摘 要： 【目的/意義】研究分析山區(qū)農(nóng)業(yè)縣耕地撂荒現(xiàn)象，有助于保證糧食安全和鄉(xiāng)村振興。通過分析山區(qū)農(nóng)業(yè)縣農(nóng)戶撂荒耕地的原因及治理對策，為山區(qū)農(nóng)業(yè)縣實現(xiàn)耕地保護(hù)、糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)提供建議?！痉椒?過程】基于2023 年寧化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局公布的耕地撂荒普查結(jié)果，通過部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村現(xiàn)場核實、入戶座談、問卷調(diào)查，進(jìn)一步掌握耕地撂荒的現(xiàn)狀，分析耕地撂荒主要成因，并提出相應(yīng)的對策建議。【結(jié)論/結(jié)果】結(jié)果顯示，耕地撂荒是伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型而發(fā)生的一種持續(xù)性土地利用變化現(xiàn)象，是自然因素、社會因素、政策因素共同影響的結(jié)果。政府應(yīng)發(fā)揮政策功效，構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，降低耕地經(jīng)營成本，提高農(nóng)耕效率，以遏制耕地撂荒。

關(guān)鍵詞： 山區(qū)農(nóng)業(yè)縣；耕地；撂荒；對策

中圖分類號： F327 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ 2024 ） 04?0018?06

糧安天下安，土為糧之母。2024 年“中央一號文件”明確指出：要扎實推進(jìn)新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動，確保糧食播種面積穩(wěn)定，同時把糧食增產(chǎn)的重心放到大面積提高單產(chǎn)上，確保糧食產(chǎn)量保持在1.3 萬億斤以上。耕地撂荒發(fā)生率高已成為中國山區(qū)土地利用變化的一種重要表現(xiàn)形式[1]。盡管政府職能部門和學(xué)術(shù)界不斷關(guān)注農(nóng)戶耕地撂荒行為，從農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移[2]、土地細(xì)碎化[3]、治理法制體系[3]、改革種糧補貼制度[4]、增加農(nóng)業(yè)保險投入[5]、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系[6] 等角度進(jìn)行了分析研究，但鮮有研究從基層工作者調(diào)查視角和小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種植意愿層面來分析農(nóng)戶的耕地撂荒行為。

福建省地處海西，“八山一水一分田”是客觀自然概貌，糧食自給率僅23%，加強耕地保護(hù)、提高耕地利用率具有戰(zhàn)略意義。寧化縣是福建省十大產(chǎn)糧縣之一，2023 年糧食總產(chǎn)18.01 萬t，位居三明市首位、福建省第五。作為國家級和省級商品糧基地縣，該縣耕地撂荒發(fā)生率的高低，在閩西北糧食主產(chǎn)縣中具有一定的縣域代表性，一定程度上影響著福建省糧食自給率。為考核耕地保護(hù)制度落實情況、了解基層和農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)的真實想法，2023 年初，寧化縣開展了農(nóng)村耕地撂荒情況普查。同年4—9 月，針對耕地撂荒突出問題，縣政府責(zé)成縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，聯(lián)合自然資源局、鄉(xiāng)、村等部門成立專項核實組。調(diào)查核實采取村組自查、實地查勘、問卷答題、入戶座談、結(jié)果公示等方法，在掌握了第一手資料后，統(tǒng)計出耕地撂荒詳細(xì)數(shù)據(jù)，形成并上報了調(diào)查報告?；诖耍疚膹恼{(diào)查參與人和基層農(nóng)經(jīng)工作者的視角，梳理并分析了該縣撂荒地調(diào)查微觀數(shù)據(jù)，以期為有序推進(jìn)山區(qū)撂荒地復(fù)耕和治理提供決策參考。

