于 瑞，張偉波，張福良，王靚靚，張 潮，趙東杰，黃 霞

（中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

0 引 言

2023年全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢且不均衡，大宗商品價(jià)格分化震蕩，隨著全球清潔能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程加速及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源需求大幅增加，世界各國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源，尤其是關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全日趨重視，國(guó)際礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇[1-4]。同時(shí)，礦產(chǎn)資源豐富的發(fā)展中國(guó)家，面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一且脆弱的困境，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整愿望迫切，對(duì)作為經(jīng)濟(jì)支柱的礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展來(lái)進(jìn)一步提高本國(guó)政府和人民收益寄予厚望。在這樣的背景下，全球不少國(guó)家對(duì)礦業(yè)政策體系進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，采取了強(qiáng)化資源主權(quán)、控制資源流向、提高資源價(jià)值等措施[5-8]。本文梳理了2023年全球主要資源國(guó)家的礦業(yè)政策重大變化情況，并分析了其對(duì)礦業(yè)國(guó)際投資和全球資源治理體系的影響，對(duì)觀察全球資源博弈各方的戰(zhàn)略意圖和實(shí)施路徑，以及幫助中國(guó)企業(yè)規(guī)避海外礦業(yè)投資政策風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒參考。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)全球資源競(jìng)爭(zhēng)

1.1 關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略持續(xù)更新

關(guān)鍵礦產(chǎn)作為維系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到新能源汽車、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展，近年來(lái)其戰(zhàn)略地位顯著上升[9-10]。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的形勢(shì)下，各國(guó)加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的重視程度，資源保障問(wèn)題被越來(lái)越多的國(guó)家提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面[2,11]。2023年，韓國(guó)、澳大利亞、歐盟等國(guó)家（地區(qū)）相繼頒布關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，對(duì)清潔能源轉(zhuǎn)型至關(guān)重要的關(guān)鍵礦產(chǎn)名錄和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)名錄進(jìn)行制定或者更新，進(jìn)一步強(qiáng)化本國(guó)（地區(qū)）礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

1.1.1 發(fā)布國(guó)家礦業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

2023年，韓國(guó)發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，建立圍繞產(chǎn)業(yè)通商資源部的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中心，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)管理，制定全球礦產(chǎn)供應(yīng)與預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)與資源豐富國(guó)家高級(jí)別外交，鼓勵(lì)私營(yíng)部門投資海外礦業(yè)項(xiàng)目，保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈穩(wěn)定[12]。澳大利亞頒布《2023—2030年關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與投資者和國(guó)際合作伙伴的合作，發(fā)展關(guān)鍵礦產(chǎn)加工業(yè)，到2030年發(fā)展成為全球重要的關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)國(guó)、加工國(guó)。歐盟發(fā)布《歐洲關(guān)鍵原材料法案》，鼓勵(lì)成員國(guó)增加國(guó)內(nèi)采礦業(yè)投資，促進(jìn)勘探活動(dòng)，簡(jiǎn)化關(guān)鍵原材料項(xiàng)目許可程序和行政程序。英國(guó)更新關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略并發(fā)布該國(guó)首個(gè)電池戰(zhàn)略，提出加速關(guān)鍵礦產(chǎn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力，拓展國(guó)際合作伙伴關(guān)系，擴(kuò)大關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入，達(dá)到2030年實(shí)現(xiàn)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的電池供應(yīng)鏈的目標(biāo)。

1.1.2 公布或調(diào)整關(guān)鍵礦產(chǎn)名錄

2023年，韓國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略明確了33種關(guān)鍵礦產(chǎn)，其中，鋰、鈷、鎳等10種礦產(chǎn)是對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要的關(guān)鍵礦產(chǎn)，需要被優(yōu)先強(qiáng)化管理，并被列為戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)。澳大利亞調(diào)整關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，從26種增加至30種；鋁、銅、鎳、磷、錫、鋅6種礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈脆弱程度尚未達(dá)到關(guān)鍵礦產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍具有廣泛的戰(zhàn)略應(yīng)用前景，被列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單。歐盟《關(guān)鍵原材料法案》更新關(guān)鍵原材料清單為34種，其中17種特別重要或短缺的原材料被列為戰(zhàn)略性原材料，目前該法案尚未正式生效（表1）。

