丁海峰

1 問題的提出

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅持以人民為中心發(fā)展理念，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民探索出一條具有中國特色的應(yīng)急管理道路[1]。然而，伴隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，各類突發(fā)事件越發(fā)呈現(xiàn)高風(fēng)險性、復(fù)雜性和高度不確定性，尤其在百年變局和世紀(jì)疫情相互交織的背景下，我國面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)更加復(fù)雜多變，給人們生命安全帶來極大的威脅[2]。2019 年，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)提出，要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[3]。2021 年，黨的十九屆四中、五中和六中全會均對應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化作出重要論述，如“推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化”“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”“建設(shè)更高水平的平安中國”等。2022 年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次強(qiáng)調(diào)要建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的根本保證[4]。因此，在面向全球風(fēng)險社會推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國有必要也更有基礎(chǔ)條件加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，從而進(jìn)一步提升治理效能[5]。

作為國家治理的重要基石，基層應(yīng)急管理是國家整體應(yīng)急管理體制與機(jī)制的前端環(huán)節(jié)，也是源頭治理和響應(yīng)處置的“第一響應(yīng)者”和“最先一公里”[6][7]。中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確要求“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”。然而，當(dāng)前階段我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急能力十分薄弱，面臨諸多現(xiàn)實問題，如應(yīng)急管理體制機(jī)制不完善、應(yīng)急救援力量薄弱、隊伍專業(yè)性不強(qiáng)、應(yīng)急保障水平不足、干部群眾應(yīng)急意識不高等[8]。為此，有學(xué)者指出要加強(qiáng)公共危機(jī)中的政治動員，發(fā)揮黨建引領(lǐng)在應(yīng)急管理中的強(qiáng)大功能[9][10]。有學(xué)者提出要不斷創(chuàng)新和完善國家應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，實現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化和法治化，運用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理能力[11][12]。也有學(xué)者提出利用數(shù)字技術(shù)賦能創(chuàng)新應(yīng)急管理模式，建立基于數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的應(yīng)急信息協(xié)同機(jī)制，從而增加基層應(yīng)急管理能力[13][14]?？v觀現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不同學(xué)者從多種角度提出促進(jìn)基層應(yīng)急能力提升和推進(jìn)基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化的手段和方法，但均從單一視角提出提升基層能力的策略，缺乏從整體性視角對提升基層應(yīng)急能力建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性分析，同時既有研究缺乏對中國本土基層應(yīng)急能力建設(shè)理論進(jìn)行系統(tǒng)性的總結(jié)與提煉。然而，系統(tǒng)性分析基層應(yīng)急能力建設(shè)實踐，探索總結(jié)和提煉具有中國特色的應(yīng)急能力建設(shè)理論，對于揭示應(yīng)急能力建設(shè)背后內(nèi)在復(fù)雜規(guī)律，推動基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。

作為全國率先在全省范圍內(nèi)開展基層應(yīng)急能力建設(shè)的省份之一，湖南省近年來為全國基層應(yīng)急能力建設(shè)提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。2020 年，湖南省應(yīng)急管理廳出臺《湖南省加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急能力建設(shè)工作方案》，其中明確提出在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展“六有”1“六有”是指：有班子、有機(jī)制、有預(yù)案、有隊伍、有物資、有培訓(xùn)演練。為主要內(nèi)容的應(yīng)急能力建設(shè)，目的是為了積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。經(jīng)過三年的不斷實踐，湖南省基層應(yīng)急能力建設(shè)取得突破性成效，涌現(xiàn)出一批應(yīng)急能力建設(shè)的典型案例。中國本土公共管理的案例必須扎根中國國家治理理念的實踐探索之中，從而建構(gòu)符合我國本土國情的中國式理論，進(jìn)而全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的中國式現(xiàn)代化[15][16]?；诖?，通過對湖南省基層應(yīng)急能力建設(shè)實踐進(jìn)行案例分析，提煉應(yīng)急能力建設(shè)理論和實踐的中國智慧和中國模式，總結(jié)涵蓋建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)手段等全面的、中國獨有的基層應(yīng)急能力建設(shè)理論模型，并與現(xiàn)有應(yīng)急能力建設(shè)理論進(jìn)行對話，以期推動基層應(yīng)急能力建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。

