趙新朋

（中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，四川 成都 610031）

引言

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)高速公路投資決策均較大程度依賴于工程可行性報(bào)告評(píng)估結(jié)果。但實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，作為項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)的重要依據(jù)，該報(bào)告受推動(dòng)方主觀意愿影響較大，導(dǎo)致評(píng)估數(shù)據(jù)的科學(xué)性與可信性大幅降低。鑒于我國(guó)高速公路已基本成網(wǎng)，具有較多的實(shí)際運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，對(duì)于社會(huì)投資人而言，未來(lái)高速公路投資決策可在參考既有工程可行性研究報(bào)告的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)已開通運(yùn)營(yíng)高速公路數(shù)據(jù)指標(biāo)的參考，最大程度避免投資損失風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)政府方而言，可根據(jù)社會(huì)投資人反應(yīng)及時(shí)調(diào)整決策思路，最大程度減少公共資源浪費(fèi)。目前，對(duì)全國(guó)已開展高速公路運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析的研究還相對(duì)匱乏，多集中在投資風(fēng)險(xiǎn)的定性分析和模型分析，以數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的定量分析還較少[1-5]。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，亟需對(duì)全國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，分析其中存在的問(wèn)題與主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以最大程度緩解地方政府平臺(tái)公司的資金壓力，吸引社會(huì)投資人參與。

基于上述分析，本文首先從國(guó)家、省區(qū)市、項(xiàng)目三個(gè)維度分析了我國(guó)已通車運(yùn)營(yíng)高速的通行費(fèi)收入及收支缺口情況；其次，論文從建設(shè)成本、投融資模式、國(guó)家政策等多方面分析了高速公路項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)；最后，結(jié)合作者參與的部分高速公路投資項(xiàng)目提出了相關(guān)建議。

一、高速公路運(yùn)營(yíng)情況

（一）全國(guó)整體情況

1.運(yùn)營(yíng)收入

截至2021 年末，我國(guó)高速公路收費(fèi)里程達(dá)161220.19 公里，居世界第一位，正加速經(jīng)歷著從起步建設(shè)到擁有規(guī)模網(wǎng)絡(luò)的巨大變化。但分析發(fā)現(xiàn)，體量大并不意味著效益好，在平均單公里收入方面，全國(guó)高速公路還存在“基數(shù)低、增長(zhǎng)率緩”等特點(diǎn)。2013 ～2021 年[6]，高速公路平均單公里收入由330.23 萬(wàn)元增長(zhǎng)至386.55 萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率僅有1.99%。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因可歸納為三方面：一是經(jīng)濟(jì)原因，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，GDP 絕對(duì)增速放緩，進(jìn)一步導(dǎo)致與其密切相關(guān)的交通出行量也隨之放緩；二是客觀原因，我國(guó)高速公路主骨架網(wǎng)已基本形成，效益較好的路段里程有限，且近年來(lái)新開通高速多集中于中西部山嶺重丘區(qū)，本身效益水平較低，增長(zhǎng)動(dòng)能有限；三是統(tǒng)計(jì)原因，按照地域特色，各地區(qū)大多選擇在年底開通運(yùn)營(yíng)新建高速公路，導(dǎo)致極個(gè)別高速可計(jì)入統(tǒng)計(jì)年度的通行費(fèi)收入有限。

2.收支缺口

受高速公路里程增加和建設(shè)投資總額擴(kuò)大，以及部分項(xiàng)目為養(yǎng)護(hù)管理、償還利息舉借新債等因素的影響，高速公路債務(wù)余額持續(xù)上升。2013 ～2021 年間，收支缺口由617.57 億元增長(zhǎng)至6047.29 億元，8 年間增加了約8.79倍，整體財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀。如圖1。

圖1 全國(guó)2013 ～2021 年高速公路收支情況

（二）分省區(qū)情況

1.運(yùn)營(yíng)收入

從地域分布來(lái)看，不同地區(qū)高速公路運(yùn)營(yíng)效益與其所在省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模及城鎮(zhèn)化水平呈正相關(guān)關(guān)系，高速公路平均單公里收入總體基本遵循“東部地區(qū)＞中部地區(qū)＞西部地區(qū)＞東北部地區(qū)”這一特征。按照2021 年單公里通行費(fèi)收入數(shù)據(jù)可大致劃分為五檔（見圖2），主要為：