1 寧化縣耕地現(xiàn)狀

1.1 耕地概況

寧化縣位于福建西部，與江西接壤，是福建糧食主產(chǎn)區(qū)，也是全國商品糧基地縣和福建最大的烤煙生產(chǎn)基地。寧化全縣國土總面積為240746 hm2，其中：耕地面積31528 hm2，占國土總面積的13.09%，丘陵和盆地占全縣總面積的52.7%、低山占43.6%；現(xiàn)有耕地中，洋面田占25.21%，山垅田占63.31%，梯田坡地占11.48%，屬于典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣[7]。

1.2 耕地撂荒情況

2023 年，寧化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合寧化縣國土資源局開展了農(nóng)村耕地撂荒情況普查，普查采用村組自查申報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實統(tǒng)計，縣級抽查查勘的方法。調(diào)查統(tǒng)計顯示，2023 年末全縣撂荒耕地2028 hm2（表1），撂荒地占全縣耕地總面積的6.43%；耕地撂荒現(xiàn)象涉及全縣16 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)189 個行政村（表2），占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的100%、占行政村總數(shù)的90%；撂荒原因及分項面積見表3。

1.3 耕地撂荒特點

1.3.1 普遍性 近幾年，盡管寧化縣采取了一系列治理撂荒地行政措施，但全縣撂荒耕地問題依然嚴(yán)峻，具有普遍性。具體來看，一是耕地撂荒時間長，撂荒2 年以上耕地占全縣撂荒面積的70.46%；二是撂荒面積占比高，截至2023 年末全縣撂荒耕地仍占全縣耕地總面積6.43%；三是耕地撂荒現(xiàn)象覆蓋范圍廣，影響群體多，涉及全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、90% 的行政村，以及近30% 的小農(nóng)戶，尤其是一些邊遠(yuǎn)山區(qū)村組，撂荒戶數(shù)甚至超過當(dāng)?shù)乜倯魯?shù)的70%。

1.3.2 地域集中性 寧化縣耕地撂荒在地域分布上存在較大差異和不均勻性，呈現(xiàn)“山區(qū)村組重，盆地（平原）村組輕”的特點，全縣210 個行政村中，非公路沿線山區(qū)村達(dá)115 個，占比60.84%（表2），撂荒面積1236 hm2，占撂荒地總面積的60.95%。

2 農(nóng)村耕地撂荒的成因

2.1 自然因素

2.1.1 耕作條件 耕種自然條件差、耕作成本高成為山區(qū)耕地撂荒的主要原因?！霸缟铣鲩T一擔(dān)肥，午間泉水把飯配，傍晚（挑糧）回家累又累”是山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)生活的真實寫照。調(diào)查組對寧化縣治平鄉(xiāng)、城郊鎮(zhèn)、曹坊鎮(zhèn)、濟(jì)村鄉(xiāng)4 個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的33 個高山村耕地撂荒情況作了專項調(diào)查。調(diào)查結(jié)果（表4）顯示，耕地撂荒率依次為27.69%、17.29%、17.20%、12.82%。這說明，耕地撂荒率與村組海拔高度和耕作惡劣程度及耕作成本高低正相關(guān)。

2.1.2 自然災(zāi)害 寧化縣屬亞熱帶季風(fēng)氣候，極端降雨、泥石流、臺風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害性天氣造成損毀耕地難以避免。2016—2023 年因災(zāi)撂荒耕地面積達(dá)130 hm2，占撂荒總面積的6.41%。

2.1.3 山害影響 國家實施了一系列生態(tài)保護(hù)政策，包括退耕還林、封山育林以及嚴(yán)禁狩獵等措施，旨在改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。然而，這些政策在帶來環(huán)境益處的同時，也導(dǎo)致野獸、鳥類等野生動物對農(nóng)作物造成了一定程度的損害，進(jìn)而影響了農(nóng)民的耕種收入和生計。寧化縣財產(chǎn)保險公司理賠資料顯示，因野豬、山羊、鳥類等動物對農(nóng)業(yè)種植的侵害而引起的保險理賠支出逐年增加大，2023 年達(dá)到60 余萬元。2023 年，全縣因山害而撂荒耕地達(dá)到122 hm2，占總撂荒地的6.02%。