2 “全周期+多舉措”：湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)實踐

Y 鄉(xiāng)地處湖南省衡陽市祁東縣西北部，面積63.5 平方公里，轄6 個村，總?cè)丝?4935 人，現(xiàn)有林地面積7.48 萬畝，森林覆蓋率達(dá)77.58%，是一個典型的林業(yè)大鄉(xiāng)。2022 年7 月以來，湖南省持續(xù)高溫，久旱無雨，森林防滅火形勢非常嚴(yán)峻，除此之外，該鄉(xiāng)有3 家煙花爆竹生產(chǎn)廠，因此也面臨煙花爆竹消防安全等問題，然而該鄉(xiāng)安全形勢持續(xù)穩(wěn)定，三年內(nèi)未發(fā)生一起安全責(zé)任事故，2022年全年未發(fā)生一起火情。

近年來，Y 鄉(xiāng)堅持人民至上、生命至上，將森林防滅火工作擺在最重要的安全底線位置，順應(yīng)應(yīng)急管理的全過程規(guī)律，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急能力建設(shè)的契機(jī)，大膽創(chuàng)新和多措并舉，打通了基層應(yīng)急“最后一公里”，切實做到“守住山、看住人、管住火”。Y 鄉(xiāng)的做法為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急能力建設(shè)提供了典型案例。為此，從應(yīng)急管理全過程的四個階段分別介紹Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)的典型做法。

2.1 預(yù)防階段：狠抓宣傳教育，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警

在2020 年全省未開展基層應(yīng)急能力建設(shè)以前，Y 鄉(xiāng)森林火災(zāi)頻發(fā)，給當(dāng)?shù)卮迕竦纳敭a(chǎn)安全造成嚴(yán)重的影響。究其原因是當(dāng)?shù)卮迕穹阑鹨庾R淡薄，缺乏基本的防災(zāi)減災(zāi)常識。為此，Y 鄉(xiāng)綜合運用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應(yīng)急意識和應(yīng)急常識，在全鄉(xiāng)營造了濃厚的防火氛圍。一方面，加強(qiáng)常態(tài)化宣傳。利用“村村響”廣播、六個村出動防火宣傳車等媒體循環(huán)播放森林防火知識，在村部、人員較為集中處、進(jìn)山主要路口處、村電線桿上張貼《禁火令》、防火宣傳海報、橫幅，印發(fā)安全宣傳單和《應(yīng)急能力建設(shè)知識手冊》至各單位和各村民手中，制作應(yīng)急能力建設(shè)活動展板巡回宣傳，出動宣傳車在全鄉(xiāng)各村廣泛宣傳應(yīng)急能力建設(shè)知識，進(jìn)一步提高各應(yīng)急能力建設(shè)領(lǐng)域的安全防范意識。另一方面利用屋場會或村民晚飯后休閑活動開展應(yīng)急知識宣傳，在自由輕松的氛圍中吸收應(yīng)急管理知識。對于簽訂防火承諾書，做到不漏一戶，不漏一人，從根本上提高村民緊急避險、自救互救意識和能力。Y 鄉(xiāng)通過構(gòu)建全方位、立體式森林防火宣傳體系，讓森林防火知識深入百姓日常生活，營造“森林防火，人人有責(zé)”的良好氛圍。在監(jiān)測預(yù)警方面，狠抓巡護(hù)監(jiān)管。在秋收秋種的關(guān)鍵時期，全鄉(xiāng)16 名生態(tài)護(hù)林員堅持每天巡山，鄉(xiāng)村兩級林長在防火關(guān)鍵時期加強(qiáng)巡林頻次，嚴(yán)控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅持火災(zāi)隱患清零，對管控不到位的護(hù)林員扣除當(dāng)月績效工資，發(fā)生火情造成不良影響的直接解聘。

2.2 準(zhǔn)備階段：狠抓制度建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急演練

在全省開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急能力建設(shè)行動以來，Y 鄉(xiāng)出臺了一系列制度措施，保障了應(yīng)急管理全過程的平穩(wěn)運行，為各項行動提供了有跡可循的政策依據(jù)，極大提升了全鄉(xiāng)的應(yīng)急能力。一方面，進(jìn)一步完善風(fēng)險防控、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援、快速響應(yīng)、應(yīng)急物資儲備等各項制度，以完善的制度和機(jī)制規(guī)范應(yīng)急能力建設(shè)各項工作的開展，使全鄉(xiāng)的應(yīng)急能力建設(shè)工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化管理渠道。另一方面，健全了隱患排查臺賬制度，按照“一崗雙責(zé)”制定規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)就分管領(lǐng)域、聯(lián)系的村每月組織一次專項檢查，并能根據(jù)隱患及時制定排除方案，把可能出現(xiàn)的安全責(zé)任事故降到最低點。