表1 2023年發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)布的關(guān)鍵礦產(chǎn)及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)名錄Table 1 Critical minerals and strategic minerals lists of developed countries released in 2023

1.2 關(guān)鍵礦產(chǎn)國(guó)際結(jié)盟態(tài)勢(shì)愈加顯著

1.2.1 通過(guò)雙邊合作協(xié)議、多邊合作協(xié)議積極布局關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2023年已有美國(guó)、歐盟、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、韓國(guó)、日本與剛果（金）、贊比亞、智利、阿根廷、哈薩克斯坦、蒙古國(guó)等國(guó)家（地區(qū)）相繼達(dá)成二十多項(xiàng)關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的伙伴關(guān)系諒解備忘錄、聯(lián)合聲明、合作協(xié)議、貿(mào)易協(xié)議等。例如，美國(guó)與日本達(dá)成關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易協(xié)議，使用在日本采購(gòu)或加工的關(guān)鍵礦產(chǎn)的電動(dòng)汽車將符合美國(guó)《通脹削減法案》的稅收抵免政策。美國(guó)主導(dǎo)的礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系相繼迎來(lái)挪威、印度和意大利的加入，增員擴(kuò)容至14個(gè)成員國(guó)，并多次召集高級(jí)別會(huì)議，快速推進(jìn)伙伴關(guān)系在全球范圍內(nèi)落地，推動(dòng)涉及非洲、美洲等地區(qū)的關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目投資。美國(guó)聯(lián)合澳大利亞、文萊、斐濟(jì)、印度、印度尼西亞、日本、韓國(guó)、馬來(lái)西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南在印太繁榮經(jīng)濟(jì)框架上建立關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)話機(jī)制。歐盟相繼與阿根廷、智利、剛果（金）、贊比亞建立可持續(xù)原材料價(jià)值鏈伙伴關(guān)系。英國(guó)與沙特阿拉伯、哈薩克斯坦、加拿大、澳大利亞等國(guó)家達(dá)成關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)協(xié)議。

1.2.2 礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條覆蓋全面

已建立的礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系等國(guó)際礦產(chǎn)聯(lián)盟的參與國(guó)家已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。產(chǎn)業(yè)鏈上游涵蓋地質(zhì)稟賦處在優(yōu)勢(shì)地位的資源端國(guó)家，如澳大利亞、巴西、剛果（金）、加拿大等國(guó)均是關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要生產(chǎn)國(guó)；產(chǎn)業(yè)鏈中游包含日本、韓國(guó)、芬蘭等冶煉加工強(qiáng)國(guó)；產(chǎn)業(yè)鏈下游包括美國(guó)、日本、韓國(guó)、德國(guó)等消費(fèi)大國(guó)。礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系支持的全球17個(gè)關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目涵蓋開采、加工、回收等各個(gè)階段。

2 發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)化國(guó)內(nèi)資源管理

2.1 礦業(yè)法修訂與調(diào)整持續(xù)進(jìn)行

2023年，馬里、布基納法索、墨西哥、俄羅斯、印度等國(guó)家對(duì)礦業(yè)法進(jìn)行了修訂或者計(jì)劃對(duì)礦業(yè)法進(jìn)行修訂，規(guī)定國(guó)家或者地方政府權(quán)益比例和權(quán)益金費(fèi)率，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)改革，吸引投資，增加財(cái)政收入。

2.1.1 提高國(guó)家或者地方政府權(quán)益比例

每組試件的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出相同的規(guī)律，限于篇幅，本文只選取部分試件進(jìn)行分析。諧振式窄帶傳感器并不是只能接收某一頻段的聲發(fā)射信號(hào)，而是對(duì)某頻帶信號(hào)敏感，其他頻帶信號(hào)靈敏度較低。圖5為窄頻傳感器接收的聲發(fā)射信號(hào)主頻分布圖，從三維關(guān)系圖中可以看出窄頻聲發(fā)射傳感器接收的聲發(fā)射波形信號(hào)主頻呈帶狀分布，主頻值分布較為集中，高幅值信號(hào)主要集中在33～110kHz范圍內(nèi)。由于大尺度破裂聲發(fā)射信號(hào)表現(xiàn)為低主頻、高幅值和高能量特征，對(duì)應(yīng)低頻高幅值聲發(fā)射信號(hào)[14]，因此說(shuō)明在實(shí)驗(yàn)過(guò)程中窄頻傳感器接收的巖石大尺度破裂信號(hào)聲發(fā)射主頻集中分布在33～110kHz范圍內(nèi)。

