張媛

預算編制質(zhì)量直接影響預算執(zhí)行效率。預算編制不科學會導致預算執(zhí)行出現(xiàn)資源浪費等問題。必須提高預算編制的科學性，增強預算的約束力，以提高預算執(zhí)行效率。本文以當前預算編制存在的問題為切入點，分析了預算編制中存在的問題，并提出具體對策，旨在通過提高預算編制的科學性和規(guī)范性，增強預算的約束力，進而進一步提升預算執(zhí)行效率和資金使用效益。

預算是指導財政資金使用方向、約束財政資金使用規(guī)模、提高財政資金使用效益的重要手段，也是財政資金執(zhí)行效率高低的考量依據(jù)。預算編制的科學性與否是目前影響預算執(zhí)行效率的最關鍵因素。就目前部門預算執(zhí)行情況看，比較突出的問題是資源浪費、資金使用效率低下等問題，而造成部門預算執(zhí)行存在這些問題的根本原因在于年初編制的預算缺乏科學性、合理性，編制的預算不具備約束能力。只有制定一個編制科學、內(nèi)容完整、測算準確的預算計劃，才能從根本上提高部門預算執(zhí)行效率和質(zhì)量。因此，深化部門預算管理，提高預算執(zhí)行效率，重點要促進預算編制質(zhì)量的提高。

部門預算編制存在的問題

收入預算編制存在的問題 從目前部門預算執(zhí)行看，還存在未將本部門所有收入均納入預算的現(xiàn)象，部門預算編制不完整，造成部門收入數(shù)據(jù)不真實，使得預算數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)出入較大。一些部門在編制組織收入預算時，沒有進行充分的調(diào)查論證和科學預測，而是采用上年基數(shù)加本年調(diào)整數(shù)的方法來確定，或參照上級指令性指標，或按照部門領導的意志來確定，使得預算編制的結(jié)果粗糙簡單，有的甚至沒有將國有資產(chǎn)出讓、出租等應納入預算管理的收入納入預算，造成組織收入的預算與實際差異較大。

支出預算編制存在的問題

1.基本支出預算編制存在的問題。定員定額、實物費用定額是基本支出預算編制的基本方法，使用這種方法編制的預算既能保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)又能節(jié)約財政資金減少浪費現(xiàn)象。但是，要達到這樣的目標前提是必須有一個同部門承擔的業(yè)務職能相適應的定額標準，但目前的定額核定方法仍不夠完善，定額標準不夠科學，部門預算的核定不能同部門占用公共資源有機結(jié)合，容易造成“想干事的沒有錢，有錢的沒事可干”。

此外，財政管理部門要求“一上”時基本支出預算原則上按上年預算批復數(shù)編報，上年預算批復數(shù)不能完整反映當年實際支出情況，造成下年基本支出預算不足或者超支，且每年都要調(diào)整，影響預算的嚴肅性和約束性。

2.項目支出預算編制存在的問題。一是許多項目本身論證不夠充分，立項、評估工作不重實質(zhì)走形式，對項目沒有進行嚴格的遴選、論證、審核和排序，項目本身質(zhì)量不高，預算執(zhí)行單位盲目申請資金，使用預算資金時出現(xiàn)許多困難導致項目無法按期完成，或者完成質(zhì)量很低，資金使用效益低下。

二是申請資金時存在小項目大預算情況。某些項目申請資金時夸大項目資金需要量，申請到的資金嚴重超過實際需要量，浪費現(xiàn)象嚴重，有些項目資金凈結(jié)余數(shù)額大且長期留置在賬戶中。

預算編制程序存在的問題 部門預算編制工作在財務部門，具體執(zhí)行部門是各業(yè)務部門，代編預算不準確造成執(zhí)行困難。某些部門沒有形成資產(chǎn)管理部門與預算管理部門協(xié)調(diào)配合的國有資產(chǎn)管理機制，預算管理部門只關心預算資金申請和批復，不掌握資產(chǎn)采購、入庫、出庫、使用等情況，編制預算時“閉門造車”，預算自然不準確，對預算資金的監(jiān)督、管理亦不到位。