在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，Y 鄉(xiāng)圍繞自我鄉(xiāng)情和特色，因地制宜地制定了具有針對性的應(yīng)急預(yù)案，保證了預(yù)案的實用性和可操作性，突出了預(yù)案簡明、操作性強(qiáng)的效果。共制定了1 個總體應(yīng)急預(yù)案、4 個大類（安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、群體性事件）子預(yù)案、22 個實際分項預(yù)案。每項預(yù)案，從應(yīng)急指揮、應(yīng)急響應(yīng)、各級各部門的具體分工到具體處置，都制訂了詳細(xì)具體的工作措施，明確了政府及有關(guān)部門和單位的具體任務(wù)和工作方法。此外，積極加強(qiáng)應(yīng)急演練，定期組織應(yīng)急救援隊、應(yīng)急信息員隊伍進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)演練，每年至少開展2 次綜合應(yīng)急演練，每年組織應(yīng)急救援隊4 次集訓(xùn)。Y 鄉(xiāng)通過以練促訓(xùn)、以訓(xùn)促學(xué)、以學(xué)促進(jìn)，極大提升了基層應(yīng)急隊伍的救援能力。

2.3 響應(yīng)階段：加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，運用數(shù)字賦能

在響應(yīng)階段，科學(xué)高效地應(yīng)急指揮和應(yīng)急決策不僅需要堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)體系，還需要利用數(shù)字技術(shù)提升應(yīng)急效能。近年來，Y 鄉(xiāng)不僅建立了明晰的領(lǐng)導(dǎo)體系，而且在智慧應(yīng)急方面做出了積極探索。一方面，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。成立了由鄉(xiāng)黨委書記為主任，鄉(xiāng)長為常務(wù)副主任，其他黨政領(lǐng)導(dǎo)為副主任的專項鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。將應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)等各項職能整合到應(yīng)急辦，確保自上而下應(yīng)急管理各項工作銜接、通暢，健全完善“縱向到底”的應(yīng)急管理責(zé)任體系。各村成立了應(yīng)急能力建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由各村支部書記任村應(yīng)急能力建設(shè)監(jiān)督員，各組組長為安全信息員。應(yīng)急能力建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立全面加強(qiáng)了鄉(xiāng)黨委政府對應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，精減了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，簡化了工作流程，理順了工作機(jī)制。另一方面，利用數(shù)字賦能應(yīng)急能力建設(shè)。市級層面，整合應(yīng)急、公安、水利、林業(yè)等10 個視頻監(jiān)控系統(tǒng)建立高度信息化監(jiān)測預(yù)警平臺，實現(xiàn)“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級5G 聯(lián)動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，Y 鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)應(yīng)急指揮中心，整合視頻會議系統(tǒng)、實時氣象分析、應(yīng)急云廣播及各類視頻監(jiān)控平臺。截至目前，全鄉(xiāng)安裝了200 多個智能監(jiān)控，對加油站、重要路口、林場、校園進(jìn)行全天候監(jiān)控。鎮(zhèn)應(yīng)急指揮中心通過微信網(wǎng)格群、村村響等向特定對象精準(zhǔn)發(fā)布預(yù)警信息，2022 年共發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息21 個，有效保障了人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

2.4 恢復(fù)階段：善于總結(jié)學(xué)習(xí)，鼓勵多方參與

恢復(fù)階段是應(yīng)急能力建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。在山火被撲滅后，一方面，Y鄉(xiāng)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測巡邏，積極吸引黨員和群眾主動參與到災(zāi)后恢復(fù)工作中來。鼓勵村民自發(fā)組織一支5 人以上相對固定的應(yīng)急志愿小分隊，設(shè)應(yīng)急志愿小分隊長一名，各應(yīng)急志愿小分隊派人堅持每天巡山，嚴(yán)控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅持火災(zāi)隱患清零。另外，依托應(yīng)急管理智慧平臺，查看轄區(qū)火災(zāi)隱患點、鄉(xiāng)村干部履職等相關(guān)情況，及時找到工作薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)隱患排查治理和履職過程信息化。另一方面，及時進(jìn)行災(zāi)后的總結(jié)與學(xué)習(xí)。當(dāng)災(zāi)害善后工作完成后，Y 鄉(xiāng)及時召開應(yīng)急總結(jié)學(xué)習(xí)會議。對應(yīng)急救援過程中表現(xiàn)突出的人員進(jìn)行大力表彰，對于救災(zāi)過程中失責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查與問責(zé)，目的是為了厘清事故責(zé)任，更好的總結(jié)前期經(jīng)驗，以便于更好地指導(dǎo)后續(xù)應(yīng)急管理工作。就在這樣的不斷總結(jié)與學(xué)習(xí)過程中，Y 鄉(xiāng)探索出具有自身特色的應(yīng)急能力建設(shè)方案。以應(yīng)急物資儲備為例，在“六有”建設(shè)之前，Y 鄉(xiāng)的應(yīng)急物資儲備地址位于2 樓，這極不利于應(yīng)急物資的及時拿取，從而會延誤救援的最佳時機(jī)。因此，總結(jié)學(xué)習(xí)會議結(jié)束后，Y 鄉(xiāng)及時將應(yīng)急物資儲備倉庫搬至1 樓，這樣極大方便了應(yīng)急物資的取用，提升了應(yīng)急救援的效率。