圖2 全國(guó)各地2021 年高速公路單公里收費(fèi)情況（萬(wàn)元）

第1 檔（800 萬(wàn)元以上）：包括上海、北京、浙江3 地。區(qū)域經(jīng)濟(jì)最為活躍，城鎮(zhèn)化率及路網(wǎng)完善度高，整體以全國(guó)高速公路總里程的4.20%貢獻(xiàn)了9.21%的通行費(fèi)收入，為全國(guó)其他城市交通發(fā)展水平的標(biāo)桿。2021 年高速公路單公里通行費(fèi)收入分別高達(dá)1080.18萬(wàn)元、849.35萬(wàn)元、和817.77萬(wàn)元，但受路網(wǎng)容量、人口規(guī)模、交通管制以及其它交通方式分流影響，區(qū)域通行費(fèi)收入增長(zhǎng)水平相對(duì)較低，部分年份可能出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

第2 檔（600 ～800 萬(wàn)元）：包括江蘇、廣東和天津3 地。區(qū)域均位于我國(guó)東部地區(qū)，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)，人口密度高。2021 年高速公路單公里通行費(fèi)收入分別高達(dá)784.73 萬(wàn)元、716.66 萬(wàn)元和658.88 萬(wàn)元，整體以全國(guó)高速公路總里程的10.36%貢獻(xiàn)了19.60%的通行費(fèi)收入。

第3 檔（400 ～600 萬(wàn)元）：包括安徽、河南、山東、河北、陜西、重慶和四川7 省區(qū)。區(qū)域主要位于我國(guó)中東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平弱于前者，但整體具有一定的人口基數(shù)優(yōu)勢(shì)，整體以全國(guó)高速公路總里程的28.19%貢獻(xiàn)了32.84%的通行費(fèi)收入。

第4 檔（200 ～400 萬(wàn)元）：包括山西、江西、湖北、福建、湖南、遼寧、貴州、廣西、云南和新疆10 省區(qū)。區(qū)域主要位于我國(guó)中西部山嶺重丘區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較低，人口密度低，整體以全國(guó)高速公路總里程的41.13%貢獻(xiàn)了32.96%的通行費(fèi)收入。

第5 檔（200 萬(wàn)元及以下）：主要包括甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、吉林、黑龍江和青海6 省區(qū)。該區(qū)域主要位于我國(guó)東北地區(qū)及西北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)，區(qū)域公路網(wǎng)里程占全國(guó)的16.12%，通行費(fèi)收入僅貢獻(xiàn)全國(guó)總量的5.39%。其中，黑龍江、青海兩地通行費(fèi)收入平均水平低于100 萬(wàn)元/公里，常年處于全國(guó)末位。

2.收支缺口

雖然各地區(qū)間高速公路平均收費(fèi)水平存在較大差異，但在收支缺口方面卻有較大共性，即除個(gè)別地區(qū)外，大多數(shù)省份均面臨較大程度資金缺口。從近5 年平均數(shù)據(jù)來(lái)看，僅上海市一地高速公路收支有所盈余；新疆、安徽兩地高速公路收支基本平衡；其余省份平均年度支出均存在30%以上的高額缺口，尤其是甘肅、吉林、青海、云南，年度資金缺口高達(dá)支出的65%～75%，處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。如圖3。

圖3 各?。▍^(qū)市）2018-2021 年高速公路平均收入支出比

由此可見，高速公路整體收支狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)地理位置、通行費(fèi)收入水平并不嚴(yán)格直接等同。如新疆、寧夏高速公路通行費(fèi)收入水平常年位居全國(guó)末位，但前者可實(shí)現(xiàn)盈利，后者卻存在一定缺口；北京高速公路收入水平居全國(guó)前列，卻出現(xiàn)收支平衡的極端狀態(tài)。出現(xiàn)上述現(xiàn)象主要受多種因素共同影響，根據(jù)影響因素比重，大致可分為以下四種類型：

（1）成熟路網(wǎng)主導(dǎo)型。該類型以上海市為代表，自2013 年以來(lái)高速公路收費(fèi)里程一直保持在654.7 公里，近10 年來(lái)通車?yán)锍棠昃鲩L(zhǎng)率尚不足1%。由于高速成網(wǎng)時(shí)間較早，投資造價(jià)相對(duì)較低，2019 年平均單公里債務(wù)余額僅有2517.67 萬(wàn)元，僅為北京的31.55%，高通行費(fèi)收入優(yōu)勢(shì)使其還本付息壓力較小。