馬里新礦業(yè)法提高采礦項(xiàng)目中強(qiáng)制性國(guó)家收益的比例，將政府干股比例提高至10%，并可在礦山投入商業(yè)生產(chǎn)后的兩年內(nèi)再收購(gòu)20%股份，因此，在采礦項(xiàng)目中可持有股份從20%提高到30%。此外，當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)企業(yè)也可以獲得5%的采礦項(xiàng)目股份，馬里方面總股份可達(dá)35%。納米比亞政府將修訂礦業(yè)法和石油法列入本屆政府工作規(guī)劃中，考慮未來(lái)持有礦產(chǎn)或石油企業(yè)的干股。阿根廷胡胡伊省明確省屬公司在鋰礦項(xiàng)目中需持有8.5%的股份。提高政府在礦業(yè)項(xiàng)目中的份額，實(shí)質(zhì)是發(fā)展中資源國(guó)家進(jìn)一步意識(shí)到礦產(chǎn)資源對(duì)全球能源轉(zhuǎn)型的重要性以及能為本國(guó)和人民創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值后，在礦產(chǎn)資源管理方面態(tài)度愈發(fā)強(qiáng)勢(shì)的具體體現(xiàn)之一。

2.1.2 提高權(quán)益金費(fèi)率

布基納法索修訂礦業(yè)法以提高權(quán)益金費(fèi)率，根據(jù)金價(jià)實(shí)施階梯權(quán)益金費(fèi)率，從5%提高至6%～7%，且適用于現(xiàn)有采礦合同和新采礦合同。具體為：金價(jià)在0～1 500美元/oz區(qū)間內(nèi)，費(fèi)率為6%；金價(jià)處于1 700～2 000美元/oz區(qū)間內(nèi)，費(fèi)率為6.5%；價(jià)格高于2 000美元/oz，費(fèi)率為7%。馬達(dá)加斯加通過(guò)新礦法草案，權(quán)益金費(fèi)率將從2%上調(diào)至5%。新礦業(yè)法有望大幅增加兩國(guó)政府的財(cái)政收入，提高采礦業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)。

2.1.3 推進(jìn)礦政改革和礦業(yè)權(quán)管理

墨西哥參議院通過(guò)礦業(yè)法修正案，將采礦權(quán)由申請(qǐng)?jiān)谙雀臑楣_招標(biāo)，采礦權(quán)有效期由50 a縮短至30 a，續(xù)簽有效期由50 a縮短為25 a，收緊采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、地表土地使用權(quán)、用水特許權(quán)等規(guī)定，要求至少5%的采礦利潤(rùn)需返還給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。哥倫比亞宣布未來(lái)一年將推進(jìn)礦業(yè)法修訂工作，重點(diǎn)為環(huán)境與社會(huì)治理、簡(jiǎn)化礦業(yè)項(xiàng)目開發(fā)審批流程，包括成立國(guó)家礦業(yè)公司，主導(dǎo)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查開發(fā)。通過(guò)改革礦業(yè)管理體制，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)管理制度，加強(qiáng)礦業(yè)活動(dòng)監(jiān)管，鼓勵(lì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查開發(fā)，進(jìn)而推動(dòng)礦業(yè)活動(dòng)有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)有效治理。

2.1.4 推動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)小規(guī)模礦業(yè)開發(fā)和深部礦產(chǎn)開發(fā)

俄羅斯為盤活遠(yuǎn)東地區(qū)和北極地區(qū)中小型砂金礦開采，制定頒布了《個(gè)人采金法案》，計(jì)劃于2024年3月生效，該國(guó)居民只要注冊(cè)為探礦者，就能以非工業(yè)方式在小型沖積礦床或已開采的砂礦中開采黃金，并計(jì)劃在外貝加爾地區(qū)和馬加丹地區(qū)試行。印度在2023年《＜礦山與礦產(chǎn)（開發(fā)和監(jiān)管）＞修訂案》中新增深部和關(guān)鍵礦產(chǎn)勘探許可證，通過(guò)拍賣的方式授予，鼓勵(lì)私營(yíng)部門對(duì)深部礦產(chǎn)和關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)行勘查[15]。