此外，Y 鄉(xiāng)在不斷地總結(jié)、學(xué)習(xí)與反思中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急物資有其固定的使用期限，一旦超過期限就不能使用，這就造成資源上的浪費。因此，Y 鄉(xiāng)積極創(chuàng)新應(yīng)急物資儲備制度，與當(dāng)?shù)厣痰昊蚱髽I(yè)進(jìn)行合作，共同簽署應(yīng)急物資代儲協(xié)議，這不僅避免資源的盲目浪費，而且還促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣虘艋緫?yīng)急技能的提升?！吧朴跒?zāi)后總結(jié)，勤于災(zāi)后反思”已經(jīng)成為Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力提升的一大法寶。同時，Y 鄉(xiāng)的應(yīng)急能力建設(shè)實踐改變了過去群眾被動應(yīng)付安全監(jiān)管的現(xiàn)象，廣泛動員黨員和群眾參與到森林防滅火工作中，形成了千千萬萬群眾主動管安全的大好局面。

圖1 湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)實踐的主要內(nèi)容

2.5 湖南省Y 鄉(xiāng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的特征

經(jīng)過不斷地實踐探索，Y 鄉(xiāng)形成了具有自身特色的應(yīng)急能力建設(shè)經(jīng)驗。通過對湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)的案例分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急能力建設(shè)過程中不僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的過程性和階段性，而且強(qiáng)調(diào)多種治理方式的綜合運用。首先，堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在應(yīng)急能力建設(shè)中的貫穿始終的統(tǒng)領(lǐng)作用。其次，重視數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急能力建設(shè)全過程方面發(fā)揮的重要支撐功能，發(fā)揮現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急響應(yīng)、指揮、決策等方面的重要作用。此外，堅持“制度化建設(shè)、宣傳教育、群眾參與”等方式的綜合運用，筑牢應(yīng)急能力建設(shè)的根基。

2.5.1 強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色應(yīng)急管理道路最本質(zhì)的特征[17]。Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急管理全流程中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的重要作用。一方面成立一支由鄉(xiāng)黨委書記為主任，鄉(xiāng)長為常務(wù)副主任，其它黨政領(lǐng)導(dǎo)為副主任的應(yīng)急能力專項領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)鄉(xiāng)黨委政府對應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這不僅精減了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、簡化了工作流程，而且理順了工作機(jī)制，提升了應(yīng)急管理的效率。另一方面，廣泛動員黨員參與到應(yīng)急管理工作中，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，這極大展現(xiàn)了黨建引領(lǐng)在基層應(yīng)急能力建設(shè)中可行性和優(yōu)越性，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在應(yīng)急管理中強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織動員力、統(tǒng)籌保障力以及執(zhí)行力[18]。

2.5.2 強(qiáng)調(diào)法治與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的保障作用

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。在應(yīng)急管理實踐中，政策法規(guī)是應(yīng)急管理工作的根本依循，能夠保障應(yīng)急管理工作的順利及規(guī)范開展。Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急能力建設(shè)過程中狠抓制度建設(shè)，出臺了一系列應(yīng)急管理制度措施。不僅進(jìn)一步完善風(fēng)險防控、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援、快速響應(yīng)、應(yīng)急物資儲備等各項制度，而且因地制宜地制定了1 個總體應(yīng)急預(yù)案、4 個大類子預(yù)案、22 個實際分項預(yù)案。這些政策制度一方面細(xì)化了應(yīng)對災(zāi)情的步驟和措施，另一方面規(guī)范了各類主體的權(quán)重和行為，為基層應(yīng)急能力提升提供了根本的制度保障。