優(yōu)化預算編制質(zhì)量

促進預算編制全面、無遺漏，增強預算完整性 為了提升預算管理的科學性和執(zhí)行效率，必須確保預算編制的全面性和無遺漏性。這意味著，所有可能影響政府財政狀況的收入和支出項目都應當被納入預算管理體系內(nèi)。具體而言，政府性基金、行政事業(yè)性收費，以及國有資產(chǎn)出租出讓等收入，不僅是財政收入的重要組成部分，也是政府履行公共服務職能的重要資金來源，應當完整地體現(xiàn)在預算中。在這基礎上，所有支出項目也應通過正式預算進行下達，確保每一筆支出都受到預算的約束與監(jiān)督，避免任何形式的“灰色”支出，即那些沒有在預算中明確記錄的支出。這種做法符合“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的預算管理原則，旨在確保財政資金的每一分錢都在預算的框架內(nèi)流動，強化預算的集中統(tǒng)一管理。此外，年初預算的編制需要盡量做到完整，反映預期的財政收支狀況。這不僅涉及預算的準備工作，如收入預測和支出需求調(diào)查，更關鍵的是在預算編制過程中嚴格遵守財政紀律，確保預算數(shù)字既符合實際，又具有前瞻性和指導性。為了增強預算的約束力，需要減少在預算執(zhí)行過程中頻繁的調(diào)整，如臨時增加或減少預算額度，因為這些調(diào)整往往會破壞預算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，影響預算執(zhí)行的嚴肅性。增強預算的嚴肅性，是指讓所有政府機構(gòu)和部門均明白，預算不僅是一份計劃和指南，更是一項必須嚴格遵守的紀律。

促進編制的部門預算更加適應預算執(zhí)行部門的具體工作職責，提高部門預算編制的科學性、準確性 第一，基本支出資金的安排要嚴格同部門業(yè)務相聯(lián)系，盡量做到事權財力相結(jié)合，處理好公平和效率的關系。如定員定額標準的設定要充分考慮各種因素，財力既要保證部門的正常運行和發(fā)展又要提倡節(jié)約，既杜絕定額標準高造成浪費，又避免因為定額標準低造成公用經(jīng)費、人員經(jīng)費擠占項目經(jīng)費情況發(fā)生，促進基本支出預算嚴格按照“綜合預算、優(yōu)先保障、定員定額”的原則編制。

第二，項目支出預算應符合國家有關方針政策和預算資金使用范圍，充分體現(xiàn)單位職責履行、工作任務完成和事業(yè)發(fā)展的需要。要嚴格按照確定的實施計劃撥付預算資金，同時應監(jiān)督項目的申報內(nèi)容是否真實，同一項目有無多渠道申請資金，重復編列預算項目的問題。列入政府采購范圍和限額采購標準的采購品目和項目，要按規(guī)定編制政府采購預算。項目支出預算的編制嚴格遵循“綜合預算、科學論證、合理排序”的原則，實行滾動項目庫制度，項目庫內(nèi)容分輕重緩急排序，且由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)換，不斷更新改進，編制預算時優(yōu)先安排那些促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必需項目，充分發(fā)揮預算項目時效性，及早體現(xiàn)重大項目的社會效益、經(jīng)濟效益。

第三，各部門在編制項目支出預算時，要有明確的實施計劃和時間進度，編制的預算可操作性要強，增強項目可執(zhí)行力，確保項目預算資金按期下達、項目工程按期完成。

推動部門預算編制科學化、合理化

推動建立統(tǒng)一、完善的財政預算管理制度 為了提升預算編制的科學性并進一步提高預算執(zhí)行效率，建立統(tǒng)一和完善的財政預算管理制度是關鍵。一項重要的改革方向是將預算編制方法從傳統(tǒng)的基數(shù)加增長模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A算（ZBB）制度。這種轉(zhuǎn)變意味著，每項預算編制都應從零開始，所有的開支都需要重新論證，以確保每一筆費用的必要性和效益。零基預算要求組織在編制預算時，必須對每一項預算請求進行徹底的審查。它迫使部門負責人證明每一筆支出的必需性，而不是簡單地在上一年度的預算基礎上增加一個百分比。這樣，每項支出都必須基于其對組織目標的貢獻來進行辯護，從而消除了無效和冗余的開支，確保資金被分配到最能促進組織目標的地方。要實現(xiàn)這一改革，首先需要財政部門組織專門的力量來收集和分析數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)主要來自已經(jīng)實施ZBB或類似預算編制方法的試點項目。通過對試點數(shù)據(jù)的分析，財政部門可以更好地了解ZBB實施的效果，評估其在不同類型的預算編制中的適用性，并準備出臺統(tǒng)一的零基預算標準。此外，擴大定員定額、實物費用定額的范圍也是推動預算管理制度統(tǒng)一和完善的重要措施。定員定額制度可以明確部門的人員編制和基本運營成本，而實物費用定額制度則可以規(guī)范具體物品和服務的支出標準。通過對這些定額制度的擴展，可以進一步規(guī)范和控制預算編制和執(zhí)行過程，避免資源的浪費。為了制定統(tǒng)一的零基預算標準，財政部門需要對定額標準的設定進行科學論證和評估。這不僅涉及成本核算的準確性，也涉及預算與部門職能之間的合理匹配。例如，對于基本支出，定額標準應當反映出部門的實際業(yè)務需求和運營成本；對于項目支出，則應確保預算的設定與項目的實際需求和預期效益相一致。