2.2 關(guān)鍵礦產(chǎn)出口管制進(jìn)一步趨緊，本地加工增值要求進(jìn)一步提高

當(dāng)前，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)，許多資源豐富的發(fā)展中國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一且脆弱的困境，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提高在全球價(jià)值鏈中的地位，資源豐富的國(guó)家在當(dāng)下較為通用的做法是限制鋰、鈷、稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)原礦出口，增加銅、鐵、鉛、鋅等精礦出口稅率，增加本地加工增值的投資，延伸國(guó)內(nèi)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈[7]。

2.2.1 國(guó)家參與鋰資源開發(fā)全過(guò)程

在全球礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇、供應(yīng)安全已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面的背景下，資源國(guó)家采取了除市場(chǎng)手段外的多種直接干預(yù)措施，以加強(qiáng)對(duì)本國(guó)重要礦產(chǎn)的控制[5]。例如，智利發(fā)布國(guó)家鋰資源開發(fā)戰(zhàn)略，成立“國(guó)家鋰礦和鹽湖委員會(huì)”，推進(jìn)鋰產(chǎn)業(yè)國(guó)有化。對(duì)國(guó)家有戰(zhàn)略價(jià)值的項(xiàng)目，智利國(guó)有企業(yè)必須占據(jù)控股地位；積極推動(dòng)國(guó)家鋰業(yè)公司的創(chuàng)建，該公司將發(fā)揮主導(dǎo)作用同投資者合作進(jìn)行附加值產(chǎn)品加工開發(fā)。

2.2.2 禁止鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)原礦出口，提升精礦出口稅率

津巴布韋禁止除金、鉑等貴金屬，寶石，石油和天然氣之外的所有礦產(chǎn)原礦出口。納米比亞禁止出口未經(jīng)加工的鋰、鈷、錳、石墨和稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)，以鼓勵(lì)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行加工。馬里暫停古拉米納鋰礦原礦出口，并與投資者開展股權(quán)和原礦出口的談判。加納批準(zhǔn)綠色礦產(chǎn)政策，禁止鋰礦原礦出口。坦桑尼亞將于2024年5月起禁止未精煉的鋰礦出口，要求鋰礦商必須在境內(nèi)擁有精煉廠，至少將礦物附加值提高5%，才能獲得出口許可證。馬來(lái)西亞將禁止出口稀土原材料，只允許出口稀土加工品。印度尼西亞根據(jù)冶煉廠的建設(shè)進(jìn)度，逐步將銅精礦的出口稅率從5%上調(diào)至10%，將鐵、鋅和鉛精礦等出口稅率調(diào)整至7.5%，并計(jì)劃在2024年5月暫停銅精礦出口。菲律賓眾議院提議對(duì)鎳礦石出口征收10%的稅。多樣的礦產(chǎn)出口管制措施，意味著依賴原材料出口的資源國(guó)家不再局限于從大宗商品短期繁榮中靠原材料出口受益，而是探尋如何借用自身資源稟賦推進(jìn)本國(guó)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)本國(guó)在礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中地位的提升，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[16]。

2.2.3 政府要求礦業(yè)公司加大對(duì)礦業(yè)增值業(yè)務(wù)投資

尼日利亞要求礦業(yè)公司投資本地礦業(yè)加工，在獲得許可證之前需要提交增值運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，以加強(qiáng)鋰和鋅等礦產(chǎn)的精煉和加工。津巴布韋要求鋰礦企業(yè)在2024年3月前提交電池級(jí)鋰的生產(chǎn)計(jì)劃。玻利維亞謀劃建設(shè)鋰工廠，推動(dòng)鋰礦招標(biāo)。巴西、阿根廷、智利、厄瓜多爾、哥倫比亞等拉美主要資源國(guó)家均全速推進(jìn)礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，確保資源價(jià)值在境內(nèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2.3 采取多樣化激勵(lì)措施

東道國(guó)對(duì)礦業(yè)開發(fā)的激勵(lì)措施、行政審批程序的復(fù)雜性是影響投資者投資熱情的重要因素，實(shí)施勘查開發(fā)激勵(lì)計(jì)劃，簡(jiǎn)化審批流程，提高礦業(yè)權(quán)登記的便利性，才能吸引更多的礦業(yè)投資。

