王丹丹, 賈慧聰, 杜恩宇

(1.應急管理部國家減災中心,北京 100124;2.可持續(xù)發(fā)展大數(shù)據(jù)國際研究中心,北京 100094;3.中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院數(shù)字地球重點實驗室,北京 100094;4.中國科學院大學,北京100049)

0 引言

新冠肺炎疫情的暴發(fā)和蔓延使我們意識到,突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅危害人類健康,還可能導致社會動蕩和經(jīng)濟衰退。突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于突發(fā)事件的一種[1],通常包括突然發(fā)生的疾病、食物中毒、有毒有害因素污染等[2]。這些事件通常給公共衛(wèi)生領(lǐng)域帶來嚴峻的挑戰(zhàn),包括疾病流行、人員傷亡、社會沖突、醫(yī)療事故等。由于地域和人群的差異,突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能會在各地迅速蔓延,造成嚴重后果[3]。北京地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速、人口高度聚集,公眾對公共衛(wèi)生安全的期望不斷提升,科學研判公共衛(wèi)生風險隱患、加強疾病預防控制和完善應急準備工作已成為迫切的需求。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害巨大,其可快速傳播并對社會造成嚴重影響[4]。近年來,隨著新冠肺炎疫情的發(fā)生和蔓延,有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治的研究也層出不窮。比如,歐陽桃花等[5]基于中國情景的案例研究,構(gòu)建了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系,為遏制疫情蔓延提供了管理啟示;吳雨潔等[6]針對廣西鄉(xiāng)村的突發(fā)公共衛(wèi)生事件開展應急系統(tǒng)脆弱性評價研究,指出應加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急準備工作;馬曉江等[7]對河北省2011—2021年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行流行特征分析,明確河北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的重點,并提出相關(guān)建議;張愛蘭等[8]采用事故樹和事件樹分析法,對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展及預防、控制對策等進行系統(tǒng)分析,并提出應對策略為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對工作提供參考。有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究大多集中在事件的影響、特征分析、應急評估等方面,盡管有針對地方區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)研究,但尚未發(fā)現(xiàn)對北京市近20年突發(fā)公共衛(wèi)生事件分析、評估、預防和控制的研究。

本研究以北京市發(fā)生過的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù),依據(jù)相關(guān)標準規(guī)范劃分類別,進行特征分析;然后結(jié)合不同類別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特征,建立風險評估指標體系,并對收集到的事件進行評估應用;最后提供相應的對策和建議,旨在為加強北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險防范和控制提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源

2019年以來暴發(fā)的新冠肺炎疫情,其影響甚至超越了傳統(tǒng)意義上國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范疇,本研究通過北京市疾病預防控制中心獲取政府公布的最新報告、公共衛(wèi)生事件的研究資料、評估的指導原則,收集整理了北京市自1998—2018年近20年發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)。依照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風險評估》和《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估技術(shù)方案(試行)》,將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為傳染病、食品中毒、工業(yè)中毒以及飲用水污染4大類[9-10]。

由于數(shù)據(jù)較多,本研究結(jié)合《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級進行劃分,具體為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)[11]。按照劃分的等級梳理數(shù)據(jù),獲得近20年北京市特別重大及重大級別突發(fā)性公共衛(wèi)生事件43起。

2 特征分析

2.1 整體分析

2.1.1 類型分布

43起特別重大及重大級別突發(fā)事件中特別重大突發(fā)事件9起,引起發(fā)病人數(shù)共36275人,死亡210人。其中,傳染病類事件6起,2890人受影響;重大食物中毒事件22起,1651人受影響;工業(yè)中毒事件7起,182人受影響;飲用水污染事件8起,31522人受影響,涉及人數(shù)最多,見表1。

表1 北京市特別重大及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(1998—2018)

43起事件的類型分布情況,如圖1。由圖1可見,食物中毒突發(fā)事件的占比最高,達51.17%;其次是飲用水污染事件占18.60%,;工業(yè)中毒突發(fā)事件,占16.28%;傳染病突發(fā)事件,占13.95%。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件類型分布

2.1.2 時間分布

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件在1998—2003年間發(fā)生較為頻繁,于2003年達到峰值,有17起,占事件總數(shù)的39.50%(如圖2),其中包括大量的食物中毒事件和嚴重急性呼吸綜合征(severe acute respiratory syndrome coronavirus,SARS)事件等重大傳染病事件。調(diào)研發(fā)現(xiàn),傳染病事件與食物中毒事件每年從2月起開始增多,高峰出現(xiàn)在5—7月,9月開始逐漸下降(但不排除冬流感或其他病毒引起的突發(fā)性傳染病),這主要是氣候變化不規(guī)律和夏季人口流動增大所導致[12]。

