徐立科

一、背景意義

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨扎實(shí)推進(jìn)，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并得以全面鞏固。但反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，送禮方式的隱蔽化，給腐敗開辟了新的通道，也增加了監(jiān)管和治理的難度。根據(jù)黨和國(guó)家反腐倡廉的有關(guān)要求，國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部不得收受他人禮品，確實(shí)無(wú)法拒收或退還的，要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)部門登記上交。對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作人員上繳的禮品依法進(jìn)行處置，并形成制度化的管理，變現(xiàn)款作為非稅收入上繳國(guó)庫(kù)，是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的有力措施。從深層次講，用公開透明的方式對(duì)上交的禮品進(jìn)行處置，更是一堂生動(dòng)的廉政教育課，實(shí)現(xiàn)了政治效果和社會(huì)效果的相統(tǒng)一。

禮品上交作為一項(xiàng)制度得到了有力執(zhí)行，但實(shí)踐中依然存在著“重上交、輕處置”的傾向，存在制度空白。常州市公共資源交易中心在江蘇省內(nèi)率先公開拍賣上交禮品，為填補(bǔ)這項(xiàng)空白提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但如何利用好公共資源交易平臺(tái)，科學(xué)妥善地處置上交禮品，依然有許多問題亟待解決。

二、現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)行規(guī)定

1.禮品上交及處置的規(guī)定

2020年12月，財(cái)政部發(fā)布了《罰沒財(cái)物管理辦法》（財(cái)稅〔2020〕54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”），其中附則第三十五條規(guī)定：“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)收繳的違紀(jì)所得以及按規(guī)定登記上交的禮品、禮金等財(cái)物……參照罰沒財(cái)物管理。國(guó)家另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)這條規(guī)定，《罰沒財(cái)物管理辦法》是各地開展上交禮品工作的法律依據(jù)。

《辦法》第六條規(guī)定：“有條件的部門和地區(qū)可以設(shè)置政府公物倉(cāng)對(duì)罰沒物品實(shí)行集中管理。未設(shè)置政府公物倉(cāng)的，由執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)罰沒物品進(jìn)行管理?！薄掇k法》第十六條規(guī)定：“執(zhí)法機(jī)關(guān)依法取得的罰沒物品，除法律、行政法規(guī)禁止買賣的物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利、按國(guó)家規(guī)定另行處置外，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行公開拍賣。公開拍賣應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）拍賣活動(dòng)可以采取現(xiàn)場(chǎng)拍賣方式，鼓勵(lì)有條件的部門和地區(qū)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行公開拍賣。（二）公開拍賣應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)拍賣資格的拍賣人進(jìn)行……”

2.常州市的相關(guān)規(guī)定

2020年6月，常州市紀(jì)委監(jiān)委、財(cái)政局聯(lián)合制定了《常州市市級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員上交禮品處置操作細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《細(xì)則》”）。關(guān)于禮品的保管，《細(xì)則》第六條規(guī)定，對(duì)各單位移交的禮品，按照“集中管理、統(tǒng)一處置” 的原則，由常州市公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）負(fù)責(zé)禮品處置前的集中保管。關(guān)于禮品的處置，《細(xì)則》規(guī)定有價(jià)證券、一般禮品原則上通過(guò)常州市公共資源交易中心武進(jìn)分中心定期進(jìn)行公開處置，特殊禮品按照《細(xì)則》中的特殊禮品處置方式由中心進(jìn)行分類集中處置。

（二）交易現(xiàn)狀

1.各地早期實(shí)踐

據(jù)了解，全國(guó)范圍內(nèi)，上海首先在規(guī)范公務(wù)禮品的處置方面進(jìn)行了探索。早在20世紀(jì)90年代，上海就開始嘗試通過(guò)拍賣處置的方式處理公務(wù)禮品，并逐漸形成了由紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)委托拍賣的一套較為規(guī)范的操作流程。河南省2017年制定了《河南省黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員上交禮金、有價(jià)證券、禮品處理暫行辦法》，率先將公務(wù)禮品處置納入公共資源交易的范疇，并組織了現(xiàn)場(chǎng)公開拍賣。

2.常州市公共資源交易中心的實(shí)踐

中心于2020年開始上交禮品的處置工作，是江蘇省內(nèi)首個(gè)也是全國(guó)較早進(jìn)行上交禮品網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)嘗試的交易機(jī)構(gòu)。根據(jù)《細(xì)則》，其處置工作主要按照以下程序開展。

（1）各單位及時(shí)將本單位工作人員上交的禮品上交市紀(jì)委監(jiān)委，市紀(jì)委監(jiān)委匯總造冊(cè)后，集中統(tǒng)一移交至中心。