（2）國(guó)家政策主導(dǎo)型。該類型以新疆為代表，過(guò)去“十三五”期間，西部地區(qū)國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)給予靜態(tài)總投資的30%車購(gòu)稅資金補(bǔ)貼、新疆南疆四地州給予項(xiàng)目建安費(fèi)的70%補(bǔ)貼，新疆其它地區(qū)給予項(xiàng)目建安費(fèi)的50%補(bǔ)貼。雖然新疆通行費(fèi)收入水平較低，但由于國(guó)高網(wǎng)里程占比較高，2019年平均單公里債務(wù)規(guī)模也為全國(guó)最低，僅有1358.69 萬(wàn)元，還本付息支付較低的優(yōu)勢(shì)使高速公路整體運(yùn)營(yíng)有所盈利。

（3）投資造價(jià)主導(dǎo)型。全國(guó)大部分城市皆屬于此類型，以北京和貴州為例，前者高速公路通行費(fèi)收入雖然有一定保障，但由于區(qū)域征地拆遷費(fèi)極高，使得整體投資成本大幅增加；而后者雖然征地拆遷費(fèi)相對(duì)較低，但由于地處云貴高原山嶺重丘區(qū)，建筑安裝費(fèi)用高，年度還本付息壓力巨大，導(dǎo)致收支缺口失衡。

（4）地理位置主導(dǎo)型。該類型以甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、青海為代表，這些省份多地處西北或東北邊陲，經(jīng)濟(jì)不活躍，人口總量少，出行活力偏弱，極低的通行費(fèi)收入僅能覆蓋日常運(yùn)營(yíng)管理成本支出，而項(xiàng)目投資基本無(wú)法收回。

（三）分道路情況

1.運(yùn)營(yíng)收入

根據(jù)對(duì)2021 年全國(guó)約13 萬(wàn)公里高速公路分道路通行費(fèi)收入樣本數(shù)據(jù)的分析來(lái)看，各省區(qū)市具有較大相似性。即以省會(huì)城市為中心的環(huán)路及放射線道路通行費(fèi)收入最高，重要的出省通道、省內(nèi)主要城市聯(lián)系通道次之，聯(lián)絡(luò)線、支線、斷頭路相對(duì)較差。但在數(shù)量級(jí)上，不同地區(qū)高速公路存在顯著差別。見表1。

表1 重慶市2021 年主要高速通行費(fèi)收入情況

以重慶市為例，近年來(lái)平均單公里收入位居全國(guó)第10 ～12 位左右[7]。其繞城高速西段除疏解中心城區(qū)對(duì)外轉(zhuǎn)換交通外，還承接成都方向其它放射性通道交通，從而所產(chǎn)生的通行費(fèi)收入最高；成渝高速、渝蓉高速、渝遂高速是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈間主要聯(lián)系通道），渝黔高速、渝鄰高速、渝涪高速、渝湘高速等是重慶市中心城區(qū)聯(lián)系其它省份與相關(guān)衛(wèi)星城的主要通道，單公里通行費(fèi)收入水平位居重慶市前列；剩余其它高速平均多在100 ～300 萬(wàn)元這一水平，甚至部分高速常年在100 萬(wàn)元以下。見表2。

表2重慶市2019 年高速公路平均單公里收入?yún)^(qū)間分布情況

2.收支缺口

從各地路網(wǎng)建設(shè)時(shí)序上來(lái)看，基本遵從“先中心后局部，先干線后支線”的擴(kuò)張規(guī)律，因此建成時(shí)間較早、投資造價(jià)較低的省會(huì)環(huán)線、放射線及干線高速公路凈現(xiàn)金流早已回正，年度已實(shí)現(xiàn)盈利。如中鐵建運(yùn)營(yíng)的渝遂高速2019 年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入約7.03 億元（其中通行費(fèi)收入約6.6 億元），當(dāng)年?duì)I業(yè)總成本3.94 億元，計(jì)提資產(chǎn)減值后，主營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)3.05 億元利潤(rùn)[8]。