圖2 北京市重大級別及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件(1998—2018年)

2.1.3 地點及人群分布

北京市各區(qū)均發(fā)生過突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其中,順義區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)發(fā)生頻繁,主要原因是這幾個區(qū)人口眾多、建筑密集(擁有大量工地和學校等人口密集場所)、經(jīng)濟要素高度集中[13-14]。43起特別重大和重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,學校、托幼機構(gòu)等10起(23.20%),發(fā)病2100余人,無死亡病例;工地及寫字樓等人員聚集地12起(27.90%),發(fā)病700余人,死亡8人;其余事件發(fā)生于各大居民居住區(qū),共5起(11.60%),數(shù)千余人受影響,多為飲用水污染事件,無死亡病例。近年來,學校、工地等人員密集地成為北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要發(fā)生區(qū)域。

2.2 傳染病事件

43起事件中傳染病事件6起,分別為SARS病毒傳播(1起)、食源性痢疾感染(1起)、手足口病(1起)、各類流感(3起)。其中,呼吸道傳染病占83.3%。由于甲型H3N2(novel influenza A)流感共計感染100萬余人,波及范圍跨多省市,因此雖已統(tǒng)計入流感事件,但無法獲得北京單獨的感染人數(shù)數(shù)據(jù)。

北京市疾病預防控制中心的數(shù)據(jù)顯示,每年12月份左右是流感高發(fā)期。隨著氣溫的下降,學校、托幼機構(gòu)和其他人口密集場所更容易受流感影響,導致疾病的傳播風險增大。

2.3 飲用水污染事件

1998—2018年共報告飲用水污染突發(fā)公共衛(wèi)生事件8起,均為二級事件,無死亡人員。其類別可歸結(jié)為化學制劑污染3起、細菌霉菌超標4起、飲用水管道系統(tǒng)故障1起。事件后防疫站對北京市內(nèi)各大水廠水質(zhì)嚴加檢測,自源頭杜絕污染,各項指標達標后才可放水,自2004年后再未出現(xiàn)重大飲用水污染事件。

2.4 食物中毒

1998—2018年共報告食物中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件22起,細菌性19起、化學性1起、有毒植物性2起,發(fā)病1651人,死亡1人。其中,7起發(fā)生在學校,7起發(fā)生在工作場所,8起發(fā)生在飯店及招待所。食物中毒者發(fā)病時間約為4—24h,輕者出現(xiàn)頭暈惡心、腹痛、腹瀉等病征,嚴重者出現(xiàn)休克,危及生命。據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn),22起食物中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生原因包括將非可食用材料或工業(yè)原料用作食材加工、生熟不分導致副溶血性弧菌中毒、豆類加工不徹底、食堂消毒不徹底及原材料細菌超標等。

2.5 工業(yè)中毒

1998—2018年共報告工業(yè)中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件7起,全部發(fā)生在工廠,分別為有機溶劑中毒2起、化學氣體中毒2起、化學藥品中毒2起以及工作流程不當1起,總計發(fā)病182人,死亡人數(shù)高達15人。其特點是中毒后發(fā)病迅速,人體機能迅速衰竭,難以進行有效救治。

3 風險評估

3.1 風險評估概念及意義

風險是一個復雜的概念,涉及各種可能的情況,其中可能性、不確定性和脆弱性都會影響最終的結(jié)果。而風險評估旨在識別、分析和評價可能發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,以及可能存在的其他潛在風險,并給出有效的風險管控策略,以確保公眾健康安全。近年來,由于多種原因,如公共衛(wèi)生事件、自然災害、事故災難、社會安全事件等,給我們的生活帶來巨大的挑戰(zhàn),同時也使衛(wèi)生應急處置變得更困難。因此,開展有效的風險評估顯得尤為必要。發(fā)現(xiàn)、診斷、分析公共衛(wèi)生危機,以更好地預測、控制并應對緊急情況。

在處理突發(fā)事件時,通常需要進行2種不同的風險評估:一種是定期的,包括但不限于日常的檢查;另一種是針對特定問題的,包括但不限于政策、社會、經(jīng)濟等方面的因素。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估中,不僅要考慮公眾健康問題,還要綜合考慮各種環(huán)境因素,以及潛在的社會影響。這種評估方式不僅要獲取有價值的監(jiān)測數(shù)據(jù),還要結(jié)合實際情況和科學研究成果,從多方面評估事態(tài)的危險性和潛在的影響,最終提供有效的風險管理措施。