推動預算精細化管理，推進預算公開、增強預算透明度 為了進一步提升預算管理的效率和透明度，以下措施至關重要：一是預算精細化管理。通過建立和實施更加詳細的預算管理流程，可以確保每一筆財政資金的使用都得到充分地考量。這要求在預算編制階段就將執(zhí)行細節(jié)納入考慮，確保預算計劃與實際執(zhí)行緊密對應。此外，對于財政撥款的結(jié)余資金，應建立一個專門的管理機制，確保其按照既定的目標合理使用或回收。同時，應構(gòu)建完善的預算支出績效評價體系，對不同項目和部門的預算使用效率和成果進行量化評估，以此作為未來資金分配的依據(jù)。二是預算公開。積極推動預算信息的公開是提高預算透明度的關鍵一步。建立一個全面的財政預算信息披露制度，可以使公眾了解政府資金的分配和使用情況。通過定期發(fā)布部門預算和收支決算報告，政府可以增加公眾對公共資金管理的信任，并鼓勵公眾參與到預算監(jiān)督過程中。三是強化預算編制和審核工作。為了保證預算的科學性和合理性，必須加強預算編制和審核環(huán)節(jié)的工作強度和質(zhì)量。這意味著在預算編制時要更加細致地分析和評估收入與支出的預期情況，并在審核過程中嚴格把關，確保每項預算的合法性和合理性。此外，應建立長效的預算執(zhí)行監(jiān)督機制，對預算執(zhí)行過程中的偏差及時進行糾正和反饋，從而形成一個完善的預算管理閉環(huán)。

促進事權和財力的匹配，提高部門職責履行質(zhì)量 在財政預算管理中，事權與財力的匹配是保證部門有效運行和高效履職的基石。事權是指部門按照法律法規(guī)和政策規(guī)定負有的職責和權利，而財力則是部門履行這些職責所需的經(jīng)濟資源。二者的不匹配，無疑會影響部門的功能發(fā)揮和服務效能。為了確保事權財力匹配，首先需要對部門的職能、承擔的工作任務量及其質(zhì)量進行全面的分析。這種分析應當基于準確的數(shù)據(jù)和信息，如：部門的實際運行成本、歷年的業(yè)務量、服務質(zhì)量評估指標，以及人員和物資的實際需求等。通過詳細的數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)預算安排與部門實際職能之間的差距，識別出“事權與財力不匹配”的問題所在。在發(fā)現(xiàn)問題后，需制定相應的策略來解決“小事權，大財力”導致的資源浪費。這種情況往往源于預算編制時對部門實際職能需求的高估，或者是歷史遺留問題導致部門財力超出其實際事權范圍。對此，應通過優(yōu)化預算分配、削減不必要的開支、強化預算執(zhí)行監(jiān)督等措施進行整改。同時，也要防止“大事權，小財力”現(xiàn)象的發(fā)生。這種狀況會導致部門無法有效履行職責，影響服務質(zhì)量甚至可能引發(fā)服務斷檔。因此，對于承擔重要職能且業(yè)務量大的部門，需要確保其擁有足夠的財力來支持其職能的執(zhí)行。需要增加預算安排，或通過調(diào)整職能和職責，確保財力滿足事權的需求。在調(diào)整事權與財力匹配的過程中，應采取動態(tài)管理的方法。隨著部門職能的變化和社會經(jīng)濟條件的發(fā)展，事權和財力的匹配關系也應當不斷調(diào)整，保持其時效性和適應性。

建立問責機制，進一步提升預算執(zhí)行效率 一是建立預算執(zhí)行責任追究制度，對編制虛假預算、套取預算資金、改變預算資金用途、擴大預算資金開支范圍等問題，導致不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率者，進行責任追究。對決策失誤造成損失，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為者，進行責任追究。

二是實行關口前置，建立預算部門責任承諾制度，對于重要項目還可以面向全社會公開承諾。承諾在先，問責在后，問責客體在思想上就更加容易理解和接受，在責任事故、事件發(fā)生后，才能主動地認識錯誤和承擔責任。

三是滿足公眾充分的知情權和參與權，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，使民情民意能盡快進入監(jiān)督機構(gòu)的視聽。通過公眾的普遍參加以及積極回應，形成互動的動態(tài)問責，保證問責制度的全方位執(zhí)行。

綜上所述，預算編制的科學性直接影響著預算執(zhí)行的效率。要提高預算執(zhí)行效率，必須從根本上提高預算編制的科學性和準確性。這需要進一步完善預算管理制度，推進行政管理的精細化，強化部門預算執(zhí)行的監(jiān)督問責，推進事權財力匹配。只有這樣，才能使預算編制更科學合理，預算執(zhí)行更高效，從而提高政府管理水平，推動社會經(jīng)濟發(fā)展。

（作者單位：營口市財政事務中心遼寧營口）