近年來(lái)新實(shí)施的支線、聯(lián)絡(luò)線等非干線高速公路項(xiàng)目基本無(wú)盈利可能。以單公里造價(jià)在1.5 億元的高速公路為例，扣除資本金出資后其年度利息、日常養(yǎng)護(hù)管理支出約600 萬(wàn)元，本金償還約400 萬(wàn)元，年度合計(jì)支出高達(dá)1000 萬(wàn)元，而重慶市目前僅有渝湘高速界水段通行費(fèi)收入在1000 萬(wàn)元以上，故多數(shù)需要短期借款來(lái)維持項(xiàng)目生存能力。

需要注意的是，此處主要站在社會(huì)投資人視角說(shuō)明經(jīng)營(yíng)性高速公路的收支缺口及盈利情況，并不專門針對(duì)收費(fèi)還貸公路。其原因在于：收費(fèi)還貸公路主要以償還建設(shè)債務(wù)本息為目的，并不單純追求利潤(rùn)，故大多數(shù)費(fèi)還貸公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，理論上單條高速收費(fèi)期在區(qū)域其他收費(fèi)還貸高速債務(wù)未清償之前可無(wú)限延長(zhǎng)。由此可見，收費(fèi)還貸省份都明確規(guī)定，收費(fèi)還貸公路不考慮建設(shè)投資折舊費(fèi)用。實(shí)際中，收費(fèi)還貸和經(jīng)營(yíng)性高速公路在會(huì)計(jì)處理上有著顯著差異，兩者在測(cè)算口徑及管理體制上也是不統(tǒng)一的。現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)投資人無(wú)法參與收費(fèi)還貸性高速的投資建設(shè)，但在社會(huì)投資人視角下，由于其融資方式、管理體制、運(yùn)營(yíng)模式等相對(duì)固定，故收費(fèi)還貸性高速公路和經(jīng)營(yíng)性高速公路的收入水平均可作為擬建項(xiàng)目盈利狀況的重要參考。

二、投資風(fēng)險(xiǎn)分析

綜合前述章節(jié)內(nèi)容來(lái)看，高速公路涉及面廣，其風(fēng)險(xiǎn)并非呈現(xiàn)單一形式，而是多領(lǐng)域多方面，一般情況下主要有項(xiàng)目建設(shè)成本、融資模式、國(guó)家政策等。

（一）建設(shè)成本

建設(shè)成本的不斷增加是造成高速公路投資風(fēng)險(xiǎn)攀升的首要因素。2013 ～2021 年間，全國(guó)高速公路平均單公里造價(jià)已由的4886.98 萬(wàn)元/公里增長(zhǎng)至7516.71 萬(wàn)元/公里，年均增幅達(dá)5.53%，而同期通行費(fèi)收入增長(zhǎng)率僅有1.99%。在投資造價(jià)快速攀升以及日常收入停滯不前的影響下，造成運(yùn)營(yíng)期內(nèi)還本付息壓力較大，加劇了高速公路投資風(fēng)險(xiǎn)。

以四川省實(shí)施的天眉樂(lè)高速為例，其主線單公里造價(jià)高達(dá)3.24 億元，即便扣除施工利潤(rùn)，通車后年度單公里利息支出可能高達(dá)1000 萬(wàn)元，與其平行的成樂(lè)高速單公里通行費(fèi)收入僅577.35 萬(wàn)元，綜合考慮運(yùn)營(yíng)管理、貸款還本等因素后，基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)盈利，甚至實(shí)現(xiàn)資金平衡也存在較大困難。

由此可見，近年來(lái)建設(shè)項(xiàng)目的高造價(jià)進(jìn)一步削弱通行費(fèi)收入對(duì)新增投資的支撐能力，新增的高速公路項(xiàng)目短期內(nèi)基本無(wú)實(shí)現(xiàn)盈利可能。對(duì)于新建省會(huì)放射性高速公路，雖然其通行費(fèi)收入有一定保障，但由于城鎮(zhèn)化的不斷擴(kuò)張，征地拆遷費(fèi)及施工材料費(fèi)日漸攀升，仍然可能有入不敷出的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）投融資模式

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前高速公路領(lǐng)域較為流行的投融資模式主要有PPP 模式、“交通+”模式、股權(quán)換施工模式以及REITs 模式等。