（2）對(duì)各單位移交的禮品，按照“集中管理、統(tǒng)一處置” 的原則，由中心負(fù)責(zé)禮品處置前的集中保管。

為保證物品的完好無(wú)損，中心指定兩人對(duì)集中的物品進(jìn)行管理，做到庫(kù)房鑰匙、保險(xiǎn)柜鑰匙、密碼分別保管。在中心內(nèi)部設(shè)置上交禮品倉(cāng)庫(kù)，內(nèi)有攝像頭、報(bào)警器、聲磁防盜門、保險(xiǎn)箱等防盜設(shè)備。倉(cāng)庫(kù)內(nèi)保持24小時(shí)恒溫恒濕，防止禮品發(fā)霉變質(zhì)。禮品按照價(jià)值和特性分類保管：高價(jià)值的禮品存放在保險(xiǎn)箱內(nèi)，體積較大或難以收納的禮品存放在貨物架上，需要看樣的禮品存放在玻璃展柜里，并根據(jù)交易的批次為禮品編號(hào)。

（3）中心根據(jù)移交的禮品情況制訂處置方案，報(bào)市紀(jì)委監(jiān)委、市財(cái)政局批準(zhǔn)后，進(jìn)行集中分類處置。

按照禮品的分類，處置方式見下表。公開處置遵循以下程序。

①價(jià)格認(rèn)定：一般貨物由常州市價(jià)格認(rèn)定中心協(xié)助出具價(jià)格認(rèn)定結(jié)論，為確定交易底價(jià)提供價(jià)格參考依據(jù)。有必要時(shí)，委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定并出具鑒定意見書。有價(jià)證券不再進(jìn)行價(jià)格認(rèn)定，購(gòu)物卡、會(huì)員卡等代幣類卡（券），按面值余額下調(diào)20%作為底價(jià)；提貨卡、食品卡等商品類卡（券），按面值余額下調(diào)50%作為底價(jià)。無(wú)法認(rèn)定價(jià)格的，按無(wú)底價(jià)起拍。

②發(fā)布公告：在中心網(wǎng)站等媒體公開發(fā)布交易信息，公告時(shí)間不少于7日，載明禮品的品名、數(shù)量、公告期限、交易方式、掛牌價(jià)格、保證金金額、標(biāo)的展示期、付款方式等基本情況。

③網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)：意向競(jìng)買人在信息發(fā)布公告期限內(nèi)，按照公告要求報(bào)名、交納保證金，提交相關(guān)材料并通過(guò)網(wǎng)上交易系統(tǒng)（同時(shí)支持電腦端和手機(jī)端）進(jìn)行報(bào)價(jià)。中心按照公告約定的交易方式組織交易并確定買受方。

④項(xiàng)目成交：成交后，交易雙方根據(jù)公告內(nèi)容及交易結(jié)果，簽訂實(shí)物資產(chǎn)交割書。買受方在公告約定的期限內(nèi)，將交易價(jià)款支付至交易中心并辦理交割手續(xù)。

⑤項(xiàng)目流拍：第一次未成交的禮品，按交易底價(jià)80%進(jìn)行二次公開處置，仍未成交的按交易底價(jià)50%進(jìn)行三次公開處置。之后按照每次下降10%的比例進(jìn)行處置，直至處置完成。

（4）處置完成后，中心在10日內(nèi)開具《江蘇省非稅收入一般繳款書》，將處置收入上繳市級(jí)非稅收入財(cái)政專戶并將成交匯總清單、上解非稅收入票據(jù)回單報(bào)市財(cái)政局。

截至2023年11月底，中心通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開競(jìng)價(jià)拍賣各類禮品294批次，保證了交易過(guò)程的公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

三、存在問題

常州市公共資源交易中心開展上交禮品處置工作數(shù)年，積累了經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)開展相關(guān)業(yè)務(wù)提供了思路。但是在認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)相關(guān)教訓(xùn)之后，筆者認(rèn)為，如果在全國(guó)范圍內(nèi)開展該項(xiàng)工作，必須認(rèn)識(shí)到以下幾個(gè)方面的問題。

（一）制度不健全，辦法有沖突

從目前情況看，不論是現(xiàn)行法律法規(guī)，還是各類規(guī)章制度，對(duì)于上交禮品的規(guī)定少且分散，相關(guān)管理制度缺位，也沒有形成系統(tǒng)。對(duì)于已經(jīng)上交的禮品應(yīng)該如何處理，諸如怎么保管，按照什么程序變現(xiàn)以及相關(guān)資金如何支配等問題，都還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范?，F(xiàn)行規(guī)定中，常州市出臺(tái)的《細(xì)則》表述較為詳細(xì)，但由于其成文時(shí)間早于《辦法》，兩者頗有齟齬，在處置程序及處置方法上存在諸多不同甚至沖突。