3.2 風險評估指標體系構(gòu)建

3.2.1 風險評估的一般步驟

風險評估一般包括風險識別、風險分析、風險評價3個步驟。

(1)風險識別。風險識別是指通過發(fā)現(xiàn)、識別和記錄公共衛(wèi)生安全風險因素,為開展風險分析和公共衛(wèi)生管理提供依據(jù)。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實時觀察和分析,可以準確識別出可能存在的危險,從而為公眾及時、準確地提供衛(wèi)生防護措施,以發(fā)揮其最佳的防護效果[15]。

(2)風險分析。風險分析是風險評估中的中間環(huán)節(jié),一般采用定性或定量的方法,針對識別到的風險因素,確定其風險屬性和風險水平的過程,往往要結(jié)合模型和算法判定危害發(fā)生的可能性、相關(guān)資源的暴露性和脆弱性開展研究。

(3)風險評價。風險評價是風險評估的最后一步,結(jié)合風險識別與分析的結(jié)果,根據(jù)預測危險性質(zhì)和潛在的損失,以及當前的安全狀態(tài),對潛藏的危機實現(xiàn)量化,從而為應急處置提供參考。然而,由于缺乏統(tǒng)一的標準,大多時候無法精確識別出危機的嚴重性,因此,需要建立一套完善的風險評估和管理機制,以便更好地發(fā)現(xiàn)和控制危機。

本文基于專家打分法,對各種風險因素的可能性和后果嚴重性進行分析,并計算出各因素的風險分值,劃分不同等級。按照預先設定的分析流程,盡可能全面地收集、整理和分析所有相關(guān)信息,根據(jù)安全風險等級判定準則及控制措施的相關(guān)文獻調(diào)研[10-11,15],確定各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險等級,見表2。

表2 風險級別判定及處置建議

3.2.2 風險評估指標選取及體系構(gòu)建

(1)傳染病風險評估指標體系。評估傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險,需要考慮生物學(病原體)因素、流行病學因素和脆弱性3個方面。

在風險評估前,首先,需要了解病原體的傳播方式、致病能力、毒性、變異性、耐藥性,以及對環(huán)境的適應能力等生物學特征。其次,分析傳染源、傳播渠道、人群易感性等傳染病發(fā)生的關(guān)鍵步驟,一般來說,傳染病的傳播與溫度、濕度、傳播媒介因素、氣候條件等相關(guān),同時也存在季節(jié)性,有的傳染病的發(fā)病率會隨季節(jié)的變化而改變,比如,夏秋季節(jié)易發(fā)生消化系統(tǒng)傳染病,春冬季節(jié)易發(fā)生呼吸道傳染病。最后,從脆弱性角度,在傳染病風險評估中一般需要考慮控制和承受2個方面,控制方面包括傳染病的早期識別能力、應對處置能力、醫(yī)療救援能力、技術(shù)與醫(yī)療儲備、疫苗和藥物的效用、自救互救能力、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設施、生活飲用水、食品供應、社會關(guān)注認知程度、健康教育普及等;承受方面則包括易感人群分析、疾病的嚴重程度、有無致死致殘,以及公眾心理承受力和公眾公共衛(wèi)生意識等。

本文遵循指標的重要和代表性、易于評價且相對獨立等原則,結(jié)合文獻調(diào)查法,構(gòu)建傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,形成3個一級指標、15個二級指標的體系框架,并確定指標分值(總分為100分),見表3。由專家對風險要素進行分析、判斷,確定不同風險指標的綜合評分對應的風險等級,見表4。在對某一傳染病事件進行風險評估時,可對照表3的評分說明為二級指標打分再求和獲得綜合得分,對應表4等級風險的評分取值區(qū)間,劃定該傳染病事件的風險等級。

表3 傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系

(2)食物中毒風險評估指標體系。食物中毒風險評估需要考慮食品中可能存在物質(zhì)的致病機制,結(jié)合文獻調(diào)查法[16-19],構(gòu)建食物中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,形成4個一級指標、12個二級指標的體系框架,并確定指標分值(總分為100分),見表5。

表5 食物中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系

(3)工業(yè)中毒風險評估指標體系。工業(yè)中毒事件具有突發(fā)性、災難性、復雜性和社會性等特點,因此容易造成衛(wèi)生應急決策和處置難度大。工業(yè)中毒風險評估需要結(jié)合毒物的理化和毒理學特征、暴露水平、安全性和脆弱性等方面展開分析[20]。結(jié)合文獻調(diào)查法,構(gòu)建工業(yè)中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,形成4個一級指標、14個二級指標的體系框架,確定指標分值(總分為100分),見表6。

表6 工業(yè)中毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系

(4)飲用水污染風險評估指標體系。突發(fā)性水污染事件的發(fā)生時間、地點以及污染物的種類和性質(zhì)、污染發(fā)生的原因等都具有不確定性,導致其造成的損害也具有難以估計性和復雜性[21-22]。在飲用水污染風險評估中,主要從污染源確定、暴露水平、暴露人群分析和脆弱性分析等方面來考慮。結(jié)合文獻調(diào)查法,構(gòu)建飲用水污染突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,形成3個一級指標、12個二級指標的體系框架,確定指標分值(總分為100分),見表7。