沙特阿拉伯將采礦業(yè)視為“2030愿景”戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分，于2023年舉行礦業(yè)區(qū)塊招標(biāo)，頒發(fā)數(shù)百個(gè)礦業(yè)許可證，啟動(dòng)勘探激勵(lì)計(jì)劃。印度首次啟動(dòng)20個(gè)關(guān)鍵礦產(chǎn)區(qū)塊拍賣，涉及鋰、鎳、石墨、稀土元素等多個(gè)礦種。贊比亞推出線上礦業(yè)地籍系統(tǒng)，以簡(jiǎn)化采礦權(quán)申請(qǐng)流程和審批流程。

2.4 重視環(huán)境保護(hù)和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展與安全始終是世界各國(guó)在進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)需要平衡的目標(biāo)。隨著全球?qū)ι鷳B(tài)安全的重視，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于禁止在自然保護(hù)區(qū)以及對(duì)水源至關(guān)重要的地區(qū)及其附近開采礦產(chǎn)資源[6]，注重礦業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。

哥倫比亞宣布將停止發(fā)放露天采礦許可證，但現(xiàn)有礦山和已獲得的采礦許可不受影響。秘魯暫停北部洛雷托大區(qū)亞馬遜支流的納奈河流域授予新礦權(quán)12個(gè)月。巴拿馬最高法院宣布加拿大第一量子公司的柯布雷巴拿馬銅礦特許經(jīng)營(yíng)合同違憲。該合同文本公布后，曾引起社會(huì)公眾關(guān)于環(huán)保、人權(quán)、貪污腐敗等的抗議示威。巴拿馬政府已下令要求停止該銅礦的運(yùn)營(yíng)，而第一量子公司對(duì)該國(guó)發(fā)起兩項(xiàng)國(guó)際仲裁。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪指出，巴拿馬廢除采礦合約將影響投資者信心，并顯著增加政府信用評(píng)級(jí)下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)。

哈薩克斯坦發(fā)布《關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用的國(guó)家戰(zhàn)略（2023—2030）》，旨在促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高礦業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和效益，保護(hù)環(huán)境和社會(huì)利益。塔吉克斯坦提出《塔吉克斯坦“綠色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展戰(zhàn)略（2023—2037年）》，并制定了未來(lái)三年實(shí)施計(jì)劃，重點(diǎn)進(jìn)行體制改革，減少溫室氣體排放，確保有效利用自然資源，吸引投資，引進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)和創(chuàng)新技術(shù)，加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)方面的國(guó)際合作，計(jì)劃在未來(lái)十五年內(nèi)投入超過(guò)215億索莫尼以發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”。

3 礦業(yè)政策變化的影響分析

3.1 全球資源治理體系向陣營(yíng)化和碎片化發(fā)展

在俄烏沖突和新冠肺炎疫情的疊加影響之下，供應(yīng)鏈安全問(wèn)題受到各國(guó)更大程度的重視，價(jià)值觀壁壘在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的作用更加凸顯，關(guān)鍵礦產(chǎn)需求增加驅(qū)動(dòng)的地緣沖突也在不斷加劇。西方國(guó)家試圖通過(guò)“能源資源倡議”“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”“印太繁榮經(jīng)濟(jì)框架下關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)話機(jī)制”，以及關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易協(xié)議等多邊和雙邊資源外交體系重構(gòu)全球礦產(chǎn)資源治理規(guī)則，體現(xiàn)了供應(yīng)鏈對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略意圖[17]。目前已建立的眾多關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟及謀劃的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈具備三個(gè)共同特點(diǎn)：一是以西方國(guó)家為核心；二是最大限度拉攏亞非拉資源國(guó)家；三是完全將中國(guó)排除在外。這些合作的本質(zhì)是在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域建立強(qiáng)大的國(guó)家聯(lián)盟，讓其他成員國(guó)支持基于美西方利益建立的國(guó)際秩序和合作規(guī)則，并通過(guò)與盟友合作實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈與中國(guó)“脫鉤”[4]，將中國(guó)排擠在全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈之外，這對(duì)我國(guó)國(guó)際礦業(yè)合作構(gòu)成不容低估的挑戰(zhàn)，海外礦產(chǎn)資源利益面臨的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步升高，也阻滯了全球化進(jìn)程。