（二）主體不明確，工作難開展

《辦法》及《細(xì)則》的沖突，集中體現(xiàn)在主體責(zé)任問題上?！掇k法》規(guī)定的處置程序，主要可以歸納為“設(shè)立倉(cāng)庫(kù)”+“委托拍賣”的模式。即由執(zhí)法部門設(shè)立“罰沒倉(cāng)庫(kù)”或者由地方設(shè)置政府公務(wù)倉(cāng)，由拍賣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公開拍賣。而按照《細(xì)則》的規(guī)定，常州市公共資源交易中心除了承擔(dān)拍賣機(jī)構(gòu)的責(zé)任組織交易活動(dòng)外，還要承擔(dān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、政府公務(wù)倉(cāng)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，負(fù)責(zé)禮品的接收、保管、移交，甚至要承擔(dān)上交單位的責(zé)任，負(fù)責(zé)調(diào)查禮品價(jià)值、及時(shí)變現(xiàn)、監(jiān)督銷毀等工作。這里面不但存在著中心有無(wú)權(quán)力和能力從事相關(guān)工作的問題，更存在著中心在交易活動(dòng)中扮演什么角色的問題。不解決好這一關(guān)鍵問題，上交禮品處置工作的開展就失去了立足點(diǎn)。

（三）方法不科學(xué)，程序有漏洞

如前所述，中心需要負(fù)責(zé)上交禮品的接收、保管、移交、處置的全過(guò)程。在這一過(guò)程中，中心除了同紀(jì)委監(jiān)委、財(cái)政、文物、文化、價(jià)格認(rèn)證等多個(gè)政府部門打交道，還要負(fù)責(zé)接待現(xiàn)場(chǎng)看樣的競(jìng)買人，選擇回收企業(yè)，核實(shí)有價(jià)證券的存滅和價(jià)值，甚至要監(jiān)督無(wú)法變現(xiàn)的禮品進(jìn)行銷毀。這一過(guò)程煩瑣而復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了中心的能力和權(quán)限，不但會(huì)導(dǎo)致處置工作效率低下，也存在著監(jiān)管漏洞和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）宣傳不到位，市場(chǎng)難打開

雖然中心開展的上交禮品網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)取得了一定的成績(jī)，但也存在著部分禮品流拍的現(xiàn)象。除了有部分禮品價(jià)值過(guò)低、估價(jià)過(guò)高、信息過(guò)少的問題，恐怕與平臺(tái)限制也不無(wú)關(guān)系。因?yàn)椴辉诠操Y源交易的目錄內(nèi)，各地的交易平臺(tái)普遍沒有專門設(shè)置禮品交易的板塊。而出于“家丑不能外揚(yáng)”的心態(tài)，相關(guān)部門似乎也羞于宣傳。因此禮品處置工作并沒有得到各級(jí)部門的充分支持和積極響應(yīng)，甚至大部分政府機(jī)關(guān)工作人員都不知道。酒香也怕巷子深，“偏安一隅”的地方公共資源交易平臺(tái)信息，很容易在海量的網(wǎng)絡(luò)資訊中淹沒。信息公開性不足會(huì)導(dǎo)致禮品價(jià)值的流失，甚至被別有用心者利用信息差從中牟利。

（五）硬件不夠硬，軟件有短板

根據(jù)《辦法》，罰沒倉(cāng)庫(kù)的保管條件、保管措施、管理方式應(yīng)當(dāng)滿足防火、防水、防腐、防疫、防盜等基礎(chǔ)安全要求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息化手段，建立來(lái)源去向明晰、管理全程可控、全面接受監(jiān)督的管理信息系統(tǒng)。盡管常州市公共資源交易中心對(duì)辦公用房進(jìn)行了改造，但和完全符合要求的倉(cāng)庫(kù)條件仍存在不小的距離。經(jīng)費(fèi)限制是一方面的原因，辦公樓本身的布局也影響了倉(cāng)庫(kù)的建設(shè)。更重要的是“軟件”方面，現(xiàn)在常州市交易中心主要從事上交禮品處置的工作人員僅有兩人，且為兼職。除了要負(fù)責(zé)平臺(tái)信息的發(fā)布，兩人還要擔(dān)任 “搬運(yùn)工”“倉(cāng)庫(kù)管理員”“保安”“中介”等多個(gè)角色。在出入庫(kù)記錄方面，仍采用原始的手工記賬，缺乏信息化手段。