2.1.4 耕地細(xì)碎 在山區(qū)農(nóng)村，“巴掌田”占比大是客觀因素，而抓鬮分包洋面田形成的“插花地”，更是加劇了細(xì)碎化程度。寧化縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證項目資料顯示，全縣農(nóng)戶6.52 萬戶，戶均耕地0.47 hm2，戶均地塊數(shù)為5.43 個，農(nóng)村“一戶多塊田，一田多戶耕”現(xiàn)象十分普遍。耕地細(xì)碎化不但增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，更阻礙了耕地集中使用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[8]。耕地細(xì)碎化嚴(yán)重影響耕地利用率，農(nóng)村耕地陷入機(jī)械作業(yè)難、規(guī)模流轉(zhuǎn)難、調(diào)整產(chǎn)業(yè)難的“三難”境況。

2.2 社會因素

2.2.1 保護(hù)耕地意識淡化 一方面，地方政府的政績目標(biāo)往往將GDP 增長和財政收入作為主要政績指標(biāo)，而耕地保護(hù)的考核指標(biāo)則缺乏剛性的約束力。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)產(chǎn)生沖突時，耕地保護(hù)往往會被置于次要地位，以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，地方政府更側(cè)重于保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有時甚至不惜采取各種手段違規(guī)占用耕地[9]。另一方面，作為耕地保護(hù)的最直接受益主體，農(nóng)民本應(yīng)具有保護(hù)耕地的自覺。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，農(nóng)業(yè)兼業(yè)現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)民從耕地尤其是糧食生產(chǎn)中獲得的收入占比正逐步降低，耕地已不再是農(nóng)民賴以生存的唯一生產(chǎn)資料[9]。甚至大批農(nóng)民選擇了外出打工，直接導(dǎo)致了耕地撂荒。2023 年，全縣因經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素造成的耕地撂荒面積為214 hm2，占比達(dá)10.56%。以寧化縣湖村鎮(zhèn)店上村諶坑橋小組為例，全組85 戶農(nóng)戶，60 周歲以下成年勞動力136 人，但全職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的僅8 人，半工半農(nóng)的勞動力占比高達(dá)95% 以上。此外，全組已有26 戶在縣城及以上城市購房，15 戶更是舉家外遷定居。這也造成了村莊1 km 外的4.9 hm2 的山垅田幾乎全部撂荒，特別是那些外遷定居農(nóng)戶的家庭承包責(zé)任田，大多已長年無人耕種，處于荒廢狀態(tài)。

2.2.2 務(wù)農(nóng)收入差異明顯 寧化縣農(nóng)戶的主要種植結(jié)構(gòu)模式所帶來的收入，與務(wù)工收入相比，存在著顯著的差距?！吧霞緹熛录镜尽笔菍幓h農(nóng)戶主要種植結(jié)構(gòu)。在調(diào)查過程中，一名基層農(nóng)業(yè)成本調(diào)查員的農(nóng)業(yè)成本收支臺賬內(nèi)容顯示，該調(diào)查員家中有5 口人，家庭承包耕地面積為0.65 hm2。在2023 年上半年，他們收獲煙葉705 kg，平均售價36.5 元/kg，即種煙毛收入46500 元。在扣除化肥、地膜、烤費及機(jī)械服務(wù)費等種煙成本19400 元后， 其上半年種煙純收入為27100 元。下半年，他們種植煙后稻，收獲糧食4.33 t，實現(xiàn)產(chǎn)值（含補貼）13320 元。在扣除農(nóng)藥、化肥、種子及季節(jié)性雇工成本8980 元， 種糧純收入為4340 元。該家庭共有4 個勞動力（夫妻倆加上父母），他們每年的農(nóng)業(yè)純收入僅為7860 元。相比之下，如果選擇外出務(wù)工，根據(jù)2023 年寧化縣非農(nóng)務(wù)工收入行情價，普通民工日均收入超過150 元，年均收入可超過4 萬元。而對于建筑、裝潢、機(jī)械操作等技能的勞力，年均收入更是能達(dá)到8～12 萬元。