3.2 礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的成本提高

短期來(lái)看，東道國(guó)強(qiáng)制實(shí)行原礦和精礦出口禁令，提高特許權(quán)使用費(fèi)率和出口稅率，會(huì)推高礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的成本，對(duì)外商投資企業(yè)的收益構(gòu)成負(fù)面影響，挫傷投資積極性，外資企業(yè)可能會(huì)推遲或調(diào)整已有投資決策，不利于礦業(yè)投資穩(wěn)定和吸引外資，不利于礦產(chǎn)品產(chǎn)量的上升，可能會(huì)加劇礦產(chǎn)品的供給短缺矛盾[8]。

長(zhǎng)期來(lái)看，東道國(guó)對(duì)礦業(yè)加工增值以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的需求，將迫使投資者增加礦業(yè)中下游投資。但是廣大的發(fā)展中資源國(guó)家通常面臨著電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的困境，所以旺盛礦業(yè)中下游產(chǎn)能和配套基建合作需求或?qū)⒋呱覈?guó)進(jìn)行國(guó)際產(chǎn)能合作的機(jī)遇期。

3.3 全球主要資源國(guó)家礦業(yè)政策調(diào)整趨向于區(qū)域化、本土化、綠色化發(fā)展

區(qū)域集聚效應(yīng)凸顯。區(qū)域化是經(jīng)濟(jì)安全下價(jià)值鏈近岸化、多樣化調(diào)整的體現(xiàn)，重在周邊國(guó)家及主要地區(qū)形成價(jià)值鏈的戰(zhàn)略性多點(diǎn)布局，避免依賴部分經(jīng)濟(jì)體。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)的系列產(chǎn)業(yè)鏈回流政策措施，全球產(chǎn)業(yè)鏈、礦業(yè)價(jià)值鏈區(qū)域布局加速[18]，更趨向于地理和價(jià)值觀相近為特征的區(qū)域協(xié)定或集團(tuán)，維護(hù)穩(wěn)定的國(guó)際投資和貿(mào)易合作，比如剛果（金）、贊比亞、安哥拉簽署洛比托走廊鐵路通道協(xié)議；歐盟與阿根廷、智利等簽署關(guān)鍵原材料價(jià)值鏈伙伴關(guān)系諒解備忘錄；美國(guó)與日本簽署關(guān)鍵礦產(chǎn)貿(mào)易協(xié)議，美國(guó)通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》《通脹削減法案》《芯片與科學(xué)法案》，推出所謂的“民主供應(yīng)鏈聯(lián)盟”，要在理念相近的區(qū)域優(yōu)先強(qiáng)化供應(yīng)鏈的韌性[19]。

本土化趨勢(shì)顯著。在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，為保障本國(guó)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈安全和韌性，不少國(guó)家實(shí)施了干預(yù)性礦業(yè)政策，以提升本國(guó)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完整性和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。長(zhǎng)期以出口初級(jí)礦產(chǎn)品為主的發(fā)展中資源國(guó)家，收緊鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)原礦出口管制，提高精礦出口稅率，要求外資企業(yè)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行加工增加礦產(chǎn)品附加值等措施體現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展礦產(chǎn)精煉加工業(yè)意愿，也是提升產(chǎn)業(yè)層次、提高經(jīng)濟(jì)附加值的現(xiàn)實(shí)需求[20]。歐盟、美國(guó)等西方國(guó)家也在積極推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)從開采、加工、回收到替代整個(gè)價(jià)值鏈的本土化[21]，例如歐盟《關(guān)鍵原材料法案》推動(dòng)加強(qiáng)歐盟成員國(guó)內(nèi)部關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采和加工，簡(jiǎn)化戰(zhàn)略項(xiàng)目許可程序，加大投資支持力度。

綠色化引領(lǐng)礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在清潔能源產(chǎn)業(yè)迎來(lái)廣闊發(fā)展前景的同時(shí)，環(huán)境和社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范博弈也是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，歐美及資源豐富的東道國(guó)開始重視礦業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展[22]，涉及環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、人權(quán)和勞工保護(hù)等要求的法律法規(guī)和政策體系愈加嚴(yán)格規(guī)范[7]，綠色供應(yīng)鏈在未來(lái)有可能改變?nèi)驒?quán)力分配和國(guó)家間關(guān)系，重塑未來(lái)地緣政治經(jīng)濟(jì)版圖[23]。