表7 飲用水污染突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系

3.3 北京市歷史公共衛(wèi)生事件風險分析

基于前述建立的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,對北京市1998—2018年發(fā)生的重大級別及以上事件進行風險評估,結(jié)果見表8。從表8可知,傳染病事件中,極高風險事件1起(SARS病毒傳播事件),高風險事件1起,中等風險事件4起;食物中毒事件中,高風險事件1起,中等風險事件21起;工業(yè)中毒事件中,高風險中毒事件1起(死亡13人),中等風險事件6起;飲用水污染事件中,中等風險事件6起,低風險事件2起,無高風險級別及以上事件。

表8 北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估結(jié)果(1998—2018)

4 應對措施

結(jié)合前述利用本文構(gòu)建的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,針對北京市1998—2018年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險評估結(jié)果,提出以下3點應對措施。

(1)構(gòu)建全過程風險預警體系。提升公共衛(wèi)生風險治理水平是政府管理體系和能力的關(guān)鍵,因此,如何有效地預防和控制重大公共衛(wèi)生風險已經(jīng)成為當今政府管理的核心職責[23-24]。應對各類突發(fā)性事件,必須有完善的風險預警體系,真正實現(xiàn)先一步應對各類突發(fā)性事件[25]。探索建立符合中國城市發(fā)展進程的城市重大公共衛(wèi)生風險全過程防控體系是當前迫切的政策需求。北京市應結(jié)合本市各區(qū)管理特點,由各級政府建立統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和應急管理體系,實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早發(fā)現(xiàn)、早干預、早處置,從而保證社會秩序的穩(wěn)定,盡可能地減少傷亡和損失。依據(jù)風險的發(fā)生、發(fā)展及消退規(guī)律,及時動態(tài)調(diào)整治理策略。

(2)建立風險評估信息的共享平臺。集信息加載、存儲、分析、發(fā)布、檢索等功能于一體的信息共享平臺已成為應急管理協(xié)同化的重要支撐[26-27]。利用互聯(lián)網(wǎng)、視頻圖像傳輸技術(shù)、有線或無線通信及GIS等大數(shù)據(jù)技術(shù)和手段,將北京市現(xiàn)有的疾病預防控制信息系統(tǒng)與國家和其他省市地區(qū)相鏈接,實現(xiàn)國內(nèi)疾病預防控制系統(tǒng)信息的資源整合與共享,提升北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防工作;進一步搭建覆蓋北京市所有衛(wèi)生監(jiān)督部門、衛(wèi)生許可部門的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理信息平臺,實現(xiàn)北京市內(nèi)所有突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息和資源的共享,打破信息壁壘,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生早期迅速采取應對措施。

(3)對高風險事件予以優(yōu)先預防和應急準備。不同級別的風險要結(jié)合實際采取一種或者多種措施進行控制,直至風險可以接受[28-29]。結(jié)合近20年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估結(jié)果,傳染病和食物中毒事件屬于高風險等級的突發(fā)公共衛(wèi)生事件,應加強優(yōu)先預防和應急準備工作;對工業(yè)中毒和飲用水污染事件中可能發(fā)生的高風險事件,加強日常風險管理尤為重要。在日常的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,要做好必需的藥品準備和應急物資準備工作,建立具備現(xiàn)場主導調(diào)查的流行病學專家后備力量,加強公共衛(wèi)生研究中心、實驗室等科研機構(gòu)的建設和協(xié)調(diào)機制的搭建等。此外,通過機構(gòu)單位培訓和廣泛的大眾科普教育,提高大眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防意識和能力,同時各級衛(wèi)生管理部門加強對各單位的衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。

5 結(jié)論

(1)從類型、時間和地點及人群維度分析北京市1998—2018年發(fā)生的43起突發(fā)公共衛(wèi)生事件顯示,2002—2003年間發(fā)生較為頻繁;順義區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)發(fā)生事件較多;學校及工作地等人群集中的場所,易發(fā)生各種傳染病和食物中毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(2)分別針對傳染病、食物中毒、工業(yè)中毒、飲用水污染4種類型事件建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估指標體系,并依據(jù)此體系對北京市1998—2018年發(fā)生的43起突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行風險評估,結(jié)果表明:極高和高風險級別事件集中于傳染病和食物中毒類。

(3)從構(gòu)建全過程風險預警體系、建立風險評估信息的共享平臺、對高風險事件予以優(yōu)先預防和應急準備3個方面提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對措施,為北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險管控提供參考。