卜繁皓 BU Fan-hao；趙希玉 ZHAO Xi-yu

（蘇州大學政治與公共管理學院，蘇州 215000）

0 引言

2011年12月，國務院出臺的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中首次將生態(tài)文明建設納入地方政府考核政績中。2015年1月1 日“史上最嚴”的《新環(huán)保法》開始實施，同一年中共中央、國務院出臺了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，緊接著各地接連出臺了大量與生態(tài)文明建設有關的政策。我國這個深受環(huán)境困擾的全世界第二大經(jīng)濟體開始走上了史上最嚴格的生態(tài)治理之路，政府肩負起生態(tài)治理的主體責任[1]。然而生態(tài)績效的測量遠比經(jīng)濟績效的測量難度大，需要合理且可操作性強的考核評價體系與標準才能真正了解各省生態(tài)文明建設的真實成效。目前我國生態(tài)文明建設的考核評價體系一直難以統(tǒng)一，尚未形成一種公認的、權威的標準。國家環(huán)境保護部與發(fā)展改革委員會等相關部委及各省市出臺了一系列的生態(tài)文明建設指標（目標）體系，我國學者也從不同角度構建了一系列評價地區(qū)生態(tài)文明建設的指標體系，但普遍存在諸多問題。本研究總結(jié)歸納了當前主流的生態(tài)文明指標體系，發(fā)現(xiàn)存在的問題（見表1），繼而以復合生態(tài)系統(tǒng)理論為理論依據(jù)，在綜合國內(nèi)外學者研究基礎上，構建出可受政府治理行為影響且具有公平性、科學性、可量化性以及可操作性強的省域生態(tài)文明評價指標體系。

1 省域生態(tài)文明建設水平評價體系的構建與測量

1.1 生態(tài)文明的理論內(nèi)涵

20 世紀以來，伴隨著工業(yè)化而來的大氣污染、海洋污染和陸地水體污染等對人類社會和自然環(huán)境的影響日趨嚴重，“生態(tài)文明”（Ecological Civilization）成為當今國內(nèi)外重大的理論課題之一。1984年，著名生態(tài)學家葉謙吉[9]最早使用了生態(tài)文明的概念，從生態(tài)學和生態(tài)哲學的視角來界定生態(tài)文明；1995年，美國學者Morrison[10]明確提出生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后的另一種文明形態(tài)；黃勤[11]等則認為應從人類發(fā)展史維和現(xiàn)實社會系統(tǒng)維度來定義生態(tài)文明；嚴耕[12]認為生態(tài)文明是可以實現(xiàn)自然與文明共贏的文明形式。在諸多學者的研究中，王如松[13]的“自然—經(jīng)濟—社會”（Nature-Economy-Society，N-E-S）復合生態(tài)系統(tǒng)理論與十八大以來倡導的人類高質(zhì)量發(fā)展價值理念高度貼合。其將生態(tài)文明定義為不再是物質(zhì)文明和精神文明的簡單疊加，強調(diào)人與自然和諧共生的價值觀，涉及環(huán)境、經(jīng)濟、文化、社會及體制機制等各個方面，成為社會文明進步的重要反映。

1.2 省域生態(tài)文明建設水平評價體系的構建

由于各省天然存在資源稟賦、經(jīng)濟基礎以及人口規(guī)模和地理面積的差異，本研究構建的評價體系以盡量實現(xiàn)公平性為首要原則，先從各位學者及中央政府發(fā)布的與生態(tài)文明建設有關的指標庫中選取可受政府治理目標和行為影響的指標39 個。然后根據(jù)復合生態(tài)系統(tǒng)理論以及黨的十八大、十九大和二十大對生態(tài)文明建設的目標要求，剔除自相關程度高的冗余指標，最終篩選出了24 個與人類生存發(fā)展息息相關的指標。并運用熵權法對每個指標在構建生態(tài)文明建設成效得分賦予了權重并在參考專家意見后進行人工修正，使指標體系更科學客觀。以2020年為例，其中自然資源環(huán)境維度占比36.93%，生態(tài)經(jīng)濟維度占比30.16%，行政社會文明維度占比32.93%，三個維度較為均衡，詳見表2。