2.5.3 強(qiáng)調(diào)群眾自治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的基礎(chǔ)作用

群眾路線是我們黨的重要法寶。黨的二十大報告提出“要積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效”。Y 鄉(xiāng)創(chuàng)新性激發(fā)群眾內(nèi)生動力，積極引導(dǎo)社會力量參與到基層應(yīng)急工作中。一方面，Y 鄉(xiāng)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測巡邏，鼓勵村民自發(fā)成立應(yīng)急志愿小分隊，形成村民主動參與應(yīng)急治理的良好局面；另一方面，積極創(chuàng)新應(yīng)急物資儲備制度，與當(dāng)?shù)厣痰昊蚱髽I(yè)進(jìn)行合作，共同簽署應(yīng)急物資代儲協(xié)議。這不僅避免資源的浪費，而且還促進(jìn)了民眾應(yīng)急技能的提升。

2.5.4 強(qiáng)調(diào)德治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的教化作用

應(yīng)急知識的宣傳和科普是提升居民自救互救能力的重要方式。Y 鄉(xiāng)2022 年全年未發(fā)生一起山火與其采取多種應(yīng)急宣傳措施具有密不可分的聯(lián)系。在預(yù)防階段，Y 鄉(xiāng)綜合運用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應(yīng)急意識和應(yīng)急常識，在全鄉(xiāng)營造了濃厚的防火氛圍。一方面，利用廣播、橫幅、宣傳海報等傳統(tǒng)方式進(jìn)行應(yīng)急知識的宣傳；另一方面借助屋場懇談會的方式，將應(yīng)急知識引入屋場會，讓村民在自由輕松的氛圍中接受應(yīng)急教育。與正式宣傳教育方式相比，這種非正式方式往往起到事半功倍的效果。

2.5.5 強(qiáng)調(diào)智治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的支撐作用

數(shù)字技術(shù)發(fā)展可以提升應(yīng)急響應(yīng)速度、提升應(yīng)急指揮和決策科學(xué)性、提高應(yīng)急救援的專業(yè)性和及時性。尤其對于基層而言，運用數(shù)字技術(shù)提升應(yīng)急能力可以起到事半功倍的效果。Y 鄉(xiāng)依托市級層面“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級5G 聯(lián)動平臺，建立鄉(xiāng)應(yīng)急指揮中心，整合視頻會議系統(tǒng)、實時氣象分析、應(yīng)急云廣播及各類視頻監(jiān)控平臺，實現(xiàn)了應(yīng)急管理的全流程智慧化管理。數(shù)字技術(shù)不僅可以對災(zāi)前未知的風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警，在災(zāi)中進(jìn)行應(yīng)急指揮和輔助決策，還可以在災(zāi)后進(jìn)行事故的總結(jié)和學(xué)習(xí)，在應(yīng)急管理的整個階段中發(fā)揮重要的支撐作用。

3 基層應(yīng)急能力建設(shè)的理論框架與理論解釋

在不斷的應(yīng)急管理實踐中，中國逐步形成了具有本土特色的基層應(yīng)急能力建設(shè)理論模型。該模型根植于中國本土應(yīng)急管理實踐，同時也借鑒了西方危機(jī)管理、整體性治理等相關(guān)理論。為促進(jìn)中國基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化提出理論解釋，也為新時代背景下基層應(yīng)急能力建設(shè)理論創(chuàng)新提供了基本思路和框架。