在寧化縣農(nóng)戶的主要種植結(jié)構(gòu)中，相較于煙葉種植，種植水稻所獲得的收益相對較低。調(diào)查人員入戶調(diào)查了350 戶煙糧種植戶，其中95% 以上的小農(nóng)戶反映，種植水稻收益相對低下。水稻每公頃年平均產(chǎn)量6.63 t，每噸稻谷平均售價2900 元，加上國家種糧補貼，種稻每公頃毛收入20390 元，扣除農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)費、種子、化肥、農(nóng)藥平均成本13770 元，每公頃種糧純收入僅6620 元。同等面積種煙收入是種稻收入的4～5 倍。種植行業(yè)收入差異日益突出的當(dāng)下農(nóng)村，如果沒有煙葉種植訂單，極少農(nóng)戶會選擇在家種糧。

2.2.3 農(nóng)村人口流失加速 2023 年寧化縣農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報顯示，寧化縣2023 年人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.6%，全縣農(nóng)村勞動力人口17.83 萬人，其中外出勞動力數(shù)8.46 萬人，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化正處在快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)的快速擴(kuò)張，吸引了大批農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，而政府教育資源整合政策，進(jìn)一步加快了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移速度。20 世紀(jì)90 年代，全縣村村有小學(xué)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有初中，東西南北還分片設(shè)立了高中部，農(nóng)村子女基本能就近上學(xué)。近幾年，為優(yōu)化教育資源，實施了撤點并校措施，全縣210 個行政村半數(shù)以上沒有小學(xué)和幼兒園，4 個居住人口不足2 萬人的鄉(xiāng)還撤并了鄉(xiāng)級初中，高中全部集中在縣城區(qū)。農(nóng)民為了子女上學(xué)，舉家搬遷到城鎮(zhèn)居住的人數(shù)劇增，“祖輩陪讀，父輩外出（打工），荒廢老屋”是農(nóng)村多數(shù)家庭主要特征。邊遠(yuǎn)高山村耕地棄耕、宅院閑置的“空心村”“無人村”數(shù)量逐年增加。因勞動力流失引發(fā)的撂荒耕地面積為339 hm2，占撂荒地總數(shù)的16.72%。

2.2.4 農(nóng)業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)亟需提高 人口老化問題突出，農(nóng)業(yè)種植存在代際失衡，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)面臨著“后繼無人”的斷代風(fēng)險。農(nóng)村缺少農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型帶頭人，人才不足減緩了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。機(jī)構(gòu)改革，解散了田間赤腳農(nóng)技員隊伍，本科以上畢業(yè)的大學(xué)生不愿到鄉(xiāng)村工作，山區(qū)邊遠(yuǎn)村長期缺乏農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，一定程度上影響了農(nóng)民務(wù)農(nóng)信心。

國家為提高農(nóng)民整體素質(zhì)，頂層設(shè)計了人才振興規(guī)劃[10]，每年也預(yù)算安排了各種涉農(nóng)培訓(xùn)專項資金，但基層實際培訓(xùn)效果并不明顯。在基層，農(nóng)技培訓(xùn)基本由中介組織實施，項目績效考評以參訓(xùn)人數(shù)為主，對參訓(xùn)者年齡、文化程度、職業(yè)等未作嚴(yán)格要求，參訓(xùn)對象以農(nóng)村留守人員居多，存在“領(lǐng)個補貼，吃餐飯，農(nóng)閑時節(jié)逛一逛”資金浪費現(xiàn)象。