4 啟示與建議

關(guān)鍵礦產(chǎn)安全供應(yīng)關(guān)乎世界主要大國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈，是當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)之一，由于資源分布的不均衡，導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域大國(guó)競(jìng)合態(tài)勢(shì)分化，國(guó)際合作“俱樂(lè)部化”[22,24]，使得以競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗為主線的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)加劇。同時(shí)，為提高資源價(jià)值和收益，推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，發(fā)展中資源國(guó)家出臺(tái)多樣化的激勵(lì)和干預(yù)政策措施，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向下游延伸，將初級(jí)原材料加工成高附加值的產(chǎn)品出口，對(duì)礦業(yè)開發(fā)中環(huán)境保護(hù)要求不斷提高。總體來(lái)看，全球礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化、本土化、綠色化發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)一步凸顯。面對(duì)全球礦業(yè)政策的密集調(diào)整和地緣沖突不斷加劇，我國(guó)企業(yè)海外礦業(yè)投資也面臨新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，海外投資保護(hù)法律體系亟需完善，以應(yīng)對(duì)礦業(yè)投資領(lǐng)域的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

4.1 探索建立具有更廣泛包容性的全球關(guān)鍵礦產(chǎn)合作框架

面對(duì)美西方排他化、集團(tuán)化的礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系等“小圈子”和對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略意圖，建議倡議設(shè)立一項(xiàng)更具包容性的全球關(guān)鍵礦產(chǎn)多邊合作機(jī)制，聯(lián)合以發(fā)展中國(guó)家為主的廣大資源生產(chǎn)國(guó)，爭(zhēng)取更多以發(fā)達(dá)國(guó)家為主的礦產(chǎn)消費(fèi)國(guó)加入合作框架，形成互利互惠合作機(jī)制，以全球化抵制區(qū)域化，共同推動(dòng)全球資源優(yōu)化配置，通過(guò)開放、合作和互惠貿(mào)易推動(dòng)構(gòu)建全球關(guān)鍵礦產(chǎn)安全命運(yùn)共同體。

4.2 謀劃布局礦業(yè)國(guó)際產(chǎn)能合作基地

面對(duì)資源國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈本土化要求和產(chǎn)能及基建合作機(jī)遇期，建議以“一帶一路”倡議為契機(jī)，在重要資源富集地適時(shí)布局銅、鈷、鋰、鋁土礦等礦產(chǎn)加工與增值下游業(yè)務(wù)，統(tǒng)一布局規(guī)劃國(guó)外礦業(yè)產(chǎn)能合作基地，借鑒“兩國(guó)雙園”等成功模式，探索建立產(chǎn)業(yè)互聯(lián)、設(shè)施互通、政策互惠的雙園結(jié)對(duì)合作機(jī)制，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和礦業(yè)開發(fā)互聯(lián)互通，解決就業(yè)、稅收等東道國(guó)重大關(guān)切問(wèn)題。推動(dòng)在非洲地區(qū)建立大宗礦產(chǎn)開發(fā)-冶煉-初加工的產(chǎn)業(yè)鏈條，在拉美深入推進(jìn)可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的礦產(chǎn)開發(fā)進(jìn)程，充分把握與周邊國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通機(jī)遇期和投資貿(mào)易便利化條件，鞏固礦業(yè)投資合作優(yōu)勢(shì)，打造鎳、鈷、鉀鹽等礦產(chǎn)開發(fā)、冶煉與深加工綜合產(chǎn)業(yè)園。

4.3 健全海外礦業(yè)投資保護(hù)體系

面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和海外礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的上升，建議持續(xù)加強(qiáng)與重要資源國(guó)政府的直接溝通和雙邊合作機(jī)制構(gòu)建，推動(dòng)高層互訪、外交對(duì)話、政府間合作機(jī)制等，健全雙邊投資保護(hù)體系，助力與重要資源國(guó)家促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定的商簽和生效，完善國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，以合作共贏的原則妥善解決合作過(guò)程中的爭(zhēng)議，注重保護(hù)海外投資利益。建議中資企業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)機(jī)制，適時(shí)與外資企業(yè)、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、社區(qū)形成利益捆綁，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，踐行綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展理念，降低海外投資風(fēng)險(xiǎn)。