3.1 基層應(yīng)急能力建設(shè)的理論框架與邏輯機(jī)理

以案例分析結(jié)果為基礎(chǔ)，并結(jié)合中國基層應(yīng)急管理實踐，總結(jié)提煉出我國基層應(yīng)急能力建設(shè)的“五治融合”（即政治、法治、自治、德治、智治）賦能理論模型。模型如圖2 所示。具體而言，“五治”分別在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程中發(fā)揮“政治統(tǒng)領(lǐng)”“法治保障”“自治強(qiáng)基”“德治教化”“智治支撐”功能與作用。首先，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色應(yīng)急管理體制的根本特征，也是國家治理的優(yōu)勢所在。因此，政治手段在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)的功能，同時對法治、自治、德治、智治起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。其次，依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。在應(yīng)急能力建設(shè)過程中，完善的政策法規(guī)不僅能夠規(guī)范基層應(yīng)急管理行為，明確相關(guān)人員權(quán)責(zé)，還可以彌補(bǔ)自治和德治軟性約束的缺陷。再次，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。在基層應(yīng)急管理工作中，公眾是決定應(yīng)急管理成效的關(guān)鍵變量，因此只有激發(fā)公眾參與應(yīng)急管理的內(nèi)生動力，發(fā)揮公眾的主觀能動性，才能強(qiáng)化應(yīng)急管理的根基，同時也為政治、法治、德治、智治手段的發(fā)揮奠定堅實的基礎(chǔ)。此外，德治是我國傳統(tǒng)的倫理道德調(diào)節(jié)工具。在非常態(tài)狀態(tài)下，傳統(tǒng)的社會秩序和倫理道德會發(fā)生失序和重構(gòu)，因此德治作為非正式制度可以發(fā)揮教化作用，通過一定的引導(dǎo)、號召、宣傳教育，能夠約束和規(guī)范公眾行為，從而增強(qiáng)公眾意識和覺悟，進(jìn)而提升基層應(yīng)急治理效能。最后，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展促使應(yīng)急能力建設(shè)的方式手段發(fā)生徹底性變革，整體性治理理論的出發(fā)點就是利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)打破部門之間的隔閡，從而使各種手段得到整合。因此，智治在應(yīng)急能力建設(shè)過程中可以發(fā)揮極大的支撐作用?？偠灾?，“五治”分別具有各自的功能與作用，但通過五治的深度融合，可以進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力，從而促進(jìn)國家應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

圖2 基層應(yīng)急能力建設(shè)“五治融合”理論模型

3.2 基層應(yīng)急能力建設(shè)“五治融合”賦能理論模型闡釋

“五治”分別在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程中發(fā)揮“政治統(tǒng)領(lǐng)”、“法治保障”、“自治強(qiáng)基”、“德治教化”、“智治支撐”的功能與作用。通過五治的深度融合，可以進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力，從而促進(jìn)國家應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

3.2.1 “政治統(tǒng)領(lǐng)”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

黨的領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急管理中具有“元治理”地位，發(fā)揮“原動力”作用。中國共產(chǎn)黨自成立之日起就始終堅持一切為了人民，一切依靠人民，全心全意為人民服務(wù)的理念與宗旨[19]。在基層應(yīng)急管理體系中，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮的政治引領(lǐng)作用，不僅體現(xiàn)在始終把人民的利益放在高于一切的地位上，堅持“人民的生命是第一位”的應(yīng)急處置根本原則，而且更表現(xiàn)在各種應(yīng)急事件排難解困、化險攻堅戰(zhàn)斗中，共產(chǎn)黨員總是沖在最前線、頂在最前面，彰顯“以政治險”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。堅持和加強(qiáng)黨對應(yīng)急管理的全面領(lǐng)導(dǎo)，在保證統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、高效聯(lián)動的同時，更有利于體現(xiàn)社會主義制度“一方有難、八方支援”以及集中力量辦大事、辦難事、辦急事的制度優(yōu)勢[20]。

3.2.2 “法治保障”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

“法治”凝聚了我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是“中國之治”的制度根基與“制度之治”的集中體現(xiàn)。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立起較為完備的“一案三制”應(yīng)急管理體系，并基本建立了覆蓋各類突發(fā)事件的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制[21]。完善的法律法規(guī)不僅能夠為應(yīng)急管理工只提供法律依據(jù)，還能從根本上規(guī)范基層應(yīng)急管理主客體的行為，明確相關(guān)人員權(quán)責(zé)。但是，就現(xiàn)實而言，突發(fā)事件應(yīng)急管理中體制、機(jī)制與法制的矛盾沖突依然存在[22]。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，政府應(yīng)貫徹實質(zhì)與形式相結(jié)合的政府責(zé)任法治原則、系統(tǒng)加強(qiáng)公共危機(jī)法治和政府責(zé)任法治的制度建設(shè)，并自覺規(guī)范行使自由裁量權(quán)。同時，由于某些官員濫用職權(quán)、隱瞞事實、行政不作為或處置不當(dāng)、行為不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情況時有發(fā)生，嚴(yán)重削弱政府應(yīng)急能力，損害政府的社會信任、降低應(yīng)急處置效能。因此，只有加強(qiáng)應(yīng)急管理制度化和標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)的法制建設(shè)，才能從根本上保障基層應(yīng)急能力的穩(wěn)定且持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 “自治強(qiáng)基”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