四、建議做法

認(rèn)識(shí)到以上問題，筆者認(rèn)為可以從五個(gè)方面改進(jìn)做法。

（一）完善地方管理辦法

《罰沒財(cái)物管理辦法》屬于部門規(guī)章制度，而《常州市市級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員上交禮品處置操作細(xì)則（試行）》屬于行政規(guī)范性文件，前者的法律位階高于后者。根據(jù)《立法法》的要求，下位法違反上位法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷；如果需要制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。認(rèn)真對(duì)照《辦法》的規(guī)定查漏補(bǔ)缺，及時(shí)修訂各地操作《細(xì)則》，使其符合《辦法》不起沖突，既是堅(jiān)定不移推進(jìn)全面依法治國(guó)的要求，也能在實(shí)際工作中幫助交易機(jī)構(gòu)避免不必要的麻煩。

（二）重新明確主體責(zé)任

根據(jù)相關(guān)文件的規(guī)定，中心是常州市公共資源交易的服務(wù)平臺(tái)，主要為市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)督管理部門等提供公共資源交易綜合服務(wù)，不能行使審批、備案、監(jiān)管、處罰等行政監(jiān)督管理職能。這就限制了中心從事上交禮品處置全過(guò)程的權(quán)力。更重要的是，將中心作為禮品處置的主體，破壞了交易平臺(tái)的第三方性質(zhì)，模糊了權(quán)屬和利益的邊界，會(huì)對(duì)整個(gè)公共資源交易市場(chǎng)造成難以評(píng)估的傷害。因此，必須明確處置參與各方的主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)中心的平臺(tái)作用，去除加在中心身上的沉重負(fù)擔(dān)。假如各司其事，各就其位，那么中心更易于在政策的鼓勵(lì)下，發(fā)揮平臺(tái)的試點(diǎn)示范作用，積極引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)。

（三）科學(xué)細(xì)化處置規(guī)則

由中心對(duì)上交禮品統(tǒng)一進(jìn)行分類管理，不符合《罰沒財(cái)物管理辦法》，實(shí)際上是將復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化。各單位不加辨別，將無(wú)來(lái)源、無(wú)標(biāo)記、無(wú)價(jià)值的“三無(wú)禮品”一股腦兒交給中心，中心要從這一團(tuán)亂麻中找到頭緒，實(shí)如大海撈針、盲人摸象，直接影響處置的科學(xué)性和有效性。真正科學(xué)的做法是由各單位對(duì)上交禮品進(jìn)行初篩，委托價(jià)格評(píng)估，完善禮品信息，對(duì)于不能公開拍賣的禮品由各單位提前處置，如移交、銷毀、核銷等。參照《辦法》要求，中心只接受符合公開拍賣條件的項(xiàng)目，并且必須委托具有相應(yīng)拍賣資格的拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行。拍賣機(jī)構(gòu)可以通過(guò)隨機(jī)方式選定，必要時(shí)可以選擇多個(gè)拍賣機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合拍賣。

（四）積極拓展交易渠道

要降低流拍率，提高溢價(jià)率，必須在交易渠道的拓展上下功夫。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)打破窠臼，改變“重上交，輕處置”的格局，把禮品的處置與上交提到相同的高度上，把禮品處置當(dāng)成一種“善政”“美政”來(lái)宣傳。當(dāng)然更重要的是取之于民，用之于民，推進(jìn)處置收入的透明化、專項(xiàng)化，才能取信于民，吸引更多的主體參與到市場(chǎng)中來(lái)。在平臺(tái)的選擇上，在全國(guó)沒有進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，統(tǒng)一開展的前提下，可以學(xué)習(xí)司法拍賣經(jīng)驗(yàn)，在公共資源平臺(tái)發(fā)布公告的同時(shí)，在阿里、京東等有影響力的平臺(tái)投放信息，擴(kuò)大競(jìng)買人的范圍，發(fā)揮大平臺(tái)的規(guī)模效應(yīng)。

（五）強(qiáng)化落實(shí)軟硬保障

硬件方面，根據(jù)《辦法》應(yīng)由執(zhí)法部門設(shè)立上交倉(cāng)庫(kù)，可以利用各地現(xiàn)有的公務(wù)倉(cāng)，或者通過(guò)政府采購(gòu)購(gòu)買服務(wù)等方式選擇社會(huì)倉(cāng)庫(kù)。倉(cāng)庫(kù)管理部門必須對(duì)照落實(shí)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)制度，建立出入庫(kù)的信息管理系統(tǒng)，并逐步與財(cái)政部門的非稅收入收繳系統(tǒng)等平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享。軟件方面，各地要保證工作的正常開展，必須做到專人專事，提高人員的整體素質(zhì)。