表2 衡量省域生態(tài)文明建設成效的24 個指標

1.3 數(shù)據(jù)來源與測量方法

數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國能源統(tǒng)計年鑒》等十余部統(tǒng)計年鑒的歷年資料。選用能客觀綜合評價的熵權TOPSIS 法來對自然、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)的各指標數(shù)據(jù)進行總體評價，利用修正后的加權數(shù)據(jù)和TOPSIS 模型，同時綜合考量三個方面指標的耦合協(xié)調(diào)度本文計算了各省從2016年到2020年生態(tài)文明建設成效得分。選擇2016-2020年作為研究范圍是因為從2016年開始各地與生態(tài)文明相關的政策大量發(fā)布并實施，中央環(huán)保督察制度、新環(huán)保法以及信息自動檢測平臺的建設成為政府在生態(tài)文明治理上的有力保障。2020年由于新冠疫情的原因，大量工廠和企業(yè)暫停生產(chǎn)，各地環(huán)境質(zhì)量普遍顯著變好，但這種變化與政府的生態(tài)文明治理行為無關。因此本研究選擇這5年可以更為真實的體現(xiàn)我國地方政府的生態(tài)文明治理績效。

2 中國省級地方政府生態(tài)文明治理績效結(jié)果與分析

2.1 中國省級地方政府生態(tài)文明治理績效結(jié)果

根據(jù)本研究構建的生態(tài)文明建設指標體系測算出31個省級地方政府2016-2020年期間生態(tài)文明治理績效結(jié)果如表3 所示。

表3 2016-2020年各省生態(tài)文明建設成效得分和排名

2.2 省域生態(tài)文明建設的時序變化

本研究對各省在生態(tài)文明建設三個維度的得分進行了計算，顯示31 個省域中有16 個省域5年的生態(tài)文明建設成效都在三低區(qū)，說明中國的生態(tài)文明建設現(xiàn)處于起步階段，仍有一半省域處于建設的初期。僅有8 個省域的五年平均增長率為正，說明生態(tài)文明建設的進程比較緩慢。原因可能在于起初東部地區(qū)憑借著經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢使得生態(tài)文明建設成效顯著，如2016年三高區(qū)均在東部發(fā)達地區(qū)。但隨著其他省域如西藏、青海、山東、福建、四川和云南等憑借著政策紅利，使自然資源環(huán)境得到快速發(fā)展的同時，東部地區(qū)的自然領域得分成為制約其生態(tài)文明建設的主要因素。整體來看2016-2020年東部地區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)建設取得了重大成就，建設速度顯著快于其他地區(qū)，但在這一時段中，自然系統(tǒng)建設是相對落后的，甚至部分省份的自然系統(tǒng)得分還出現(xiàn)了倒退現(xiàn)象。

大多數(shù)省域這5年的生態(tài)文明建設水平呈現(xiàn)正U 型變化，均在2018年出現(xiàn)拐點，之后開始上升。原因可能與環(huán)境信息自動檢測平臺的全線投入使用有關。2013年政府提出建立全世界最先進、最嚴格的自動檢測平臺的構想，2015年開始建設之初企業(yè)并未加以重視，直至2018年平臺建設全面啟動，進入實時監(jiān)控的企業(yè)達5 萬余家，平臺嚴禁企業(yè)入內(nèi)并接受公眾監(jiān)督。2015年開始實施的《新環(huán)保法》中規(guī)定了按日計罰制度，各地陸續(xù)完善了地方性的法規(guī)，通報的篡改數(shù)據(jù)、查封扣押等案件數(shù)量劇增。在監(jiān)管系統(tǒng)與法律法規(guī)的雙重保險下，各地上報的數(shù)據(jù)真實性逐年增強，反映在生態(tài)文明建設結(jié)果上呈現(xiàn)出先下降后上升的正“U”型變化，絕大多數(shù)省域在2018年生態(tài)治理績效出現(xiàn)拐點。

