董一凡

2023年1月12日，瑞典國(guó)有礦業(yè)公司LKAB宣布在該國(guó)北部基律納發(fā)現(xiàn)歐洲最大的稀土礦床，含有超100萬(wàn)噸稀土氧化物礦產(chǎn)資源。

2023年11月13日，歐盟理事會(huì)與歐洲議會(huì)就《關(guān)鍵原材料法案》（以下簡(jiǎn)稱“法案”）達(dá)成一致意見(jiàn)，標(biāo)志著歐盟打造綠色和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的資源支柱在立法進(jìn)程上邁出關(guān)鍵一步。然而，歐盟追求原材料自主的前景及對(duì)中國(guó)的影響，更值得關(guān)注。

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟自身資源和能源難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，大量對(duì)外進(jìn)口是基本常態(tài)，歐盟很早就對(duì)這一趨勢(shì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)有所關(guān)注。2008年歐盟委員會(huì)提出，歐盟對(duì)“有戰(zhàn)略意義的重要原材料”高度依賴進(jìn)口，2011年起歐盟即開(kāi)始發(fā)布關(guān)鍵原材料清單并每三年更新一次。隨著當(dāng)前全球數(shù)字和綠色產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)界對(duì)原材料的需求迅猛增長(zhǎng)，歐盟的關(guān)鍵原材料清單長(zhǎng)度增加，其對(duì)資源供應(yīng)問(wèn)題的關(guān)注也日趨增強(qiáng)。同時(shí)，在數(shù)字和綠色技術(shù)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、軍事技術(shù)革命乃至大國(guó)實(shí)力消長(zhǎng)的作用愈發(fā)增強(qiáng)的背景下，保障關(guān)鍵原材料的穩(wěn)定供應(yīng)被賦予更加濃厚的地緣政治意義，歐盟對(duì)于構(gòu)建關(guān)鍵原材料領(lǐng)域戰(zhàn)略的呼聲日漸成為政策主流。

法案是歐盟“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”的重要組成部分，意在通過(guò)發(fā)展采掘和加工能力、構(gòu)建原材料供應(yīng)評(píng)估和分析體系以及推進(jìn)國(guó)際原材料供應(yīng)鏈合作，以內(nèi)外多重手段增強(qiáng)關(guān)鍵原材料的供應(yīng)保障。法案包括四大政策支柱，其一，設(shè)立建設(shè)自身礦產(chǎn)供應(yīng)能力的目標(biāo)。法案提出，至2030年，在盟內(nèi)對(duì)16種戰(zhàn)略原材料的開(kāi)采、加工、回收需分別滿足總需求的10%、40%和15%，并于2027年起每年制定原料回收量化目標(biāo)。其二，增強(qiáng)原材料供應(yīng)態(tài)勢(shì)動(dòng)態(tài)評(píng)估。法案列舉了歐盟認(rèn)定的34種關(guān)鍵原材料和16種戰(zhàn)略原材料，其中尤其將鋁和合成石墨列為戰(zhàn)略原材料，歐盟委員會(huì)預(yù)計(jì)在法案正式生效18個(gè)月后擬定對(duì)未來(lái)30年戰(zhàn)略原材料需求的評(píng)估報(bào)告。其三，防止供應(yīng)來(lái)源過(guò)度集中。歐盟特別提出，任何第三國(guó)不得供應(yīng)超過(guò)其需求量65%的戰(zhàn)略原材料。其四，鼓勵(lì)發(fā)展資源掌控能力。法案縮短了對(duì)采礦、回收、加工等項(xiàng)目許可審批時(shí)間，采礦項(xiàng)目審批不得超過(guò)27個(gè)月，回收和加工項(xiàng)目則不超過(guò)15個(gè)月，并要求大企業(yè)對(duì)其戰(zhàn)略原材料供應(yīng)鏈進(jìn)行定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

從法案基本內(nèi)容看，歐盟在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域試圖謀求供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和韌性，保障其綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型乃至軍事安全發(fā)展不因原料短缺而“卡脖子”。同時(shí)，在相關(guān)資源能源行業(yè)中打造歐盟的競(jìng)爭(zhēng)力與生產(chǎn)力，最終為其在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)乃至地緣政治上實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”提供支持。此外，法案也得到部分大企業(yè)的積極回應(yīng)，德國(guó)西門(mén)子歌美颯、瑞典博利登及力拓等企業(yè)均認(rèn)為這一框架對(duì)歐盟培育自身原材料韌性起到重要作用。

法案反映了歐盟立足新一輪經(jīng)濟(jì)與科技革命及其自身礦產(chǎn)需求的謀劃布局，顯示出其積極參與相關(guān)領(lǐng)域國(guó)際博弈與競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度。然而，鑒于歐盟自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的外部資源地緣政治環(huán)境，實(shí)現(xiàn)相關(guān)愿景也存在諸多挑戰(zhàn)。