2.3 政策因素

2.3.1 依法處治難 為切實保護(hù)耕地，從中央到地方層層簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》，并實行中央管省、省管市縣、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管村，通過層層傳導(dǎo)責(zé)任，的確壓實了耕地保護(hù)責(zé)任。但受限于執(zhí)法處罰依據(jù)和治理經(jīng)費，基層往往停留在“標(biāo)語式”宣傳引導(dǎo)層面，撂荒地治理和處罰“兩難”成為現(xiàn)實問題。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》第38 條中規(guī)定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，并對農(nóng)轉(zhuǎn)非耕地閑置、荒蕪情況作了恢復(fù)耕作規(guī)定，但對耕地撂荒處置未作相應(yīng)禁止規(guī)定，更沒有相應(yīng)的具體罰則。《土地承包法》僅規(guī)定了當(dāng)耕地承包戶將耕地流轉(zhuǎn)給第三方后，若造成耕地連續(xù)2 年以上撂荒，承包方有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同并收回耕地。然而由于法律缺乏具體的處罰條款，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中面臨困難。同樣，作為農(nóng)村土地發(fā)包方的村集體經(jīng)濟(jì)組織，在沒有明確的硬性規(guī)定和法律依據(jù)來支持回收或中止土地承包的情況下，處理農(nóng)戶耕地撂荒問題時顯得尤為“力不從心”。

農(nóng)村耕地撂荒后，治理復(fù)耕經(jīng)費全由縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)，增加了山區(qū)農(nóng)業(yè)縣財政壓力。出臺的地方性撂荒復(fù)墾補助政策，政府補助和復(fù)耕投資存在較大的缺口，對撂荒地整治的推動作用并不明顯，很難吸引個人和社會資金加入治理行列。2023 年寧化縣政府下達(dá)了治理撂荒耕地行政文件，并出臺補助9000 元/hm2的獎勵政策，但基層反映，復(fù)耕1 hm2 撂荒地的機(jī)械人工成本在13500 元，每公頃缺口在5500 元。

2.3.2 政策激勵效應(yīng)弱 為激勵農(nóng)戶和新型主體種糧，政府出臺了耕地地力補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、種糧大戶補貼等一系列財政補貼政策。但在小農(nóng)戶多、耕地細(xì)碎、種植品種繁雜等客觀條件下，兌現(xiàn)補貼政策面臨田畝核實難、補貼品種不全、補貼方式不科學(xué)等政策偏差，導(dǎo)致財政資金在激勵種糧環(huán)節(jié)的效應(yīng)越來越弱化[4]。以二輪承包耕地為基數(shù)下達(dá)一次性種糧補貼，“糧補”變成了“地補”，存在撂荒地同樣享受種糧一次性補貼的現(xiàn)象；以土地流轉(zhuǎn)面積為依據(jù)的土地流轉(zhuǎn)補貼和以種植面積為依據(jù)的種糧大戶補貼和良種補貼，因流轉(zhuǎn)面積和實際種植面積核實困難，難以從根本上杜絕套取種糧補貼現(xiàn)象。

2.3.3 農(nóng)田設(shè)施建設(shè)資金投入不足 一方面，在邊遠(yuǎn)山區(qū)，大集體時修建的農(nóng)業(yè)設(shè)施大部分已失去使用功能，在小農(nóng)戶經(jīng)營為基本面的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，單個農(nóng)戶要修復(fù)或新建農(nóng)田設(shè)施，資金和勞力不足是現(xiàn)實問題，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)面臨“想做做不了，能做心不齊”現(xiàn)實困難。另一方面，國家扶持政策不利山區(qū)農(nóng)田設(shè)施建設(shè)。在實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田時，上級設(shè)置了“連片面積0.067 hm2 以上，坡度不大于25°”的立項審批前置條件，致使項目資金基本被安排于符合條件的洋面田區(qū)域，而耕作條件原本低劣的山垅田、梯田坡地因難過立項關(guān)，基礎(chǔ)設(shè)施長期得不到改善，加劇了農(nóng)民撂荒耕地的可能。