2.3 省域生態(tài)文明建設的空間分布差異

我國生態(tài)文明建設協(xié)調(diào)發(fā)展水平隨地理區(qū)位不同而有較大差異。從生態(tài)文明三大子系統(tǒng)建設的角度來看，西藏及涉藏地區(qū)如西藏、貴州、青海、甘肅、四川和云南等自然資源較豐富的省份主要靠自然資源環(huán)境系統(tǒng)提高分數(shù)；而長江經(jīng)濟帶、珠三角經(jīng)濟區(qū)和首都經(jīng)濟圈中的經(jīng)濟發(fā)達省域如北京、上海、江蘇、廣東、浙江和天津等主要靠生態(tài)經(jīng)濟拉高分數(shù)；但目前比較嚴峻的問題是我國總體上在行政社會文明系統(tǒng)建設中得分偏低，在不同程度上落后于自然系統(tǒng)或經(jīng)濟系統(tǒng)建設，成為我國生態(tài)文明建設的短板。

3 結(jié)論與建議

研究發(fā)現(xiàn)目前的生態(tài)文明測評體系存在的問題較多，一個長期有效且能對地方政府產(chǎn)生政治壓力的指標體系應把公平性放在第一要位，適當弱化資源稟賦和經(jīng)濟基礎對評價結(jié)果的影響，且所有選用指標都可以同時評價政府對生態(tài)文明的治理績效。本文構建了一個較為公平和科學的省域生態(tài)文明建設評價指標體系，并采用熵權TOPSIS耦合協(xié)調(diào)度模型對各省數(shù)據(jù)賦予修正后的權重并進行測量。結(jié)果顯示我國生態(tài)文明建設進程雖然比較緩慢，但像內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江和貴州等山區(qū)林地礦區(qū)正逐步找到屬于自己的生態(tài)發(fā)展之路，摒棄過去的亂砍亂伐、亂排亂放，以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、風能和光伏發(fā)電等綠色發(fā)展模式實現(xiàn)彎道超車，未來發(fā)展?jié)摿^大。大多數(shù)省域的生態(tài)文明成績在2018年都出現(xiàn)了U 型拐點，說明信息自動監(jiān)測平臺、新環(huán)保法和中央生態(tài)環(huán)保督察等對虛假數(shù)據(jù)的打擊力度不容小覷。

基于以上研究結(jié)論，提出如下政策建議：①由于權威性的生態(tài)文明評價指標體系一直處于缺位狀態(tài)，應強化生態(tài)文明考核指標改革，盡快出臺可持續(xù)有效的指標體系，從根本上打破官員晉升的唯“GDP”論。②繼續(xù)加強建設數(shù)字化信息自動監(jiān)測平臺，除了大型企業(yè)以外也要將中小微型企業(yè)納入監(jiān)管，嚴格限制企業(yè)進入。及時通報違法行為和罰款記錄，將其與上市、稅收優(yōu)惠和銀行信貸等關聯(lián)進一步加強。③應通過法律法規(guī)和政策杠桿加強對社會組織的管理和指導，推進社會組織的能力建設，既要給其一定權力以對政府和企業(yè)起到第三方監(jiān)督作用，又要防止其利用權力尋租或成為政府或企業(yè)的附庸者。④黃河流域是全國重要的能源基地和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地，也是重要的經(jīng)濟區(qū)。應從政策上給與一些支持如財政轉(zhuǎn)移，以強化全流域協(xié)同合作，共同提升生態(tài)文明建設成效。而流域內(nèi)的省份應根據(jù)自身優(yōu)勢找尋高質(zhì)量發(fā)展之路。