例，民法典的很多規(guī)定同有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)直接相關(guān)，直接涉及公民和法人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍、界限。各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，在社會(huì)主義條件下，法治本身就是民主的體現(xiàn)，法治與民主呈正相關(guān)，越推行法治就是越推行民主，高水平法治意味著高水平的民主，只有高水平的法治才能建設(shè)和保障高水平的民主。因此，發(fā)展全過程人民民主，必須以法治化推進(jìn)全過程人民民主，以民主化推進(jìn)社會(huì)主義法律體系和法治體系建設(shè)，不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主政治與全面依法治國(guó)實(shí)踐向縱深發(fā)展，社會(huì)主義民主政治在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

七、全過程人民民主需要全過程法治

法治作為保障民主制度化的基本形式和主要載體，將全過程人民民主的內(nèi)容予以法律化、定型化，從而確保其權(quán)威和執(zhí)行力。全過程人民民主依法保障人民實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，貫穿從選舉、審議、決策、管理到監(jiān)督的全過程，貫通了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各方面，保障和實(shí)現(xiàn)人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的廣泛權(quán)利，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。全過程人民民主的每個(gè)環(huán)節(jié)，都需要遵循特定的民主程序，人民依法行使各項(xiàng)民主權(quán)利。因此，人民民主的全過程，需要民主制度的體系化、民主運(yùn)行的法治化。全過程人民民主，不僅要求在全面依法治國(guó)各環(huán)節(jié)各方面充分保障公民各項(xiàng)民主權(quán)利，充分維護(hù)人民合法權(quán)益，也必然要求全過程人民民主的各環(huán)節(jié)各方面得到堅(jiān)實(shí)的法治保障。全過程人民民主以其主體的廣泛性、時(shí)間的持續(xù)性、事項(xiàng)的全面性、層級(jí)的多樣性而成為新型的民主制度，更需要借助法治的力量，具有更強(qiáng)的法治屬性，為全過程人民民主的制度化提供全過程、全方位的法治保障，從而真正把人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。簡(jiǎn)言之，全過程人民民主需要通過全過程法治，確保全過程人民民主在法治軌道上運(yùn)行，以高質(zhì)量法治推動(dòng)全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展。這就要求不斷完善全過程人民民主的制度體系和法治體系，既要完善民主的內(nèi)容，也要完善行使民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)民主的各種程序和方式；既要重視把公民的民主權(quán)利寫進(jìn)法律，也要注重在法律實(shí)施過程中切實(shí)維護(hù)好公民的民主權(quán)利，充分落實(shí)人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；既要不斷完善關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，也要不斷豐富、細(xì)化公民具體的政治權(quán)利和民事權(quán)利。例如，新修訂的立法法規(guī)定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，選舉法通過多次修改實(shí)現(xiàn)了縣以下直接選舉、城鄉(xiāng)公民同等比例選舉人大代表的飛躍。又如，2009年《侵權(quán)行為法》首次在法律上規(guī)定了隱私權(quán)，2017年《民法總則》將隱私權(quán)納入人格權(quán)范疇，2020年《民法典》將人格權(quán)單獨(dú)成編，對(duì)各種類型的人格權(quán)作出了具體規(guī)定，其中專設(shè)“隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)”一章，首次對(duì)隱私給出定義，劃定私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的邊界權(quán)，更加有利于對(duì)自然人隱私權(quán)的保護(hù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用的民主權(quán)利。我們一方面要健全民主制度、拓展民主渠道、豐富民主形式，另一方面要完善法治保障，只有二者相互促進(jìn)、高度融合，做到民主發(fā)展到哪里、法治就保障到哪里，才能確保民主權(quán)利廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用，才能使全過程人民民主得以切實(shí)落實(shí)和執(zhí)行。只有將全面依法治國(guó)原則和法治要求貫穿全過程人民民主實(shí)踐，才能確保我國(guó)民主政治的穩(wěn)定性、民主治理的有效性、民主機(jī)制的連貫性。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，我們的任務(wù)就是不斷推進(jìn)這一制度體系法律化、法治化。

八、全面貫徹實(shí)施憲法是在法治軌道上堅(jiān)持全過程人民民主的首要任務(wù)

將民主在憲法上予以制度化，是保障民主極為重要也極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。全過程人民民主的建立，首先需要憲法來保障；全過程人民民主的落實(shí)，首先需要全面貫徹實(shí)施憲法。全面貫徹落實(shí)憲法，既是不斷發(fā)展全過程人民民主的重要基礎(chǔ)工作，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要任務(wù)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定實(shí)施憲法，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，就是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民當(dāng)家作主。我國(guó)憲法以國(guó)家根本法的形式，確立了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，規(guī)定了民主集中制、尊重和保障人權(quán)等重要原則，建立了人民當(dāng)家作主的制度體系。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。堅(jiān)持好完善好人民代表大會(huì)制度，就是發(fā)展全過程人民民主、支持和保證人民當(dāng)家作主。當(dāng)前，推動(dòng)全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化、法治化水平進(jìn)一步提高，關(guān)鍵在于維護(hù)憲法權(quán)威、弘揚(yáng)憲法精神，通過完備的法律制度和規(guī)范體系，推動(dòng)和保證憲法確立的制度、原則和規(guī)則得到全面實(shí)施，推動(dòng)和保證全過程人民民主的重大理念和實(shí)踐要求得到充分貫徹，為發(fā)展全過程人民民主提供了堅(jiān)強(qiáng)法治保障，使全過程人民民主機(jī)制更加健全、運(yùn)行更加順暢。