2.3.4 農(nóng)資漲價挫傷種糧積極性 2022 年，種糧農(nóng)民遭遇了農(nóng)資漲價高潮，在種糧普惠補貼增輻低于農(nóng)資漲幅的情形下，農(nóng)民種植意愿大幅下降，加大了耕地撂荒風(fēng)險。2022 年4 月市場價格資料顯示（表5），水稻常用化肥價格上漲60%～80%，當(dāng)年水稻每公頃成本較上年增加近1500 元，增輻超過70%。但2022年農(nóng)民種糧普惠性補貼金額為1163 元/hm2，較2021年的1036 元/hm2，增加127 元/hm2，增輻僅為12.26%。

3 治理耕地撂荒的措施建議

3.1 保護(hù)好耕地資源

3.1.1 健全土地承包制度 在深化農(nóng)村土地承包制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益的過程中，要進(jìn)一步明確土地承包權(quán)利與義務(wù)，并在法律層面賦予村集體組織行使其所有權(quán)職能及管控集體土地用途的權(quán)力。對于那些長期缺乏耕種意愿、導(dǎo)致土地荒蕪的承包戶，村集體組織應(yīng)遵循法定程序，有權(quán)收回其承包權(quán)，并可將該土地重新對外發(fā)包。要健全耕地保護(hù)監(jiān)管體系，建立由多部門聯(lián)合參與的監(jiān)管制度，加強日常監(jiān)管，適時組織開展監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和處理耕地保護(hù)中的問題，力避扯皮、推諉現(xiàn)象。

3.1.2 治理耕地細(xì)碎化 建立“政府引導(dǎo)、村集體牽頭、農(nóng)民參與、市場耦合”治理機(jī)制。在土地細(xì)碎化治理過程中，地方政府要發(fā)揮政府行政引導(dǎo)作用，提供土地細(xì)碎化治理所需的物質(zhì)資源和政策支持，大力培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，吸引社會工商資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；村集體要發(fā)揮統(tǒng)籌機(jī)制，探索農(nóng)戶承包地“三權(quán)分置”有效路徑，引導(dǎo)農(nóng)民通過民主協(xié)商和民主決策的方式，自主參與到土地細(xì)碎化治理行動中。在實施細(xì)碎化治理的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶承包地“三權(quán)分置”，將分散在農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，科學(xué)劃分土地自耕和流轉(zhuǎn)功能區(qū)，為規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地提供依據(jù)。

3.1.3 提高減災(zāi)防災(zāi)能力 在優(yōu)化農(nóng)業(yè)氣象觀測設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警能力的同時，要發(fā)揮保險的“穩(wěn)定器”作用，充分考慮自然災(zāi)害和山害對種糧收入的影響，將政策性農(nóng)業(yè)保險提標(biāo)擴(kuò)面，提高對受災(zāi)農(nóng)業(yè)損失的賠付標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對生產(chǎn)成本的全覆蓋，增強農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力[5]。

3.2 發(fā)揮好政策功效

3.2.1 加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 要強化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能，發(fā)揮村級黨支部引領(lǐng)聯(lián)辦作用，聯(lián)村幫戶，開展恢復(fù)性、改善性農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)，著力解決單個農(nóng)戶“辦不了、辦不好”的農(nóng)業(yè)投入難題。優(yōu)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，因地制宜，統(tǒng)籌用好國家各類農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項目資金，支持山區(qū)農(nóng)業(yè)縣開展小型農(nóng)田基本建設(shè)，扎實耕地保護(hù)工作，提高山區(qū)糧食產(chǎn)能。要明確撂荒地整治責(zé)任目標(biāo)，安排專項資金，用于支持基層撂荒地復(fù)耕復(fù)墾工作，加快撂荒耕地復(fù)墾進(jìn)度。

3.2.2 完善涉糧資金監(jiān)督體系 減少按承包土地面積普惠式發(fā)放種糧補貼，增加種糧農(nóng)民實際補貼，真正發(fā)揮種糧補貼資金的激勵作用。要準(zhǔn)確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按“利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，利于耕地保護(hù)和集約經(jīng)營，利于增強種糧市場和自然風(fēng)險的抵御能力，利于財政補貼資金精準(zhǔn)投放，利于績效追蹤”的原則[6]，不斷健全涉糧資金監(jiān)督機(jī)制。