首先，歐盟開(kāi)發(fā)自身資源存在內(nèi)部阻力。一方面，歐洲大陸的資源稟賦遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；另一方面，葡萄牙（鋰礦）、芬蘭（鎳礦）、比利時(shí)（砷）、法國(guó)（鉿）等國(guó)雖在某些資源上具備潛力，但歐盟內(nèi)部特別是環(huán)保機(jī)構(gòu)和非政府組織仍認(rèn)為歐盟在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中將犧牲環(huán)境、勞工等方面的理念標(biāo)準(zhǔn)，如德國(guó)、法國(guó)、葡萄牙等國(guó)項(xiàng)目均遭遇當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，要求政府停止相關(guān)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

其次，歐盟推進(jìn)國(guó)際合作面臨掣肘。當(dāng)前，各國(guó)普遍注重關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略作用，雖表態(tài)支持國(guó)際礦產(chǎn)合作，但更關(guān)心如何實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益最大化，資源民族主義與保護(hù)主義色彩顯著增強(qiáng)。美國(guó)《通脹削減法案》明確提出，唯有本土或與其簽署貿(mào)易協(xié)議的國(guó)家生產(chǎn)的關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)品可享受補(bǔ)貼待遇，歐盟雖與美國(guó)達(dá)成合作協(xié)議，但相關(guān)產(chǎn)品仍遭遇補(bǔ)貼歧視。而拉美、非洲國(guó)家雖富有資源，但均不甘于僅扮演發(fā)達(dá)國(guó)家的原料供應(yīng)地這一角色，要求與發(fā)達(dá)國(guó)家的合作應(yīng)積極提振本國(guó)工業(yè)發(fā)展，亦遲滯了歐盟與相關(guān)國(guó)家合作進(jìn)程。

第三，歐盟財(cái)力支撐尚有較大不確定性。歐盟在諸多關(guān)鍵原材料領(lǐng)域需進(jìn)行大量投資甚至是“另起爐灶”，而歐洲企業(yè)亦需大量投資相應(yīng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)及第三國(guó)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，這都需要?dú)W盟及成員國(guó)在公共財(cái)政層面給予大規(guī)模支持。但是，當(dāng)前歐盟經(jīng)濟(jì)下行壓力增大并帶動(dòng)財(cái)政赤字比重攀升，同時(shí)歐盟在援烏、巴以、難民、能源補(bǔ)貼等方面仍需維持開(kāi)支應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型等面向未來(lái)發(fā)展的投入會(huì)受到顯著影響，對(duì)關(guān)鍵原材料項(xiàng)目的支持恐怕難以大幅增加。

不可否認(rèn)的是，歐盟出臺(tái)該法案對(duì)中歐在原材料供應(yīng)鏈方面的合作產(chǎn)生了較為復(fù)雜的影響?？陀^而言，中國(guó)是歐盟部分關(guān)鍵原材料的重要供應(yīng)方之一，中國(guó)向歐方提供了85%的鈰、鑭、釹、鐠、釤等輕稀土元素以及71%的鎵和67%的鈧，部分重稀土元素比重甚至更高，因此，歐盟表示在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)上“過(guò)度依賴”中國(guó)。該法案一定程度上將中歐原材料貿(mào)易關(guān)系視為重要關(guān)切，同時(shí)規(guī)定第三國(guó)對(duì)歐盟原材料供應(yīng)比例上限、構(gòu)建國(guó)際原材料供應(yīng)合作等亦有稀釋中歐既有合作關(guān)系之意。

事實(shí)上，全球關(guān)鍵原材料貿(mào)易關(guān)系很大程度受供需關(guān)系、比較優(yōu)勢(shì)及產(chǎn)業(yè)分工格局等因素影響，中歐緊密的原材料貿(mào)易關(guān)系是歐盟企業(yè)從成本效益角度做出的經(jīng)濟(jì)選擇，中國(guó)亦無(wú)意追求對(duì)歐盟及其他國(guó)家的原材料“最大供應(yīng)國(guó)”地位。法案從自身“降低絕對(duì)依賴”出發(fā)的某些舉措，可能給基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的全球供應(yīng)鏈關(guān)系帶來(lái)政治干擾，最終會(huì)導(dǎo)致成本上升和供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等。從中方角度看，中國(guó)愿與歐盟就關(guān)鍵原材料供應(yīng)鏈穩(wěn)定進(jìn)行政策溝通。在2023年12月舉行的第二十四次中國(guó)—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤中，中方提出探討建立中歐關(guān)鍵原材料預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建穩(wěn)定互信的供應(yīng)鏈伙伴關(guān)系。只有中歐在關(guān)鍵原材料領(lǐng)域本著謀和平、促發(fā)展的積極意愿，以包容開(kāi)放的態(tài)度加強(qiáng)合作，才能為全球能源資源治理注入更多穩(wěn)定性與可預(yù)見(jiàn)性。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）