由于突發(fā)事件不確定性和復(fù)雜程度的日益增大，我國應(yīng)急管理發(fā)展已經(jīng)由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同轉(zhuǎn)變，民眾和社會組織參與應(yīng)急管理已經(jīng)成為常態(tài)[23]。黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。應(yīng)急管理是一個具有較強(qiáng)的實踐性和問題導(dǎo)向性的社會治理問題，為實現(xiàn)突發(fā)事件取得較好的應(yīng)對成效，促使非常態(tài)快速向常態(tài)轉(zhuǎn)變，這也就需要有更多的力量參與到基層應(yīng)急過程中。對于公眾而言，主動參與到應(yīng)急管理過程中，一方面可以提升自主責(zé)任意識，提升其凝聚力和社會責(zé)任感；另一方面，可以使其在參與過程中學(xué)習(xí)到應(yīng)急管理基本知識，提升自救互救能力，從而為基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)基層應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

3.2.4 “德治教化”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)。德治思想在我國古代就有著非常悠久歷史和文化內(nèi)涵[24]。在應(yīng)急管理中，面對突發(fā)應(yīng)急事件的重重沖擊，傳統(tǒng)的倫理道德體系會因之重構(gòu)，公民自治主體作用得以更加充分的發(fā)揮，來自組織體系、道德體系和公民體系不同方面的價值沖突更為復(fù)雜。因此，必須要通過一定的德治教育手段來進(jìn)行應(yīng)急管理的價值引導(dǎo)、倫理調(diào)節(jié)和應(yīng)急教育實踐。在常態(tài)情況下，通過應(yīng)急知識的宣傳可以進(jìn)一步提升居民的基本常識應(yīng)急素養(yǎng)，從而提升其自救互救能力。在非常態(tài)情況下，傳統(tǒng)的倫理道德體系會遭受沖擊甚至被顛覆，居民往往呈現(xiàn)非理性的狀態(tài)。此時，需要政府對居民進(jìn)行引導(dǎo)，通過各種教育方式對居民進(jìn)行教化，使公眾主動參與到應(yīng)急管理過程中。

3.2.5 “智治支撐”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

隨著現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，政府管理的方式和手段發(fā)生徹底性變革[25]。應(yīng)急管理過程與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+、遠(yuǎn)程遙控技術(shù)等現(xiàn)代具有智慧特征的新技術(shù)結(jié)合，將技防與人防、物防相結(jié)合，實現(xiàn)應(yīng)急管理“智慧化”，已經(jīng)成為當(dāng)今應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的新特征、新趨勢和新動能[26][27]?！稇?yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架》中也明確指出要充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，將數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理深度結(jié)合，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理信息化跨越式發(fā)展。智能化技術(shù)可以引致應(yīng)急管理決策的基礎(chǔ)假設(shè)、決策主體、決策認(rèn)知和決策方法發(fā)生改變，催生應(yīng)急管理體系和能力的整體性變革，激發(fā)風(fēng)險溯源、動態(tài)響應(yīng)、危機(jī)學(xué)習(xí)等方面的使能創(chuàng)新，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

4 建議與研究展望

隨著各種潛在風(fēng)險的疊加交織，突發(fā)事件越發(fā)呈現(xiàn)高風(fēng)險性和高度不確定性，這對新時代下我國基層應(yīng)急管理工作提出了更高的挑戰(zhàn)。與此同時，隨著數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，我國正在向“智慧應(yīng)急”時代全面邁進(jìn)。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，推進(jìn)應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新，依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。為此，結(jié)合研究結(jié)論和現(xiàn)實情況，提出如下對策建議。

4.1 加強(qiáng)黨對基層應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

一方面，應(yīng)極大發(fā)揮黨在基層應(yīng)急管理中“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的重要作用，為基層應(yīng)急能力建設(shè)提供最根本的組織保障，強(qiáng)化對基層應(yīng)急數(shù)字化建設(shè)的政治引領(lǐng)作用；另一方面，鼓勵基層黨組織通過加強(qiáng)“黨建+數(shù)字應(yīng)急”建設(shè)，解決應(yīng)急狀態(tài)下黨建作用弱化的問題，更好地為建設(shè)數(shù)字應(yīng)急提供有力牽引，有效實現(xiàn)基層黨建工作與應(yīng)急管理工作的結(jié)合。

4.2 進(jìn)一步完善基層應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)