3.2.3 完善農(nóng)資保供穩(wěn)價應(yīng)對機(jī)制 在穩(wěn)定糧食收購價格的同時，通過建立科學(xué)合理的補貼標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置農(nóng)資價格上漲補貼上限、建立農(nóng)資補貼資金池等措施，建立農(nóng)資補貼長效機(jī)制，為保障糧食安全，穩(wěn)定農(nóng)資價格發(fā)揮綜合效應(yīng)。要充分發(fā)揮供銷部門現(xiàn)有農(nóng)資門店的資源優(yōu)勢，深入探索供銷系統(tǒng)在穩(wěn)定農(nóng)資價格、確保農(nóng)資質(zhì)量方面的宏觀調(diào)控作用，降低因農(nóng)資漲價造成的撂荒風(fēng)險；健全生產(chǎn)區(qū)域利益補償機(jī)制，擴(kuò)大產(chǎn)糧大縣獎勵資金規(guī)模，加大生態(tài)保護(hù)區(qū)域惠農(nóng)扶持力度，確保耕地成為農(nóng)民持續(xù)增收致富的穩(wěn)固基石。

3.3 構(gòu)建好融合發(fā)展機(jī)制

3.3.1 科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局 利用好自然資源稟賦，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，農(nóng)林牧漁結(jié)合，動物植物微生物并舉的多元食物體系[1]。在完成國家商品糧種植面積，確保糧食安全大局穩(wěn)定的前提下，地方政府要結(jié)合耕地自然條件，因地制宜，科學(xué)產(chǎn)業(yè)布局，對確實不宜種糧的耕地，允許并引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展“一村一品”地方特色經(jīng)濟(jì)，讓耕地成為糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村振興的基石。

3.3.2 創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式 政府涉農(nóng)部門要樹立大農(nóng)業(yè)、大市場發(fā)展觀，通過宏觀調(diào)控手段，大力發(fā)展綠色、訂單農(nóng)業(yè)，打通小農(nóng)戶與大市場銜接最后一公里。鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體通過服務(wù)協(xié)作、訂單生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)聘用、利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式與農(nóng)戶建立緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，探索“公司＋合作社＋成員＋農(nóng)戶”“黨支部＋合作社＋集體經(jīng)濟(jì)組織＋農(nóng)戶”“合作社＋家庭農(nóng)場＋農(nóng)戶”等全產(chǎn)業(yè)鏈組織發(fā)展模式。

3.3.3 培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 實踐表明，建設(shè)農(nóng)業(yè)強國需要培育農(nóng)業(yè)新型主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系[10]。要改變小農(nóng)戶單打獨斗或小規(guī)模、弱實力的農(nóng)企聯(lián)結(jié)局面，基于該縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對性培育一批大宗農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售龍頭企業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合 、利益關(guān)聯(lián)、供需互通、抱團(tuán)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要深入開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體質(zhì)量提升行動，支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體規(guī)范流轉(zhuǎn)土地、適度規(guī)模生產(chǎn)，實現(xiàn)帶動小農(nóng)戶合作經(jīng)營、共同增收目標(biāo)。要規(guī)范農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，大力發(fā)展代耕代種、代管代收、全程托管等社會化服務(wù)。開展整村托管試點，不斷摸索解決農(nóng)村勞動力不足新途徑。

4 結(jié)語

農(nóng)村耕地撂荒既有自然客觀因素，也是社會發(fā)展階段性產(chǎn)物，必須從發(fā)展的角度去解決這一社會問題。中國糧食處于緊平衡態(tài)勢，糧食安全關(guān)乎國家安全和社會穩(wěn)定，必須高度重視防止耕地撂荒的戰(zhàn)略性意義，將遏制耕地撂荒作為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的重要任務(wù)來抓。