1.PPP 模式。2023 年11 月3 日，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》[9]正式對(duì)外公布。與先前PPP 政策相比，項(xiàng)目付費(fèi)模式由原先的“政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助”三種模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆褂谜吒顿M(fèi)”這一種模式，具體應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等實(shí)施方式。該模式將是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)高速公路投資建設(shè)項(xiàng)目的主要模式，在單純使用者付費(fèi)回報(bào)機(jī)制前提下，還本付息及實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)完全依賴項(xiàng)目未來(lái)的運(yùn)營(yíng)情況。按照中國(guó)中鐵關(guān)于高速公路投資財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，通常要求運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通行費(fèi)收入約為凈投資（總投資減施工利潤(rùn)）的2.5 ～3.0 倍。在高速公路投資造價(jià)逐漸攀升背景下，一般高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入基本無(wú)法滿足要求。

2.股權(quán)換施工任務(wù)模式。地方交通投資平臺(tái)多不愿放棄本行政區(qū)內(nèi)高速公路運(yùn)營(yíng)的主導(dǎo)地位，但受資本金出資壓力，一般將高速公路劃分為若干個(gè)標(biāo)段，每個(gè)標(biāo)段由一家社會(huì)投資人負(fù)責(zé)施工，但要按照一定比例支付資本金。該模式下風(fēng)險(xiǎn)主要有兩點(diǎn)：一是該模式社會(huì)投資人通常不參與運(yùn)營(yíng)，即“花錢買施工任務(wù)，一定期限后實(shí)現(xiàn)出資原值退出”，若施工利潤(rùn)能夠覆蓋資本金出資，且盈余額高于資本金出資退還期所產(chǎn)生的時(shí)間價(jià)值，則項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利，否則即為虧損；二是通常項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)面臨較大資金缺口，若參與運(yùn)營(yíng)，則小股權(quán)也面臨較大虧損。從模式整體來(lái)看，地方平臺(tái)公司允諾社會(huì)投資人承攬施工任務(wù)可能存在違反《招投標(biāo)法》的情況，現(xiàn)實(shí)情況中意見不一，爭(zhēng)議較大。

3.“交通+”模式。該模式主要指不同類別項(xiàng)目間捆綁建設(shè)模式，該模式主要特征在于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身無(wú)現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流較少，無(wú)法滿足支出收益需要。國(guó)內(nèi)正積極探索旅游資源、土地開發(fā)、文旅康養(yǎng)、市政停車場(chǎng)、光伏、風(fēng)電等資源反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源補(bǔ)償模式。如廣東某地推介的高速公路項(xiàng)目現(xiàn)金流較差，運(yùn)營(yíng)期缺口高達(dá)60億元，地方政府?dāng)M通過(guò)經(jīng)營(yíng)性礦產(chǎn)資源搭配補(bǔ)償缺口模式，部分社會(huì)投資人提出了捆綁風(fēng)電指標(biāo)模式。該模式當(dāng)前存在的主要問(wèn)題在于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)由高速公路領(lǐng)域擴(kuò)張至相關(guān)行業(yè)，一旦被捆綁項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題將會(huì)直接導(dǎo)致高速公路項(xiàng)目難以實(shí)施。

4.REITs 模式[10]。REITs 模式主要面向存量項(xiàng)目，旨在盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)存量資產(chǎn)流動(dòng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施REITs 凈回收資金應(yīng)主要用于在建項(xiàng)目、前期工作成熟的新項(xiàng)目（含新建項(xiàng)目、改擴(kuò)建項(xiàng)目），并不局限于原發(fā)行領(lǐng)域[11]。對(duì)高速公路而言，鑒于REITs 項(xiàng)目對(duì)運(yùn)營(yíng)時(shí)間和盈利能力有一定要求，故發(fā)行主體范圍大大縮減，一般以地方交通投資平臺(tái)為主，高速通車時(shí)間較早的個(gè)別企業(yè)也有一定涉及。其中，地方交通集團(tuán)業(yè)務(wù)范圍相對(duì)單一，回收后的資金用至新建高速投資的可能性較大。然而，各地交通投資平臺(tái)能夠?qū)嵤┑捻?xiàng)目多為核心資產(chǎn)（如京港澳高速湖南段約占湖南省高速公路網(wǎng)總里程的7.12%，通行費(fèi)收入貢獻(xiàn)度高達(dá)21.2%），項(xiàng)目對(duì)于自身日常經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流有較大程度支撐，一旦對(duì)外發(fā)行，將不可避免削弱自身的持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，故實(shí)踐中地方交通投資平臺(tái)對(duì)該模式的積極性不高。而擁有良好高速資產(chǎn)的個(gè)別社會(huì)企業(yè)業(yè)務(wù)范圍較廣，回收的資金多用于投資回報(bào)率較高的非高速公路領(lǐng)域，由此導(dǎo)致該模式并不能有效擴(kuò)展高速公路投融資方式。