在數(shù)字化背景下，尤其在非常態(tài)下，個人信息被持續(xù)大量收集和使用，因此存在數(shù)據(jù)權(quán)歸屬、個人隱私泄露等問題。一方面應(yīng)加快建立應(yīng)急數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明確應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)使用權(quán)和歸屬權(quán)；另一方面，加快頒布并完善有關(guān)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)保護(hù)的法案，通過法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和約束性規(guī)制損害公眾利益的行為，從而保障應(yīng)急數(shù)據(jù)的安全。

4.3 鼓勵社會各類主體參與應(yīng)急管理工作

社會參與在應(yīng)急管理中發(fā)揮的重要功能已經(jīng)在國際上形成統(tǒng)一共識，但我國應(yīng)急管理部門建立較晚，社會參與機(jī)制還不夠成熟。因此，今后應(yīng)進(jìn)一步鼓勵社會各類主體參與到應(yīng)急管理工作中，發(fā)揮其強(qiáng)大的輔助功能。一方面，提升居民的自救能力。居民自救是突發(fā)事件發(fā)生后最重要的環(huán)節(jié)，掌握適當(dāng)?shù)淖跃饶芰δ軌驑O大降低災(zāi)難對受災(zāi)者的損傷；另一方面，完善社工和志愿者的工作流程，建立激勵機(jī)制，進(jìn)一步提升社會組織的規(guī)范性和積極性。

4.4 加強(qiáng)對全民的應(yīng)急文化教育

當(dāng)前，無論是應(yīng)急管理工作人員，還是公民都缺乏專業(yè)化的應(yīng)急知識，這就造成應(yīng)急效能不能被完全發(fā)揮，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對全民的應(yīng)急文化教育，在全社會營造“知應(yīng)急，會應(yīng)急”的良好氛圍。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對應(yīng)急管理工作人員的專業(yè)化實踐培訓(xùn)，不斷提升其專業(yè)化能力；另一方面，依托社區(qū)開展多樣化的應(yīng)急知識宣傳科普，不斷加強(qiáng)公民的應(yīng)急素養(yǎng)，如開展上門應(yīng)急知識宣講、社區(qū)應(yīng)急演練等。

4.5 全面推進(jìn)“智慧應(yīng)急”建設(shè)

一是加強(qiáng)基層應(yīng)急數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)加快應(yīng)急數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投入，為基層配齊應(yīng)急執(zhí)法設(shè)備、風(fēng)險檢測設(shè)備、應(yīng)急信息系統(tǒng)等，同時還應(yīng)大力支持相關(guān)數(shù)字技術(shù)和設(shè)施的研發(fā)，通過不斷升級應(yīng)急數(shù)字設(shè)施的功能，拓展數(shù)字應(yīng)急的應(yīng)用場景。二是加快基層應(yīng)急管理數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建立由“自上而下”統(tǒng)一規(guī)劃的基層應(yīng)急管理智慧數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集口徑、格式和標(biāo)準(zhǔn)，打破基層應(yīng)急管理中空間和部門間的數(shù)據(jù)信息壁壘，進(jìn)一步實現(xiàn)應(yīng)急大數(shù)據(jù)的整合共享，從而破除“數(shù)據(jù)孤島”問題。

5 結(jié)語

加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)對于實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。在不斷地探索中，中國基層應(yīng)急能力建設(shè)已經(jīng)形成了相對成熟的創(chuàng)新實踐，尤其在新冠疫情期間，中國為全世界應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了“中國智慧”和“中國式治理方案”。但中國基層應(yīng)急能力建設(shè)理論落后于實踐，繼續(xù)提煉和總結(jié)本土應(yīng)急能力建設(shè)理論，以推動中國應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)湖南省基層應(yīng)急管理能力建設(shè)實踐的案例分析構(gòu)建了中國語境下基層應(yīng)急能力建設(shè)的“五治融合”賦能理論模型。“五治融合”理論模型來源于中國本土應(yīng)急管理實踐，更加符合中國國情所需，是中國特色應(yīng)急管理道路的理論智慧和實踐結(jié)晶?？偠灾?，應(yīng)急管理必須與國家治理同向而行，避免任何“單一性”制度安排的局限性，謹(jǐn)防誤入西方國家“制度內(nèi)卷”、“制度空轉(zhuǎn)”和“治理失效”、“虛假治理”的怪圈。這就要求系統(tǒng)吸納中國特色制度創(chuàng)新成果，并注重與國家根本制度、國家基本制度、行政管理制度以及其他國家制度的有效銜接，從而在制度創(chuàng)新的“靶場”中增強(qiáng)應(yīng)急管理戰(zhàn)斗力。