（三）國(guó)家政策

分為收入方面政策和支出方面政策，其中影響收入方面的主要有ETC 優(yōu)惠、綠通車減免、差異化收費(fèi)等，影響支出方面的政策主要為國(guó)家基準(zhǔn)融資成本、智能化裝備要求等。

前者主要對(duì)高速公路營(yíng)業(yè)收入的現(xiàn)金流產(chǎn)生削減作用，雖然2019 年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂送審稿）[12]中明確“基于公路利益需要，實(shí)施通行費(fèi)減免、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等政策給經(jīng)營(yíng)管理者造成損失的可通過(guò)延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期、給予財(cái)政補(bǔ)助等方式予以補(bǔ)償”，但該送審稿尚不具備法律效力，目前還無(wú)法實(shí)施，未來(lái)收費(fèi)政策導(dǎo)向有待明確。后者主要是對(duì)高速公路營(yíng)業(yè)支出的現(xiàn)金流產(chǎn)生擴(kuò)張作用，以貸款定價(jià)為例，目前我國(guó)較為流行的是多采用基準(zhǔn)加點(diǎn)模式，短時(shí)期內(nèi)我國(guó)貸款基準(zhǔn)將呈下行趨勢(shì)，但隨著經(jīng)濟(jì)逐漸好轉(zhuǎn)，基準(zhǔn)LPR 也存在上浮可能，從而增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、結(jié)論與建議

綜合來(lái)看，我國(guó)高速公路建設(shè)的快速發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用，但也不可避免遺留了較多問(wèn)題，特別是較大的資金收支缺口將進(jìn)一步限制新時(shí)期我國(guó)高速公路網(wǎng)的持續(xù)擴(kuò)張。鑒于高速公路具有一定的公益性特征，為推動(dòng)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，建議如下：

（一）合理控制投資造價(jià)，做好方案優(yōu)化工作。高速公路投資造價(jià)是影響項(xiàng)目收支平衡的首要因素，工程實(shí)施過(guò)程中應(yīng)開展工程優(yōu)化工作，最大程度減少投資；行政管理部門應(yīng)改進(jìn)項(xiàng)目審查審批制度，在保證設(shè)計(jì)方案安全、科學(xué)的前提下允許合理變更，吸引社會(huì)主體積極參與項(xiàng)目投資。

（二）探索“交通+”建設(shè)模式。通過(guò)搭配其他施工總承包任務(wù)或者能夠賺取利潤(rùn)的項(xiàng)目緩解財(cái)務(wù)壓力，以“新能源+高速”為例，雙碳政策的實(shí)施催生了新能源基建的巨大需求，特別是隨著光伏組件、風(fēng)機(jī)設(shè)備價(jià)格逐漸下行，新能源存在較大的利潤(rùn)空間。因此，對(duì)于有一定缺口的高速項(xiàng)目，地方政府可搭配相應(yīng)的風(fēng)電或光伏建設(shè)指標(biāo)，通過(guò)售電利潤(rùn)反哺基建需求。

（三）拓展融資渠道，降低融資成本。還本付息支付一般占高速公路年度支出的80%以上，建議政府層面在用好現(xiàn)行融資渠道的基礎(chǔ)上，推行多元化的低息融資方式，如地方可設(shè)立優(yōu)惠基金專用于高速公路發(fā)展，減少高速公路年度財(cái)務(wù)支出。

（四）有序推進(jìn)高速公建設(shè)，避免盲目擴(kuò)張。對(duì)于具有重大意義的且有財(cái)務(wù)缺口的項(xiàng)目，可綜合考慮多種手段，如資本金注入+資源補(bǔ)貼+EPC 總承包等，而短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義不明顯或財(cái)務(wù)缺口過(guò)大的項(xiàng)目應(yīng)暫緩實(shí)施，條件成熟后再進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)。